SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Tercera)
de 14 de junio de 2023 (*)
[Texto rectificado mediante auto de 30 de noviembre de 2023]
«Contratos públicos de servicios — Procedimiento de licitación — Prestación de servicios de formación lingüística para las instituciones, organismos y agencias de la Unión Europea — Clasificación de un licitador en el procedimiento en cascada — Obligación de motivación — Elementos de la oferta accesibles a través de hipervínculos — Errores manifiestos de apreciación — Desviación de poder»
En el asunto T‑376/21,
Instituto Cervantes, con sede en Madrid (España), representado por el Sr. E. van Nuffel d’Heynsbroeck, abogado,
parte demandante,
apoyado por
Reino de España, representado por el Sr. I. Herranz Elizalde, en calidad de agente,
parte coadyuvante,
contra
Comisión Europea, representada por la Sra. M. Ilkova, en calidad de agente,
parte demandada,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Tercera),
integrado por el Sr. F. Schalin, Presidente, y los Sres. I. Nõmm y D. Kukovec (Ponente), Jueces;
Secretaria: Sra. H. Eriksson, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
celebrada la vista el 13 de diciembre de 2022;
dicta la siguiente
Sentencia
1 Mediante su recurso basado en el artículo 263 TFUE, el demandante, Instituto Cervantes, solicita la anulación de la decisión de la Comisión Europea, de 19 de abril de 2021, por la que esta adjudicó el lote n.o 3 (lengua española) del contrato relativo a los contratos marco de formación lingüística para las instituciones, organismos y agencias de la Unión Europea (HR/2020/OP/0014), en primer lugar, a la agrupación CLL Centre de Langues‑Allingua (en lo sucesivo, «agrupación CLL») y, en segundo lugar, al demandante (en lo sucesivo, «decisión recurrida»).
Antecedentes del litigio
2 El 20 de noviembre de 2020, mediante un anuncio de licitación publicado en el Suplemento del Diario Oficial de la Unión Europea (DO 2020/S, 227‑555213), la Comisión convocó, por el procedimiento abierto, la licitación HR/2020/OP/0014, titulada «Contratos marco de formación lingüística para las instituciones, órganos y organismos de la Unión Europea». El contrato estaba dividido en ocho lotes, entre ellos, el lote n.o 3, titulado «Aprendizaje de español».
3 El pliego de condiciones de la licitación objeto del litigio principal indicaba que, para adjudicar el contrato, el poder adjudicador se basaría en la oferta económicamente más ventajosa, en función de los criterios de adjudicación «Precio» (ponderado al 30 %) y «Calidad» (ponderado globalmente al 70 %).
4 El criterio de adjudicación «Calidad» se componía de dos criterios, a saber, el criterio n.o 1, titulado «Calidad de los cursos propuestos», y el criterio n.o 2, titulado «Control de calidad y supervisión del trabajo». El pliego de condiciones establecía, en particular, que la puntuación máxima de la calidad en total era de 100 puntos.
5 Los dos criterios se subdividían, cada uno de ellos, en tres subcriterios, que igualmente se ponderaban del siguiente modo:
Criterio 1 Calidad de los cursos propuestos (70 puntos) | Criterio 2 Control de calidad y supervisión del trabajo (30 puntos) |
Subcriterio 1.1: Contenido (30 puntos) Subcriterio 1.2: Pedagogía (30 puntos) Subcriterio 1.3: Plataformas en línea (10 puntos) | Subcriterio 2.1: Método de selección del personal (6 puntos) Subcriterio 2.2: Control de calidad (15 puntos) Subcriterio 2.3: Gestión de procedimientos (9 puntos) |
6 El pliego de condiciones establecía además que las ofertas debían obtener al menos la puntuación mínima indicada para cada criterio y subcriterio, a saber, el 70 % de la puntuación atribuida al criterio o subcriterio respectivo. De ese modo, las ofertas tenían que obtener, como mínimo, una puntuación total mínima igual a 70 sobre 100.
7 Por lo que respecta a las modalidades de presentación de las ofertas, el pliego de condiciones establecía, en particular, que las ofertas debían presentarse a través de la aplicación eSubmission.
8 Seis licitadores, entre ellos el demandante, presentaron oferta para el lote n.o 3.
9 El 10 de marzo de 2021, se elaboró el informe de evaluación de las ofertas de conformidad con el artículo 168, apartado 4, del Reglamento (UE, Euratom) 2018/1046 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de julio de 2018, sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de la Unión, por el que se modifican los Reglamentos (UE) n.o 1296/2013, (UE) n.o 1301/2013, (UE) n.o 1303/2013, (UE) n.o 1304/2013, (UE) n.o 1309/2013, (UE) n.o 1316/2013, (UE) n.o 223/2014 y (UE) n.o 283/2014 y la Decisión n.o 541/2014/UE y por el que se deroga el Reglamento (UE, Euratom) n.o 966/2012 (DO 2018, L 193, p. 1; en lo sucesivo, «Reglamento financiero»). Los contratantes propuestos para el lote n.o 3 fueron la agrupación CLL, como primer contratante en la cascada, y el demandante, como segundo contratante en la cascada.
10 Del pliego de condiciones se desprende que las ofertas se clasificarían según la mejor relación calidad‑precio.
11 Según el pliego de condiciones, el contrato se adjudicaría a las dos primeras ofertas por orden de clasificación que, en primer término, cumplieran los requisitos mínimos especificados en los pliegos de la contratación y que fueran presentadas por licitadores que tuvieran derecho a participar en el procedimiento de contratación pública; segundo, que no se encontrasen en situación de exclusión, y, tercero, que cumpliesen los criterios de selección. La clasificación determinaría la secuencia en la que se ofrecerían contratos específicos a los contratistas durante la ejecución del contrato marco.
12 El 19 de abril de 2021, la Comisión adoptó la decisión recurrida siguiendo las recomendaciones del Comité de Evaluación (en lo sucesivo, «Comité»). De este modo, la Comisión adjudicó el lote n.o 3 (lengua española) del contrato relativo a los contratos marco de formación lingüística para las instituciones, organismos y agencias de la Unión Europea (HR/2020/OP/0014), en primer lugar, a la agrupación CLL y, en segundo lugar, al demandante.
13 Ese mismo día, la Comisión envió al demandante un escrito de notificación en el que le informaba de sus resultados al término del procedimiento. En este escrito, se le informaba, en particular, de que su oferta para el lote n.o 3 había sido seleccionada para la adjudicación de un contrato marco y de que quedaba clasificado en segunda posición, con una puntuación en términos de calidad de 82 puntos sobre 100, un precio de la oferta de 2 670 560 euros y una puntuación total de 87,40 puntos sobre 100. El anexo 1 de dicho escrito se desarrollaba asimismo la motivación de la apreciación de su oferta en relación con los criterios de calidad enunciados en el pliego de condiciones. Por último, en dicho escrito, la Comisión indicó que su decisión podía ser objeto de recurso ante el Tribunal General y que aplicaría el plazo de espera de diez días antes de firmar el contrato.
14 Ese mismo día, tras recibir el escrito de notificación, el demandante solicitó a la Comisión que le indicara la identidad, las características y las ventajas de la entidad mejor clasificada.
15 Mediante correo electrónico de 26 de abril de 2021, en respuesta a esta solicitud, la Comisión informó al demandante de la identidad del licitador clasificado en primer lugar para la adjudicación del contrato marco, así como de la puntuación en términos de calidad de 94 puntos sobre 100, del precio de la oferta (3 469 020 euros) y de la puntuación total de 88,89 sobre 100 que dicho licitador había obtenido tras la evaluación.
16 De las comunicaciones de 19 y 26 de abril de 2021 se desprende que la atribución de puntuaciones en el nivel de los subcriterios del criterio de adjudicación «Calidad» fue la siguiente:
| Agrupación CLL | Instituto Cervantes |
Subcriterio 1.1 | 28 puntos sobre 30 | 22 puntos sobre 30 |
Subcriterio 1.2 | 27 puntos sobre 30 | 21 puntos sobre 30 |
Subcriterio 1.3 | 10 puntos sobre 10 | 10 puntos sobre 10 |
Subcriterio 2.1 | 6 puntos sobre 6 | 6 puntos sobre 6 |
Subcriterio 2.2 | 14 puntos sobre 15 | 15 puntos sobre 15 |
Subcriterio 2.3 | 9 puntos sobre 9 | 8 puntos sobre 9 |
17 Mediante correo electrónico de 10 de mayo de 2021, en respuesta a una solicitud del demandante de 1 de mayo de 2021 en la que este alegaba una información insuficiente a la luz de lo que establece el artículo 170, apartado 3, del Reglamento financiero, la Comisión comunicó la motivación de la apreciación de la oferta de la agrupación CLL en lo que se refiere a los criterios de calidad. En anexo a este correo electrónico se incluía el cuadro de evaluación de la oferta de la agrupación CLL que reproducía los comentarios del Comité sobre cada uno de los criterios y subcriterios de adjudicación, conforme a lo que figuraba en el pliego de condiciones. En ese correo electrónico, la Comisión se comprometió asimismo a respetar un nuevo plazo de espera de diez días naturales, a partir del día siguiente a la fecha de envío de esta respuesta, antes de la firma del contrato marco.
18 Mediante escrito de 25 de mayo de 2021, la Comisión aportó explicaciones adicionales y remitió a la información y a las explicaciones ya transmitidas e indicó que el plazo de espera ya había vencido.
19 En el procedimiento que dio lugar al presente litigio, el demandante presentó a través de la plataforma eSubmission determinados elementos que pormenorizaban la propuesta técnica descrita en su oferta, elementos que únicamente eran accesibles mediante hipervínculos incluidos en la oferta. En el cuadro de evaluación, comunicado el 19 de abril de 2021, y en los correos electrónicos de 10 y 25 de mayo de 2021, anteriormente mencionados, la Comisión informó al demandante de que había desestimado esos elementos y no los había evaluado, debido a que no se ajustaban al pliego de condiciones y a que existía riesgo de modificación de la oferta por medio de esos hipervínculos con posterioridad a la fecha límite de presentación de las ofertas. Así pues, la Comisión consideró como no aportados los documentos a los que únicamente se podía acceder mediante los referidos hipervínculos (en lo sucesivo, «no aportación documental»).
20 El 7 de junio de 2021, la Comisión firmó el contrato marco HR/2020/OP/0014 — lote n.o 3 con la agrupación CLL como primer contratante en la cascada. Ese mismo día, la Comisión firmó el contrato marco con referencia HR/2020/OP/0014 — lote n.o 3 con el demandante en su condición de segundo contratante en la cascada.
Pretensiones de las partes
21 El demandante, apoyado por el Reino de España, solicita al Tribunal General que:
– Anule la decisión recurrida.
– Condene en costas a la Comisión.
22 La Comisión solicita al Tribunal General que:
– Desestime el recurso.
– Condene en costas al recurrente.
Fundamentos de Derecho
Sobre la admisibilidad
23 Mediante escrito separado presentado en la Secretaría del Tribunal General el 29 de septiembre de 2021, la Comisión propuso, con arreglo al artículo 130, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, una excepción de inadmisibilidad basada en la extemporaneidad del recurso.
24 La Comisión defiende que el plazo para recurrir la decisión recurrida, que fue notificada al demandante el 19 de abril de 2021, expiró el 29 de junio de 2021, mientras que el recurso se interpuso el 2 de julio de 2021.
25 La Comisión rebate la alegación del demandante de que, en la fecha en que se notificó la decisión recurrida, aún no disponía de información suficiente para interponer su recurso.
26 A este respecto, la Comisión recuerda que el plazo de recurso que establece el artículo 263 TFUE, párrafo sexto, es de orden público y garantiza tanto la claridad como la seguridad de las situaciones jurídicas y permite evitar un trato arbitrario en la administración de justicia.
27 En particular, la Comisión sostiene, basándose en el auto de 12 de septiembre de 2013, Ellinika Nafpigeia y 2. Hoern/Comisión (C‑616/12 P, no publicado, EU:C:2013:884), que de la jurisprudencia se desprende que una supuesta falta de claridad o de motivación de un escrito se incluye en el control de legalidad de dicho escrito y no en la determinación del inicio del plazo de recurso. Además, de dicho auto se desprende, a su entender, que el inicio del plazo de recurso debe fijarse de manera objetiva, sobre la base del conocimiento adquirido de la decisión tal como fue adoptada, sin tener en cuenta elementos subjetivos, como afirmaciones sobre supuestos vicios de los que pudiera adolecer esa decisión.
28 Así pues, la Comisión rebate la alegación del demandante según la cual el plazo para recurrir no puede comenzar a computarse hasta tanto el poder adjudicador no haya explicado de manera objetivamente comprensible las razones de su elección.
29 El demandante se opone a las alegaciones de la Comisión formuladas en el marco de la excepción de inadmisibilidad y solicita que esta sea desestimada.
30 A este respecto, es preciso recordar que, en virtud del artículo 263 TFUE, sexto párrafo, un recurso de anulación debe interponerse en el plazo de dos meses a partir, según los casos, de la publicación del acto recurrido, de su notificación a la parte recurrente o, a falta de ello, desde el día en que esta haya tenido conocimiento del mismo.
31 De entrada, ha de señalarse que la jurisprudencia invocada por la Comisión en apoyo de la excepción de inadmisibilidad (véase el apartado 27 de la presente sentencia) —que se refiere a un escrito de la Comisión en relación con la recuperación de ayudas de Estado— no es pertinente, puesto que las normas aplicables en el contexto de los procedimientos de licitación siguen una lógica de naturaleza diferente a las normas relativas a la recuperación de las ayudas de Estado.
32 En efecto, según reiterada jurisprudencia, en el contexto de los procedimientos de licitación, el plazo establecido en el artículo 263 TFUE, párrafo sexto, para recurrir contra una decisión de desestimación de la oferta de un licitador o, como en el presente asunto, contra una decisión que clasifica tal oferta en una posición menos favorable que la primera, solo empieza a correr a partir del momento de la notificación de la decisión motivada, siempre y cuando el licitador haya presentado su solicitud de obtener una decisión motivada dentro de un plazo razonable tras haber tenido conocimiento de la exclusión de su oferta o, como en el presente asunto, de la clasificación de su oferta en una posición menos favorable que la primera (véase, en este sentido, la sentencia de 20 de septiembre de 2011, Evropaïki Dynamiki/BEI, T‑461/08, EU:T:2011:494, apartado 107 y jurisprudencia citada).
33 En particular, el plazo para recurrir solo empieza a correr cuando se informa de las características y las ventajas de la oferta mejor clasificada, sin que la información que se facilitó en un primer momento sobre el rechazo de la oferta del licitador interesado incluyese información alguna en relación con la oferta mejor clasificada (véanse, en este sentido, la sentencia de 29 de octubre de 2015, Direct Way y DW Worldwide/Parlamento, T‑126/13, EU:T:2015:819, apartados 34 a 36, y el auto de 15 de noviembre de 2018, Intercontact Budapest/CdT, T‑809/17, no publicado, EU:T:2018:794, apartados 19 a 24).
34 Para ejercer útilmente el derecho a recurrir, la parte demandante precisa de un mínimo de información que le permita determinar la posible irregularidad cometida en la selección hecha por el poder adjudicador o, cuando la información proporcionada a raíz de una solicitud siga siendo incompleta, formular una imputación basada en la falta de motivación (véase, en este sentido, el auto de 15 de noviembre de 2018, Intercontact Budapest/CdT, T‑809/17, no publicado, EU:T:2018:794, apartado 25).
35 En el presente asunto, procede señalar que la decisión recurrida, que fue notificada al demandante el 19 de abril de 2021, se limita a informarle de que su oferta había sido clasificada en segunda posición y a comunicarle las puntuaciones que se le habían atribuido y la evaluación de la oferta asociada (véase el apartado 13 de la presente sentencia). En cambio, la decisión recurrida no contiene ninguna información sobre la oferta clasificada en mejor posición que la del demandante ni ninguna motivación que exponga las razones por las que la oferta de este fue clasificada en una posición menos favorable que la primera. Dado que el acto impugnado no contiene ninguna información sobre las características y las ventajas de la oferta mejor clasificada, no pudo hacer que corriera el plazo para recurrir, de conformidad con la jurisprudencia citada en los apartados 32 y 33 de la presente sentencia.
36 Lo mismo sucede con el escrito de 26 de abril de 2021, mediante el cual la Comisión informó al demandante únicamente del nombre del licitador seleccionado, así como del precio de su oferta, de la nota que obtuvo con arreglo a los criterios de calidad y de su puntuación final.
37 Como se desprende de los apartados 11 a 17 de la presente sentencia, el demandante únicamente obtuvo información sobre la evaluación de la calidad de la oferta de la agrupación CLL mediante el escrito de 10 de mayo de 2021, lo que le permitió ejercer útilmente su derecho a recurrir. Así pues, el plazo comenzó a correr a partir del 10 de mayo de 2021.
38 En consecuencia, procede declarar que, al haberse interpuesto el 2 de julio de 2021, el recurso es admisible, de modo que ha de rechazarse la excepción de inadmisibilidad planteada por la Comisión.
Sobre el fondo
39 En apoyo de su recurso, el demandante formula cinco motivos.
40 Mediante su primer motivo, el demandante reprocha a la Comisión la falta de motivación de la decisión recurrida, en el sentido del artículo 170, apartado 3, del Reglamento financiero, en la medida en que no es posible conocer las ventajas relativas de la oferta seleccionada.
41 Mediante su segundo motivo, el demandante sostiene que la Comisión infringió el artículo 167, apartado 4, del Reglamento financiero, al limitarse a efectuar una comparación aislada de las ofertas con respecto al pliego de condiciones, en lugar de compararlas también en el plano técnico.
42 Mediante su tercer motivo, el demandante alega que la Comisión incurrió en un error manifiesto de apreciación al excluir los elementos accesibles a través de hipervínculos incluidos en la oferta.
43 Seguidamente, el demandante invoca un cuarto motivo, con carácter subsidiario respecto del primer motivo. Dicho motivo se divide en tres partes:
– en la primera parte, aduce una falta de motivación en la evaluación individual de su oferta, al no ser posible entender la correlación que existe entre los comentarios sobradamente positivos y la puntuación atribuida, y un error manifiesto de apreciación, debido al carácter ilógico del vínculo entre la evaluación y la puntuación atribuida, por lo que se refiere a los subcriterios 1.1 y 1.2;
– mediante la segunda parte, invoca un error manifiesto de apreciación al haber dado la Comisión una importancia desproporcionada a la no aportación documental;
– en la tercera parte, examina ese mismo impacto supuestamente desproporcionado desde el punto de vista del principio de transparencia y alega que la Comisión creó una nueva regla de evaluación a posteriori.
44 Mediante su quinto y último motivo, el demandante invoca la vulneración de los principios fundamentales del Derecho de la contratación pública (apertura de los contratos a la mayor competencia posible, transparencia e igualdad) y la infracción de los artículos 160 y 167, apartado 3, del Reglamento financiero, al haber adjudicado la Comisión todos los lotes al mismo licitador, a saber, la agrupación CLL.
45 Para empezar, el Tribunal General considera oportuno examinar el primer motivo, junto con la primera parte del cuarto motivo, en la medida en que se refieren a la cuestión de la obligación de motivación. A continuación, se abordarán las partes primera, segunda y tercera del cuarto motivo y, por último, respectivamente, los motivos tercero, segundo y quinto, que se refieren a la fundamentación de la decisión recurrida.
Sobre el primer motivo y la primera parte del cuarto motivo, referidos al incumplimiento de la obligación de motivación
46 Mediante su primer motivo y la primera parte de su cuarto motivo, el demandante censura que la Comisión no haya informado suficientemente sobre la motivación, en el sentido del artículo 170, apartado 3, del Reglamento financiero, en cuanto al análisis comparativo de las ventajas relativas de las ofertas, por un lado, y al análisis individual de su oferta, por otro lado. El demandante se centra en el criterio 1 «Calidad de los cursos propuestos», y más concretamente en las evaluaciones realizadas con respecto a los subcriterios 1.1, «Contenido», y 1.2, «Pedagogía».
47 En primer término, mediante su primer motivo, el demandante reprocha a la Comisión que la motivación comunicada no especifique claramente las características y las ventajas de la oferta de la agrupación CLL, en la medida en que, por un lado, la apreciación de la oferta de la agrupación CLL y de la del demandante pone de manifiesto cualidades esencialmente equivalentes o muy próximas, incluso idénticas o similares, cuando no mejores por lo que respecta a la oferta del demandante, mientras que, por otro lado, la oferta del demandante recibe una calificación que, por el contrario, muestra diferencias significativas de calidad.
48 A este respecto, el demandante afirma que la motivación transmitida por la Comisión no evidencia una deficiencia de calidad significativa de alguno de los elementos sustanciales del criterio o una acumulación de deficiencias que puedan justificar una calificación que apenas si se corresponde con la oferta del demandante. Del mismo modo, el que determinados documentos de su oferta no hayan sido evaluados por el Comité por haberse dado acceso a ellos mediante hipervínculos tampoco permite comprender, a su entender, la diferencia significativa de calificación, toda vez que la referida precisión en el cuadro de evaluación no figura como un elemento distintivo y solo se refiere a elementos limitados de la oferta, a saber, el contenido de los ejercicios.
49 En segundo término, en la medida en que la primera parte del cuarto motivo se refiere al incumplimiento de la obligación de motivación, el demandante alega que la puntuación muy baja atribuida con respecto a los subcriterios considerados no resulta coherente con su apreciación aislada, que es sobradamente positiva para cada uno de los elementos que componen esos subcriterios. En este sentido, según el demandante, no es posible discernir en la motivación comunicada por la Comisión una deficiencia de calidad particular que pueda justificar una significativa minoración de puntos.
50 El demandante niega que la no aportación documental pueda constituir un defecto cualitativo capaz de explicar la minoración de puntos. Por una parte, señala que, con relación al subcriterio 2.3, la evaluación menciona también la no aportación documental, expresada en términos idénticos a los que se refieren al subcriterio 1.1, pero que la evaluación de la oferta con respecto a este subcriterio solo se minoró en algo más de un décimo de punto (pasando a 8 puntos sobre 9). Por otra parte, el demandante sostiene que, por lo que respecta a los subcriterios 1.1 y 1.2, la Comisión trató la no aportación documental como un defecto particularmente importante que por sí solo justifica la apreciación negativa de la oferta, ya que la Comisión, según el demandante, no puede explicar las diferentes incidencias de la no aportación documental en los demás subcriterios ni la incidencia relativa de los demás elementos débiles o negativos en la calificación de los subcriterios 1.1 y 1.2.
51 A este respecto, el demandante alega que la evaluación realizada por la Comisión se desglosó para cada uno de los elementos y subelementos que se describen respecto de cada subcriterio. En particular, la no aportación documental tuvo, según el demandante, incidencia en uno solo de los subelementos identificados tanto en relación con el subcriterio 1.1 como en relación con el subcriterio 1.2, teniendo, de ese modo, una incidencia supuestamente marginal. El demandante estima que, aunque los elementos y sus subelementos, referidos todos a los subcriterios, no se ponderen, ello no significa, sin embargo, que puedan tener un peso relativo significativamente diferente en la evaluación de las ofertas, sin que esto haya sido anunciado en la documentación del contrato. Por otra parte, esto defrauda las expectativas legítimas de los licitadores. Sin embargo, la incidencia de la no aportación documental sigue sin poder determinarse, ya que, según el demandante, no es posible comprender si la no aportación documental afectó a todos los elementos o a algunos de ellos.
52 Asimismo, el demandante defiende que, en relación con los subcriterios 1.3, 2.1, 2.2 y 2.3, su oferta ha recibido apreciaciones equivalentes o similares, en cuanto a su expresión, a las apreciaciones que tuvieron los subcriterios 1.1 y 1.2. Sin embargo, su oferta ha recibido la puntuación máxima, o cercana al máximo, para esos cuatro subcriterios.
53 El Reino de España, que interviene en apoyo de las pretensiones del demandante, comparte plenamente las alegaciones de este.
54 Por lo que respecta a la primera parte del cuarto motivo, el Reino de España sostiene, además, que es imposible conocer las razones por las que específicamente se priva de un concreto número de puntos al no haberse evaluado «algunos documentos».
55 El Reino de España subraya que la falta de transparencia, que oculta la arbitrariedad de la motivación, radica en que resulta imposible conocer, primero, qué aspectos concretos de la documentación de la oferta accesible a través de enlaces de Internet son los que la Comisión no ha valorado; segundo, en qué medida esos aspectos no se encuentran en la oferta presentada, y, tercero, por qué el no poder acceder al contenido de los ejercicios online implica una concreta pérdida de puntos. En otras palabras, a su modo de ver, resulta imposible saber por qué se penaliza al Instituto Cervantes con 8 puntos al evaluar el subcriterio 1.1. en lugar de, por ejemplo, 5 o 12 puntos.
56 La Comisión rebate tanto las alegaciones del demandante como las del Reino de España y solicita que se desestimen el primer motivo y la primera parte del cuarto motivo.
57 A este respecto, procede señalar que, mediante su primer motivo, el demandante sostiene, en esencia, que no es posible comprender sobre la base de qué elementos concretos de su propuesta técnica la oferta de la agrupación CLL se valoró como superior a su propia oferta.
58 Además, en la medida en que la primera parte del cuarto motivo se refiere al incumplimiento de la obligación de motivación, el demandante alega que no es posible comprender la relación entre la significativa minoración de puntos y la valoración más bien positiva de su oferta y, en particular, en qué medida la no aportación documental implica específicamente una pérdida de puntos.
59 Por otra parte, el demandante y el Reino de España sostienen, en esencia, que la motivación insuficiente impide cualquier control jurisdiccional de la evaluación realizada por la Comisión.
60 En el presente asunto, corresponde al Tribunal General examinar si la motivación efectuada por la Comisión es suficiente.
61 Procede señalar, de entrada, que no existe controversia entre las partes en cuanto a que los cuadros de evaluación contienen una motivación. A este respecto, es preciso señalar que el demandante admite, en el punto 11 de su escrito de réplica, que sin duda puede comprender que su oferta fue considerada de menor calidad en relación con diferentes criterios de adjudicación.
– Sobre la supuesta imposibilidad de conocer las ventajas relativas de la oferta seleccionada
62 De entrada, es preciso exponer, en primer lugar, los principios jurisprudenciales relativos al alcance de la obligación de motivación de la Comisión en el ámbito de los contratos públicos de servicios y, en segundo lugar, comprobar si la Comisión aplicó correctamente tales principios en el presente asunto.
63 A este respecto, de la jurisprudencia del Tribunal General se desprende que, cuando, como en el presente asunto, las instituciones de la Unión disponen de un amplio margen de apreciación, el respeto de las garantías que otorga el ordenamiento jurídico de la Unión en los procedimientos administrativos reviste una importancia aún más fundamental. Entre estas garantías figura, en particular, la obligación de la institución competente de motivar de manera suficiente sus decisiones (sentencias de 17 de septiembre de 2015, Ricoh Belgium/Consejo, T‑691/13, no publicada, EU:T:2015:641, apartado 33, y de 10 de febrero de 2021, Sophia Group/Parlamento, T‑578/19, no publicada, EU:T:2021:77, apartado 162).
64 En cambio, no se puede exigir que el poder adjudicador comunique a un licitador cuya oferta no se ha seleccionado, además de las razones para desestimarla, por un lado, un resumen minucioso de la forma en la que cada detalle de su oferta se ha apreciado en la evaluación de esta y, por otro lado, en el contexto de la comunicación de las características y las ventajas relativas de la oferta seleccionada, un análisis comparativo minucioso de esta última y de la oferta del licitador excluido (sentencias de 3 de mayo de 2018, EUIPO/European Dynamics Belgium y otros, C‑376/16 P, EU:C:2018:299, apartado 57; de 14 de octubre de 2020, Close y Cegelec/Parlamento, C‑447/19 P, no publicada, EU:C:2020:826, apartado 37, y de 6 de octubre de 2021, Global Translation Solutions/Comisión, T‑404/20, no publicada, EU:T:2021:654, apartado 126).
65 Como destacó el Tribunal General en el apartado 50 de la sentencia de 5 de marzo de 2019, Eurosupport — Fineurop support/EIGE (T‑450/17, no publicada, EU:T:2019:137), la puntuación atribuida a una oferta, que será la base para su clasificación, debe ser, en principio, el reflejo de los puntos fuertes y de los puntos débiles señalados por los evaluadores en sus comentarios. Sin embargo, no cabe exigir al poder adjudicador que indique tanto puntos débiles como puntos fuertes. En particular, del apartado 49 de la sentencia de 15 de octubre de 2013, European Dynamics Belgium y otros/EMA (T‑638/11, no publicada, EU:T:2013:530), puede inferirse que la Comisión no está necesariamente obligada a presentar comentarios negativos concretos, sino que basta con que el licitador no seleccionado pueda comprender por qué la oferta seleccionada es superior a la oferta no seleccionada.
66 Esto debe permitir al juez de la Unión, basándose en el pliego de condiciones y en la motivación de la decisión de adjudicación, comprobar el peso respectivo en la evaluación de los diversos criterios y subcriterios de adjudicación técnicos, es decir, su peso en el cálculo de la puntuación total y el número mínimo y máximo de puntos para cada uno de esos criterios o subcriterios (véanse, en este sentido, las sentencias de 4 de octubre de 2012, Evropaïki Dynamiki/Comisión, C‑629/11 P, no publicada, EU:C:2012:617, apartados 21 y 29, y de 27 de abril de 2016, European Dynamics Luxembourg y otros/EUIPO, T‑556/11, EU:T:2016:248, apartado 250).
67 En particular, se ha declarado que la Comisión, en principio, está obligada a explicar la atribución de puntos en el nivel de las subdivisiones de los subcriterios si el pliego de condiciones contempla una ponderación numérica específica de esas subdivisiones (véanse, en este sentido, las sentencias de 4 de octubre de 2012, Evropaïki Dynamiki/Comisión, C‑629/11 P, no publicada, EU:C:2012:617, apartado 29, y de 27 de abril de 2016, European Dynamics Luxembourg y otros/EUIPO, T‑556/11, EU:T:2016:248, apartado 250).
68 De este modo, los comentarios del Comité comunicados al demandante deben, por un lado, permitir deducir el número de puntos obtenidos comparativamente por él y el licitador seleccionado, desglosados en cada caso por subcriterios, y el peso de cada uno de los subcriterios en la evaluación global y, por otro lado, explicar, respecto de cada criterio de adjudicación, en consideración a qué subcriterios la Comisión consideró que la oferta del licitador seleccionado o la del demandante en cuestión eran las mejores (sentencias de 4 de octubre de 2012, Evropaïki Dynamiki/Comisión, C‑629/11 P, no publicada, EU:C:2012:617, apartados 21 y 29, y de 27 de abril de 2016, European Dynamics Luxembourg y otros/EUIPO, T‑556/11, EU:T:2016:248, apartado 250 y 251).
69 A la luz de estos principios jurisprudenciales, procede examinar si la Comisión cumplió, en el presente asunto, su obligación de motivación.
70 En primer lugar, antes de proceder al análisis de los cuadros de evaluación, procede examinar las disposiciones pertinentes del pliego de condiciones. El contrato marco en el presente asunto se refiere a la formación lingüística para las instituciones, organismos y agencias de la Unión. Por lo que respecta al criterio 1, «Calidad de los cursos propuestos», el pliego de condiciones establece que el licitador debe presentar, a partir de un estudio de caso, la descripción de un curso estándar concebido para los poderes adjudicadores. La calidad se evaluará en función de los subcriterios de calidad, aplicados a la respuesta al estudio de caso que los licitadores deben aportar con sus ofertas.
71 El subcriterio 1.1, «Contenido», comprende cuatro subapartados, que el Comité debe tener en cuenta en la evaluación. El primer subapartado, «A. Objetivos», se refiere, en particular, a las cuestiones relativas a las competencias contempladas en el curso y a la medida en que los objetivos del curso propuesto están vinculados a los requisitos de competencias específicos. El segundo subapartado, «B. Destinatarios», tiene por objeto comprobar hasta qué punto el curso satisface las necesidades de un alumnado específico. El tercer subapartado, «C. Organización de los contenidos», se refiere, en esencia, a la desagregación del contenido en elementos manejables, sus secuencias y su contenido. El cuarto subapartado, «D. Calidad de los materiales didácticos», se refiere, en particular, a la medida en que los materiales didácticos se ajustan a los objetivos, están concebidos para adultos y están libres de errores. De este modo, cada subapartado incluye algunos párrafos, es decir, elementos que deben tenerse en cuenta en la evaluación.
72 Por su parte, el subcriterio 1.2, «Pedagogía», comprende tres subapartados descriptivos. El primero, titulado «A. Funciones de los formadores», tiene el objetivo de determinar las cualidades positivas de los formadores. El segundo, «B. Evaluación», se refiere, en particular, a la medida en que los comentarios constructivos y la evaluación continua forman parte de las lecciones. El último, «C. Metodología», versa, en particular, sobre hasta qué punto la metodología es cooperativa y comunicativa y si estimula la implicación con la lengua.
73 Los demás criterios y subcriterios, que no son objeto del presente recurso, son, por un lado, el subcriterio 1.3, «Plataformas en línea», relativo al funcionamiento y la utilidad de las plataformas de enseñanza en línea propuestas por los licitadores y, por otro lado, el criterio 2, «Control de calidad y supervisión del trabajo», que se subdivide en tres subcriterios, a saber, los subcriterios 2.1 «Método de selección de personal», 2.2 «Control de calidad» y 2.3 «Gestión de procedimientos».
74 En segundo lugar, es preciso analizar los escritos de la Comisión de 19 de abril y 10 de mayo de 2021, enviados al demandante a raíz de su solicitud de obtención de información complementaria sobre la desestimación de su oferta, para determinar si pudo efectivamente, a la luz de los principios expuestos en los apartados 62 a 68 de la presente sentencia, comprender los puntos fuertes y los puntos débiles de su oferta y de la oferta de la agrupación CLL en relación con los subcriterios 1.1 y 1.2.
75 Por lo que respecta, en primer término, al subcriterio 1.1, «Contenido», el demandante obtuvo una puntuación de 22 sobre 30. La oferta del demandante se describe como buena y ajustada a las expectativas en la mayoría de aspectos. Por su parte, la agrupación CLL obtuvo una puntuación de 28 sobre 30. Su oferta es presentada como excelente y por encima de las expectativas en la mayoría de aspectos, incluyendo además aspectos muy importantes y pertinentes.
76 En cuanto a los objetivos del curso, el Comité consideró que la oferta de la agrupación CLL era mejor que la oferta del demandante, en la medida en que se indica que la primera contiene una «lista muy pertinente de temas socioculturales». Desde el punto de vista de la organización de los contenidos, el Comité consideró que la oferta de la agrupación CLL era mejor porque proponía una secuencia muy buena de esos contenidos, que incluía el aprendizaje a distancia para consolidar y preparar las lecciones presenciales. Según el Comité, el estudio de caso garantiza también el equilibrio «adecuado» entre teoría y práctica. Además, el Comité destacó que el estudio de caso incluía elementos innovadores. A continuación, el Comité señaló que la planificación de lecciones era muy detallada y su estructura, muy clara. Por último, el Comité señaló que el modelo del curso era muy pertinente. En cambio, por lo que respecta a la calidad de los materiales didácticos, el Comité se limitó a indicar que estos respondían a las expectativas del poder adjudicador y que contenían un componente en línea que incluía «muchos» materiales adicionales.
77 Paralelamente, por lo que respecta a la oferta del demandante, el Comité hizo constar que contenía una descripción pertinente de los diferentes tipos de materiales didácticos y que el demandante proponía un manual accesible en línea, que igualmente daba acceso a una plataforma que incluía diversos materiales. Según el Comité, el demandante también listaba varias herramientas digitales para fomentar la autoformación. En cuanto al resto de los materiales didácticos, el Comité consideró que no podía evaluar el contenido de los materiales didácticos en versión electrónica en la oferta del demandante.
78 Por otra parte, por lo que respecta al elemento de los destinatarios, la oferta del demandante se describe en términos más positivos que la de la agrupación CLL, en la medida en que el cuadro de evaluación señala que la oferta aplica valores similares a los destinatarios y que se utiliza para enseñar temas específicos y temas de cultura y civilización. Además, por lo que respecta a la organización de los contenidos, la oferta del demandante se considera de menor calidad, en la medida en que propone una descripción «breve pero clara» de su contenido en lo que respecta a las lecciones presenciales. Asimismo, el Comité subrayó que no se especificaba el contenido para la autoformación y que cabía reseñar elementos innovadores «aquí y allá». Por último, en cuanto a la calidad de los materiales didácticos, el Comité indicó que no había podido evaluar el contenido de los ejercicios, que eran accesibles a través de hipervínculos. No obstante, señaló que el concepto contenía una relación de herramientas digitales que fomentaban la autoformación.
79 Como se desprende de los apartados 75 a 78 de la presente sentencia, referidos al subcriterio 1.1, «Contenido», ha de señalarse que el Comité indicó tanto aspectos más positivos de la oferta de la agrupación CLL como puntos débiles o defectos de la oferta del demandante.
80 Por lo que respecta al subcriterio 1.2, «Pedagogía», ha de recordarse que el demandante obtuvo una puntuación de 21 sobre 30. Su oferta se describe como buena y ajustada a las expectativas. La agrupación CLL obtuvo una puntuación de 27 sobre 30. La oferta de la agrupación CLL se describe como excelente y por encima de las expectativas en la mayoría de aspectos y se indica que presenta además algunos aspectos adicionales e importantes.
81 En cuanto a las funciones de los formadores, el Comité destacó que, en la oferta de la agrupación CLL, tales funciones están «particularmente» bien definidas y claras. Según el cuadro, los docentes utilizan estrategias directas e indirectas para ayudar a los participantes a adquirir autonomía lingüística. Asimismo, según se afirma, estos crean las condiciones pertinentes para una experiencia de aprendizaje en un entorno de confianza. En lo que atañe al elemento de evaluación, el Comité indicó que la agrupación CLL garantizaba la evaluación continua «de manera muy profesional» y definía «muy bien» los métodos de evaluación, que, según se afirma, son «muy» pertinentes y correctos.
82 Por otro lado, por lo que respecta a la evaluación, el Comité señaló que la oferta del demandante presentaba un único aspecto superior, a saber, el hecho de que la evaluación y los comentarios (feedback) constantes presentes en su oferta «[permitían] adaptar el contenido a las necesidades» de los alumnos, con el fin de «guiar y favorecer» la motivación y la autonomía. No obstante, el Comité señaló que la oferta del demandante definía los métodos de forma «sucinta» y que estos simplemente eran «pertinentes y correctos». El Comité indicó, asimismo, que las evaluaciones finales de nivel alcanzado y los criterios de las evaluaciones relativas a la adquisición de formación se habían presentado en una versión en línea y no habían podido valorarse. En cuanto al elemento final relativo a la metodología, las evaluaciones son idénticas, a excepción de la observación referida a la oferta del demandante, según la cual «el licitador describe con todo detalle los métodos de aprendizaje».
83 Es preciso señalar que, aunque las evaluaciones relativas a los subcriterios 1.1 y 1.2 sean sucintas, para empezar, es posible comprender, a la luz de la jurisprudencia expuesta en el apartado 65 de la presente sentencia, que la oferta de la agrupación CLL presenta varias cualidades que superan las de la oferta del demandante, expuestas en los apartados 76 y 81 de la presente sentencia. Seguidamente, es posible conocer el nivel de calidad de la oferta del demandante, que es más bajo. Por último, no cabe ignorar que la no aportación documental que afecta a un elemento importante de un curso de lengua, a saber, los ejercicios, se presenta como un punto débil de la oferta del demandante, lo que supone una pérdida de puntos. Por consiguiente, ha de desestimarse la alegación del demandante basada en la imposibilidad de conocer las ventajas relativas de la oferta seleccionada.
84 Por esta misma razón, procede desestimar la alegación del demandante según la cual la Comisión no determinó con precisión la propuesta técnica específica que justifica la apreciación de «excelente» y que distingue una oferta de otra.
85 A este respecto, habida cuenta de que el Comité concretó que, en varios puntos, la oferta seleccionada era cualitativamente superior, procede desestimar igualmente la alegación del demandante en el sentido de que la no aportación documental fue el único motivo por el que la Comisión prefirió la oferta de la agrupación CLL.
– Sobre la supuesta obligación de la Comisión de explicar la incidencia de la no aportación documental en la minoración de los puntos
86 A continuación, procede examinar la primera parte del cuarto motivo, referida a la imposibilidad de conocer el número exacto de puntos que se minoraron a causa de la no aportación documental.
87 A este respecto, ha de rechazarse de entrada la remisión a la jurisprudencia invocada por el demandante basada en las sentencias de 5 de marzo de 2019, Yellow Window/EIGE (T‑439/17, no publicada, EU:T:2019:136), apartados 73 y 74, y de 5 de marzo de 2019, Eurosupport — Fineurop support/EIGE (T‑450/17, no publicada, EU:T:2019:137), apartados 49 y 50, conforme a la cual debe existir una correlación entre los comentarios que dan cuenta de los puntos fuertes y de los puntos débiles, por un lado, y las puntuaciones atribuidas a la luz de esos criterios y subcriterios, por otro lado. En efecto, estas referencias jurisprudenciales no son pertinentes en la medida en que hacen alusión a circunstancias específicas diferentes del caso de autos. En particular, estas referencias versan sobre una situación en la que los comentarios del Comité de evaluación no indican claramente si un mismo defecto justificó la minoración de puntos en relación con el criterio o el subcriterio específico con respecto al cual se efectuó tal minoración, lo que evidentemente no sucede en el presente asunto, puesto que existe una relación entre la no aportación documental y la evaluación a estos efectos.
88 Por las mismas razones, ha de descartarse también la referencia a la jurisprudencia invocada por el demandante basada en la sentencia de 27 de abril de 2016, European Dynamics Luxembourg y otros/EUIPO (T‑556/11, EU:T:2016:248), según la cual la correlación entre las apreciaciones negativas y la minoración de puntos debe ser explicada cuando el poder adjudicador, por un lado, ha precisado, en las condiciones del contrato, los criterios y subcriterios de adjudicación que aplicará y los elementos o aspectos que se tendrán en cuenta y, por otro lado, asigna evaluaciones específicas a la manera en la que la oferta se amolda a esos criterios, subcriterios o elementos.
89 Esta jurisprudencia tampoco es pertinente, ya que las circunstancias de hecho que están en su origen son diferentes de las del presente asunto. En el presente asunto, el poder adjudicador comunicó al demandante todos los puntos que le fueron atribuidos, desglosados por subcriterios, acompañados de comentarios específicos. En cambio, en el asunto anterior, por un lado, el poder adjudicador había aplicado una fórmula matemática, atribuyendo fracciones de punto por subcriterio o por subapartado y efectuando apreciaciones negativas específicas al respecto, mientras que, por otro lado, no había comunicado el número de puntos —unidos a un desglose por subcriterio— obtenidos por la parte demandante y por los licitadores seleccionados.
90 En el presente asunto, procede señalar que, como fundadamente aduce la Comisión en los apartados 56 y 57 de su escrito de dúplica, el pliego de condiciones no establece ninguna ponderación entre los diferentes elementos que forman parte de la descripción de cada subcriterio, puesto que no se trata de «subsubcriterios» que vayan a ser valorados por separado, sino de una descripción del contenido de cada subcriterio. De ello se deduce que, en definitiva, no es necesario que se asigne un peso específico a cada comentario positivo o negativo en la evaluación, sino más bien que el demandante pueda comprender las razones que llevaron a la Comisión a atribuir a su oferta la puntuación que recibió por cada subcriterio, algo que el demandante pudo ciertamente hacer.
91 En consecuencia, procede concluir que el Comité indicó las ventajas relativas de la oferta seleccionada en relación con cada subcriterio y que no puede exigirse, en el presente asunto, a la Comisión que atribuya un peso específico a cada comentario positivo o negativo relativo a ciertos subapartados descriptivos.
– Supuesta imposibilidad de que el Tribunal General efectúe el control de la evaluación
92 Por último, es preciso analizar la alegación del demandante basada, en esencia, en los principios derivados de la jurisprudencia citada en el apartado 88 de la presente sentencia y la alegación del Reino de España, expuesta en el apartado 55 de la presente sentencia, basada en la supuesta imposibilidad de que el Tribunal General lleve a cabo su control a la luz del principio de tutela judicial efectiva, contemplado en el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»).
93 En primer lugar, el Reino de España alega que el empleo repetido y deliberado de expresiones supuestamente imprecisas, como «algunas partes del contenido» o «algunos elementos de la oferta» y, en un sentido más amplio, una motivación demasiado lacónica, imposibilitan cualquier control de la evaluación efectuada por la Comisión.
94 A este respecto, habida cuenta de la obligación que incumbe al juez de la Unión de controlar si las decisiones de las instituciones fueron adoptadas de forma arbitraria, no basta simplemente con defender que el demandante pudo comprender efectivamente que la desestimación de una parte de su oferta le privó de la adjudicación del contrato público, como sostiene, en esencia, la Comisión en su respuesta en relación con el primer motivo. Por el contrario, la motivación debe ser pertinente y coherente para que el juez de la Unión pueda controlar su fundamentación.
95 Para empezar, es preciso recordar que, en el apartado 83 de la presente sentencia, se ha hecho constar que las evaluaciones no son idénticas, sino que, pese a su carácter sucinto, contienen diferencias claras e inequívocas que indican las ventajas relativas de la oferta seleccionada.
96 A continuación, la diferencia no desdeñable entre las puntuaciones atribuidas a las ofertas técnicas, a saber, una diferencia de 12 puntos, tampoco aboga en favor de una obligación de motivación superior, según se infiere de las sentencias de 17 de septiembre de 2015, Ricoh Belgium/Consejo (T‑691/13, no publicada, EU:T:2015:641), apartado 63, y de 14 de diciembre de 2017, European Dynamics Luxembourg y Evropaïki Dynamiki/Parlamento (T‑164/15, no publicada, EU:T:2017:906), apartado 50.
97 Por último, procede recordar también que el antiguo artículo 113, apartado 2, del Reglamento financiero, que coincide con el actual artículo 170, apartado 3, del Reglamento financiero, exige al poder adjudicador que facilite al licitador excluido las verdaderas razones por las que se ha desestimado su oferta. Además, la motivación aportada debe reflejar el desarrollo real del procedimiento de evaluación. Una motivación que no especifica claramente el verdadero fundamento de la decisión de desestimación de una oferta y que no refleja fielmente el modo en que se ha evaluado la oferta desestimada ni es transparente ni cumple la obligación de motivación que establece el antiguo artículo 113, apartado 2, del Reglamento financiero (véanse, en este sentido, las sentencias de 10 de septiembre de 2008, Evropaïki Dynamiki/Tribunal de Justicia, T‑272/06, no publicada, EU:T:2008:334, apartados 42 y 43 y jurisprudencia citada, y de 17 de septiembre de 2015, Ricoh Belgium/Consejo, T‑691/13, no publicada, EU:T:2015:641, apartado 39).
98 A este respecto, el demandante y el Reino de España no han demostrado que la motivación no reflejara el desarrollo real del procedimiento de evaluación. Asimismo, ha de recordarse, como se ha declarado en el apartado 83 de la presente sentencia, que la decisión recurrida incluye una motivación sobre la identificación de su verdadero fundamento.
99 Por lo tanto, procede desestimar la alegación del demandante y del Reino de España en el sentido de que la motivación de que se trata impide cualquier control jurisdiccional.
100 En segundo lugar, el demandante, recalcando que cada subcriterio se desglosa en subapartados y subdivisiones, alega que la Comisión no podía atribuir a un elemento de la oferta un peso relativo significativamente diferente en la evaluación de las ofertas, sin que ese peso particular se hubiera anunciado en el pliego de condiciones. El demandante puntualiza que, de este modo, la Comisión defraudó las expectativas legítimas de los licitadores, de suerte que el peso particular de un elemento de la oferta pudo influir en la evaluación de la oferta sin haber sido anunciado en los referidos documentos.
101 Para empezar, ha de desestimarse de entrada la alegación del demandante, basada en una supuesta vulneración de sus expectativas legítimas, en cuyo apoyo no aporta explicación ni prueba alguna.
102 En el mismo orden de cosas, por lo que respecta a si la Comisión atribuyó a un elemento de la oferta un peso particular sin que lo hubiera anunciado previamente en el pliego de condiciones, es preciso ceñirse a hacer constar que el pliego de condiciones en cuestión no prescribió el peso de los subapartados. Por lo tanto, el demandante no puede invocar que se haya incumplido la obligación de motivación por el hecho de que la Comisión no hubiera explicado el peso que había atribuido a algún elemento de la oferta. En efecto, los subapartados que contempla el pliego de condiciones indican únicamente, de manera descriptiva, los aspectos de la propuesta técnica que el Comité tuvo en cuenta para atribuir la puntuación global, pero no su peso particular dentro de los subcriterios. Así pues, ha de desestimarse la alegación basada en la falta de transparencia referida a la atribución de puntos en el nivel de los subapartados de los subcriterios.
103 Del mismo modo, aunque la Comisión hubiera implícitamente admitido la fundamentación de esta postura del demandante, toda vez que adujo que los documentos fueron importantes, al mismo tiempo que añadía que la no aportación documental no tuvo la misma repercusión en relación con los demás subcriterios, es preciso recordar que, conforme a la jurisprudencia citada en el apartado 64 de la presente sentencia, no puede exigirse que la Comisión explique cómo ha evaluado cada uno de los elementos de la oferta.
104 Por consiguiente, han de desestimarse por infundados el primer motivo y la primera parte del cuarto motivo, en la medida en que esta se refiere al incumplimiento de la obligación de motivación.
Sobre el resto del cuarto motivo, basado en un error manifiesto de apreciación a causa del carácter ilógico, desproporcionado y no transparente del vínculo entre la evaluación y la puntuación atribuida en los subcriterios 1.1 y 1.2
105 En la medida en que el resto de la primera parte del cuarto motivo se refiere a un error manifiesto de apreciación, el demandante alega que no existe vínculo lógico entre la evaluación y la puntuación atribuida por lo que respecta a las apreciaciones realizadas por la Comisión en los subcriterios 1.1 y 1.2, apreciaciones que, a su entender, son sobradamente positivas.
106 Mediante la segunda parte del cuarto motivo, el demandante sostiene que el impacto de la supuesta no aportación documental en la puntuación atribuida en los subcriterios 1.1 y 1.2 es desproporcionado con respecto a los términos empleados en la evaluación.
107 [En su versión rectificada mediante auto de 30 de noviembre de 2023] Por un lado, el demandante expone que la evaluación de su oferta, a juzgar por los términos empleados, es más bien positiva para cada uno de los cuatro subapartados del subcriterio 1.1. Por otro lado, aduce que la puntuación de 22 puntos sobre 30 en lo que atañe al subcriterio en cuestión apenas sí supera el umbral del 70 %, o lo que es lo mismo, el requisito de calidad mínimo, pese a las apreciaciones sobradamente positivas de la propuesta técnica, conforme a las cuales tal propuesta excede en cambio del requisito mínimo.
108 A su entender, esta diferencia entre la evaluación y la puntuación atribuida a este subcriterio parece estar justificada únicamente por la no aportación documental y la incidencia parcial que esta pudo tener en la comprobación de algunas propuestas técnicas. Sin embargo, el demandante afirma no ser capaz de comprender cómo la no aportación documental puede finalmente devaluar una calidad elevada para hacerla satisfactoria, cuando la no aportación documental solo se refiere a elementos de detalle de la propuesta técnica, propuesta que, por lo demás, fue objeto de apreciaciones positivas en lo que se refiere a la evaluación de los dos subapartados del subcriterio 1.1.
109 A continuación, el demandante presenta el mismo análisis por lo que respecta al subcriterio 1.2, cuyos tres componentes, según afirma, también se evaluaron positivamente y, en relación al cual, la no aportación documental solo afectó a una de esas tres partes. Según el demandante, por más que esta deficiencia documental pudiera, desde el punto de vista técnico, afectar a un tercio de la ponderación y por más que la apreciación de esta parte fuese sobradamente positiva, la oferta obtuvo, no obstante, 21 puntos sobre 30, es decir, el umbral mínimo de una propuesta técnica satisfactoria sin más.
110 Mediante la tercera parte del cuarto motivo, el demandante sostiene que la Comisión vulneró el principio de transparencia al no haber sido anunciado en la documentación del contrato el peso específico atribuido a un elemento del criterio afectado por la no aportación documental.
111 El Reino de España comparte las alegaciones del demandante referidas al resto de la primera parte del cuarto motivo, como se ha expuesto en el apartado 55 de la presente sentencia.
112 La Comisión rebate estas alegaciones y solicita que se desestime el cuarto motivo.
113 Con carácter preliminar ha de reseñarse que, en el presente asunto, el demandante convirtió la primera parte del cuarto motivo, inicialmente referida al incumplimiento de la obligación de motivación, en una alegación sobre un error manifiesto de apreciación. En efecto, en su demanda, el demandante sostiene que el vínculo lógico entre las apreciaciones y la puntuación atribuida no está suficientemente motivado. En cambio, en su escrito de réplica, defiende que la incoherencia de este vínculo entre la apreciación y la puntuación atribuida constituye un error manifiesto de apreciación. Por otra parte, así lo confirmó el demandante en la vista a raíz de una pregunta formulada por el Tribunal General.
114 Por lo que respecta a la admisibilidad de esta nueva alegación relativa a la primera parte del cuarto motivo, planteada en el escrito de réplica, ha de analizarse si constituye una ampliación de un motivo invocado anteriormente, directa o implícitamente, en el escrito de demanda y que presenta un estrecho vínculo con este, en el sentido del artículo 84, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento. De conformidad con la jurisprudencia, para poder ser considerada como una ampliación de un motivo o de una alegación que se hayan formulado anteriormente, una nueva alegación debe presentar, con respecto a los motivos o las alegaciones expuestos inicialmente en la demanda, un vínculo suficientemente estrecho como para poder considerarse como resultado del desarrollo normal del debate en el seno de un procedimiento contencioso (véase la sentencia de 13 de julio de 2022, Delifruit/Comisión, T‑629/20, EU:T:2022:448, apartado 20 y jurisprudencia citada).
115 En el presente asunto, ha de señalarse que la nueva alegación está estrechamente vinculada a la segunda parte del cuarto motivo, que versa sobre la vinculación entre la apreciación y la atribución de puntuaciones, y, en un sentido amplio, con el tercer motivo, basado también en un error manifiesto de apreciación. Por lo tanto, ha de considerarse admisible.
116 En cuanto a la fundamentación de la primera parte del cuarto motivo, es preciso recordar que, en el apartado 83 de la presente sentencia, se ha declarado que la Comisión había explicado tanto las ventajas y las características relativas de la oferta de la agrupación CLL como los defectos de la oferta del demandante. Así pues, ha quedado acreditado que la no aportación documental no era la única deficiencia que justificó la pérdida de puntos en la evaluación de la oferta del demandante. Por consiguiente, dado que la Comisión hizo mención de varios defectos en la oferta del demandante, la minoración de puntos realizada no puede calificarse de manifiestamente incoherente con respecto a los defectos localizados. Por lo tanto, procede desestimar la primera parte del cuarto motivo en la medida en que se refiere a un error manifiesto de apreciación.
117 Además, en lo que atañe a las partes segunda y tercera del cuarto motivo, ha de recordarse, como se infiere del apartado 90 de la presente sentencia, que el pliego de condiciones no contemplaba una ponderación numérica específica para cada subsubcriterio o cada elemento de un subcriterio.
118 En efecto, la importancia específica que se atribuye a un elemento de la oferta y la asignación de puntos para cada subsubcriterio o cada elemento de un subcriterio es parte integrante del amplio margen de apreciación de la Comisión. De este modo, el Tribunal General no puede controlar, como tal, la importancia concedida a determinados elementos en el marco de un subcriterio, sino que se limita a controlar si se ha acreditado la existencia de un error manifiesto de apreciación. En el presente asunto, el demandante no ha demostrado tal error, dado que en los apartados 83 y 90 de la presente sentencia se ha declarado que la no aportación documental puesta de manifiesto por la Comisión se refería a un elemento importante de un curso de lengua y legítimamente podía dar lugar a una minoración de puntos, sin que se haya demostrado que dicha minoración de puntos sea manifiestamente errónea. Por consiguiente, es preciso declarar que han de desestimarse las partes segunda y tercera del cuarto motivo.
119 Por consiguiente, procede desestimar por infundado el resto del cuarto motivo en su totalidad.
Sobre el tercer motivo, basado en un error manifiesto de apreciación debido al rechazo de los elementos de la oferta accesibles a través de hipervínculos
120 Mediante su tercer motivo, el demandante considera que la Comisión incurrió en un error manifiesto de apreciación al rechazar los elementos de la oferta accesibles a través de hipervínculos.
121 En primer lugar, el demandante sostiene que estaba habilitado para presentar en eSubmission elementos de la oferta accesibles a través de hipervínculos, ya que, por un lado, la disposición del pliego de condiciones en cuestión no contenía una prohibición expresa a este respecto y, por otro lado, la utilización de hipervínculos permite una mejor visualización del funcionamiento de la propuesta técnica y de todas sus potencialidades.
122 En segundo lugar, dado que, según considera, la regla no es clara y que el demandante bien pudo haber considerado que se tendría en cuenta la documentación accesible a través de un hipervínculo integrado en la oferta, el demandante sostiene que la Comisión tendría que haberle pedido que justificase su forma de proceder y, si lo consideraba oportuno, que efectuase una presentación complementaria.
123 A este respecto, en primer lugar, el demandante estima que el riesgo de modificación de la oferta, sobre cuya base la Comisión decidió no evaluar determinados documentos, era hipotético. Según el demandante, cabe demostrar técnicamente que no se ha introducido ninguna modificación en los documentos, en la medida en que todos ellos fueron bloqueados en la fecha de su presentación. Así pues, para ejercitar de modo efectivo su facultad de apreciación, el demandante estima que la Comisión debía comprobar si los elementos objeto del litigio principal habían sido modificados o preguntarle sobre la fecha en la que se presentaron en la plataforma los elementos accesibles a través de hipervínculos, por analogía con el régimen aplicable a las ofertas imprecisas o incompletas, en lugar de presumir la mala fe del demandante. A este respecto, el demandante invoca la jurisprudencia según la cual el poder adjudicador puede solicitar que se le remita un documento cuya existencia anterior a la fecha fijada para la presentación de la oferta sea «objetivamente verificable».
124 En segundo lugar, el demandante señala que, en un procedimiento de contratación pública anterior, que versaba sobre la organización de pruebas lingüísticas (ref. HR/2020/OP/0004), en la que también había participado y en la que las prescripciones referidas a la presentación de los expedientes se habían formulado en términos idénticos, el Comité que se encargó de evaluar las ofertas en nombre de la Comisión había dado por bueno el uso de hipervínculos en la oferta del demandante. Dado que la decisión de adjudicación de tal contrato fue notificada al demandante antes de la fecha fijada para la presentación de las ofertas para adjudicar el contrato que es objeto del presente litigio, el demandante estima que pudo considerar legítimamente que la Comisión aceptaría el hipervínculo incluido en la oferta. Y así, el enfoque inverso adoptado en la adjudicación del presente contrato defraudó, según afirma, su expectativa legítima y tiene un carácter arbitrario.
125 Por otra parte, el demandante sostiene que la alegación de la Comisión que invoca las normas relativas a la presentación de ofertas para justificar el rechazo de determinados elementos de la oferta se formuló a posteriori, en la medida en que se hace referencia a ella por primera vez en el escrito de 25 de mayo de 2021.
126 [En su versión rectificada mediante auto de 30 de noviembre de 2023] En tal sentido, afirma que la citada regla de presentación de ofertas relativa al empleo de la aplicación eSubmission solo funciona como un mecanismo de exclusión de las ofertas, y no de los documentos que forman parte de la oferta. De ese modo, los elementos objeto del litigio principal están sujetos, a su entender, a las exigencias del principio de igualdad y no a ese régimen de exclusión.
127 Para demostrar que los demás licitadores compartían el error legítimo del demandante, este solicita al Tribunal General que inste a la Comisión a que aporte información relativa, en primer término, a la medida en que los demás licitadores del lote n.o 3 y de los demás lotes del contrato presentaron documentos mediante el mismo procedimiento en sus ofertas y, en segundo término, relativa al modo en que la Comisión trató este error en el contexto de tales evaluaciones.
128 El demandante también aportó en el expediente del procedimiento las capturas de pantalla de todos los documentos accesibles a través de hipervínculos, junto con sus propiedades.
129 El Reino de España comparte las alegaciones del demandante y añade nuevos elementos.
130 En primer término, el Reino de España aporta nuevos elementos fácticos para defender que el pliego de condiciones no contenía ninguna prohibición, ni explícita ni implícita, en relación con los hipervínculos.
131 A este respecto, en primer lugar, indica que, habida cuenta de que la Comisión había contemplado la utilización de hipervínculos en otras partes del pliego de condiciones —en particular con respecto al acceso a los poderes que se otorgan a quienes firman las ofertas y con respecto a elementos que se ubican en un documento registrado con un código ISBN (International Standard Book Number)—, el Reino de España considera que la Comisión tendría que haber excluido expresamente que se utilizasen para presentar documentos por medio de la aplicación eSubmission.
132 En segundo lugar, el Reino de España destaca que utilizar un hipervínculo en un documento presentado mediante eSubmission no puede asimilarse a no presentar un documento, lo que, en particular, se pone de manifiesto, según afirma, por el hecho de que la Comisión, por más que los haya considerado «no aportados», accedió al contenido de los documentos accesibles mediante hipervínculos.
133 En tercer lugar, el Reino de España subraya que la Comisión incurre en incoherencia y obra en contra de sus propios actos. Para empezar, afirma que la Comisión incorpora con toda naturalidad decenas de hipervínculos en los documentos contractuales, pero se sorprende de que los licitadores utilicen la misma técnica. Seguidamente, afirma que entre los objetivos del poder adjudicador está el adaptar los métodos de trabajo a su finalidad, de manera flexible y constantemente mejorados, explotando las ventajas de las redes. Por último, en la evaluación del subcriterio 1.3, indica que la Comisión sí que evaluó la plataforma después de haber utilizado un hipervínculo, a pesar de que tal plataforma de enseñanza en línea no esté alojada en la aplicación eSubmission.
134 En segundo término, el Reino de España sostiene que la Comisión vulneró el derecho a ser oído, consagrado en el artículo 41, apartado 2, letra a), de la Carta, al no haber pedido al demandante que demostrara que no había modificado su oferta y al rechazar sin más los documentos en cuestión.
135 La Comisión rebate tanto las alegaciones del demandante como las del Reino de España y solicita que se desestime el tercer motivo.
136 A este respecto, es preciso señalar que, mediante su tercer motivo, el demandante sostiene, en esencia, que podía presentar determinados documentos que formaban parte de la oferta utilizando hipervínculos y que la Comisión debía tener en cuenta esos documentos.
137 En primer lugar, ha de determinarse si el demandante podía, con arreglo al pliego de condiciones, presentar determinadas partes de su oferta utilizando hipervínculos que llevaban a un documento accesible en un sitio de Internet bajo el control del licitador.
138 El pliego de condiciones dispone, en la página 80, que «las ofertas deberán presentarse a través de la aplicación de presentación electrónica de ofertas eSubmission siguiendo las instrucciones establecidas en la carta de invitación a presentar ofertas y en la guía de referencia rápida de la presentación electrónica de ofertas». También se indica que la oferta técnica «debe facilitar toda la información necesaria» para evaluar la conformidad con el pliego de condiciones y con los criterios de adjudicación.
139 La utilización, por el poder adjudicador, del verbo «presentar» y de la frase «a través de la aplicación» significa, tanto desde un punto de vista textual como contextual, que la «oferta» debe ser cargada directamente en la plataforma eSubmission y que solo los documentos que han seguido este proceso forman parte de dicha oferta. De ello se deduce que no cabe admitir los hipervínculos tal como se presentaron en la oferta del demandante, puesto que no cumplen la exigencia antes citada que impone el pliego de condiciones. Por lo tanto, no puede reprocharse a la Comisión no haber tenido en cuenta los documentos obtenidos a través de los hipervínculos en cuestión.
140 Conviene precisar que este enfoque está en consonancia con el objetivo perseguido por la aplicación eSubmission, que es facilitar la presentación de ofertas mediante una aplicación segura.
141 Asimismo, la presentación mediante esta aplicación segura permite garantizar el respeto del principio de igualdad de trato de los licitadores previsto en el artículo 160, apartado 1, del Reglamento financiero, en la medida en que garantiza que el poder adjudicador conserva el control de los documentos que se le presentan. De este modo, evita cualquier riesgo de modificación de documentos que solo sean accesibles a través de hipervínculos y que, por tanto, no hayan sido cargados directamente en la aplicación eSubmission.
142 En este contexto, procede señalar que un licitador razonablemente informado y normalmente diligente está en condiciones de saber que tiene la obligación de presentar su oferta en el plazo fijado y que, más allá de ese plazo, esta ya no puede ser modificada. Por consiguiente, ese licitador no puede deducir del pliego de condiciones en cuestión que está permitido incluir en su oferta hipervínculos que conduzcan a un documento accesible en un sitio de Internet bajo su control. En efecto, esta forma de proceder no está autorizada por el pliego de condiciones y, por lo demás, no garantiza que los documentos de que se trata no puedan modificarse una vez transcurrido el plazo de presentación de ofertas.
143 Por otra parte, en la medida en que no estaba permitida la inclusión de hipervínculos en la oferta del demandante, la Comisión no estaba obligada a comprobar si los documentos en cuestión habían sido modificados ni obligada a aceptarlos.
144 Por lo demás, y en cualquier caso, es preciso destacar que esos documentos se encontraban en un sitio de Internet bajo el control del licitador y que las pruebas aportadas por el demandante tienen por objeto demostrar que los documentos en cuestión no fueron modificados, pero no que no pudieran modificarse. En particular, ni las declaraciones o capturas de pantalla de las propiedades de los documentos presentados por el demandante ni la posibilidad de tener en cuenta el certificado invocado por el Reino de España en sus escritos permiten demostrar que los documentos controvertidos estuvieran bajo el control de la Comisión y, por lo tanto, no pudieran modificarse. Lo mismo cabe decir de la presentación realizada por el responsable informático del demandante en la vista, en la que este también subrayó que tales documentos podían ser modificados, pero que cualquier modificación habría dejado un rastro en su sistema informático.
145 Por otra parte, en cuanto a la alegación del Reino de España, expuesta en el apartado 133 de la presente sentencia, en el sentido de que la Comisión dio muestras de incoherencia y de que obró en contra de sus propios actos, ha de señalarse que, habida cuenta de que el demandante recibió la puntuación máxima en el subcriterio 1.3, este supuesto error de la Comisión no puede tener incidencia alguna en el presente asunto. Además, es preciso hacer constar que el demandante no ha impugnado este subcriterio. Por lo tanto, esta alegación ha de ser desestimada.
146 En segundo lugar, la conclusión expuesta en el apartado 143 de la presente sentencia no queda desvirtuada por la alegación del demandante de que se trata de un documento «objetivamente verificable» y de que, por tanto, la Comisión tendría que haberle pedido que volviera a presentar los documentos que eran accesibles a través de hipervínculos.
147 A este respecto, procede señalar que la sentencia de 10 de octubre de 2013, Manova (C‑336/12, EU:C:2013:647), mencionada por el demandante, se refiere a la posibilidad de corregir o completar una oferta para efectuar una mera aclaración o para subsanar errores materiales manifiestos. En el presente asunto, no se trata de una aclaración o de una corrección de los documentos, sino de una nueva presentación de los documentos, que, por otra parte, podrían haber sido modificados en el ínterin. En particular, de la jurisprudencia se desprende que no está permitido con carácter general que un licitador aporte los documentos exigidos por el pliego de condiciones y no presentados en el plazo establecido para la presentación de ofertas (sentencia de 11 de mayo de 2017, Archus y Gama, C‑131/16, EU:C:2017:358, apartado 36). Por lo tanto, habida cuenta de esta jurisprudencia, la Comisión no estaba obligada a pedir al demandante que presentara de nuevo los documentos a los que se había dado acceso a través de hipervínculos.
148 En tercer lugar, procede analizar las alegaciones del demandante basadas en la vulneración de su confianza legítima. Para empezar, el demandante no ha demostrado la existencia de garantías concordantes de la Comisión que permitan la utilización de hipervínculos. En todo caso, un operador económico no puede invocar el principio de confianza legítima si las garantías ofrecidas no se ajustan a las normas aplicables (véanse las sentencias de 7 de octubre de 2015, Accorinti y otros/BCE, T‑79/13, EU:T:2015:756, apartado 75 y jurisprudencia citada, y de 24 de enero de 2017, Nausicaa Anadyomène y Banque d’escompte/BCE, T‑749/15, no publicada, EU:T:2017:21, apartado 81). Por lo tanto, procede desestimar las alegaciones del demandante basadas en la violación de su confianza legítima.
149 En cuarto lugar, por lo que respecta a la supuesta vulneración del derecho a ser oído, consagrado en el artículo 41, apartado 2, letra a), de la Carta, que invoca el Reino de España en su escrito de formalización de la intervención, procede señalar que la Carta se aplica igualmente a los procedimientos de adjudicación de contratos (véase, en este sentido, la sentencia de 3 de julio de 2014, Kamino International Logistics y Datema Hellmann Worldwide Logistics, C‑129/13 y C‑130/13, EU:C:2014:2041, apartados 28 a 31). En efecto, debe darse al licitador la posibilidad de dar a conocer eficazmente su punto de vista sobre los elementos en los que la Administración vaya a basar su decisión. Este derecho se garantiza en el momento de la presentación de su oferta, así como mediante la posibilidad de que el licitador solicite aclaraciones sobre las disposiciones del pliego de condiciones. Por lo tanto, el hecho de que, tras la evaluación de las ofertas, no se contemple ningún momento posterior para dar explicaciones complementarias no puede constituir una infracción del artículo 41, apartado 2, letra a), de la Carta. Por consiguiente, ha de desestimarse la alegación relativa a la vulneración del derecho a ser oído.
150 Por otra parte, como se ha expuesto en el apartado 127 de la presente sentencia, el demandante solicitó al Tribunal General que acordara una diligencia de prueba. Pues bien, no procede acoger a esta solicitud por no ser necesaria para la resolución del litigio, de conformidad con el artículo 92, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento, como se desprende, en particular, de los apartados 139 a 142. En cambio, por lo que respecta a la solicitud de diligencia de prueba formulada por el Reino de España, procede señalar que, con arreglo al artículo 88 del Reglamento de Procedimiento, tal solicitud no puede ser presentada por el Reino de España, que interviene como coadyuvante, puesto que se reserva únicamente a las partes principales. Así pues, no procede estimar tal solicitud.
151 Por lo tanto, debe desestimarse por infundado el tercer motivo en su totalidad.
Sobre el segundo motivo, basado en una infracción del artículo 167, apartado 4, del Reglamento financiero
152 Mediante su segundo motivo, el demandante defiende que la Comisión infringió el artículo 167, apartado 4, del Reglamento financiero por no haber comparado las ofertas de la agrupación CLL presentadas por separado para determinados lotes con las ofertas competidoras en función de los criterios de calidad, es decir, comparando sus propuestas técnicas. Por tanto, considera que no ejerció de manera efectiva su facultad de apreciación.
153 A este respecto, el demandante señala que, en el presente asunto, no existe ninguna diferencia entre la apreciación de la calidad de la oferta de la agrupación CLL para el lote n.o 3 y la del lote n.o 4, pese a que la primera se refiere al español y a la segunda al francés, dado que tales apreciaciones son estrictamente idénticas para todos los criterios, prácticamente palabra por palabra. El demandante alega que la Comisión se abstuvo de comparar las cualidades o valores objetivos de la oferta de la agrupación CLL con los de las ofertas competidoras, entre ellas la oferta del demandante, para así identificar sus características y ventajas relativas y que no explicó en qué era mejor la oferta de la agrupación CLL con respecto a la suya.
154 [En su versión rectificada mediante auto de 30 de noviembre de 2023] El demandante alega que esta obligación de comparar entre sí las ofertas técnicas presentadas para un lote se desprende, por un lado, del considerando 90 de la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE (DO 2014, L 94, p. 65), y, por otro lado, del artículo 4.2 del pliego de condiciones, según el cual las ofertas técnicas deben presentarse para cada lote de manera individual, ya que la evaluación se realizará por separado en caso de que se presente una oferta para varios lotes. Además, el demandante afirma que el enfoque de la Comisión consistió específicamente en extraer las ofertas del ámbito de la competencia. Por último, el demandante invoca la jurisprudencia conforme a la cual se exige una comparación efectiva de las ofertas.
155 El demandante defiende que, en virtud de esta obligación, el valor relativo de la oferta de la agrupación CLL debería variar necesariamente de un lote a otro. En tal sentido, señala que, dado que, en un primer momento, cada oferta técnica de la agrupación CLL fue evaluada por separado para cada lote y que, en un segundo momento, la oferta del demandante para el lote n.o 3 era diferente de las presentadas para los demás lotes, la apreciación y la puntuación de la oferta de la agrupación CLL, resultado de ponerlas en relación con las demás ofertas para cada lote, deberían, por tanto, variar de un lote a otro. En cualquier caso, añade que la apreciación ha de variar también en la medida en que el Comité sea diferente para cada uno de los lotes.
156 A este respecto, el demandante rebate la alegación por la cual la Comisión reivindicó la uniformidad de la apreciación de la oferta de la agrupación CLL para excluir la arbitrariedad de su decisión. A este respecto, aduce que se trata de una desnaturalización del trabajo del Comité y, por consiguiente, de una anomalía.
157 Por tal motivo, el demandante solicita al Tribunal General que inste a la Comisión a que aporte, por una parte, la metodología decidida por el Comité para apreciar las ofertas y, por otra parte, las evaluaciones efectuadas por sus miembros en relación con la oferta de la agrupación CLL en todos los lotes y en relación con la oferta del demandante.
158 El Reino de España comparte las alegaciones del demandante. Asimismo, formula también alegaciones sobre el examen comparativo de las ofertas, pero desde el punto de vista de la metodología de evaluación empleada por la Comisión al evaluar los subcriterios 1.1, 1.3 y 2.3 de la oferta del demandante. Esa metodología, a su entender, es diferente de la seguida en relación a otros subcriterios, por un lado, y en relación a la evaluación de los mismos subcriterios 1.1, 1.2 y 2.3 de la oferta de la agrupación CLL, por otro.
159 A este respecto, el Reino de España sostiene que la Comisión vulneró los principios de no discriminación y de buena administración. Según el Reino de España, la Comisión, por una parte, evaluó negativamente algunos elementos del contenido de la oferta del demandante sin evaluar esos mismos elementos en la oferta de la agrupación CLL y, por otra parte, evaluó positivamente determinados aspectos de la oferta de la agrupación CLL sin proporcionar una evaluación de esos mismos aspectos que figuran también en la oferta del demandante.
160 Por consiguiente, de conformidad con el artículo 85 del Reglamento de Procedimiento, en relación con su artículo 88, apartado 2, el Reino de España solicita al Tribunal General que requiera a la Comisión para que presente, como prueba, la valoración completa de los subcriterios 1.1 y 1.2 del documento correspondiente a la evaluación cualitativa de la oferta de la agrupación CLL, adjunta como anexo A.22 a la demanda, para probar que la Comisión evaluó herramientas digitales específicas presentadas por la agrupación CLL, pero no evaluó las herramientas digitales presentadas por el demandante.
161 La Comisión se opone tanto a las alegaciones del demandante como a las del Reino de España y solicita que se desestime el segundo motivo.
162 A este respecto, ha de señalarse que, mediante su segundo motivo, el demandante sostiene, en esencia, que la Comisión incumplió su obligación de comparar la propuesta técnica de la agrupación CLL y la suya y el Reino de España defiende que la Comisión no utilizó la misma metodología para evaluar algunos subcriterios de la oferta del demandante y la de la agrupación CLL.
163 Así pues, en primer lugar, es preciso determinar si el poder adjudicador infringió el artículo 167, apartado 4, del Reglamento financiero en la medida en que resulte, en esencia, que procedió a una comparación de las ofertas entre sí sobre la base de su puntuación global que refleje el concepto de «mejor relación calidad‑precio».
164 Para empezar, procede señalar que del tenor del artículo 167, apartado 4, del Reglamento financiero se desprende que el poder adjudicador determina la oferta económicamente más ventajosa comparando, en particular, las relaciones calidad‑precio de las respectivas ofertas. Esta comparación implica confrontar las cualidades técnicas de las ofertas atendiendo a los criterios que figuran en el pliego de condiciones.
165 En el presente asunto, nada permite considerar que la Comisión no se atuviera a la exigencia de determinar la oferta «económicamente más ventajosa» sobre la base de criterios objetivos que aseguren el respeto de los principios de transparencia, no discriminación e igualdad de trato, con el fin de garantizar una comparación objetiva del valor relativo de las ofertas. La evaluación de la oferta de la agrupación CLL fue realizada por el Comité a la luz de los criterios técnicos de adjudicación que figuran en el pliego de condiciones, como también lo fue la evaluación de la oferta del demandante.
166 A este respecto, procede subrayar que, contrariamente a lo que sostiene el demandante al invocar la uniformidad de las apreciaciones con respecto al lote n.o 3 y al lote n.o 4, el hecho de que en los cuadros figuren apreciaciones idénticas para dos lotes diferentes (francés y español) no constituye en absoluto una prueba de que la Comisión se haya abstenido de comparar las cualidades o valores objetivos de la oferta seleccionada con los de las ofertas competidoras en ambos lotes. La similitud de las apreciaciones del Comité para estos dos lotes puede explicarse por el hecho de que se trata de lotes que se refieren al mismo tipo de contrato de servicio y por el hecho de que el contenido de las prestaciones ofertadas por la agrupación CLL para cada uno de los lotes puede ser idéntico.
167 Además, en el apartado 83 de la presente sentencia se ha señalado que las propuestas técnicas de las ofertas competidoras presentaban ciertas diferencias, de modo que podían dar lugar a evaluaciones diferentes en cuanto a su capacidad para alcanzar la mejor relación calidad‑precio.
168 De ello se deduce que no cabe reprochar a la Comisión, por un lado, no haber confrontado las propuestas técnicas y, por otro lado, no haberse atenido a los requisitos del artículo 167, apartado 4, del Reglamento financiero al comparar las ofertas.
169 En segundo lugar, es preciso analizar las alegaciones del Reino de España sobre la supuesta diferencia de trato entre el demandante y la agrupación CLL al aplicar la metodología de evaluación de sus ofertas.
170 Al tiempo que se reitera que el cuadro de evaluación no ha de ser un informe exhaustivo de cada detalle de la oferta técnica que el Comité haya tenido en cuenta, ha de analizarse si la Comisión evaluó de manera discriminatoria la oferta de la agrupación CLL y la del demandante.
171 En primer lugar, el Reino de España puntualiza que, por lo que respecta a la evaluación del contenido de los ejercicios en el subcriterio 1.1, la Comisión no evaluó los contenidos de los ejercicios en la oferta de la agrupación CLL, sino que únicamente evaluó la secuencia de esos contenidos indicando que los materiales que se les destinaban respondían a las expectativas del poder adjudicador. Por otra parte, por lo que respecta a la oferta del demandante, afirma el Reino de España que la Comisión estaba obligada a evaluar el contenido de los ejercicios, pero, al hacer constar, finalmente, que no podía evaluar los ejercicios en línea debido al riesgo de modificación, únicamente indicó la existencia de una descripción pertinente de los diferentes tipos de materiales, sin evaluar si respondían a las expectativas del poder adjudicador.
172 A este respecto, procede señalar que la Comisión, al evaluar las dos ofertas de que se trata, respetó el principio de igualdad de trato o de no discriminación. En efecto, por un lado, evaluó los materiales didácticos en la oferta de la agrupación CLL y, por otro lado, no pudo evaluar el contenido de esos materiales didácticos en la oferta del demandante, puesto que solo podía acceder al contenido en cuestión a través de hipervínculos que conducían a un sitio de Internet bajo el control del demandante, lo que implicaba un riesgo de modificación de la oferta. Por consiguiente, no se trata de dos situaciones comparables que exijan ser tratadas de igual manera.
173 Por otra parte, se afirma que la Comisión tampoco realizó una evaluación específica del contenido de la autoformación en la oferta de la agrupación CLL, mientras que, por lo que respecta a la oferta del demandante, la Comisión indicó que no se especificaba el contenido de la autoformación.
174 A este respecto, procede recordar, como se ha señalado en los apartados 165 a 168 de la presente sentencia, que las ofertas técnicas se compararon con el pliego de condiciones y que la Comisión confrontó las propuestas técnicas. En este sentido, la Comisión constató efectivamente que la oferta del demandante presentaba un defecto en relación con la autoformación. En el presente asunto, hay constancia de que la oferta fue evaluada como de menor calidad que la de la agrupación CLL, ya que aquella no concretó la autoformación. De ello se deduce que la Comisión no infringió el artículo 167, apartado 4, del Reglamento financiero a este respecto.
175 Asimismo, el Reino de España alega que, en el contexto del subcriterio 1.2, la Comisión no realizó ninguna apreciación específica del contenido de las evaluaciones globales finales y de los criterios de las evaluaciones formativas en la oferta de la agrupación CLL, mientras que, por lo que respecta a la oferta del demandante, expresó una valoración negativa debido a que no podía evaluar esos mismos aspectos, que estaban disponibles a través de hipervínculos.
176 A este respecto, procede recordar que, en la medida en que una de las ofertas de que se trata presentaba ciertos elementos que la otra no tenía, la Comisión no evaluó las dos ofertas de manera discriminatoria, ya que, por un lado, la Comisión indicó tal deficiencia en la oferta del demandante, sin hacer, por otro lado, comentarios más específicos con relación a esos mismos aspectos en la oferta de la agrupación CLL.
177 En segundo lugar, el Reino de España sostiene que, al evaluar el subcriterio 1.2, la Comisión llevó a cabo la evaluación de los métodos de aprendizaje de la oferta del demandante, sin que hubiera procedido expresamente a tal evaluación al valorar la oferta de la agrupación CLL.
178 Esta alegación no puede prosperar, en la medida en que, en realidad, equivale a dispensar un trato aún más favorable al demandante y, por lo que respecta a la oferta de este, constituye un comentario positivo. Así pues, es preciso señalar que no se ha producido un trato discriminatorio.
179 En tercer lugar, en la evaluación del subcriterio 1.1 relativo a las actividades y los recursos digitales, se afirma que la Comisión mencionó y evaluó las herramientas digitales propuestas en la oferta de la agrupación CLL cuando afirmó que los materiales didácticos correspondían a las expectativas del poder adjudicador. En cambio, en su evaluación de la oferta del demandante, se afirma que la Comisión únicamente indicó que la oferta contenía una lista con muchas otras herramientas digitales que fomentaban la autoformación, sin mencionarlas ni evaluarlas.
180 A este respecto, ha de señalarse que esta afirmación de la Comisión relativa a las herramientas digitales en la oferta del demandante constituye, en realidad, un comentario positivo, equivalente a la afirmación sobre la oferta de la agrupación CLL. Así pues, no hubo trato discriminatorio.
181 En cuarto lugar, por lo que respecta a la organización de los contenidos contemplada en el subcriterio 1.1, el Reino de España indicó que la Comisión había descrito la oferta de la agrupación CLL como detallada y dotada de una estructura muy clara, pero que, por lo que respecta a la oferta del demandante —que, según el Reino de España, contenía también tal programa—, la evaluación cualitativa del subcriterio 1.1 no hacía ninguna mención ni evaluación de esa programación didáctica.
182 A este respecto, procede observar que, por lo que respecta a la oferta del demandante, y contrariamente a lo que sostiene el Reino de España, la Comisión sí que indicó que el demandante proponía una descripción breve, pero clara, de su contenido de clases, lo que supone un comentario menos positivo que el de la oferta de la agrupación CLL. Por consiguiente, ha de declararse que la Comisión sí que evaluó ambas ofertas.
183 A la luz de lo anterior, es preciso constatar que no ha existido diferencia de trato entre las dos ofertas en cuestión, ya que las diferencias, según las ha descrito el Reino de España, reflejan las diferencias existentes entre tales ofertas.
184 Por otra parte, procede señalar que el demandante solicitó al Tribunal General que acordara una diligencia de prueba. Pues bien, no procede acoger a esta solicitud, ya que no es necesaria para la resolución del litigio, de conformidad con el artículo 92, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento, según se desprende, en particular, de los apartados 168 a 183 de la presente sentencia. En cambio, por lo que respecta a la solicitud de diligencia de prueba del Reino de España, ha de señalarse que, con arreglo al artículo 88 del Reglamento de Procedimiento, tal solicitud no puede ser presentada por el Reino de España, que es parte coadyuvante, al reservarse únicamente a las partes principales. Así pues, no procede acoger la referida solicitud.
185 Por lo tanto, procede desestimar el segundo motivo.
Sobre el quinto motivo, basado en la vulneración de los principios fundamentales del Derecho de la contratación pública
186 Mediante su quinto motivo, el demandante defiende que, al haber adjudicado todos los lotes del contrato de las formaciones lingüísticas a un único prestador de servicios, a saber, a la agrupación CLL, la Comisión vulneró el objetivo perseguido por la normativa sobre contratación pública que estriba en abrir los contratos de las instituciones de la Unión a la mayor competencia posible y en que las pequeñas y medianas empresas tengan acceso a esos contratos.
187 Recuerda que de la jurisprudencia del Tribunal General y del Tribunal de Justicia se desprende que el poder adjudicador no puede restringir artificialmente la competencia. Se trata, según afirma, de una obligación jurídica que se infiere de los principios generales del Derecho a los que está sometido.
188 En tal sentido, alega que la facultad de apreciación se ejerció específicamente para adjudicar todos los lotes del contrato a la agrupación CLL.
189 Por un lado, el demandante reitera la alegación formulada en el segundo motivo según la cual la Comisión no sometió las ofertas de la agrupación CLL al proceso de comparación con las ofertas competidoras, incumpliendo el procedimiento de adjudicación de los contratos públicos.
190 Por otro lado, sostiene que la práctica anormal de la Comisión consistente en realizar una apreciación uniforme y casi equivalente de las ofertas de la agrupación CLL, en el máximo de la ponderación para dos terceras partes de los criterios, evidencia, por el contrario, que no se ha ejercitado la facultad de apreciación, o incluso la neutralización de los criterios cualitativos.
191 Además, el demandante alega que la actual práctica de la Comisión consiste en descartar la división de los contratos en lotes y, cuando están divididos, en adjudicar todos los lotes a un único operador. En particular, llama la atención sobre las licitaciones de los servicios de organización de pruebas lingüísticas, que se adjudicaron a un único operador, las de los servicios de organización de pruebas lingüísticas a distancia, que figuraban en un único lote, y las de los servicios de apoyo lingüístico en línea en el marco del programa Erasmus+, que igualmente no se dividieron en diferentes lotes por lenguas. A la luz de estos indicios, el demandante alega que la Comisión tiende actualmente a centralizar la cobertura de sus necesidades en materia lingüística en un solo prestador de servicios.
192 El Reino de España apoya, desde un punto de vista más procedimental, este motivo invocado por el demandante.
193 En particular, el Reino de España estima que el principio de buena administración, contemplado en el artículo 41 de la Carta, y el principio general de transparencia y de objetividad en la evaluación de las ofertas en un procedimiento de contratación pública exigen que la evaluación que requiere juicios de valor se realice con carácter previo a las evaluaciones que son el resultado de la aplicación de una fórmula matemática y que se realice separadamente de estas.
194 A este respecto, el Reino de España considera que, al realizar manera conjunta una evaluación que requiere juicios de valor (la evaluación de la oferta técnica) y una evaluación que es automática (la de la oferta económica), el procedimiento de evaluación seguido por la Comisión permite que, al menos en apariencia, el poder adjudicador pueda verse tentado, incluso inconscientemente, a adaptar la evaluación dependiente de juicios de valor de forma que esta sea determinante.
195 Así pues, al no garantizarse que la oferta técnica ha sido evaluada antes y separadamente de la oferta económica y cuando la Comisión no detalla la ponderación de cada uno de los elementos de cada subcriterio, siempre quedará, según el Reino de España, la sospecha de que el poder adjudicador, incluso de manera inconsciente, ha podido privilegiar la oferta de mayor precio, aunque solo sea por el prejuicio generalizado de que normalmente los productos de más calidad suelen tener un mayor precio.
196 La Comisión, por su parte, rebate las alegaciones del demandante y del Reino de España y solicita que se desestime el quinto motivo.
197 A este respecto, es preciso señalar que, mediante su quinto motivo, el demandante sostiene, en esencia, que la Comisión aplicó abusivamente una práctica que le llevó a ignorar el objetivo perseguido por la normativa sobre contratación pública consistente en abrir los contratos de las instituciones de la Unión a la mayor competencia posible, al haber adjudicado todos los lotes del contrato de las formaciones lingüísticas a un único prestador de servicios, a saber, a la agrupación CLL.
198 A este respecto, ha de recordarse que, según una jurisprudencia reiterada, una decisión solo adolece de desviación de poder cuando existen indicios objetivos, pertinentes y concordantes de que dicha decisión ha sido adoptada con el fin exclusivo o, al menos, determinante de alcanzar fines distintos de los alegados o de eludir un procedimiento específicamente establecido por el Tratado para hacer frente a las circunstancias del caso (véanse, en este sentido, las sentencias de 15 de mayo de 2008, España/Consejo, C‑442/04, EU:C:2008:276, apartado 49 y jurisprudencia citada; de 8 de julio de 1999, Vlaamse Televisie Maatschappij/Comisión, T‑266/97, EU:T:1999:144, apartado 131, y de 13 de enero de 2004, Thermenhotel Stoiser Franz y otros/Comisión, T‑158/99, EU:T:2004:2, apartado 164).
199 No ocurre así en el presente asunto.
200 En primer lugar, por lo que respecta al objetivo perseguido por los procedimientos de adjudicación de contratos, procede recordar que, conforme al artículo 160, apartado 2, del Reglamento financiero, todos los contratos han de ser objeto de la mayor concurrencia posible.
201 Asimismo, el principio de igualdad de trato entre los licitadores, que pretende favorecer el desarrollo de una competencia sana y efectiva entre las empresas que participan en una contratación pública, impone que todos los licitadores dispongan de las mismas oportunidades al formular los términos de sus ofertas e implica, por tanto, que estas estén sometidas a las mismas condiciones para todos los competidores (sentencia de 29 de abril de 2004, Comisión/CAS Succhi di Frutta, C‑496/99 P, EU:C:2004:236, apartado 110).
202 A la luz de estas consideraciones, a un poder adjudicador no se le puede impedir que adjudique todos los lotes de un contrato público al mismo licitador, siempre que sus ofertas hayan sido las más ventajosas económicamente con respecto a todos los demás licitadores y que se haya respetado el principio de igualdad de trato entre los licitadores, con el fin de garantizar una competencia sana y efectiva entre los participantes en dicho contrato.
203 Por lo tanto, procede declarar que el demandante no aporta ninguna prueba capaz de sustentar su alegación de que no se ha alcanzado el objetivo perseguido por el procedimiento de licitación de que se trata.
204 En segundo lugar, de los documentos obrantes en autos no se desprende en absoluto que la Comisión haya perseguido una finalidad distinta que no sea la de evaluar las dos ofertas, conforme a las facultades que le han sido conferidas a tal efecto. Del mismo modo, el demandante no aporta ningún dato concreto que demuestre favoritismo de algún tipo por parte de la Comisión.
205 En tercer lugar, ha de desestimarse también la alegación del demandante en el sentido de que los criterios cualitativos fueron «neutralizados». La mala fe del poder adjudicador en cuanto a la apreciación de la oferta no puede presumirse sin que se aporte alguna prueba a este respecto.
206 En cuarto lugar, por lo que respecta a los indicios basados en los otros procedimientos de licitación a los que alude el demandante, carecen manifiestamente de pertinencia para el presente litigio, puesto que cada procedimiento presenta sus propias características.
207 En el marco de este motivo, el Reino de España alega que el principio de buena administración, contemplado en el artículo 41 de la Carta, exige que la evaluación de la calidad de la oferta técnica se efectúe antes de la evaluación del precio, puesto que, en caso contrario, cabe siempre la sospecha de que el poder adjudicador ha podido privilegiar la oferta más cara.
208 A este respecto, en primer lugar, procede señalar que el Reino de España no ha aportado ninguna prueba ni indicio alguno que permita demostrar que la Comisión, primeramente, ha evaluado el precio y, seguidamente, la calidad de las ofertas, para, por último, dar prioridad a la oferta de la agrupación CLL. En segundo lugar, ni de las disposiciones del Reglamento financiero ni de la jurisprudencia se desprende que exista la obligación de efectuar la evaluación de la calidad de la oferta técnica antes de evaluar el precio. En tercer lugar, el Reino de España no ha aportado ninguna prueba pertinente que demuestre que la no evaluación en dos fases de las ofertas haya dado lugar a una vulneración del principio de igualdad de trato de los licitadores.
209 Procede desestimar, asimismo, la alegación basada en la infracción del artículo 41 de la Carta. A este respecto, ha de recordarse que la exigencia de imparcialidad en el sentido de esta disposición abarca dos aspectos. Se trata, por un lado, de la imparcialidad subjetiva de los miembros de un órgano, en el sentido de que ninguno de los miembros de un órgano determinado tome partido en ningún sentido o tenga prejuicios personales, presumiéndose la imparcialidad personal salvo prueba en contrario, y, por otro lado, de la imparcialidad objetiva, en el sentido de que el referido órgano debe ofrecer garantías suficientes para descartar a este respecto cualquier duda legítima (véanse, por analogía, las sentencias de 1 de julio de 2008, Chronopost y La Poste/UFEX y otros, C‑341/06 P y C‑342/06 P, EU:C:2008:375, apartado 54, y de 11 de julio de 2013, Ziegler/Comisión, C‑439/11 P, EU:C:2013:513, apartado 155). En el presente asunto, es preciso señalar que, por una parte, el Reino de España no ha invocado la parcialidad subjetiva de los miembros del Comité y, por otra parte, no ha demostrado que la inexistencia de obligación de realizar la evaluación de la calidad de la oferta técnica con carácter previo a la evaluación del precio —obligación que por lo demás no ha sido contemplada por el legislador de la Unión— haya dado lugar, en particular, a que en este caso se haya vulnerado el principio de igualdad de trato. Por lo tanto, ha de declararse que el Reino de España no ha podido demostrar la existencia de una duda legítima a este respecto.
210 En consecuencia, también procede desestimar por infundado el quinto motivo.
211 En atención a todas las consideraciones expuestas, procede desestimar el recurso en su integridad.
Costas
212 A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimadas las pretensiones del demandante, procede condenarle a cargar con sus propias costas y con las de la Comisión, conforme a lo solicitado por esta.
213 Con arreglo al artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, los Estados miembros que intervengan como coadyuvantes en el litigio cargarán con sus propias costas. Por consiguiente, el Reino de España cargará con sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Tercera)
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Condenar al Instituto Cervantes a cargar con sus propias costas y con las de la Comisión Europea.
3) El Reino de España cargará con sus propias costas.
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 14 de junio de 2023.
Firmas