Дело T‑115/13
Gert-Jan Dennekamp
срещу
Европейски парламент
„Достъп до документи — Регламент (ЕО) № 1049/2001 — Документи относно участието на членове на Европейския парламент във фонд за допълнително пенсионно осигуряване — Отказ да бъде предоставен достъп — Изключение, свързано със защитата на личния живот и личната неприкосновеност — Член 8, буква б) от Регламент (ЕО) № 45/2001 — Предаване на лични данни — Условия, свързани с необходимостта от предаване на личните данни и с опасността от засягане на законните интереси на съответното лице“
Резюме — Решение на Общия съд (пети състав) от 15 юли 2015 г.
1. Съдебно производство — Предмет на жалбата — Публикуване на имената на депутати след подаването на жалба от тяхна страна — Липса на предмет на жалбата, подадена срещу Парламента от трето лице, с която се иска разкриване на данни за тези депутати — Липса на основание за произнасяне
(член 76 от Процедурния правилник на Общия съд)
2. Институции на Европейския съюз — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от правото на достъп до документи — Стриктно тълкуване и прилагане — Задължение за извършване на конкретна и индивидуална проверка на документите, попадащи в обхвата на определено изключение — Обхват
(член 4 от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
3. Институции на Европейския съюз — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от правото на достъп до документи — Защита на частния живот и личната неприкосновеност — Обхват — Задължение за преценка в съответствие със законодателството на Съюза относно защитата на личните данни — Пълна приложимост на разпоредбите на Регламент № 45/2001 спрямо всяко заявление за достъп до документи, съдържащи лични данни
(член 8 от Регламент № 45/2001 на Европейския парламент и на Съвета и член 4, параграф 1, буква б) от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
4. Институции на Европейския съюз — Право на публичен достъп до документи — Регламенти № 1049/2001 и № 45/2001 — Разграничение между изключенията от правото на достъп до документи и защитата на личния живот и личната неприкосновеност — Критерий за необходимост от предаването на личните данни по член 8, буква б) от Регламент № 45/2001
(съображение 12, член 2, буква а), член 5, буква б) и член 8, буква б) от Регламент № 45/2001 на Европейския парламент и на Съвета; член 4, параграф 1, буква б) и член 6, параграф 1 от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
5. Съдебно производство — Въвеждане на нови основания в хода на производството — Условия — Основание, почиващо на обстоятелства, установени в хода на производството — Липса — Недопустимост
(член 84, параграф 1 от Процедурния правилник на Общия съд)
6. Сближаване на законодателствата — Защита на физическите лица при обработването на лични данни — Обработване на тези данни от институциите и органите на Съюза — Регламент № 45/2001 — Искане по реда на Регламент № 1049/2001, съдържащо имената на депутатите, участващи в схемата на допълнително пенсионно осигуряване — Лични данни — Задължение за заявителя да докаже необходимостта от предоставянето на посочените данни — Задължение за съответната институция да претегли интересите, които са засегнати от разкриването на данните
(член 8, буква б) от Регламент № 45/2001 на Европейския парламент и на Съвета и член 4, параграф 1, буква б) от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
7. Институции на Европейския съюз — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Членове на институция, участващи в схема на допълнително осигуряване — Опасност от конфликт на интереси при гласуване във връзка с такава схема — Задължение за институцията да предостави на заявилия достъп до документи имената на гласували членове на институция, участващи в схема на допълнително осигуряване
(Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
8. Институции на Европейския съюз — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Искане за достъп до документи, които могат да разкрият конфликт на интереси — Понятие за конфликт на интереси
(член 2 и член 4, параграф 1, буква б) от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
9. Сближаване на законодателствата — Защита на физическите лица при обработването на лични данни — Обработване на тези данни от институциите и органите на Съюза — Регламент № 45/2001 — Искане по реда на Регламент № 1049/2001, посочващо имената на депутати, участващи в схема на допълнително пенсионно осигуряване — Лични данни — По-ниска степен на защита за личните данни на обществени деятели
(член 8, буква б) от Регламент № 45/2001 на Европейския парламент и на Съвета и Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
10. Институции на Европейския съюз — Право на публичен достъп до документи — Регламенти № 1049/2001 и № 45/2001 — Искане по реда на Регламент № 1049/2001, посочващо имената на депутати, участващи в схема на допълнително пенсионно осигуряване — Лични данни — По-ниска степен на защита за личните данни на обществени деятели — Предимство на интересите, които целят осигуряване на доброто функциониране на Съюза чрез затвърждаване на доверието на гражданите към институциите
(член 8, буква б) от Регламент № 45/2001 на Европейския парламент и на Съвета и Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
11. Институции на Европейския съюз — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от правото на достъп до документи — Защита на частния живот и личната неприкосновеност — Отказ да бъде предоставен достъп — Задължение за мотивиране — Обхват
(член 4 от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
1. Вж. текста на решението.
(вж. т. 25—29)
2. С Регламент № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията се цели, както се посочва в съображение 4 и в член 1 от него, да се предостави на обществеността възможно най-широк достъп до документите на институциите. Макар за това право на достъп безспорно да съществуват определени ограничения по член 4 от Регламента, основани на съображения от обществен или частен интерес, след които е отказът на достъп до документ, в случай че оповестяването му би засегнало някои от защитените с този член интереси, въпреки това, тъй като се отклоняват от принципа за възможно най-широк публичен достъп до документите, тези изключения следва да се тълкуват и прилагат ограничително. В този смисъл, когато съответната институция реши да откаже достъп до документ, чието предоставяне е било поискано, тя по принцип трябва да обясни по какъв начин достъпът до този документ може конкретно и действително да засегне интереса, защитен от предвидено в член 4 от Регламент № 1049/2001 изключение, на което тази институция се позовава. Освен това рискът от такова засягане трябва да е разумно предвидим, а не чисто хипотетичен.
(вж. т. 36—39 и 133)
3. Вж. текста на решението.
(вж. т. 40—43, 49—51 и 134)
4. Равновесието между произтичащото от Регламент № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията право на достъп до документи, с които институциите разполагат, и задължението за предаване от тези институции на лични данни, произтичащо от Регламент № 45/2001 относно защитата на лицата по отношение на обработката на лични данни от институции и органи на Общността и за свободното движение на такива данни, предполага да се уточни взаимовръзката между установените с двата регламента правила.
Във връзка с това, на първо място, ако уважаването на искане за предоставяне на достъп до документи може да има за последица разкриването на лични данни, сезираната институция трябва да приложи всички разпоредби на Регламент № 45/2001, при това без вписаните в Регламент № 1049/2001 различни правила и принципи да водят до ограничаване на цялостната защита, която е предоставена за тези данни. В такъв общ контекст, макар действително правото на достъп до документи да не се обуславя по силата на член 6, параграф 1 от Регламент № 1049/2001 от доводите на заявителя за наличие на интерес от разкриването на съответните документи, член 4, параграф 1, буква б) от Регламент № 1049/2001 изисква косвено от заявителя да докаже с един или повече правомерни и изрични мотиви необходимостта да бъдат предадени личните данни, съдържащи се в документите, до които той иска да получи достъп.
На второ място, следва особено да се вземат под внимание съществените характеристики на предоставената с Регламент № 45/2001 защита на физическите лица с оглед на обработката на техните лични данни. Съгласно съображение 5 обаче този регламент има за цел да предостави на лицата, определени като заинтересовани, законно приложими права и да определи свързаните с обработката на данни задължения на контролните органи в рамките на институциите и органите на Съюза. За постигането на тази цел условията, предвидени по отношение на възможността институция или орган на Съюза да предава лични данни, трябва да се тълкуват ограничително, така че да не се поставят в опасност признатите от Регламент № 45/2001 права на тези лица в качеството им на основни права съгласно съображение 12. По този начин спазването на условието за необходимост предполага да се докаже, че сред възможните останали мерки предаването на лични данни е най-подходящата мярка за постигане на преследваната от заявителя цел и тя е също така пропорционална, което задължава в това отношение заявителя да изложи правомерни и изрични мотиви.
Подобно тълкуване не води до създаване на „категориално“ изключение в полза на личните данни от принципа на достъп до документи, а примирява двете основни права, които се противопоставят, когато искане за достъп до документи се отнася до защитени с Регламент № 45/2001 лични данни.
Въпреки това ограничителното тълкуване на предвиденото в член 8, буква б) от Регламент № 45/2001 условие за необходимост не означава, че не би могла да се вземе под внимание една обща обосновка за предаването на лични данни, каквото е правото на обществеността да бъде информирана.
На трето място, след като лицето, поискало достъп до документи с лични данни, е доказало необходимостта от тяхното предаване и според сезираната институция няма основания да се предполага, че това предаване би могло да засегне законните интереси на съответните лица, данните биха могли да бъдат предадени, при условие че не е приложимо никое от предвидените в Регламент № 1049/2001 изключения, освен това, което се извежда от накърняването на защитата на личния живот и личната неприкосновеност, така че документът или документите с лични данни ще могат да бъдат разкрити и следователно предоставени на обществеността.
Това означава, че предвиденият в член 8, буква б) от Регламент № 45/2001 критерий за необходимост трябва да бъде тълкуван ограничително, че условието за необходимост от предаване на лични данни предполага разглеждане на необходимостта от страна на сезираната институция или орган с оглед на преследваната от заявителя цел, което ограничава обхвата на правилото за липсата на обосновка на искането за достъп, че изтъкнатата от заявителя обосновка на необходимостта от предаване на тези данни може да бъде обща и че Регламент № 1049/2001 не трябва да бъде лишаван от полезното му действие чрез тълкуване на приложимите разпоредби, съгласно което правомерното разкриване не може изобщо да има за цел пълното разкриване пред обществеността.
(вж. т. 48, 51—54, 56, 59—61, 67 и 68)
5. Вж. текста на решението.
(вж. т. 80)
6. Само твърдението на поискалия достъп до документи на институция на правото на обществеността да получи информация за контрола над разходването на публични средства, не позволява да се определи с какво предоставянето на имената на членове на институцията с допълнително осигуряване представлява най-подходящата мярка за постигането на преследваната от жалбоподателя цел, нито с какво то е пропорционално спрямо тази цел. Същото се отнася и до изтъкването на вече съществуващо обществено обсъждане на допълнителното осигуряване, което не позволява да се установи каква е необходимостта за заявителя от получаването на разглежданите данни.
При все това, когато бъде доказана необходимостта от предаване на личните данни, сезираната/сезираният с искане за достъп до документи с такива данни институция или орган на Съюза трябва да претегли различните интереси на страните по случая и да провери дали няма основание да се счита, че това предаване може да засегне законните интереси на съответните лица, съгласно изискването на член 8, буква б) от Регламент № 45/2001 относно защитата на лицата по отношение на обработката на лични данни от институции и органи на Общността и за свободното движение на такива данни.
(вж. т. 83, 84, 116 и 127)
7. При прилагането на Регламент № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията, за да се позволи на заявилия достъп до намиращи се в институция документи за участието на нейни членове в схема на допълнително пенсионно осигуряване да постигне търсеното изнасяне наяве на възможните конфликти на интереси на депутатите, Парламентът трябва да предаде имената на депутатите с допълнително осигуряване, които са участвали действително в пленарния състав при гласуванията по тази схема на осигуряване, без да се ограничава само до имената на участвалите в поименните гласувания. Всъщност, независимо от използваната процедура на гласуване във връзка с допълнителното осигуряване всички действително гласували депутати, имащи допълнително осигуряване, могат да бъдат повлияни от свързания с това свой личен интерес. Във връзка с това заявителят може само да укаже обстоятелството, че те попадат в такава хипотеза поради двойственото им положение на депутати и на участващи в схемата на допълнително осигуряване. При тези условия съответната институция допуска явна грешка в преценката, ако приеме, че не е доказана необходимостта от предаване на имената на депутатите, които участват в схемата на допълнително осигуряване и са взели участие в гласуванията относно допълнителното осигуряване.
(вж. т. 103, 110 и 113)
8. При прилагането на Регламент № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията, свързаното с дадено заявление за достъп понятие за конфликт на интереси не се отнася само до случаите, при които обществен служител има личен интерес, който може да повлияе реално на безпристрастното и обективно упражняване на официалните му функции, но също и до случай, при който установеният интерес може да изглежда за обществеността, че влияе върху безпристрастното и обективно упражняване на официалните функции. Впрочем разкриването на възможни конфликти на интереси няма за цел само да разкрие случаи, при които общественият служител е упражнил своите функции, за да удовлетвори лични интереси, но също и да информира обществеността за тежащата над обществените служители опасност от конфликти на интереси, така че при упражняването на официалните си функции те да могат да действат безпристрастно, след като са декларирали, с оглед на обстоятелствата, в които са се оказали, наличието на свързан с тях възможен конфликт на интереси и след като са предприели или предложили мерки за разрешаване или избягване на този конфликт.
(вж. т. 106 и 109)
9. Разграничението при обществените деятели между обществената и частната дейност е подходящо за определяне на степента на защита на личните данни, на която те имат право при условията на Регламент № 45/2001 относно защитата на лицата по отношение на обработката на лични данни от институции и органи на Общността и за свободното движение на такива данни, въпреки че този регламент не предвижда нищо подобно. Всъщност би било съвсем неподходящо по същия начин да се извършва преценка на искането за предаване на лични данни независимо от личността на засегнатото лице. Когато обществен деятел прави избора да бъде изложен пред погледа на третите лица, в частност пред медиите, а чрез тях — пред по-голяма или по-малка публика, в зависимост от областта на неговата дейност, тези обстоятелства следва да се имат предвид, за да се прецени опасността от засягане на законните интереси на обществените деятели във връзка с прилагането на член 8, буква б) от Регламент № 45/2001 и за да се претеглят тези интереси с необходимостта от предаване на поисканите лични данни.
В този контекст, в случай на постъпило заявление по Регламент № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията, с искане за достъп до документи, отнасящи се до членове на институция, участващи в схема на допълнително пенсионно осигуряване, по отношение на която са взели участие в гласувания в рамките на институцията, за да се прецени опасността от засягане на законните интереси на тези членове, следва да се вземе под внимание съществуващата връзка между съответните лични данни, и по-точно имената на участващите в схемата на допълнително осигуряване членове, които са взели участие в свързаните с нея гласувания, и техния мандат. Като се има предвид, че възможността за участие в схемата на допълнително осигуряване е открита само за тези членове, разглежданите лични данни представляват част от сферата на тяхната обществена дейност. С оглед на това обстоятелствата, че участието в схемата е факултативно и следва от доброволно присъединяване или това, че допълнителната пенсия се получава след изтичането на мандата, не са решаващи обстоятелства, въз основа на които разглежданите лични данни да могат да бъдат включени в областта на частна дейност на депутатите. Следователно при претеглянето на наличните интереси законните интереси на депутатите, които участват в схемата на допълнително осигуряване, спадат към областта на тяхната обществена дейност и следва да са предмет на по-слаба защита, отколкото е защитата, с която биха се ползвали в съответствие с логиката на Регламент № 45/2001 интересите, спадащи към областта на тяхната частна дейност.
(вж. т. 119—121 и 124)
10. По отношение на искане за достъп до документи на Европейския парламент относно участието на депутати в схема на допълнително пенсионно осигуряване, подадено въз основа на Регламент № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията, личните данни се предават само ако няма никакво основание да се счита, че това предаване може да засегне законните интереси на съответните лица. Във връзка с това, като се има предвид, че законните интереси на депутатите, които участват в схемата на допълнително осигуряване, спадат към областта на тяхната обществена дейност и са предмет на по-слаба защита, отколкото е защитата, с която биха се ползвали интересите, спадащи към областта на тяхната частна дейност в съответствие с логиката на Регламент № 45/2001 относно защитата на лицата по отношение на обработката на лични данни от институции и органи на Общността и за свободното движение на такива данни, по-слабата защита на имената на тези депутати има като последица придаването на по-голяма тежест на интересите, които се представляват от преследваната с предаването цел.
Така изнасянето наяве на възможните конфликти на интереси на депутатите, което е целта на предаването на поисканите данни, позволява да се осигури по-добър контрол върху дейността на депутатите и върху функционирането на институцията на Съюза, която представлява народите на държавите членки, и допринася за подобряване на прозрачността на нейната дейност. Поради това, предвид значението на посочените интереси, които целят осигуряване на доброто функциониране на Съюза чрез затвърждаване на доверието към институциите, на което гражданите имат право, предаването на разглежданите лични данни не би могло да засегне законните интереси на депутатите с допълнително осигуряване. По този начин претеглянето на наличните интереси е трябвало да доведе до одобрение на предаването на имената на депутатите, участващи в схемата на допълнително осигуряване, които са участвали и в гласуванията относно тази схема, при което Парламентът не би имал основание да твърди, че съществува правнообвързваща презумпция в полза на законните интереси на лицата, свързани с подлежащите на предаване лични данни. Текстът на член 8, буква б) от Регламент № 45/2001 изобщо не предвижда подобна презумпция, тъй като преценката на искането на заявител за предаване на лични данни предполага да се претеглят наличните интереси, след като заявителят докаже необходимост от предаването на тези данни.
При тези условия Парламентът допуска явна грешка в преценката, като прима, че предаването на имената на депутатите с допълнително осигуряване, които са участвали в гласуването по отношение на това осигуряване, би засегнало техните законни интереси.
(вж. т. 124—127 и 130)
11. Вж. текста на решението.
(вж. т. 136—141)