Съединени дела C‑643/15 и C‑647/15
Словашка република
и
Унгария
срещу
Съвет на Европейския съюз
„Жалба за отмяна — Решение (ЕС) 2015/1601 — Временни мерки в областта на международната закрила в полза на Република Гърция и Италианската република — Извънредна ситуация, характеризираща се с внезапен приток на граждани на трети страни на територията на някои държави членки — Преместване на тези граждани на територията на останалите държави членки — Разпределения на преместване — Член 78, параграф 3 ДФЕС — Правно основание — Условия за прилагане — Понятие за законодателен акт — Член 289, параграф 3 ДФЕС — Задължителен характер за Съвета на Европейския съюз на заключенията, приети от Европейския съвет — Член 15, параграф 1 ДЕС и член 68 ДФЕС — Съществени процесуални правила — Изменение на предложението на Европейската комисия — Изисквания за нова консултация с Европейския парламент и за гласуване с единодушие в Съвета на Европейския съюз — Член 293 ДФЕС — Принципи на правна сигурност и на пропорционалност“
Резюме — Решение на Съда (голям състав) от 6 септември 2017 г.
1. Актове на институциите — Правно естество — Законодателен акт — Понятие — Временни мерки, приети от Съвета в полза на държави членки, които се намират в извънредна ситуация, характеризираща се с внезапен приток на граждани на трети страни — Изключване
(член 78, параграф 3 ДФЕС, членове 289 ДФЕС и 294 ДФЕС)
2. Контрол по границите, убежище и имиграция — Политика относно убежището — Временни мерки, приети от Съвета в полза на държави членки, които се намират в извънредна ситуация, характеризираща се с внезапен приток на граждани на трети страни — Обхват
(член 78, параграфи 2 и 3 ДФЕС)
3. Контрол по границите, убежище и имиграция — Политика относно убежището — Временни мерки, приети от Съвета в полза на държави членки, които се намират в извънредна ситуация, характеризираща се с внезапен приток на граждани на трети страни — Възможност за дерогация от разпоредбите на законодателни актове — Граници — Необходимост мерките да имат временен характер
(член 78, параграфи 2 и 3 ДФЕС, Решение 2015/1601 на Съвета)
4. Контрол по границите, убежище и имиграция — Политика относно убежището — Временни мерки, приети от Съвета в полза на държави членки, които се намират в извънредна ситуация, характеризираща се с внезапен приток на граждани на трети страни — Определяне на срока — Критерии за преценка
(член 78, параграф 3 ДФЕС, Решение 2015/1601 на Съвета)
5. Контрол по границите, убежище и имиграция — Политика относно убежището — Временни мерки, приети от Съвета в полза на държави членки, които се намират в извънредна ситуация, характеризираща се с внезапен приток на граждани на трети страни — Понятие за „внезапен“
(член 78, параграф 3 ДФЕС)
6. Контрол по границите, убежище и имиграция — Политика относно убежището — Временни мерки, приети от Съвета в полза на държави членки, които се намират в извънредна ситуация, характеризираща се с внезапен приток на граждани на трети страни — Необходимост от тясна връзка между извънредната ситуация и посочения приток
(член 78, параграф 3 ДФЕС)
7. Контрол по границите, убежище и имиграция — Политика относно убежището — Временни мерки, приети от Съвета в полза на държави членки, които се намират в извънредна ситуация, характеризираща се с внезапен приток на граждани на трети страни — Право на преценка на Съвета относно избора на мерките, които да приеме — Възможност да се предвидят механизми за корекция, позволяващи да се даде отговор на промените в ситуацията
(член 78, параграф 3 ДФЕС)
8. Комисия — Правомощия — Право на законодателна инициатива — Упражняване при спазване на принципите на предоставената компетентност и на институционалното равновесие — Прилагане към предложенията за законодателни и незаконодателни актове
(член 13, параграф 2 ДЕС, член 68 ДФЕС и член 78, параграф 3 ДФЕС)
9. Актове на институциите — Процедура по изготвяне — Надлежно консултиране с Парламента — Задължение за ново консултиране при съществено изменение на първоначалното предложение — Обхват на задължението
(член 113 ДФЕС)
10. Комисия — Правомощия — Право на законодателна инициатива — Правомощие за изменение на предложение — Условия за упражняване — Предложение за временни мерки в полза на държави членки, които се намират в извънредна ситуация, характеризираща се с внезапен приток на граждани на трети страни
(член 78, параграф 3 ДФЕС и член 293, параграф 2 ДФЕС)
11. Комисия — Правомощия — Право на законодателна инициатива — Правомощие за изменение на предложение — Възможност за колегиума на комисарите да овласти някои от неговите членове да направят изменението
(член 293, параграф 2 ДФЕС, член 13 от Процедурния правилник на Комисията)
12. Съвет — Обсъждания — Езиков режим — Възможност да се предложи изменение на проект на правен акт само на един официален език на Съюза — Допустимост — Условие — Липса на възражение от държава членка
(член 3, параграф 3, четвърта алинея ДЕС, член 14 от приложението към Решение 2009/937 на Съвета)
13. Право на Европейския съюз — Принципи — Пропорционалност — Обхват — Право на преценка на законодателя на Съюза — Съдебен контрол — Граници — Преценка с оглед на обстоятелствата, съществуващи към момента на приемането на акта
(член 5, параграф 4 ДЕС, член 78, параграф 3 ДФЕС)
14. Контрол по границите, убежище и имиграция — Политика относно убежището — Временни мерки, приети от Съвета в полза на държави членки, които се намират в извънредна ситуация, характеризираща се с внезапен приток на граждани на трети страни — Преместване на тези граждани на територията на останалите държави членки — Съдебен контрол — Граници — Налагане на числено изразено разпределение на преместените лица между държавите членки — Допустимост — Спазване на принципа на солидарност и на справедливо разпределение на отговорностите между държавите членки
(член 78, параграф 3 ДФЕС и член 80 ДФЕС)
15. Контрол по границите, убежище и имиграция — Политика относно убежището — Временни мерки, приети от Съвета в полза на държави членки, които се намират в извънредна ситуация, характеризираща се с внезапен приток на граждани на трети страни — Преместване на тези граждани на територията на останалите държави членки — Задължение да се вземе предвид съществуването на културни или езикови връзки между всеки гражданин и държавата членка на преместване — Липса
(член 78, параграф 3 ДФЕС и член 80 ДФЕС, член 21 от Хартата на основните права на Европейския съюз)
16. Съдебно производство — Встъпване — Доводи, различни от тези на подпомаганата главна страна — Допустимост — Условие — Връзка с предмета на спора
(член 40 от Статута на Съда, член 129 и член 132, параграф 2, буква б) от Процедурния правилник на Съда)
17. Контрол по границите, убежище и имиграция — Политика относно убежището — Временни мерки, приети от Съвета в полза на държави членки, които се намират в извънредна ситуация, характеризираща се с внезапен приток на граждани на трети страни — Преместване на тези граждани на територията на останалите държави членки — Задължение да се осигури право на ефективно средство за защита срещу решението за преместване
(член 78, параграф 3 ДФЕС, член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз)
18. Контрол по границите, убежище и имиграция — Политика относно убежището — Временни мерки, приети от Съвета в полза на държави членки, които се намират в извънредна ситуация, характеризираща се с внезапен приток на граждани на трети страни — Преместване на тези граждани на територията на останалите държави членки — Решение 2015/1601 относно мерките, предприети в полза на Гърция и Италия — Условия и ред за разпределяне на гражданите — Вземане предвид на предпочитанията на гражданина към дадена приемаща държава членка — Изключване
(член 78, параграф 3 ДФЕС, член 13, параграф 1 от Регламент № 604/2013 на Европейския парламент и на Съвета, член 5, параграф 3 от Решение 2015/1601 на Съвета)
19. Контрол по границите, убежище и имиграция — Политика относно убежището — Временни мерки, приети от Съвета в полза на държави членки, които се намират в извънредна ситуация, характеризираща се с внезапен приток на граждани на трети страни — Преместване на тези граждани на територията на останалите държави членки — Квалифициране на преместването като връщане към трета държава — Изключване
(член 78, параграф 3 ДФЕС, член 18 от Хартата на основните права на Европейския съюз)
1. Даден правен акт може да бъде квалифициран като законодателен акт на Съюза само ако е приет на основание разпоредба на Договорите, която изрично препраща или към обикновената законодателна процедура, или към специалната законодателна процедура. От това следва, че от препращането към изискването за консултация с Парламента, съдържащо се в разпоредбата от Договорите, която служи за правно основание на разглеждания акт, не може да се стигне до заключението, че при приемането на този акт се прилага специалната законодателна процедура.
Така, доколкото член 78, параграф 3 ДФЕС предвижда, че Съветът приема посочените в него временни мерки по предложение на Комисията и след консултация с Европейския парламент и не препраща изрично нито към обикновената законодателна процедура, нито към специалната законодателна процедура, трябва да се приеме, че мерките, които могат да бъдат приети въз основа на тази разпоредба, трябва да бъдат квалифицирани като незаконодателни актове, тъй като те не са приети посредством законодателна процедура.
(вж. т. 62 и 64—66)
2. Разпоредбите на член 78, параграфи 2 и 3 ДФЕС имат допълнителен характер, което позволява в рамките на общата политика на Съюза в областта на убежището Съюзът да приеме различни мерки с цел да разполага с необходимите инструменти по-специално за да отговори ефективно както краткосрочно, така и дългосрочно на миграционни кризисни ситуации. В това отношение понятието за временни мерки, които могат да бъдат приети по силата на член 78, параграф 3 ДФЕС, трябва да има достатъчно широк обхват, за да позволи на институциите на Съюза да вземат всички временни мерки, които са необходими, за да се отговори ефективно и бързо на извънредна ситуация, характеризираща се с внезапен приток на граждани на трети държави.
(вж. т. 74 и 77)
3. Макар да е вярно, че с временните мерки, приети на основание член 78, параграф 3 ДФЕС, по принцип може да се извършва дерогиране от разпоредбите на законодателни актове, тези дерогации обаче трябва да са в определени рамки по отношение на тяхното както материално, така и времево приложно поле, като се ограничат само до предоставянето чрез временна система на бърз и ефективен отговор на конкретна кризисна ситуация, което изключва възможността тези мерки да могат да имат за предмет или за последица да извършват замяна или изменение с постоянен или общ характер на тези законодателни актове, като по този начин се заобиколи обикновената законодателна процедура, предвидена в член 78, параграф 2 ДФЕС.
На това изискване се подчиняват дерогациите, предвидени в Решение 2015/1601 за установяване на временни мерки в областта на международната закрила в полза на Италия и Гърция. Всъщност предвидените с посоченото решение дерогации се прилагат само в рамките на период от две години, без да се засяга възможността за удължаване. Освен това те се отнасят до ограничен брой граждани на трети страни, подали молба за международна закрила в Гърция или Италия, имащи едно от гражданствата, предвидени в Решение 2015/1601, които ще бъдат преместени от една от тези две държави членки и които са пристигнали или ще пристигнат в посочените държави членки през определен период.
(вж. т. 78—80)
4. Макар член 78, параграф 3 ДФЕС да въвежда изискване посочените в него мерки да са с временен характер, той все пак запазва за Съвета право на преценка да определи във всеки конкретен случай периода на прилагането им в зависимост от обстоятелствата по случая, и по-конкретно с оглед на особеностите на извънредната ситуация, обосновала тези мерки.
Що се отнася до Решение 2015/1601 за установяване на временни мерки в областта на международната закрила в полза на Италия и Гърция, Съветът не е превишил явно правото си на преценка при определяне на продължителността на мерките, съдържащи се в това решение, на 24 месеца. Действително този избор изглежда обоснован, като се вземе предвид фактът, че преместване на значителен брой лица представлява едновременно безпрецедентна и сложна операция, изискваща определено време за подготовка и изпълнение, по-специално по отношение на координацията между администрациите на държавите членки, преди да породи конкретни последици. В това отношение не може валидно да се поддържа, че Решение 2015/1601 не е с временен характер, доколкото то ще поражда последици в дългосрочен план. Всъщност, ако трябва да се вземе предвид продължителността на последиците от мярка за преместване върху преместените лица, за да се прецени временният ѝ характер по смисъла на член 78, параграф 3 ДФЕС, никоя мярка за преместване на лица, които очевидно се нуждаят от международна закрила, не би могла да бъде предприета съгласно тази разпоредба, доколкото подобни последици в повече или по-малко дългосрочен план са присъщи на едно такова преместване.
(вж. т. 92 и 96—99)
5. Може да бъде квалифициран като „внезапен“ по смисъла на член 78, параграф 3 ДФЕС приток на граждани на трети страни от такъв мащаб, който не може да бъде предвиден, въпреки че настъпва в контекста на протичащата в продължение на няколко години миграционна криза, доколкото прави невъзможно нормалното функциониране на общата система за убежище на Съюза.
(вж. т. 114)
6. Що се отнася до тълкуването на думата „характеризираща се“, която квалифицира „извънредната ситуация“ по смисъла на член 78, параграф 3 ДФЕС, макар в малка част от езиковите версии на посочената разпоредба да се използва не тази дума, а думата „причинена“, в контекста на тази разпоредба и с оглед на целта ѝ да се позволи бързото приемане на временни мерки, насочени към ефикасно уреждане на извънредна ситуация във връзка с миграцията, тези две думи трябва да се разбират в един и същ смисъл на изискване за достатъчно тясна връзка между разглежданата извънредна ситуация и внезапния приток на граждани на трети държави.
(вж. т. 125)
7. Като се има предвид, че за миграционните потоци е присъщо бързо да се променят по-специално като се насочват към други държави членки, член 78, параграф 3 ДФЕС допуска механизми за корекция да се добавят към временните мерки, взети на основание на тази разпоредба. Всъщност посочената разпоредба предоставя на Съвета широка свобода на преценка при избора на мерки, които могат да бъдат взети, за да се отговори бързо и ефикасно на конкретната извънредна ситуация, както и на евентуалните промени, които тя може да претърпи. Да се действа в отговор на спешността, не изключва променливия и адаптиран характер на отговора, стига той да остане временен.
(вж. т. 131—134)
8. Принципите за предоставяне на правомощия и за институционално равновесие се прилагат към правомощието за инициатива на Комисията в рамките на приемането на основание член 78, параграф 3 ДФЕС на незаконодателни актове като решение за установяване на временни мерки в областта на международната закрила в полза на определени държави членки. В това отношение член 78, параграф 3 ДФЕС не поставя правомощието за инициатива на Комисията в зависимост от предварителното съществуване на насоки, определени от Европейския съвет съгласно член 68 ДФЕС.
От друга страна, член 78, параграф 3 ДФЕС позволява на Съвета да приема мерки с квалифицирано мнозинство. Принципът на институционално равновесие забранява Европейският съвет да изменя това правило относно гласуването, като посредством заключения, приети съгласно член 68 ДФЕС, наложи на Съвета правило за гласуване с единодушие. Доколкото обаче правилата за формирането на волята на институциите на Съюза са установени в Договорите и прилагането им не зависи от преценката нито на държавите членки, нито на самите институции, само Договорите могат в особени случаи да овластят институция да промени установена от тях процедура за вземане на решения.
(вж. т. 146—149)
9. Вж. текста на решението.
(вж. т. 160—162)
10. Съгласно член 293, параграф 2 ДФЕС, докато Съветът не се е произнесъл по предложение на Комисията, тя може да измени предложението си по всяко време, докато трае процедурата, водеща до приемането на акт на Съюза. Приеманите от Комисията изменени предложения не трябва непременно да са в писмена форма, доколкото те са част от процеса за приемане на актове на Съюза, характеризиращ се с известна гъвкавост, необходима за постигането на сближаване на възгледите на институциите.
В специфичния контекст на член 78, параграф 3 ДФЕС може да се приеме, че Комисията е упражнила правомощието си за изменение, предвидено в член 293, параграф 2 ДФЕС, когато от участието на тази институция в процеса на приемане на съответния акт ясно се установява, че измененото предложение е било одобрено от Комисията. Такова тълкуване отговаря на целта на член 293, параграф 2 ДФЕС, с който се защитава правомощието за инициатива на Комисията.
(вж. т. 177, 179 и 181)
11. От член 13 от Процедурния правилник на Комисията, тълкуван във връзка с целта на член 293, параграф 2 ДФЕС, който има за цел да защити правомощието за инициатива на Комисията, следва че колегиумът на членовете на Комисията може да упълномощи някой от членовете си в хода на процедурата да извърши изменения в предложението на Комисията в предварително определени от него граници.
(вж. т. 185)
12. Макар Съюзът да е обвързан от запазването на езиковото многообразие, чието значение се припомня в член 3, параграф 3, четвърта алинея ДЕС, няма пречка Съветът да тълкува член 14 от своя процедурен правилник в смисъл, че докато в параграф 1 от него се изисква проектите, представляващи „основа“ на обсъжданията на Съвета, по принцип да бъдат съставени на всички официални езици на Съюза, то в параграф 2 от същия член се предвижда опростен режим за измененията, които не следва императивно да са налични на всички официални езици на Съюза. Така би било единствено в случай на възражение на държава членка, съгласно което текстовете на посочените от нея езици също трябва да бъдат внесени пред Съвета, преди той да може да продължи обсъжданията. Всъщност при такова тълкуване се прилага балансиран и гъвкав подход, подобряващ ефикасността и бързината при работата на Съвета.
(вж. т. 201 и 203)
13. Вж. текста на решението.
(вж. т. 206—208 и 221)
14. В конкретния контекст на извънредна ситуация, характеризираща се с внезапен приток на граждани на трети страни в държави членки, решението за приемане на задължителен механизъм за преместване на 120 000 лица на основание член 78, параграф 3 ДФЕС, макар че трябва да се основава на обективни критерии, може да бъде отхвърлено от Съда само ако се установи, че при приемане на обжалваното решение Съветът с оглед на наличната към този момент информация и данни е допуснал явна грешка в преценката, в смисъл че в същия срок е можело да бъде взета друга по-малко ограничителна, но също толкова ефикасна мярка.
В това отношение, що се отнася до доводите, че обжалваното решение представлява непропорционална мярка, тъй като, без да е било необходимо, с него се налага задължителен механизъм, включващ числово и задължително разпределяне под формата на разпределения на преместените между държавите членки лица, от това не се установява, че като е избрал да наложи такъв задължителен механизъм за преместване, Съветът е допуснал явна грешка в преценката. Всъщност правилно в рамките на широкото право на преценка, което трябва да му бъде признато в това отношение, Съветът е могъл да приеме, че задължителният характер на разпределението на преместените лица се налага с оглед на конкретната извънредна ситуация, в която е трябвало до бъде прието обжалваното решение. От друга страна, при приемането на обжалваното решение Съветът действително е бил длъжен да приложи принципа на солидарност и справедливо разпределение на отговорностите между държавите членки, включително във финансово отношение, който се налага по силата на член 80 ДФЕС при прилагането на общата политика на Съюза в областта на убежището. При това положение Съветът не би могъл да бъде упрекнат, че е допуснал явна грешка в преценката, като е счел, че с оглед на специалния извънреден характер на ситуацията трябва да бъдат взети временни мерки на основание член 78, параграф 3 ДФЕС във връзка с член 80 ДФЕС и с установения в него принцип на солидарност между държавите членки, които се състоят в налагането на задължителен механизъм за преместване.
(вж. т. 235, 236, 245, 246, 252 и 253)
15. Когато една или няколко държави членки се намират в извънредна ситуация по смисъла на член 78, параграф 3 ДФЕС, тежестта във връзка с временните мерки, приети по силата на тази разпоредба в полза на тази или тези държави членки, по принцип трябва да бъде разпределена между всички останали държави членки съгласно принципа на солидарност и справедливо разпределение на отговорността между държавите членки, тъй като съгласно член 80 ДФЕС този принцип урежда политиката на Съюза в областта на убежището. Следователно при приемане на решение за установяване на временни мерки в областта на международната закрила в полза на определени държави членки Комисията и Съветът правилно са приели, че разпределението на преместените кандидати между всички държави членки в съответствие с прогласения в член 80 ДФЕС принцип представлява основен елемент на посоченото решение.
В това отношение, макар че преместването трябва да бъде тясно обусловено от съществуването на културни или езикови връзки между всеки кандидат за международна закрила и държавата членка на преместване, от това следва, че би било невъзможно разпределение на тези кандидати между всички държави членки при спазване на принципа на солидарност, наложен с член 80 ДФЕС, и следователно приемането на задължителен механизъм за преместване. Във всички случаи съображенията, свързани с етническия произход на кандидатите за международна закрила, не могат да бъдат взети предвид, доколкото те очевидно противоречат на правото на Съюза, и по-специално на член 21 от Хартата на основните права на Европейския съюз.
(вж. т. 291, 292, 304 и 305)
16. Вж. текста на решението.
(вж. т. 303)
17. Съгласно член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз срещу всяко решение, което трябва да бъде взето от национален орган в рамките на процедурата по преместване по член 78, параграф 3 ДФЕС, на национално равнище трябва да се гарантира право на ефективни правни средства за защита.
(вж. т. 325)
18. Въведената с Решение 2015/1601 за установяване на временни мерки в областта на международната закрила в полза на Италия и Гърция система се основава, както и системата, въведена с Регламент № 604/2013 за установяване на критерии и механизми за определяне на държавата членка, компетентна за разглеждането на молба за международна закрила, която е подадена в една от държавите членки от гражданин на трета държава или от лице без гражданство, на обективни критерии, а не на предпочитание, изразено от кандидата за международна закрила. По-специално предвиденото в член 13, параграф 1 от посочения регламент правило за компетентността на държавата членка на първо влизане, което е единственото предвидено от посочения регламент правило за определяне на компетентната държава членка, от което дерогира Решение 2015/1601, не е свързано с предпочитанията на кандидата към дадена приемаща държава членка, и по-специално не цели да гарантира съществуването на езикова, културна или социална връзка между този кандидат и компетентната държава членка.
По-нататък, въпреки че за органите на държавите членки бенефициери е запазена определена свобода на преценка, когато съгласно член 5, параграф 3 от Решение 2015/1601 от тях се иска да определят отделните кандидати, които могат да бъдат преместени към дадена държава членка на преместване, такава свобода е обоснована с оглед на целта на това решение, която е да се облекчат гръцката и италианската система за убежище със значителен брой кандидати, като те в кратък срок и ефективно бъдат преместени към други държави членки при зачитане на правото на Съюза, и по-специално на гарантираните от Хартата на основните права на Европейския съюз основни права. Впрочем правото на Съюза не допуска кандидатите да избират държавата членка, компетентна да разгледа молбата им. Всъщност предвидените в Регламент № 604/2013 критерии за определяне на държавата членка, компетентна да разгледа молба за международна закрила, не са свързани с предпочитанията на кандидата към определена приемаща държава членка.
(вж. т. 333, 334, 337 и 339)
19. Прехвърлянето в рамките на операция по преместване на основание член 78, параграф 3 ДФЕС на кандидат за международна закрила от една държава членка в друга, целящо да гарантира разглеждане на молбата му в разумни срокове, не следва да се счита като представляващо връщане към трета държава. Напротив, става въпрос за мярка за управление на криза, взета на равнището на Съюза, която при спазване на Конвенцията за статута на бежанците, подписана в Женева на 28 юли 1951 г., цели да гарантира ефективното упражняване на основното право на убежище, прогласено в член 18 от Хартата на основните права на Европейския съюз.
(вж. т. 342 и 343)