Vec T‑115/13
Gert‑Jan Dennekamp
proti
Európskemu parlamentu
„Prístup k dokumentom – Nariadenie (ES) č. 1049/2001 – Dokumenty týkajúce sa účasti niektorých členov Parlamentu na doplnkovom dôchodkovom systéme – Zamietnutie prístupu – Výnimka týkajúca sa ochrany súkromia a integrity jednotlivca – Článok 8 písm. b) nariadenia (ES) č. 45/2001 – Poskytnutie osobných údajov – Podmienky nevyhnutnosti poskytnutia údajov a nebezpečenstva poškodenia oprávnených záujmov dotknutej osoby“
Abstrakt – Rozsudok Všeobecného súdu (piata komora) z 15. júla 2015
1. Súdne konanie – Predmet žaloby – Uverejnenie mien niektorých členov Parlamentu po podaní žaloby z ich strany – Bezpredmetnosť žaloby podanej proti Parlamentu treťou osobou a domáhajúcej sa sprístupnenia údajov týkajúcich sa týchto členov – Zastavenie konania
(Rokovací poriadok Všeobecného súdu, článok 76)
2. Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Reštriktívny výklad a uplatňovanie – Povinnosť konkrétneho a individuálneho preskúmania dokumentov chránených výnimkou – Rozsah
(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4)
3. Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Ochrana súkromia a integrity jednotlivca – Rozsah – Povinnosť posúdenia v súlade s právnou úpravou Únie týkajúcou sa ochrany osobných údajov – Úplné uplatnenie ustanovení nariadenia č. 45/2001 na akúkoľvek žiadosť o prístup k dokumentom obsahujúcim osobné údaje
[Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 45/2001, článok 8, a nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 1 písm. b)]
4. Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenia č. 1049/2001 a č. 45/2001 – Vzťah medzi výnimkami z práva na prístup k dokumentom a ochranou súkromia a integrity jednotlivca – Kritérium nevyhnutnosti poskytnutia osobných údajov uvedené v článku 8 písm. b) nariadenia č. 45/2001
[Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 45/2001, odôvodnenie 12 a článok 2 písm. a), článok 5 písm. b) a článok 8 písm. b), a nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 1 písm. b) a článok 6 ods. 1]
5. Súdne konanie – Uvedenie nových dôvodov počas súdneho konania – Podmienky – Dôvod založený na okolnostiach, ktoré vyšli najavo v priebehu konania – Neexistencia – Neprípustnosť
(Rokovací poriadok Všeobecného súdu, článok 84 ods. 1)
6. Aproximácia právnych predpisov – Ochrana fyzických osôb pri spracovaní osobných údajov – Spracovanie týchto údajov inštitúciami a orgánmi Únie – Nariadenie č. 45/2001 – Žiadosť v zmysle nariadenia č. 1049/2001 uvádzajúca mená členov Parlamentu zúčastňujúcich sa na doplnkovom dôchodkovom systéme – Osobné údaje – Povinnosť žiadateľa preukázať nevyhnutnosť poskytnutia uvedených údajov – Povinnosť dotknutej inštitúcie vyvážiť záujmy ohrozené sprístupnením týchto údajov
[Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 45/2001, článok 8 písm. b), a nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 1 písm. b)]
7. Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Členovia inštitúcie zúčastňujúci sa na doplnkovom dôchodkovom systéme – Nebezpečenstvo konfliktu záujmov v prípade hlasovania o tomto systéme – Povinnosť dotknutej inštitúcie poskytnúť žiadateľovi o dokumenty mená zúčastnených členov podieľajúcich sa na takýchto hlasovaniach
(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001)
8. Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Žiadosť o prístup k dokumentom, na ktoré by sa mohol vzťahovať konflikt záujmov – Pojem konflikt záujmov
[Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 2 a článok 4 ods. 1 písm. b)]
9. Aproximácia právnych predpisov – Ochrana fyzických osôb pri spracovaní osobných údajov – Spracovanie týchto údajov inštitúciami a orgánmi Únie – Nariadenie č. 45/2001 – Žiadosť v zmysle nariadenia č. 1049/2001 uvádzajúca mená členov Parlamentu zúčastňujúcich sa na doplnkovom dôchodkovom systéme – Osobné údaje – Nižší stupeň ochrany pre údaje verejne činných osôb
[Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 45/2001, článok 8 písm. b), a nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001]
10. Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenia č. 1049/2001 a č. 45/2001 – Žiadosť v zmysle nariadenia č. 1049/2001 uvádzajúca mená členov Parlamentu zúčastňujúcich sa na doplnkovom dôchodkovom systéme – Osobné údaje – Nižší stupeň ochrany pre údaje verejne činných osôb – Prednosť záujmov, ktorých cieľom je zabezpečiť riadne fungovanie Únie vybudovaním dôvery občanov k inštitúciám
[Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 45/2001, článok 8 písm. b), a nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001]
11. Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Ochrana súkromia a integrity jednotlivca – Zamietnutie prístupu – Povinnosť odôvodnenia – Rozsah
(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4)
1. Pozri text rozhodnutia.
(pozri body 25 – 29)
2. Cieľom nariadenia č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie je, ako sa uvádza v jeho odôvodnení 4 a článku 1, poskytnúť verejnosti právo na čo najširší prístup k dokumentom inštitúcií. Hoci podľa článku 4 tohto nariadenia toto právo nepochybne podlieha určitým obmedzeniam založeným na dôvodoch verejného alebo súkromného záujmu, vrátane odmietnutia v prípade, ak by sprístupnenie dokumentu narušilo jeden zo záujmov chránených týmto článkom, vzhľadom na to, že takéto výnimky sa odchyľujú od zásady čo najširšieho prístupu verejnosti k dokumentom, ich však treba vykladať a uplatňovať reštriktívne. Pokiaľ teda dotknutá inštitúcia rozhodne o zamietnutí prístupu k dokumentu, o ktorého oznámenie bola požiadaná, v zásade jej prislúcha poskytnúť vysvetlenie, pokiaľ ide o otázku, ako môže prístup k tomuto dokumentu konkrétne a skutočne porušiť záujem chránený výnimkou stanovenou v článku 4 nariadenia č. 1049/2001, na ktorú sa táto inštitúcia odvoláva. Riziko takéhoto porušenia navyše musí byť primerane predvídateľné a nie čisto hypotetické.
(pozri body 36 – 39, 133)
3. Pozri text rozhodnutia.
(pozri body 40 – 43, 49 – 51, 134)
4. Rovnováha medzi právom na prístup k dokumentom držaným inštitúciami, ktoré vyplýva z nariadenia č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie, a povinnosťami vyplývajúcimi z nariadenia č. 45/2001 o ochrane jednotlivcov so zreteľom na spracovanie osobných údajov inštitúciami a orgánmi spoločenstva a o voľnom pohybe takýchto údajov na poskytnutie osobných údajov rovnakými inštitúciami si vyžaduje spresnenie vzťahu medzi pravidlami stanovenými obidvomi nariadeniami.
V tejto súvislosti po prvé ak môže byť dôsledkom žiadosti o prístup k dokumentom v prípade, ak sa jej vyhovie, sprístupnenie osobných údajov, oslovená inštitúcia musí uplatniť všetky ustanovenia nariadenia č. 45/2001 bez toho, aby jednotlivé pravidlá a zásady stanovené nariadením č. 1049/2001 mohli mať za následok obmedzenie plnej ochrany priznanej týmto údajom. Hoci je v takomto všeobecnom rámci nepochybne pravda, že právo na prístup k dokumentom nie je v zmysle článku 6 ods. 1 nariadenia č. 1049/2001 podmienené tým, že žiadateľ odôvodní záujem na sprístupnení uvedených dokumentov, článok 4 ods. 1 písm. b) nariadenia č. 1049/2001 nepriamo vyžaduje od žiadateľa, aby výslovným a legitímnym odôvodnením preukázal nevyhnutnosť poskytnutia osobných údajov uvedených v dokumentoch, ktorých sprístupnenie žiada.
Po druhé treba osobitne zohľadniť podstatné charakteristické vlastnosti systému ochrany priznaného fyzickým osobám nariadením č. 45/2001 v súvislosti so spracovaním ich osobných údajov. Cieľom tohto nariadenia je pritom podľa jeho odôvodnenia 5 poskytnúť osobám, ktoré vymedzuje ako dotknuté, právne chránené nároky a vymedziť povinnosti osôb zodpovedných za spracovanie v rámci inštitúcií a orgánov Únie v oblasti spracovania údajov. Na dosiahnutie takéhoto účelu sa stanovené podmienky, pokiaľ ide o možnosť inštitúcie alebo orgánu Únie preniesť osobné údaje, musia vykladať striktne, inak by boli ohrozené práva priznané týmto osobám nariadením č. 45/2001 ako základné práva podľa jeho odôvodnenia 12. Splnenie podmienky nevyhnutnosti teda predpokladá preukázanie, že poskytnutie osobných údajov je najvhodnejším opatrením spomedzi ostatných predstaviteľných opatrení na dosiahnutie cieľa sledovaného žiadateľom a že je primerané tomuto cieľu, čo zaväzuje žiadateľa, aby predložil výslovné a legitímne odôvodnenie v tomto zmysle.
Takýto výklad nevedie k vytvoreniu „druhovej“ výnimky zo zásady prístupu k dokumentom v prospech osobných údajov, ale k zosúladeniu dvoch základných práv, ktoré vystupujú proti sebe, ak sa žiadosť o prístup k dokumentom týka osobných údajov chránených nariadením č. 45/2001.
Napriek tomu striktný výklad podmienky nevyhnutnosti upravenej v článku 8 písm. b) nariadenia č. 45/2001 neznamená, že odôvodnenie poskytnutia osobných údajov všeobecnej povahy, akým je právo verejnosti na informácie, nemožno zohľadniť.
Po tretie, pokiaľ osoba požadujúca prístup k dokumentom obsahujúcim osobné údaje preukázala nevyhnutnosť ich poskytnutia a oslovená inštitúcia usúdila, že neexistuje nijaký dôvod predpokladať, že toto poskytnutie by mohlo poškodiť oprávnené záujmy dotknutých osôb, údaje možno poskytnúť, pričom s výhradou, že sa neuplatňuje nijaká iná výnimka upravená nariadením č. 1049/2001 než výnimka vychádzajúca z narušenia ochrany súkromia a bezúhonnosti jednotlivca, dokument alebo dokumenty obsahujúce údaje sa poskytnú a v dôsledku toho sprístupnia verejnosti.
Z toho vyplýva, že kritérium nevyhnutnosti upravené v článku 8 písm. b) nariadenia č. 45/2001 sa musí vykladať striktne, že podmienka nevyhnutnosti poskytnutia osobných údajov znamená, že oslovená inštitúcia alebo orgán preskúma nevyhnutnosť vzhľadom na cieľ sledovaný žiadateľom o prístup k dokumentom, čo zužuje rozsah pravidla neodôvodnenia žiadosti o prístup, že odôvodnenie nevyhnutnosti poskytnutia týchto údajov uvedené žiadateľom môže byť všeobecnej povahy a že nariadenie č. 1049/2001 sa nesmie pripraviť o svoj potrebný účinok takým výkladom svojich relevantných ustanovení, ktorý by znamenal, že legitímne sprístupnenie nikdy nemôže sledovať cieľ úplného sprístupnenia verejnosti.
(pozri body 48, 51 – 54, 56, 59 – 61, 67, 68)
5. Pozri text rozhodnutia.
(pozri bod 80)
6. Jednoduché uvedenie práva na informácie a na oznámenie informácií o kontrole verejných výdavkov verejnosti žiadateľom o prístup k dokumentom inštitúcie neumožňuje určiť, v čom poskytnutie mien členov tejto inštitúcie zúčastňujúcich sa na doplnkovom dôchodkovom systéme predstavuje najvhodnejšie opatrenie na dosiahnutie cieľa sledovaného žiadateľom, ani to, v čom je primeraný tomuto cieľu. To isté platí pre uvedenie diskusie, ktorá už o takomto režime prebieha, ktoré neumožňuje preukázať, že bolo pre žiadateľa nevyhnutné dosiahnuť poskytnutie dotknutých údajov.
V prípade, že by sa preukázala nevyhnutnosť poskytnutia osobných údajov, však inštitúcia alebo orgán Únie, ktorému bola predložená žiadosť o prístup k dokumentom obsahujúcim takéto údaje, musí zvážiť jednotlivé dotknuté záujmy účastníkov a preveriť, či neexistuje niektorý z dôvodov predpokladať, že toto poskytnutie môže poškodiť oprávnené záujmy dotknutých osôb, ako to vyžaduje článok 8 písm. b) nariadenia č. 45/2001 o ochrane jednotlivcov so zreteľom na spracovanie osobných údajov inštitúciami a orgánmi spoločenstva a o voľnom pohybe takýchto údajov.
(pozri body 83, 84, 116, 127)
7. V rámci uplatňovania nariadenia č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie dotknutá inštitúcia musí na to, aby umožnila žiadateľovi o prístup k dokumentom v držbe inštitúcie, týkajúcim sa účasti niektorých z jej členov na systéme doplnkového dôchodkového sporenia, dosiahnutie jeho cieľa upozorniť na potenciálny konflikt záujmov týchto členov, poskytnúť mená členov zúčastňujúcich sa na systéme, ktorí boli súčasne členmi plenárneho zhromaždenia v okamihu hlasovania o tomto systéme a ktorí sa skutočne zúčastnili hlasovaní, bez toho, aby sa obmedzila na mená tých, ktorí sa zúčastnili hlasovania organizovaného postupom hlasovania podľa mien. Bez ohľadu na použitý postup pri hlasovaní o systéme totiž všetci členovia tejto inštitúcie, ktorí skutočne hlasovali a zúčastňovali sa na systéme, môžu byť ovplyvnení svojím osobným záujmom. V tejto súvislosti sa žiadateľ môže oprávnene obmedziť na preukázanie, že títo členovia sa nachádzali v takejto situácii z dôvodu ich dvojakého postavenia ako členov aj osôb zúčastnených na systéme. Za týchto okolností dotknutá inštitúcia vychádzala zo zjavne nesprávneho právneho posúdenia, keď sa domnievala, že nebola preukázaná nevyhnutnosť poskytnutia mien členov zúčastňujúcich sa na systéme, ktorí o ňom aj hlasovali.
(pozri body 103, 110, 113)
8. V rámci uplatňovania nariadenia č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie pojem konflikt záujmov, ktorých sa týka žiadosť o prístup, neodkazuje výlučne na situáciu, v ktorej má úradník verejnej moci osobný záujem, ktorý môže skutočne ovplyvniť nestranný výkon a ciele jeho úradnej funkcie, ale tiež na situáciu, v ktorej sa identifikovaný záujem môže v očiach verejnosti javiť ako ovplyvňujúci nestranný výkon a ciele úradnej funkcie. Okrem toho odhalenie potenciálneho konfliktu záujmov neznamená iba uvedenie prípadov, v ktorých úradník verejnej moci vykonával svoju funkciu s cieľom naplnenia svojich osobných záujmov, ale tiež informovanie verejnosti o nebezpečenstvách konfliktu záujmov týkajúcich sa úradníkov verejnej moci, aby pri výkone svojich úradných úloh konali nestranne po tom, čo vzhľadom na okolnosti, v ktorých sa nachádzajú, konštatovali situáciu potenciálneho konfliktu záujmov, ktorý sa ich dotýka, a navrhli opatrenia na vyriešenie uvedeného konfliktu alebo jeho zamedzenie.
(pozri body 106, 109)
9. Rozlišovanie uvedené v prípade verejne činných osôb medzi verejnou sférou a súkromnou sférou je relevantné na určenie stupňa ochrany osobných údajov, na ktorú majú nárok v systéme nariadenia č. 45/2001 o ochrane jednotlivcov so zreteľom na spracovanie osobných údajov inštitúciami a orgánmi spoločenstva a o voľnom pohybe takýchto údajov, aj keď toto nariadenie nič také neuvádza. Bolo by totiž úplne nevhodné posudzovať rovnakým spôsobom žiadosť o poskytnutie osobných údajov bez ohľadu na totožnosť dotknutej osoby. Keďže verejne činná osoba sa rozhodla otvoriť sa voči tretím osobám, predovšetkým voči médiám a prostredníctvom nich voči širšej alebo užšej verejnosti podľa okruhu svojej činnosti, je potrebné zohľadniť toto prostredie pri posudzovaní nebezpečenstva porušenia oprávnených záujmov verejne činných osôb v rámci uplatnenia článku 8 písm. b) nariadenia č. 45/2001 a pri zvážení týchto záujmov s nevyhnutnosťou poskytnutia požadovaných osobných údajov.
V takejto súvislosti v prípade, ak sa žiadosť podaná na základe nariadenia č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie vzťahuje na prístup k dokumentom týkajúcim sa členov inštitúcie, ktorí sa zúčastňujú na systéme doplnkového dôchodkového sporenia, o ktorom súčasne hlasovali v rámci tejto inštitúcie, treba na to, aby sa posúdilo nebezpečenstvo poškodenia oprávnených záujmov týchto členov, zohľadniť spojitosť medzi dotknutými osobnými údajmi, t. j. menami členov zúčastňujúcich sa na systéme, ktorí sa zúčastnili hlasovania o ňom, a ich mandátmi. Keďže možnosť zúčastniť sa na systéme je otvorená iba pre samotných členov, dotknuté osobné údaje patria do ich verejnej sféry. V tejto súvislosti okolnosti, že účasť na systéme je dobrovoľná a vyplýva z dobrovoľného pristúpenia alebo že doplnkový dôchodok sa poberá po skončení mandátu, nie sú rozhodujúce na to, aby dotknuté osobné údaje patrili do verejnej sféry členov. Z toho vyplýva, že v súlade s logikou nariadenia č. 45/2001 sa pri zvážení prítomných záujmov na oprávnené záujmy členov zúčastňujúcich sa na systéme, ktoré patria do ich verejnej sféry, vzťahuje nižší stupeň ochrany ako na záujmy patriace do ich súkromnej sféry.
(pozri body 119 – 121, 124)
10. V súvislosti so žiadosťou o prístup k dokumentom Európskeho parlamentu týkajúcim sa účasti niektorých jeho členov na systéme doplnkového dôchodkového sporenia podanej na základe nariadenia č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie sa osobné údaje poskytujú iba vtedy, ak neexistuje nijaký dôvod predpokladať, že toto poskytnutie môže poškodiť oprávnené záujmy dotknutých osôb. V tejto súvislosti vzhľadom na to, že v súlade s logikou nariadenia č. 45/2001 o ochrane jednotlivcov so zreteľom na spracovanie osobných údajov inštitúciami a orgánmi spoločenstva a o voľnom pohybe takýchto údajov sa na oprávnené záujmy členov zúčastňujúcich sa na takomto systéme, ktoré patria do ich verejnej sféry, vzťahuje nižší stupeň ochrany ako na záujmy patriace do ich súkromnej sféry, nižší stupeň ochrany mien týchto členov má za následok, že vyššia dôležitosť sa prizná záujmom, ktoré sú zastúpené cieľom, ktorý sa sleduje poskytnutím.
Upozornenie na potenciálny konflikt záujmov členov, ktoré je cieľom poskytnutia požadovaných údajov, tak umožňuje zaručiť lepšiu kontrolu činnosti členov a fungovania inštitúcie Únie, ktorá zastupuje obyvateľov členských štátov, ako aj zvýšiť transparentnosť jej činnosti. Preto by vzhľadom na dôležitosť prítomných záujmov, ktorých cieľom je zaručiť riadne fungovanie Únie rozvojom dôvery, ktorú môžu občania legitímne vložiť do inštitúcií, poskytnutím dotknutých osobných údajov nemali byť poškodené oprávnené záujmy členov zúčastňujúcich sa na systéme. Zváženie prítomných záujmov tak malo viesť k povoleniu poskytnutia mien členov zúčastňujúcich sa na systéme, ktorí o ňom aj hlasovali, keďže Parlament nemohol oprávnene tvrdiť, že existuje nevyvrátiteľná právna domnienka v prospech oprávnených záujmov osôb dotknutých osobnými údajmi, ktoré sa mali poskytnúť. Nič v texte článku 8 písm. b) nariadenia č. 45/2001 nesvedčí v prospech uznania takejto domnienky, keďže posúdenie žiadosti o poskytnutie osobných údajov vyžaduje zváženie prítomných záujmov po tom, čo žiadateľ preukázal existenciu nevyhnutnosti poskytnutia uvedených údajov.
Za týchto okolností Parlament vychádzal zo zjavne nesprávneho právneho posúdenia, keď sa domnieval, že poskytnutie mien členov zúčastňujúcich sa na systéme, ktorí o ňom aj hlasovali, by poškodilo ich oprávnené záujmy.
(pozri body 124 – 127, 130)
11. Pozri text rozhodnutia.
(pozri body 136 – 141)