Věc T‑529/09
Sophie in ‘t Veld
v.
Rada Evropské unie
„Přístup k dokumentům – Nařízení (ES) č. 1049/2001 – Stanovisko právní služby Rady k doporučení Komise o zahájení jednání za účelem uzavření mezinárodní dohody – Částečné odepření přístupu – Výjimka týkající se ochrany veřejného zájmu v oblasti mezinárodních vztahů – Výjimka týkající se ochrany právního poradenství – Konkrétní a předvídatelné porušení dotčeného zájmu – Převažující veřejný zájem“
Shrnutí rozsudku
1. Evropská unie – Orgány – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Odepření přístupu – Povinnost orgánu provést konkrétní a individuální přezkum dokumentů – Rozsah
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, článek 4)
2. Evropská unie – Orgány – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Ochrana veřejného zájmu – Soudní přezkum – Rozsah – Meze
[Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 4 odst. 1 písm. a)]
3. Evropská unie – Orgány – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Ochrana veřejného zájmu – Působnost – Stanovisko právní služby Rady týkající se právního základu rozhodnutí o zmocnění k zahájení jednání za účelem uzavření mezinárodní dohody – Zahrnutí
[Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 4 odst. 1 písm. a) třetí odrážka]
4. Akty orgánů – Volba právního základu – Volba právního základu aktu, která musí vycházet z objektivních, soudně přezkoumatelných skutečností
(Článek 5 SEU)
5. Evropská unie – Orgány – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Ochrana veřejného zájmu – Zpřístupnění právního stanoviska týkajícího se zahájení jednání za účelem uzavření mezinárodní dohody – Nebezpečí porušení chráněného veřejného zájmu vyplývající ze zveřejnění pochybnosti ohledně volby právního základu – Neexistence
[Čl. 218 odst. 11 SFEU; nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 4 odst. 1 písm. a) třetí odrážka]
6. Evropská unie – Orgány – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Ochrana právního poradenství
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 4 odst. 2 druhá odrážka)
7. Evropská unie – Orgány – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Ochrana právního poradenství – Zveřejnění stanoviska týkajícího se zahájení jednání za účelem uzavření mezinárodní dohody
[Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 4 odst. 1 písm. a) třetí odrážka a odstavec 2 druhá odrážka]
8. Evropská unie – Orgány – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Ochrana právního poradenství – Převažující veřejný zájem odůvodňující zveřejnění dokumentů – Povinnost orgánu zvážit dané zájmy
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, body 2 a 6 odůvodnění a čl. 4 odst. 2 druhá odrážka)
9. Evropská unie – Orgány – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Ochrana právního poradenství – Rozsah – Zpřístupnění právního stanoviska týkajícího se mezinárodních jednání – Povinnost transparentnosti
[Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 4 odst. 1 písm. a) třetí odrážka a odstavec 2 druhá odrážka]
10. Evropská unie – Orgány – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky ze zásady přístupu k dokumentům – Povinnost přiznat částečný přístup k těm částem dokumentu, na které se nevztahují výjimky
[Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 4 odst. 1 písm. a) třetí odrážka a odstavec 6]
11. Evropská unie – Orgány – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Povinnost uvést odůvodnění – Rozsah
(Článek 296 SFEU; nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001)
1. Pokud orgán rozhodne o odepření přístupu k dokumentu, jehož zpřístupnění po něm bylo požadováno, je v zásadě povinen vysvětlit, jak by mohl přístup k tomuto dokumentu konkrétně a skutečně ohrozit zájem chráněný výjimkou stanovenou v článku 4 nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise, na kterou se tento orgán odvolává.
V tomto ohledu pouhá okolnost, že se dokument týká zájmu chráněného určitou výjimkou, nemůže postačovat k odůvodnění použití této výjimky. Takové použití může být v zásadě odůvodněno pouze za předpokladu, že orgán předtím zaprvé posoudil, zda by přístup k dokumentu mohl konkrétně a skutečně porušit chráněný zájem, a zadruhé, zda v případech uvedených v čl. 4 odst. 2 a 3 nařízení č. 1049/2001 neexistuje převažující veřejný zájem odůvodňující zpřístupnění daného dokumentu. Dále platí, že nebezpečí porušení chráněného zájmu musí být přiměřeně předvídatelné, a nikoli čistě hypotetické. Byť by skutečnost, že dokument je na základě rozhodnutí Rady označen stupněm utajení „restreint UE“, mohla naznačovat citlivost obsahu takto kvalifikovaného dokumentu, nemůže postačovat k odůvodnění použití výjimek uvedených v článku 4 uvedeného nařízení.
(viz body 19–21)
2. Rozhodnutí, které orgán musí přijmout na základě čl. 4 odst. 1 písm. a) třetí odrážky nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise, podle kterého orgány odepřou přístup k dokumentu, pokud by jeho zpřístupnění vedlo k porušení ochrany veřejného zájmu v oblasti mezinárodních vztahů, má komplexní a choulostivý charakter, který si zejména s ohledem na obzvláště citlivou a zásadní povahu chráněného zájmu žádá mimořádný stupeň obezřetnosti. Vzhledem k tomu, že takové rozhodnutí vyžaduje široký prostor pro uvážení, musí se přezkum jeho legality vykonávaný Tribunálem omezit na ověření dodržení procesních pravidel a pravidel týkajících se odůvodnění, věcné správnosti skutkových zjištění, jakož i neexistence zjevně nesprávného posouzení skutkového stavu a zneužití pravomoci.
(viz body 23–25)
3. Na stanovisko právní služby Rady vydané za účelem přijetí rozhodnutí Rady, kterým dává zmocnění k tomu, aby byla jménem Unie zahájena jednání o mezinárodní dohodě mezi Unií a třetím státem o zpřístupnění údajů o finančních transakcích Ministerstvu financí tohoto třetího státu za účelem předcházení terorismu a financování terorismu a boje proti nim, které se v podstatě týká právního základu tohoto rozhodnutí, a tedy příslušných pravomocí Unie a Společenství, se může, s ohledem na jeho obsah a kontext, ve kterém bylo vypracováno, vztahovat výjimka stanovená v čl. 4 odst. 1 písm. a) třetí odrážce nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise, která se týká ochrany veřejného zájmu v oblasti mezinárodních vztahů.
Vzhledem k tomu, že tento dokument byl vypracován speciálně za účelem zahájení jednání, která měla vést k uzavření mezinárodní dohody, souvisí analýza právní služby dotyčného orgánu nutně se specifickým kontextem připravované mezinárodní dohody, a to i přesto, že se uvedený dokument týká otázky právního základu, která je vnitrounijní právní otázkou.
Zpřístupnění skutečností souvisejících s cíli, které Unie sleduje v rámci jednání, zejména proto, že se zabývají specifickým obsahem připravované dohody, by tak narušilo atmosféru důvěry při jednáních.
Žalobkyně se v tomto ohledu nemůže platně dovolávat skutečnosti, že některé informace týkající se obsahu připravované mezinárodní dohody byly zveřejněny jak samotnou Radou, tak v rámci diskuzí v Parlamentu.
Nebezpečí porušení, na které Rada poukazuje, totiž vyplývá ze zpřístupnění konkrétního posouzení těchto informací, které provedla její právní služba, a proto pouhá skutečnost, že uvedené informace byly veřejnosti známy, tento závěr nevyvrací.
(viz body 26, 28–29, 35–38)
4. Volba náležitého právního základu má pro vnitřní i mezinárodní činnost Unie význam ústavní povahy. Vzhledem k tomu, že Unie disponuje pouze svěřenými pravomocemi, musí nutně akt, který chce přijmout, navázat na ustanovení Smlouvy, které ji opravňuje takový akt schválit. Volba právního základu aktu, včetně aktu přijatého za účelem uzavření mezinárodní dohody, mimoto nevyplývá z pouhého přesvědčení autora aktu, ale musí vycházet z objektivních skutečností, které je možné soudně přezkoumat, jako jsou zejména účel a obsah aktu.
(viz body 47–48)
5. Vzhledem k tomu, že volba právního základu vychází z objektivních skutečností a nepodléhá volnému uvážení orgánu, nemůže být případný názorový rozkol ohledně této otázky postaven na roveň neshodám mezi orgány ohledně skutečností týkajících se obsahu dohody. Proto samotná obava ze zpřístupnění případného odlišného postoje orgánů ohledně právního základu rozhodnutí o zmocnění k zahájení jednání jménem Unie nemůže postačovat k vyvození závěru o nebezpečí porušení chráněného veřejného zájmu v oblasti mezinárodních vztahů. I když je pravda, že použití nesprávného právního základu může mít za následek neplatnost samotného aktu, jímž byla dohoda uzavřena, a může tudíž způsobit vadu souhlasu Unie s tím, že bude dohodou vázána, nelze takové riziko nicméně vyvozovat z existence právní diskuse o rozsahu pravomocí orgánů v oblasti mezinárodní činnosti Unie.
Nejasnosti ohledně povahy pravomoci Unie, které mohou Unii oslabit při obhajování jejího postoje na mezinárodních jednáních a mohou vyplývat z neuvedení právního základu, totiž mohou být v případě neexistence předcházející objektivní diskuse dotyčných orgánů o právním základu připravované činnosti pouze umocněny.
V unijním právu kromě toho existuje postup stanovený v čl. 300 odst. 6 ES (nyní čl. 218 odst. 11 SFEU), jehož cílem je právě předcházet obtížím, jak na unijní úrovni, tak v mezinárodním právním řádu, které mohou nastat z důvodu nesprávné volby právního základu.
(viz body 49–54)
6. Pokud se Rada hodlá dovolávat ustanovení čl. 4 odst. 2 druhé odrážky nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise, musí provést přezkum ve třech fázích, odpovídajících třem kritériím uvedeným v daných ustanoveních. V první fázi se Rada musí ujistit, že dokument, jehož zpřístupnění je požadováno, se skutečně týká právního poradenství, a pokud tomu tak je, určit, kterých jeho částí se skutečně týká, a které by tedy mohly spadat do působnosti uvedené výjimky. Ve druhé fázi musí Rada zkoumat, zda by zpřístupnění částí dotčeného dokumentu, ohledně nichž bylo zjištěno, že se týkají právního poradenství, vedlo k porušení ochrany právního poradenství. Jestliže se Rada domnívá, že by zpřístupnění vedlo k porušení ochrany právního poradenství, musí ve třetí fázi ověřit, zda neexistuje převažující veřejný zájem odůvodňující toto zpřístupnění bez ohledu na z toho vyplývající ohrožení její schopnosti žádat o právní poradenství a obdržet nezávislá, objektivní a úplná stanoviska.
(viz body 63–64)
7. Riziko, že by zpřístupnění dokumentu mohlo konkrétně a skutečně porušit zájem orgánu žádat o právní stanoviska a obdržet nezávislá, objektivní a úplná stanoviska, musí být rozumně předvídatelné, a nikoliv čistě hypotetické.
Pouhá skutečnost, že se právní stanovisko týká oblasti unijních mezinárodních vztahů Unie, není sama o sobě dostačující k použití výjimky stanovené v čl. 4 odst. 2 druhé odrážce nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise, jelikož na tento případ se již vztahuje výjimka stanovená v čl. 4 odst. 1 písm. a) třetí odrážce téhož nařízení. Přestože lze připustit, že v této situaci byla pro dokumenty orgánu stanovena zvýšená ochrana, aby bylo vyloučeno jakékoli porušení unijního zájmu na průběhu mezinárodních jednání, je tento aspekt již zohledněn uznáním širokého prostoru pro uvážení, který mají orgány při použití výjimky uvedené v čl. 4 odst. 1 písm. a) třetí odrážce téhož nařízení.
Pokud jde přitom o výjimku stanovenou v čl. 4 odst. 2 druhé odrážce uvedeného nařízení, Rada se nemůže platně dovolávat obecné úvahy, že porušení chráněného veřejného zájmu lze v citlivé oblasti předpokládat, zejména pokud jde o právní stanoviska předložená v rámci jednání o mezinárodní dohodě. Konkrétní a předvídatelné porušení dotčeného zájmu nelze rovněž prokázat pouhou obavou, že občanům budou zpřístupněny rozdílné názory orgánů, pokud jde o právní základ mezinárodní činnosti Unie, a vzniknou tak pochybnosti o legalitě této činnosti.
Úvaha, podle které riziko, že zpřístupnění právních stanovisek týkajících se rozhodovacího procesu může vyvolat pochybnosti, pokud jde o legalitu přijatých aktů, není dostačující k tomu, aby charakterizovalo porušení ochrany právního poradenství, je totiž v zásadě přenosná na oblast mezinárodní činnosti Unie, neboť rozhodovací proces v této oblasti není vyloučen z použití zásady transparentnosti.
(viz body 69, 71, 73–76)
8. V rámci použití výjimky týkající se právního poradenství, která je stanovena v čl. 4 odst. 2 druhé odrážce nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise, Radě přísluší, aby zvážila zvláštní zájem, jenž má být chráněn nezpřístupněním dotyčného dokumentu, a případný převažující veřejný zájem odůvodňující toto zpřístupnění. Je třeba zejména zohlednit obecný zájem na zpřístupnění dokumentu vzhledem k výhodám vyplývajícím, jak uvádí bod 2 odůvodnění nařízení č. 1049/2001, ze zvýšené transparentnosti, tedy bližší účasti občanů na rozhodovacím procesu, jakož i větší legitimity, účinnosti a odpovědnosti správních orgánů ve vztahu k občanům v demokratickém systému. Tyto úvahy mají zvláštní význam v případě, že Rada vykonává své legislativní funkce, jak vyplývá z bodu 6 odůvodnění nařízení č. 1049/2001, podle kterého má být právě v takovém případě poskytnut širší přístup k dokumentům.
V tomto ohledu mají čl. 207 odst. 3 druhý pododstavec ES a článek 7 rozhodnutí 2006/68, kterým se přijímá jednací řád Rady, pouze orientační hodnotu, pokud jde o určení toho, zda Rada pro účely použití výjimek uvedených v článku 4 nařízení č. 1049/2001 jednala jako normotvůrce, či nikoliv.
Podnět k jednáním za účelem uzavření mezinárodní dohody a jejich vedení přitom v zásadě náleží do oblasti moci výkonné. Účast veřejnosti na postupu vyjednávání a uzavírání mezinárodní dohody je mimoto nutně omezená s ohledem na legitimní zájem neprozradit strategické body jednání. V rámci tohoto procesu je tedy třeba mít za to, že Rada nejedná jako normotvůrce. Použití úvah souvisejících se zásadou transparentnosti unijního rozhodovacího procesu nelze nicméně vyloučit v případě mezinárodní činnosti, zvláště pokud se rozhodnutí o zmocnění k zahájení jednání týká mezinárodní dohody, která může mít dopad na oblast takové unijní legislativní činnosti, jako je zpracovávání a výměna informací v rámci policejní spolupráce, a může rovněž ovlivnit ochranu osobních údajů.
Existuje tedy převažující veřejný zájem na zpřístupnění dokumentu obsahujícího právní stanovisko, jelikož toto zpřístupnění by přispělo k tomu, aby orgány získaly větší legitimitu, a zvýšilo by důvěru evropských občanů v tyto orgány tím, že by umožnilo otevřenou debatu o otázkách, na které existovaly rozdílné názory, a to tím spíše, když se jedná o dokument, který se zabývá právním základem dohody, jež bude mít po uzavření dopad na základní právo na ochranu osobních údajů.
(viz body 81–83, 87–90, 93)
9. V oblasti práva veřejnosti na přístup k dokumentům unijních orgánů není obava, že zpřístupnění interních právních stanovisek orgánů týkajících se probíhajících mezinárodních jednání mezi Unií a třetím státem poškozuje veřejný zájem související s ochranou právního poradenství, odůvodněná vzhledem k tomu, že právě transparentnost v oblasti právního poradenství tím, že umožňuje, aby bylo otevřeně diskutováno několik náhledů, přispívá k tomu, aby orgány získaly větší legitimitu v očích občanů Unie a aby vzrostla důvěra těchto občanů. Ve skutečnosti je to spíše nedostatek informací a diskuse, které mohou vyvolat u občanů pochybnosti nejen stran legality jednotlivého aktu, ale také stran legitimity celého rozhodovacího procesu.
V tomto ohledu skutečnost, že se dokument týká oblasti, na kterou se potenciálně vztahuje výjimka uvedená v čl. 4 odst. 1 písm. a) třetí odrážce nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise, jež se týká ochrany veřejného zájmu v oblasti mezinárodních vztahů, není relevantní, pokud jde o posouzení použití odlišné výjimky, jež se týká ochrany právního poradenství a je stanovena v čl. 4 odst. 2 druhé odrážce uvedeného nařízení.
Je pravda, že se skutečnosti, že postup pro uzavření mezinárodní dohody není ještě v okamžiku přijetí rozhodnutí o odepření zpřístupnění právního stanoviska týkajícího se této dohody ukončen, sice lze dovolávat v rámci přezkumu nebezpečí porušení veřejného zájmu týkajícího se ochrany právního poradenství, není však rozhodující v rámci ověřování případné existence převažujícího veřejného zájmu odůvodňujícího zpřístupnění bez ohledu na nebezpečí porušení.
Veřejný zájem týkající se transparentnosti rozhodovacího procesu by totiž ztratil svůj význam, kdyby byl zohledněn pouze v případě, kdy byl rozhodovací proces ukončen.
(viz body 96–97, 99–101)
10. Přezkum částečného přístupu k dokumentu unijních orgánů musí být uskutečněn s ohledem na zásadu proporcionality. Ze samotného znění čl. 4 odst. 6 nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise vyplývá, že orgán je povinen zkoumat, zda je třeba přiznat částečný přístup k dokumentům uvedeným v žádosti o přístup tak, že se případné odepření omezí pouze na údaje, na které se vztahují výjimky uvedené v daném článku. Orgán musí přiznat takový částečný přístup, pokud cíle sledovaného tímto orgánem, když odpírá přístup k dokumentu, může být dosaženo tím, že se tento orgán omezí na skrytí částí textu, které by mohly poškodit chráněný veřejný zájem.
(viz body 105–106)
11. V oblasti práva na přístup k dokumentům přísluší orgánu, který přístup k dokumentu odepřel, aby poskytl odůvodnění umožňující porozumět a ověřit, zda je požadovaný dokument skutečně dotčen oblastí stanovenou uvedenou výjimkou a zda je potřeba ochrany ohledně této výjimky skutečná.
Kromě toho obecný charakter odůvodnění, podle kterého Rada nevymezuje citlivý obsah, který by mohl být zpřístupněním odhalen, je odůvodněn snahou neprozradit informace, které jsou chráněny výjimkou týkající se ochrany veřejného zájmu v oblasti mezinárodních vztahů.
(viz body 118, 121)