HOTĂRÂREA TRIBUNALULUI (Camera a noua)
5 februarie 2015(*)
„Ajutor de stat – Taxa irlandeză pe transportul aerian de pasageri – Tarif redus pentru destinațiile situate la maximum 300 km de aeroportul din Dublin – Decizie prin care se declară ajutorul incompatibil cu piața internă și prin care se ordonă recuperarea acestuia – Avantaj – Caracter selectiv – Identificarea beneficiarilor ajutorului – Articolul 14 din Regulamentul (CE) nr. 659/1999 – Obligația de motivare”
În cauza T‑473/12,
Aer Lingus Ltd, cu sediul în Dublin (Irlanda), reprezentată de K. Bacon, de D. Scannell, de D. Bailey, barristers, și de A. Burnside, solicitor,
reclamantă,
împotriva
Comisiei Europene, reprezentată de L. Flynn, de D. Grespan și de T. Maxian Rusche, în calitate de agenți,
pârâtă,
susținută de
Irlanda, reprezentată de E. Creedon, de A. Joyce și de J. Quaney, în calitate de agenți, asistați de E. Regan, SC, și de B. Doherty, barrister,
intervenientă,
având ca obiect o cerere de anulare a Deciziei 2013/199/UE a Comisiei din 25 iulie 2012 privind ajutorul de stat SA.29064 (11/C, ex 11/NN) – Rate diferențiate ale taxei pe transportul aerian aplicate de Irlanda (JO 2013, L 119, p. 30),
TRIBUNALUL (Camera a noua),
compus din domnii G. Berardis (raportor), președinte, și O. Czúcz și A. Popescu, judecători,
grefier: domnul J. Plingers, administrator,
având în vedere procedura scrisă și în urma ședinței din 4 iunie 2014,
pronunță prezenta
Hotărâre(1)
Istoricul cauzei
1 Reclamanta, Aer Lingus Ltd, este o companie aeriană cu sediul în Irlanda, având unități în Irlanda (în aeroporturile din Dublin, din Cork și din Shannon) și în Regatul Unit (în aeroporturile din Londra Gatwick, Londra Heathrow și Belfast). Aceasta operează legături interne în Irlanda, precum și legături internaționale între Irlanda sau Regatul Unit și 70 de destinații din Irlanda, din Regatul Unit, din Europa continentală și din Statele Unite.
2 Articolul 55 din A doua lege a finanțelor din 2008 [Finance Act (n° 2) 2008, denumită în continuare „Legea finanțelor”] instituie o acciză, denumită Air travel tax (taxa pe transportul aerian, denumită în continuare „TTA”), începând de la 30 martie 2009, data intrării în vigoare a legii.
3 Legea finanțelor prevede că TTA este colectată direct de la operatorii de transport aerian, pentru toți pasagerii unui zbor care pleacă de pe un aeroport din Irlanda (cu excepția aeroporturilor care transportă mai mult de 10 000 de pasageri pe an și, ulterior, începând de la 3 iunie 2009, 50 000 de pasageri pe an), și este exigibilă atunci când un pasager părăsește un aeroport la bordul unei aeronave capabile să transporte mai mult de 20 de pasageri și care nu este utilizată în interes de stat sau în scopuri militare. Deși, în cele din urmă, s‑a prevăzut că taxa urmează să fie transferată asupra pasagerilor prin prețul biletului, operatorii de transport aerian sunt cei supuși acesteia și cei care trebuie să o plătească.
4 La momentul introducerii sale, TTA era colectată pe baza distanței dintre aeroportul de plecare și aeroportul de sosire, fiind stabilită la doi euro în cazul unui zbor de pe un aeroport situat în Irlanda către o destinație situată la cel mult 300 de km de aeroportul din Dublin și de 10 euro în toate celelalte cazuri.
5 La 21 iulie 2009, Comisia Europeană a înregistrat două plângeri separate, depuse de un concurent al reclamantei, una în temeiul articolului 20 alineatul (2) din Regulamentul (CE) nr. 659/1999 al Consiliului din 22 martie 1999 de stabilire a normelor de aplicare a articolului [108 TFUE] (JO L 83, p. 1, Ediție specială, 08/vol. 1, p. 41), cealaltă în temeiul articolului 56 TFUE și al Regulamentului (CE) nr. 1008/2008 al Parlamentului European și al Consiliului din 24 septembrie 2008 privind normele comune pentru operarea serviciilor aeriene în Comunitate (reformare) (JO L 293, p. 3), referitor la diferite aspecte ale TTA instituite de Irlanda.
6 Dând curs celei de a doua plângeri, Comisia a deschis mai întâi o investigație privind o posibilă încălcare a articolului 56 TFUE privind libertatea de a presta servicii și a Regulamentului nr. 1008/2008. O scrisoare de punere în întârziere a fost adresată de Comisie autorităților irlandeze în acest temei, la 18 martie 2010 (denumită în continuare „scrisoarea de punere în întârziere”). Ca urmare a scrisorii de punere în întârziere, valorile de impozitare au fost modificate, astfel încât o rată unică de trei euro să poată fi aplicată pentru toate plecările, indiferent de distanța parcursă, de la 1 martie 2011. Investigația Comisiei privind o încălcare a articolului 56 TFUE și a Regulamentului nr. 1008/2008 a fost, prin urmare, închisă.
7 Prima plângere, întemeiată pe aplicarea normelor privind ajutoarele de stat, denunța în special faptul că rata de impozitare mai redusă (doi euro în loc de 10 euro) favoriza în principal companiile naționale, precum Aer Arann, care efectuau majoritatea zborurilor lor spre destinații situate la mai puțin de 300 de km de aeroportul din Dublin. În aceeași plângere s‑a menționat de asemenea faptul că acel caracter forfetar al taxei ar fi discriminatoriu întrucât o astfel de taxă reprezenta o pondere mai mare a prețului pentru companiile low‑cost decât pentru companiile aeriene tradiționale. În sfârșit, plângerea denunța faptul că neaplicarea TTA în privința pasagerilor în tranzit și în corespondență constituia un ajutor de stat nelegal în favoarea companiilor aeriene Aer Lingus și Aer Arann, dat fiind că aceste companii aveau o cotă relativ ridicată de pasageri și de zboruri corespunzătoare acestei categorii.
8 Prin scrisoarea din 13 iulie 2011, Comisia a informat Irlanda cu privire la decizia de deschidere a procedurii oficiale de investigare prevăzute la articolul 108 alineatul (2) TFUE în ceea ce privește rata națională mai scăzută aplicată în cadrul TTA pentru perioada cuprinsă între 30 martie 2009 și 1 martie 2011. Comisia a solicitat autorităților irlandeze să transmită beneficiarilor o copie a deciziei.
9 Printr‑o decizie din 13 iulie 2011, al cărei rezumat este publicat în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene din 18 octombrie 2011 (JO C 306, p. 10), adoptată la finalul etapei preliminare de investigare, Comisia a constatat în special că neaplicarea TTA pentru pasagerii în corespondență sau în tranzit, precum și utilizarea unei taxe cu caracter forfetar nu constituiau ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE. În schimb, aceasta a considerat că aplicarea unei rate naționale mai reduse în perioada dintre 30 martie 2009 și 1 martie 2011 părea să constituie un ajutor de stat care ridica întrebări cu privire la compatibilitatea cu piața internă, în măsura în care ar favoriza în mod nelegal zborurile interne față de zborurile transfrontaliere. Prin urmare, Comisia a deschis procedura oficială de investigare în ceea ce privește această ultimă măsură, invitând părțile interesate să își prezinte observațiile privind măsura în cauză.
10 Autoritățile irlandeze și-au prezentat observațiile la 15 septembrie 2011. Reclamanta nu a prezentat observații în acest stadiu al procedurii.
11 La 25 iulie 2012, Comisia a adoptat Decizia 2013/199/UE privind ajutorul de stat SA.29064 (11/C, ex 11/NN) – Rate diferențiate ale taxei pe transportul aerian aplicate de Irlanda (JO 2013, L 119, p. 30, denumită în continuare „decizia atacată”). Această decizie a fost, pe de altă parte, notificată reclamantei prin scrisoarea ministrului finanțelor din Irlanda din 23 august 2012, primită de aceasta la 6 septembrie 2012.
12 Comisia a concluzionat la articolul 1 din această decizie că este incompatibil cu piața internă ajutorul de stat sub forma unei rate mai reduse a taxei pe transportul aerian pentru zborurile operate de o aeronavă cu o capacitate mai mare de 20 de pasageri și care nu este utilizată în scopuri de stat sau militare, care pleacă de pe un aeroport cu un trafic mai mare de 10 000 de pasageri pe an către o destinație aflată la cel mult 300 de km de aeroportul din Dublin în perioada 30 martie 2009-1 martie 2011 (denumită în continuare „perioada în cauză”), în aplicarea secțiunii 55 din Legea finanțelor nr. 2 din 2008, pus în aplicare în mod ilegal de Irlanda cu încălcarea articolului 108 alineatul (3) din tratat.
13 Articolul 4 din această decizie prevede că Irlanda recuperează de la beneficiari ajutoarele incompatibile acordate în cadrul schemei menționate la articolul 1. Acești beneficiari sunt identificați în considerentul (70) al deciziei atacate ca fiind Ryanair, reclamanta, Aer Arann și alți transportatori care trebuie identificați de Irlanda. Se precizează la același punct că ajutorul de stat corespunde diferenței dintre rata mai redusă a TTA și rata standard de 10 euro, și anume opt euro, aplicată fiecărui pasager.
Procedura și concluziile părților
14 Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 1 noiembrie 2012, reclamanta a introdus prezenta acțiune.
15 Prin act depus la grefa Tribunalului la 6 martie 2013, Irlanda a formulat o cerere de intervenție în susținerea concluziilor Comisiei. Președintele Camerei a șasea a Tribunalului a admis cererea de intervenție a Irlandei prin Ordonanța din 17 aprilie 2013.
16 Irlanda a depus un memoriu în intervenție la 4 iunie 2013 Prin scrisoarea din 17 iunie 2013, Comisia a comunicat grefei că nu avea observații. Reclamanta a prezentat observațiile privind memoriul menționat la 24 iulie 2013.
17 Întrucât compunerea camerelor Tribunalului a fost modificată, judecătorul raportor a fost repartizat la Camera a noua, căreia, în consecință, i‑a fost atribuită prezenta cauză.
18 Reclamanta solicită Tribunalului:
– anularea sau, cu titlu subsidiar, anularea în parte a deciziei atacate;
– obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
19 Comisia, susținută de intervenientă, solicită Tribunalului:
– respingerea acțiunii;
– obligarea reclamantei la plata cheltuielilor de judecată.
În drept
[omissis]
Cu privire la al treilea și la al patrulea motiv, întemeiate pe o eroare de drept și pe o eroare vădită de apreciere în calificarea și în cuantificarea ajutorului, care rezultă din neluarea în considerare a impactului TTA asupra pasagerilor, și pe încălcarea articolului 14 din Regulamentul nr. 659/1999 și a principiilor proporționalității și egalității de tratament prin ordinul de recuperare a ajutorului
78 Prin intermediul celui de al treilea motiv, reclamanta susține că Comisia a săvârșit o eroare de drept și o eroare vădită de apreciere prin faptul că a identificat operatorii de transport aerian supuși unei rate mai mici ca fiind beneficiarii pretinsului ajutor în valoare de opt euro per pasager și prin faptul că a ordonat recuperarea ajutorului în acest temei, în timp ce Comisia a recunoscut că sarcina acestei taxe ar fi putut fi transferată asupra pasagerilor, care erau, prin urmare, principalii beneficiari ai ratei reduse.
79 Potrivit reclamantei, Comisia ar fi trebuit să ia în considerare acest element în calificarea și cuantificarea ajutorului și ar fi trebuit să evalueze avantajul păstrat efectiv de companiile aeriene care au plătit TTA la rata de doi euro și care au transferat‑o, în mare parte, asupra pasagerilor. În măsura în care o parte oarecare a economiei de opt euro reprezentată de taxa mai mică a fost transferată asupra pasagerilor, iar nu păstrată de către companiile aeriene, decizia Comisiei prin care se impunea recuperarea a opt euro per pasager ar avea drept efect obligarea companiilor aeriene supuse acestei rate mai mici să ramburseze mai mult decât au primit efectiv și ar fi, prin urmare, nelegală.
80 Prin intermediul celui de al patrulea motiv, reclamanta susține în plus că, din moment ce este imposibil să recupereze cei opt euro per pasager a posteriori de la pasagerii care au beneficiat de rata mai mică, ordinul de recuperare operează ca o taxă suplimentară care grevează companiile aeriene în cauză și, prin urmare, echivalează cu o sancționare nelegală a acestor companii, mai degrabă decât cu o revenire la situația anterioară acordării pretinsului ajutor. Aceasta ar fi disproporționată și ar constitui o încălcare a principiului egalității de tratament și, în consecință, o încălcare a articolului 14 din Regulamentul nr. 659/1999.
81 În ceea ce privește cel de al treilea motiv, Comisia contestă argumentele reclamantei. În primul rând, aceasta constată că nu exista nicio obligație de a transfera taxa asupra pasagerilor în temeiul legislației în cauză. Dimpotrivă, fiecare companie era liberă să decidă dacă costul taxei trebuia să fie transferat în totalitate sau în parte asupra pasagerilor. În al doilea rând, Comisia susține că, chiar dacă economia obținută ar fi fost transferată în întregime, aceasta s‑ar fi tradus deopotrivă într‑un beneficiu pentru companiile aeriene, în măsura în care companiile respective ar fi putut oferi prețuri mai atractive clienților lor decât dacă ar fi fost impozitate la rata normală de zece euro. În consecință, este puțin important aspectul de a ști dacă beneficiarul a ales să transfere avantajul asupra clienților săi și, astfel, să realizeze volume mai mari de vânzări sau să absoarbă direct avantajul facturând un preț mai mare. Consecința logică era, așadar, recuperarea valorii totale a ajutorului, și anume de opt euro per pasager pentru zboruri care fac obiectul ratei mai mici, de doi euro.
82 În ceea ce privește al patrulea motiv, Comisia răspunde că recuperarea ajutoarelor, din moment ce urmărește să restabilească situația anterioară, nu poate, în principiu, să fie considerată ca fiind o măsură disproporționată. Pe de altă parte, ca urmare a faptului că restituirea vizează doar restabilirea situației anterioare, aceasta nu poate în principiu să fie considerată ca o sancțiune. Nu s‑ar săvârși nicio încălcare a principiului egalității de tratament, în măsura în care toți destinatarii ajutorului sunt obligați să ramburseze ajutorul nelegal și incompatibil.
83 Cu titlu introductiv, trebuie amintit că obligarea unui stat la anularea ajutorului considerat de către Comisie ca fiind incompatibil cu piața internă este menită să restabilească situația anterioară. Acest obiectiv este atins atunci când beneficiarii au restituit suma plătită cu titlu de ajutor nelegal, pierzând astfel avantajul de care beneficiaseră pe piață în raport cu concurenții lor, și atunci când situația anterioară plății ajutorului este restabilită (a se vedea Hotărârea din 17 iunie 1999, Belgia/Comisia, C‑75/97, Rec., EU:C:1999:311, punctele 64 și 65 și jurisprudența citată, Hotărârea din 13 februarie 2012, Budapesti Erőmű/Comisia, T‑80/06 și T‑182/09, EU:T:2012:65, punctul 107).
84 Trebuie amintit de asemenea că nicio dispoziție de drept al Uniunii nu impune Comisiei să stabilească valoarea exactă a ajutorului care trebuie restituit atunci când aceasta dispune restituirea unui ajutor declarat incompatibil cu piața comună. Este suficient, astfel, ca decizia Comisiei să cuprindă indicații care să permită destinatarului său să stabilească, el însuși, fără dificultăți excesive, această valoare (Hotărârea din 12 octombrie 2000, Spania/Comisia, C‑480/98, Rec., EU:C:2000:559, punctul 25, și Hotărârea din 12 mai 2005, Comisia/Grecia, C‑415/03, Rec., EU:C:2005:287, punctul 39). Pe de altă parte, dispozitivul unui act nu poate fi disociat de motivarea acestuia și, dacă este necesar, trebuie să fie interpretat luându‑se în considerare motivele care au condus la adoptarea lui (Hotărârea din 15 mai 1997, TWD/Comisia, C‑355/95 P, Rec., EU:C:1997:241, punctul 21, și Hotărârea din 29 aprilie 2004, Italia/Comisia, C‑298/00 P, Rec., EU:C:2004:240, punctul 97).
85 Cu toate acestea, în cazul în care Comisia decide să ordone recuperarea unui cuantum determinat, aceasta trebuie, potrivit obligației de examinare cu diligență și cu imparțialitate a unui dosar în cadrul articolului 108 TFUE, să determine, în cel mai precis mod posibil ținând seama de împrejurările cauzei, valoarea ajutorului de care a beneficiat întreprinderea (a se vedea Hotărârea din 29 martie 2007, Scott/Comisia, T‑366/00, Rec., EU:T:2007:99, punctul 95 și jurisprudența citată).
86 Pe de o parte, restabilind situația anterioară acordării ajutorului, Comisia este obligată să se asigure că avantajul real produs de ajutor este eliminat și să ordone, astfel, recuperarea integralității ajutorului. Aceasta nu poate, din dorința de a arăta clemență față de beneficiar, să ordone recuperarea unei sume inferioare valorii ajutorului primit de acesta din urmă. Pe de altă parte, Comisia nu este abilitată, pentru a‑și face cunoscută dezaprobarea cu privire la gravitatea nelegalității, să ordone recuperarea unui cuantum superior valorii ajutorului primit de beneficiar (Hotărârea Scott/Comisia, punctul 85 de mai sus, EU:T:2007:99, punctul 95).
87 Reclamanta nu contestă faptul că, chiar în ipoteza în care TTA ar fi fost în întregime transferată asupra pasagerilor, aplicarea unei rate reduse ar putea oferi un avantaj companiei care are obligația de a plăti această taxă. Aceasta contestă totuși întinderea acestui beneficiu, care a fost evaluat la opt euro per pasager în decizia atacată.
88 În această privință, mai întâi, trebuie constatat că articolul 55 din Legea finanțelor califică TTA ca „acciză” (excise duty), ca taxă care trebuie impusă, percepută și plătită pentru fiecare plecare a unui pasager la bordul unui avion de pe un aeroport situat în Irlanda, fapt confirmat de altfel de Irlanda în ședință.
89 Or, o acciză este, prin definiție, un impozit indirect perceput pe consumul unui anumit bun sau al unui anumit serviciu, spre deosebire de impozitele directe, cum ar fi impozitele pe venit sau pe profit, care sunt suportate direct de întreprinderi.
90 În speță, nu s‑a contestat faptul că companiile aeriene erau obligate, în temeiul Legii finanțelor, să aplice TTA la rata de doi euro pentru toate zborurile supuse acestei rate. De asemenea, părțile nu contestă că, în temeiul articolului 23 din Regulamentul nr. 1008/2008, companiile aeriene erau obligate să indice valoarea TTA separat în prețul fiecărui bilet vândut pasagerilor lor. În acest sens, TTA era destinată în mod formal să fie transferată asupra prețului biletului de avion plătit de pasager, după cum se indică în considerentul (8) al deciziei atacate.
91 Astfel cum arată reclamanta, este necesar să se distingă, prin urmare, noțiunea de repercusiune formală sau legală, care se referă la modul în care taxa este colectată și aplicată în mod legal, și noțiunea de repercusiune economică, care constă în a stabili în ce măsură companiile aeriene au suportat costul economic al TTA, adaptând eventual prețul biletului fără taxe în funcție de rata TTA efectiv aplicabilă, sau, în cazul aplicării TTA la rata redusă de doi euro, în ce măsură au reținut efectiv avantajul economic rezultat din aplicarea acestei rate reduse.
92 Comisia a explicat, în considerentul (53) al deciziei atacate, că companiile care achitau taxa la rata redusă de doi euro aveau un cost mai scăzut pe care trebuiau să îl transfere asupra clienților sau să îl suporte ele înseși. Aceasta a asimilat în continuare respectivul cost redus unor resurse economice pe care companiile aeriene le‑au putut economisi și care, prin urmare, și‑au ameliorat situația economică în raport cu celelalte companii aeriene.
93 În considerentul (57) al deciziei atacate, Comisia a răspuns la argumentele autorităților irlandeze potrivit cărora că nu ar exista niciun avantaj la nivelul companiilor aeriene din moment ce taxa era în esență o taxă pe consum destinată să fie transferată asupra pasagerilor. Comisia a considerat, întemeindu‑se pe Hotărârea Adria‑Wien Pipeline și Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, punctul 45 de mai sus (EU:C:2001:598), că o reducere a ratei normale a unei anumite taxe poate conferi un avantaj selectiv companiilor aeriene care trebuie să plătească rata redusă chiar și în situații în care există o cerință legală de a se transfera taxa în cauză consumatorilor.
94 Comisia a recunoscut, în același considerent (57) al deciziei atacate, că în speță sarcina economică a taxei (the cost of the tax) putea fi transferată asupra pasagerilor, deși nu exista niciun mecanism care să garanteze că taxa a fost efectiv transferată, ci era vorba despre o alegere lăsată la aprecierea fiecărei companii aeriene.
95 Or, într‑o situație similară, Curtea însăși a considerat că, întrucât taxele aeroportuare afectează în mod direct și automat prețul călătoriei, o diferențiere în cuantumul taxelor suportate de pasageri se transferă automat asupra costului de transport (Hotărârea Stylianakis, punctul 59 de mai sus, EU:C:2003:72, punctul 28).
96 Comisia consideră totuși că, chiar și în cazurile în care TTA a fost transferată, companiile au beneficiat de asemenea de un avantaj, din moment ce puteau oferi prețuri mai atractive clienților lor, fapt care s‑ar traduce printr‑o cifră de afaceri mai mare.
97 În consecință, trebuie constatat că, într‑o situație precum cea din speță, în care TTA urma să fie transferată asupra pasagerilor și în care avantajul economic care rezulta din aplicarea ratei reduse a putut fi transferat deopotrivă asupra pasagerilor, Comisia nu poate presupune că avantajul efectiv obținut și păstrat de companiile aeriene era în toate cazurile de opt euro per pasager.
98 Astfel, într‑o asemenea situație, avantajul efectiv obținut de companiile aeriene nu constă în mod necesar în diferența dintre cele două rate, ci în posibilitatea de a oferi prețuri mai atractive clienților lor și, așadar, de a‑și mări, în consecință, cifra de afaceri, astfel cum însăși Comisia a recunoscut în considerentul (57) al deciziei atacate.
99 Prin urmare, pentru companiile aeriene precum reclamanta care au plătit TTA la rata mai mică, de doi euro, Comisia ar fi trebuit să stabilească în ce măsură acestea au transferat efectiv asupra pasagerilor beneficiul economic rezultat din aplicarea TTA la rata redusă, pentru a putea cuantifica cu precizie avantajul de care acestea au beneficiat în realitate, cu excepția situației în care ar decide să încredințeze această sarcină autorităților naționale furnizând indicațiile necesare în această privință.
100 Astfel, doar în ipoteza în care reclamanta ar fi a crescut în mod sistematic prețul biletelor sale fără taxe cu opt euro pe bilet, pentru zborurile supuse TTA la rata de doi euro, ar fi fost posibil să se considere că avantajul economic rezultat din aplicarea ratelor diferențiate era de opt euro per pasager pentru reclamantă, din moment ce acest avantaj nu a putut fi, chiar dacă doar în parte, transferat asupra pasagerilor.
101 Trebuie constatat totuși că, în niciun paragraf al deciziei atacate, nici în cadrul prezentei proceduri, Comisia nu a explicat în ce măsură o asemenea ipoteză ar fi situația normală, mai degrabă decât ipoteza în care companiile aeriene transferă avantajul asupra pasagerilor, în conformitate cu obiectivul stabilit al TTA, și chiar dacă, pe de altă parte, recunoaște că o astfel de repercusiune era posibilă (a se vedea punctul 95 de mai sus).
102 În plus, Comisia nu a luat în considerare în mod suficient situația specială a pieței în speță și constrângerile concurențiale ale acesteia, în măsura în care toate companiile aeriene care efectuau zboruri de mai puțin de 300 km (calculați din aeroportul din Dublin) de pe un aeroport din Irlanda erau supuse TTA la rata de doi euro per pasager. Astfel, Comisia nu a stabilit sub ce formă, în astfel de circumstanțe, companiile aeriene ale căror zboruri erau supuse TTA la rata redusă de doi euro per pasager beneficiau de un avantaj corespunzător diferenței dintre cele două rate ale TTA, și anume de opt euro pe pasager.
103 Procedând în acest mod, Comisia a săvârșit o eroare de apreciere și o eroare de drept.
104 Astfel, după cum arată în mod întemeiat reclamanta, recuperarea unui ajutor trebuie să fie limitată la avantajele financiare care decurg în mod real din punerea ajutoarelor la dispoziția beneficiarului și să fie proporțională cu acestea (a se vedea în acest sens Hotărârea din 22 ianuarie 2013, Salzgitter/Comisia, T‑308/00 RENV, Rec., EU:T:2013:30, punctul 138).
105 În consecință, dacă avantajul rezultat din aplicarea unei rate reduse ar putea consta în ameliorarea poziţiei concurențiale a companiilor aeriene ca urmare a faptului că puteau oferi preturi mai competitive, Comisia ar fi trebuit să se limiteze la a ordona recuperarea sumelor efectiv corespunzătoare acestui avantaj sau, dacă s‑ar dovedi imposibil ca aceste sumele se fie stabilite cu exactitate în decizie, să încredințeze această sarcină autorităților naționale, furnizând indicațiile necesare în acest scop, conform jurisprudenței menționate la punctul 85 de mai sus.
106 Potrivit Comisiei, dacă ar trebui urmată teza reclamantei, aceasta ar conduce la obligarea Comisiei sau a autorităților naționale să evalueze, în fiecare caz concret, efectele ajutorului asupra beneficiarilor în funcție de alegerile subiective efectuate de aceștia, fapt care ar contraveni jurisprudenței menționate la punctul 44 de mai sus și Hotărârii din 15 decembrie 2005, Unicredito Italiano (C‑148/04, Rec., EU:C:2005:774).
107 În cauza în care s‑a pronunțat această hotărâre, Curtea a amintit astfel că înlăturarea prin recuperare a unui ajutor nelegal este consecința logică a nelegalității sale. Această recuperare în vederea restabilirii situației anterioare nu poate, în principiu, să fie considerată drept o măsură lipsită de proporționalitate în raport cu obiectivele dispozițiilor tratatului în materia ajutoarelor de stat. Prin restituire, beneficiarul pierde avantajul de care beneficiase pe piață în raport cu concurenții săi și se restabilește situația anterioară acordării ajutorului (a se vedea Hotărârea Unicredito Italiano, punctul 106 de mai sus, EU:C:2005:774, punctul 113 și jurisprudența citată).
108 Curtea a considerat, în consecință, că valorile care trebuie restituite nu pot fi stabilite prin luarea în considerare a unor operațiuni diferite care ar fi putut fi puse în aplicare de întreprinderi dacă nu ar fi optat pentru forma de operațiune însoțită de ajutor. Astfel, această alegere a fost efectuată cunoscându‑se riscul de recuperare a ajutoarelor acordate fără respectarea procedurii prevăzute la articolul 108 alineatul (3) TFUE. Întreprinderile menționate ar fi putut evita acest risc optând imediat pentru operațiuni structurate diferit. În plus, restabilirea situației anterioare înseamnă revenirea, în măsura posibilului, la situația care ar fi existat dacă operațiunile în cauză ar fi fost realizate fără acordarea reducerii de impozit (a se vedea în acest sens Hotărârea Unicredito Italiano, punctul 106 de mai sus, EU:C:2005:774, punctele 114-117).
109 Potrivit Curții, această restabilire nu presupune o reconstituire diferită a trecutului în funcție de elemente ipotetice precum alegerile, deseori multiple, care ar fi putut fi făcute de operatorii în cauză, în măsura în care alegerile care au fost făcute efectiv cu beneficiul ajutorului pot fi ireversibile. Restabilirea situației anterioare permite doar luarea în considerare, în etapa recuperării ajutorului de către autoritățile naționale, a tratamentului fiscal eventual mai favorabil decât cel de drept comun care ar fi fost aplicat operațiunii efectiv realizate, în lipsa unui ajutor nelegal și în conformitate cu normele interne compatibile cu dreptul Uniunii (Hotărârea Unicredito Italiano, punctul 106 de mai sus, EU:C:2005:774, punctele 118 și 119).
110 Trebuie arătat totuși că, contrar cauzei în care s‑a pronunțat Hotărârea Unicredito Italiano, punctul 106 de mai sus (EU:C:2005:774), invocată de Comisie, întreprinderile beneficiare în speță, nu ar fi putut opta pentru o operațiune diferită de cea care era însoțită de un ajutor. Astfel, acestea erau obligate, în temeiul legislației naționale aplicabile în cursul perioadei în cauză, să aplice TTA la rata de doi euro per pasager pentru toate zborurile de mai puțin de 300 km, calculați din aeroportul din Dublin, cu plecare de pe un aeroport din Irlanda. Din aceleași motive, le era de asemenea imposibil din punct de vedere legal să perceapă TTA la rata de zece euro de la pasagerii pentru aceste zboruri.
111 Era, desigur, posibil ca acestea să crească prețul biletului fără taxă cu scopul de a absorbi avantajul rezultat din aplicarea TTA la rata redusă de doi euro. Cu toate acestea, Comisia nu putea stabili avantajul efectiv obținut de companiile aeriene fără a ține seama de împrejurările speței. Or, având în vedere funcționarea TTA și constrângerile concurențiale la care erau expuse companiile aeriene pentru zborurile cărora le era aplicabilă TTA la rata de doi euro (a se vedea punctul 103 de mai sus), Comisia nu putea presupune că avantajul economic rezultat din aplicarea ratei reduse de TTA nu fusese transferat în niciun mod asupra pasagerilor.
112 În consecință, necesitatea, care rezultă din jurisprudența menționată la punctul 86 de mai sus, de a cuantifica, în cel mai precis mod posibil ținând seama de împrejurările cauzei, avantajul de care au beneficiat efectiv companiile aeriene în speță ca urmare a aplicării ratei reduse a TTA nu echivalează cu a reconstitui trecutul, în funcție de elementele ipotetice, precum alegerile, deseori multiple, care ar fi putut fi făcute de operatorii în cauză, astfel cum susține Comisia, ci urmărește dimpotrivă să garanteze că beneficiarul pierde avantajul pe care l‑ar fi avut pe piață în raport cu concurenții săi, nici mai mult, nici mai puțin, și să restabilească situația anterioară acordării ajutorului.
113 În plus, ajutorul din cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea Unicredito Italiano, punctul 106 de mai sus (EU:C:2005:774), consta într‑un avantaj fiscal sub forma unei reduceri la 12,5 % a cotei de impozit pe profit pentru băncile care efectuau o fuziune sau o restructurare similară, timp de cinci perioade de impozitare consecutive, în anumite condiții. Nu se contestă faptul că impozitul pe venit constituie o sarcină suportată efectiv și exclusiv de întreprinderile supuse la plata acestuia, contrar TTA din speță, care, ca acciză, era doar percepută și colectată de companiile aeriene, dar, în cele din urmă, era efectiv plătită și, cel puțin în parte dacă nu în totalitate, suportată de pasageri.
114 În sfârșit, în decizie, Comisia nu a stabilit corespunzător cerințelor legale că recuperarea a opt euro per pasager era necesară pentru a asigura restabilirea situației anterioare, și anume revenirea, în măsura posibilului, la situația care ar fi existat dacă operațiunile în cauză ar fi fost realizate fără acordarea reducerii de impozit sau, cu alte cuvinte, dacă zborurile supuse ratei de doi euro per pasager ar fi fost supuse unei taxe de zece euro per pasager.
115 Astfel, recuperarea unei sume de opt euro per pasager de la companiile aeriene nu ar permite să se asigure restabilirea unei situații care ar fi existat dacă operațiunile în cauză ar fi fost efectuate fără acordarea ajutorului respectiv, deoarece companiile aeriene nu au posibilitatea să recupereze retroactiv de la clienții lor cei opt euro per pasager care ar fi trebuit percepuți. Recuperarea unei sume de opt euro per pasager de la companii nu este necesară, prin urmare, pentru a elimina denaturarea concurenței cauzată de avantajul concurențial generat de un asemenea ajutor (a se vedea în acest sens Hotărârea din 8 decembrie 2011, Residex Capital IV, C‑275/10, Rec., EU:C:2011:814, punctul 34 și jurisprudența citată). Dimpotrivă, recuperarea unei astfel de sume ar putea genera denaturări suplimentare ale concurenței, cum susține în mod întemeiat reclamanta, deoarece ar putea conduce la a recupera de la companiile aeriene mai mult decât avantajul de care acestea au beneficiat în mod real.
116 În consecință, Comisia ar fi trebuit să ia în considerare particularitățile TTA ca acciză destinată să fie transferată asupra pasagerilor de către companiile aeriene pentru toate zborurile supuse ratei de doi euro în cursul perioadei în cauză. În măsura în care avantajul economic rezultat din aplicarea acestei rate reduse a putut fi, chiar dacă doar parțial, transferat asupra pasagerilor, Comisia nu era îndreptățită să considere că avantajul de care au beneficiat companiile aeriene era în mod automat, în toate cazurile, de opt euro per pasager.
117 În această privință, Comisia invocă practica sa decizională constantă în materie de ajutoare fiscale care implică accize, potrivit căreia scutirile de astfel de taxe acordă un avantaj întreprinderilor supuse la plata taxei, chiar dacă aceasta a putut fi transferată asupra consumatorilor.
118 Trebuie amintit totuși că aprecierea caracterului de ajutor de stat al unei anumite măsuri trebuie făcută numai în cadrul dispozițiilor pertinente din tratat, precum și al măsurilor luate pentru punerea în aplicare a acestuia, iar nu din perspectiva unei eventuale practici decizionale anterioare a Comisiei (Hotărârea din 30 septembrie 2003, Freistaat Sachsen și alții/Comisia, C‑57/00 P și C‑61/00 P, Rec., EU:C:2003:510, punctele 52 și 53, și Hotărârea din 15 iunie 2005, Regione autonoma della Sardegna/Comisia, T‑171/02, Rec., EU:T:2005:219, punctul 177).
119 În orice caz, deciziile invocate de Comisie, care figurează de asemenea în nota de subsol din considerentul (57) al deciziei atacate, nu ar privi taxe care erau suportate de companiile aeriene, astfel cum arată Comisia, ci taxe pe energie, care prevedeau o rată redusă sau scutiri pentru anumite categorii de întreprinderi. În toate aceste cazuri, taxele nu erau destinate să fie transferate de către întreprinderile beneficiare asupra clienților lor. Astfel, accizele priveau intrările (în speță, energia) consumate de ele înseși, iar nu produse sau servicii destinate să fie vândute clienților lor, precum în speță. În cele din urmă, trebuie remarcat faptul că în niciunul dintre aceste cazuri Comisia nu a ordonat recuperarea ajutoarelor de la beneficiari, ci, dimpotrivă, a declarat respectivele ajutoare compatibile cu piața internă în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (c) TFUE.
120 Trebuie remarcat în plus că Hotărârea Adria‑Wien Pipeline și Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, punctul 45 de mai sus (EU:C:2001:598), menționată de Comisie în considerentul (57) al deciziei atacate, permite, desigur, să se susțină teza potrivit căreia aplicarea unei taxe la o rată redusă poate conferi un avantaj selectiv întreprinderilor supuse acestei taxe, chiar dacă acestea au obligația legală de a transfera această taxă asupra clienților lor, dar nu stabilește că, în caz de pluralitate de beneficiari, cuantumul ajutorului trebuie să fie imputat în totalitate întreprinderilor care transferă această taxă asupra clienților lor.
121 Pe de altă parte, în cauza în care s‑a pronunțat această hotărâre, Curtea nu a constatat că ajutorul trebuia recuperat de la furnizori de energie, care erau însărcinați direct să plătească taxa și să o transfere asupra clienții lor, precum companiile aeriene din speță, ci și de la întreprinderile cliente ale acestora, cu privire la care s‑a dovedit că aveau ca activitate principală producerea de bunuri corporale și care aveau dreptul la rambursarea taxelor pe energie.
122 Împrejurarea că, în speță, clienții companiilor aeriene supuse la plata TTA nu sunt întreprinderi în sensul dreptului Uniunii, astfel încât niciun ajutor nu putea fi recuperat în privința lor, nu poate repune în discuție obligația Comisiei de a identifica cu precizie beneficiarii unui ajutor, și anume întreprinderile care au beneficiat efectiv de acesta (Hotărârea din 3 iulie 2003, Belgia/Comisia, C‑457/00, Rec., EU:C:2003:387, punctul 55), precum și de a limita recuperarea ajutorului la avantajele financiare care rezultă efectiv din punerea ajutorului la dispoziția acestora (a se vedea în acest sens Hotărârea Salzgitter/Comisia, punctul 104 de mai sus, EU:T:2013:30, punctul 138).
123 Este necesar să se constate, în consecință, că Comisia a săvârșit o eroare de apreciere și o eroare de drept în stabilirea valorii ajutorului care trebuie recuperat de la companiile aeriene la opt euro per pasager, pe de o parte, și a încălcat articolul 14 din Regulamentul nr. 659/1999 ordonând recuperarea unei astfel de sume de la acestea, pe de altă parte.
124 Prin urmare, fără a fi necesar să se pronunțe cu privire la o posibilă încălcare a principiilor proporționalității și egalității de tratament invocată de reclamantă, trebuie să se admită al treilea și al patrulea motiv ale reclamantei și să se anuleze decizia atacată în măsura în care în cuprinsul acesteia ajutorul care trebuie recuperat de la companiile aeriene este evaluat la opt euro per pasager și în măsura în care ordinul de recuperare este, prin urmare, deopotrivă afectat de nelegalitate.
125 În această privință, trebuie remarcat faptul că articolul 4 din decizia atacată prevede recuperarea ajutoarelor de la beneficiari, care sunt identificați în considerentul (70) al aceleiași decizii, în valoare de opt euro per pasager, valoare care este deopotrivă stabilită în același considerent.
126 Or, potrivit unei jurisprudențe constante, motivele unei decizii în materie de ajutoare de stat trebuie luate în considerare în interpretarea dispozitivului său (a se vedea Hotărârea din 20 martie 2014, Rousse Industry/Comisia, C‑271/13 P, EU:C:2014:175, punctul 69 și jurisprudența citată).
127 În consecință, se impune anularea articolului 4 din decizia atacată, interpretat în lumina considerentului (70) al deciziei menționate, în măsura în care prin acesta se ordonă recuperarea ajutorului, evaluat la opt euro per pasager, de la companiile aeriene care au efectuat zboruri supuse TTA la rata mai mică, de doi euro, în perioada în cauză, și respingerea acțiunii cu privire la restul motivelor.
[omissis]
Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera a noua)
declară și hotărăște:
1) Anulează articolul 4 din Decizia 2013/199/UE a Comisiei din 25 iulie 2012 privind ajutorul de stat SA.29064 (11/C, ex 11/NN) – Rate diferențiate ale taxei pe transportul aerian aplicate de Irlanda, în măsura în care prin aceasta se ordonă recuperarea ajutorului de la beneficiari, într‑o valoare stabilită la opt euro per pasager în considerentul (70) al deciziei menționate.
2) Respinge acțiunea cu privire la restul motivelor.
3) Obligă Comisia Europeană să suporte, pe lângă propriile cheltuieli de judecată, jumătate din cheltuielile de judecată efectuate de Aer Lingus Ltd.
4) Aer Lingus suportă jumătate din propriile cheltuieli de judecată.
5) Irlanda suportă propriile cheltuieli de judecată.
Pronunțată astfel în ședință publică la Luxemburg, la 5 februarie 2015.
Semnături