Language of document : ECLI:EU:T:2015:497

Mål T‑115/13

Gert-Jan Dennekamp

mot

Europaparlamentet

”Tillgång till handlingar – Förordning (EG) nr 1049/2001 – Handlingar om vissa parlamentsledamöters anslutning till tilläggspensionssystemet – Tillgång nekad –Undantag avseende skydd för den enskildes privatliv och integritet – Artikel 8 b i förordning (EG) nr 45/2001 – Överföring av personuppgifter – Villkor avseende nödvändigheten av att överföra personuppgifterna och risken för att den registrerades legitima intressen skadas”

Sammanfattning – Tribunalens dom (femte avdelningen) av den 15 juli 2015

1.      Domstolsförfarande – Ändamålet med talan – Namnen på vissa ledamöter av parlamentet har offentliggjorts till följd av att de har väckt talan vid tribunalen – Ändamålet med en talan som väckts av tredje man mot parlamentet har förfallit i den del den avser att uppgifter om dessa ledamöter ska lämnas ut – Anledning saknas att döma i saken

(Tribunalens rättegångsregler, artikel 76)

2.      Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Undantagen ska tolkas och tillämpas restriktivt – Skyldighet att göra en konkret och individuell prövning av de handlingar som omfattas av ett undantag – Räckvidd

(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4)

3.      Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skyddet för den enskildes privatliv och integritet – Räckvidd – Skyldighet att göra en bedömning i enlighet med unionslagstiftningen om skydd av personuppgifter – Bestämmelserna i förordning nr 45/2001 är tillämpliga fullt ut på samtliga ansökningar om att få tillgång till handlingar innehållande personuppgifter

(Europaparlamentets och rådets förordningar nr 45/2001, artikel 8, och nr 1049/2001, artikel 4.1 b)

4.      Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordningarna nr 1049/2001 och nr 45/2001 – Förhållandet mellan undantagen från rätten till tillgång till handlingar och skyddet för den enskildes privatliv och integritet – Nödvändighetsrekvisitet för överföring av personuppgifter i artikel 8 b i förordning nr 45/2001

(Europaparlamentets och rådets förordningar nr 45/2001, skäl 12 och artiklarna 2 a, 5 b och 8 b samt nr 1049/2001, artiklarna 4.1 b och 6.1)

5.      Domstolsförfarande – Åberopande av nya grunder under rättegången – Villkor – Grund som föranleds av omständigheter som framkommit först under rättegången – Föreligger inte – Avvisning

(Tribunalens rättegångsregler, artikel 84.1)

6.      Tillnärmning av lagstiftning – Skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter – Unionsinstitutionernas och unionsorganens behandling av personuppgifter – Förordning nr 45/2001 – Ansökan enligt förordning nr 1049/2001, i vilken namnen på de parlamentsledamöter som var anslutna till tilläggspensionssystemet anges – Personuppgifter – Skyldighet för sökanden att styrka att det är nödvändigt att överföra personuppgifterna – Skyldighet för den berörda institutionen att göra en avvägning av de intressen som aktualiseras vid utlämnandet av uppgifterna

(Europaparlamentets och rådets förordningar nr 45/2001, artikel 8 b, och nr 1049/2001, artikel 4.1 b)

7.      Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Ledamöter av en institution som är anslutna till ett tilläggspensionssystem – Risk för intressekonflikt vid röstning om detta system – Skyldighet för den berörda institutionen att till en sökande som begärt tillgång till handlingar överföra namnen på de anslutna ledamöter som har deltagit i sådana röstningar

(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001)

8.      Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Ansökan om tillgång till handlingar som kan påvisa en intressekonflikt – Begreppet intressekonflikt

(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artiklarna 2 och 4.1 b)

9.      Tillnärmning av lagstiftning – Skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter – Unionsinstitutionernas och unionsorganens behandling av personuppgifter – Förordning nr 45/2001– Ansökan enligt förordning nr 1049/2001, i vilken namnen på de parlamentsledamöter som var anslutna till tilläggspensionssystemet anges – Personuppgifter – Lägre grad av skydd för offentliga personers uppgifter

(Europaparlamentets och rådets förordningar nr 45/2001, artikel 8 b, och nr 1049/2001)

10.    Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordningarna nr 1049/2001 och nr 45/2001 – Ansökan enligt förordning nr 1049/2001, i vilken namnen på de parlamentsledamöter som var anslutna till tilläggspensionssystemet anges – Personuppgifter – Lägre grad av skydd för offentliga personers uppgifter – Företräde för intressen som syftar till att säkerställa att unionen fungerar väl genom att utveckla medborgarnas förtroende för institutionerna

(Europaparlamentets och rådets förordningar nr 45/2001, artikel 8 b, och nr 1049/2001)

11.    Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skyddet för den enskildes privatliv och integritet – Tillgång nekad – Motiveringsskyldighet – Räckvidd

(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4)

1.      Se domen.

(se punkterna 25–29)

2.      I enlighet med vad som anges i skäl 4 och i artikel 1 i förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar är syftet med denna förordning att ge allmänheten så stor tillgång som möjligt till institutionernas handlingar. Rätten till tillgång till handlingar är visserligen enligt artikel 4 i nämnda förordning underkastad vissa begränsningar av hänsyn till allmänna eller privata intressen, som tar sig uttryck bland annat i en rätt att vägra att ge tillgång till en handling om ett utlämnande skulle undergräva något av de intressen som skyddas genom denna artikel. Dessa undantag utgör emellertid en avvikelse från principen att allmänheten ska ha största möjliga tillgång till handlingar, och de ska därför tolkas och tillämpas restriktivt. När den berörda institutionen beslutar att avslå en ansökan om att en handling ska lämnas ut är den således i princip skyldig att förklara hur tillgången till handlingen konkret och faktiskt skulle skada det intresse som skyddas av det av institutionen åberopade undantaget i artikel 4 i förordning nr 1049/2001. För att kunna åberopa att det föreligger en sådan risk måste dessutom denna risk rimligen kunna förutses och inte endast vara hypotetisk.

(se punkterna 36–39 och 133)

3.      Se domen.

(se punkterna 40–43, 49–51 och 134)

4.      Frågan huruvida rätten till tillgång till institutionernas handlingar enligt förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar väger lika tungt som de skyldigheter som åvilar samma institutioner enligt förordning nr 45/2001 om skydd för enskilda då gemenskapsinstitutionerna och gemenskapsorganen behandlar personuppgifter och om den fria rörligheten för sådana uppgifter, när institutionerna ska överföra personuppgifter, beror på förhållandet mellan reglerna i de båda förordningarna.

För det första gäller att när ett eventuellt bifall till en ansökan om tillgång till handlingar kan leda till att personuppgifter lämnas ut, ska den institution till vilken ansökan riktar sig således tillämpa samtliga bestämmelser i förordning nr 45/2001. De olika bestämmelser och principer som följer av förordning nr 1049/2001 får därvid inte leda till att det föreskrivna skyddet för personuppgifter begränsas. Mot denna allmänna bakgrund är det visserligen riktigt att rätten till tillgång till handlingar inte är villkorad av att den som ansöker om tillgång styrker sitt intresse av att handlingarna lämnas ut, vilket framgår av artikel 6.1 i förordning nr 1049/2001. Artikel 4.1 b kräver dock indirekt att den som har ansökt om tillgång till handlingar anger ett eller flera uttryckliga och legitima skäl för att det är nödvändigt att överföra personuppgifterna i de handlingar som ansökan avser.

För det andra ska särskilt de grundläggande egenskaperna hos de skyddsregler som förordning nr 45/2001 föreskriver för fysiska personer vad gäller behandling av deras personuppgifter beaktas. Syftet med förordning nr 45/2001 är enligt dess skäl 5 att tillerkänna personer, som i förordningen definieras som ”de registrerade”, rättsligt bindande rättigheter och att fastställa de skyldigheter i fråga om behandling av personuppgifter som åligger de registeransvariga inom unionsinstitutionerna och unionsorganen. För att uppnå detta mål måste de villkor som fastställts för att en unionsinstitution eller ett unionsorgan ska ha möjlighet att överföra personuppgifter tolkas strikt, för att de rättigheter som tillerkänts de registrerade genom förordning nr 45/2001 såsom – enligt skäl 12 i nämnda förordning – grundläggande rättigheter inte ska äventyras. För att nödvändighetsrekvisitet ska vara uppfyllt krävs sålunda att det styrks dels att överföringen av personuppgifter är den lämpligaste av de åtgärder som är tänkbara för att uppnå det mål som eftersträvas av den som lämnat in ansökan, dels att åtgärden står i proportion till nämnda mål, vilket medför ett krav på att den som lämnat in ansökan anför en uttrycklig och legitim motivering i detta avseende.

En sådan tolkning leder inte till ett ”gruppundantag” från principen om tillgång till handlingar för personuppgifter, utan till en samordning av de två grundläggande rättigheter som står mot varandra när en ansökan om tillgång till handlingar avser personuppgifter, vilka skyddas av förordning nr 45/2001.

En strikt tolkning av nödvändighetsrekvisitet i artikel 8 b i förordning nr 45/2001 innebär likväl inte att en allmän motivering till en överföring av personuppgifter, såsom allmänhetens rätt till information, inte kan beaktas.

För det tredje gäller att om den som har ansökt om tillgång till handlingar har visat att det är nödvändigt att överföra handlingarna, och den berörda institutionen har bedömt att det saknas skäl att anta att de registrerades legitima intressen skulle kunna skadas, kan uppgifterna överföras. Såvida inte något annat undantag enligt förordning nr 1049/2001 än det som avser att ett utlämnande skulle undergräva skyddet för den enskildes privatliv och integritet är tillämpligt, ska handlingarna innehållande personuppgifter lämnas ut och således göras tillgängliga för allmänheten.

Härav följer att nödvändighetsrekvisitet i artikel 8 b i förordning nr 45/2001 ska tolkas strikt, att villkoret att överföringen av personuppgifter ska vara nödvändig innebär att den berörda institutionen eller det berörda organet ska vidta en prövning av detta villkor mot bakgrund av målet med ansökan, vilket begränsar räckvidden av regeln om avsaknad av motivering för en ansökan om tillgång till handlingar, att den motivering som lämnas i ansökan för att överföringen av uppgifterna är nödvändig kan vara av allmän natur och att den ändamålsenliga verkan av förordning nr 1049/2001 inte får omintetgöras genom en tolkning av de relevanta bestämmelserna som innebär att det aldrig kan röra sig om ett legitimt utlämnande om syftet är ett fullständigt utlämnande till allmänheten.

(se punkterna 48, 51–54, 56, 59–61, 67 och 68)

5.      Se domen.

(se punkt 80)

6.      Om en sökande som begär tillgång till en institutions handlingar enbart åtberopar rätten till information och rätten att sprida information om kontroll av de offentliga utgifterna vidare till allmänheten, är det inte möjligt att fastställa vare sig varför överföringen av namnen på de ledamöter som är anslutna till ett tilläggspensionssystem skulle utgöra den lämpligaste åtgärden för att uppnå målet med ansökan eller varför den skulle vara proportionerlig i förhållande till nämnda mål. Detsamma gäller argument att det redan förs en debatt om systemet, vilket inte gör det möjligt att fastställa att det är nödvändigt för sökanden att de berörda uppgifterna överförs.

Om det emellertid visas att överföringen av personuppgifterna är nödvändig, måste den unionsinstitution eller det unionsorgan som har mottagit en ansökan om tillgång till handlingar innehållande personuppgifter göra en avvägning mellan de berörda parternas intressen och kontrollera att det inte finns något skäl att anta att de registrerades legitima intressen kan skadas, såsom föreskrivs i artikel 8 b i förordning nr 45/2001 om skydd för enskilda då gemenskapsinstitutionerna och gemenskapsorganen behandlar personuppgifter och om den fria rörligheten för sådana uppgifter.

(se punkterna 83, 84, 116 och 127)

7.      Vid tillämpningen av förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar gäller följande. För att en sökande som begär tillgång till en institutions handlingar som rör vissa av dess ledamöters anslutning till ett tilläggspensionssystem ska kunna uppnå målet att påvisa ledamöternas potentiella intressekonflikter, måste den berörda institutionen överföra namnen på de anslutna ledamöter som även ingick i plenarförsamlingen då denna röstade om detta system, utan att därvid begränsa sig till namnen på dem som deltog i omröstningarna genom förfarandet för omröstning med namnupprop. Oavsett vilket omröstningsförfarande som användes vid omröstningarna avseende systemet kunde nämligen alla ledamöter som faktiskt röstade och var anslutna till systemet påverkas av sina personliga intressen. Sökanden får därvid begränsa sig till att styrka att ledamöterna befann sig i en intressekonflikt, på grund av att de var både ledamöter och anslutna till systemet. Vid sådana förhållanden gör den berörda institutionen en uppenbart oriktig bedömning om den anser att det inte har styrkts att det var nödvändigt att överföra namnen på de till systemet anslutna ledamöterna.

(se punkterna 103, 110 och 113)

8.      Vid tillämpningen av förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar gäller även att när en ansökan om tillgång till handlingar rör en intressekonflikt, avser detta begrepp inte enbart en situation då en offentliganställd har ett personligt intresse som kan ha påverkat hans eller hennes möjlighet att utöva sitt offentliga uppdrag på ett opartiskt och objektivt sätt, utan även situationen då det identifierade intresset i allmänhetens ögon kan förefalla påverka ledamotens möjlighet att utöva sitt offentliga uppdrag på ett opartiskt och objektivt sätt. Syftet med att förmedla information om potentiella intressekonflikter är för övrigt inte enbart att avslöja fall i vilka den offentliganställda personen har utövat sitt uppdrag i syfte att tillgodose sina personliga intressen, utan även att informera allmänheten om de risker för intressekonflikter som föreligger för de offentliganställda, för att dessa ska handla opartiskt när de utövar sina offentliga uppdrag efter att mot bakgrund av de föreliggande omständigheterna ha tillkännagett den potentiella intressekonflikt som de berörs av och vidtagit eller föreslagit åtgärder för att lösa eller undvika intressekonflikten.

(se punkterna 106 och 109)

9.      Åtskillnaden mellan den offentliga och den privata sfären när det gäller offentliga personer är relevant vid fastställandet av vilken grad av skydd för personuppgifter som dessa personer har rätt till inom ramen för tillämpningen av förordning nr 45/2001 om skydd för enskilda då gemenskapsinstitutionerna och gemenskapsorganen behandlar personuppgifter och om den fria rörligheten för sådana uppgifter, även om det i denna förordning inte föreskrivs något i detta hänseende. Det vore nämligen mycket olämpligt att bedöma en ansökan om överföring av personuppgifter på samma sätt oberoende av vem den registrerade är. En offentlig person har valt att utsätta sig för granskning från utomstående, särskilt media och, via media, från en allmänhet vars storlek beror på det verksamhetsområde inom vilket personen är offentlig. Detta sammanhang ska således beaktas vid bedömningen – i samband med tillämpningen av artikel 8 b i förordning nr 45/2001 – av risken för att offentliga personers legitima intressen skadas och vid avvägningen mellan dessa intressen och nödvändigheten av att överföra de begärda personuppgifterna.

Mot denna bakgrund gäller att om en ansökan enligt förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar avser handlingar som rör ledamöter av en institution som är anslutna till ett tilläggspensionssystem om vilket de har röstat i denna institution, ska det vid bedömningen av risken för att nämnda ledamöters legitima intressen skadas tas hänsyn till sambandet mellan å ena sidan de aktuella personuppgifterna, närmare bestämt namnen på de till systemet anslutna ledamöter som har deltagit i omröstningarna om nämnda system, och å andra sidan deras mandat. Eftersom möjligheten att ansluta sig till systemet enbart står öppen för ledamöterna tillhör de berörda personuppgifterna ledamöternas offentliga sfär. I det avseendet är varken den omständigheten att det är frivilligt att ansluta sig till systemet eller den omständigheten att tilläggspensionen uppbärs efter mandattidens utgång avgörande för att de berörda personuppgifterna ska anses tillhöra ledamöternas privata sfär. Härav följer att de till systemet anslutna ledamöternas legitima intressen, vilka tillhör deras offentliga sfär, vid en avvägning av de berörda intressena ska ges en lägre grad av skydd än intressen som tillhör den privata sfären, i enlighet med systematiken i förordning nr 45/2001.

(se punkterna 119–121 och 124)

10.    När det gäller en ansökan om tillgång till Europaparlamentets handlingar om vissa av dess ledamöters anslutning till ett tilläggspensionssystem, vilken har getts in med stöd av förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar, överförs personuppgifter enbart om det saknas skäl att anta att de registrerades legitima intressen kan skadas. I det avseendet gäller att de till systemet anslutna ledamöternas legitima intressen, vilka tillhör deras offentliga sfär, vid en avvägning av de berörda intressena ges en lägre grad av skydd än intressen som tillhör den privata sfären, i enlighet med systematiken i förordning nr 45/2001 om skydd för enskilda då gemenskapsinstitutionerna och gemenskapsorganen behandlar personuppgifter och om den fria rörligheten för sådana uppgifter, och den lägre graden av skydd för namnen på de anslutna ledamöterna får därför som resultat att de intressen som representeras av målet med överföringen får större tyngd.

Ett påvisande av ledamöternas potentiella intressekonflikter, vilket är målet med den begärda överföringen av personuppgifterna, leder således till en möjlighet att säkerställa en bättre kontroll av ledamöternas agerande och av Europaparlamentets funktionssätt, som är den unionsinstitution som företräder medlemsstaternas folk, och till en möjlighet att förbättra insynen i institutionens handlingar. Med hänsyn till vikten av de här åberopade intressena, vilka syftar till att säkerställa att unionen fungerar väl genom att utveckla det förtroende som medborgarna ska kunna ha för institutionerna, kan överföringen av de berörda personuppgifterna inte anses medföra någon skada för de till systemet anslutna ledamöternas legitima intressen. Avvägningen mellan de berörda intressena borde således ha föranlett ett beslut att tillåta överföring av namnen på de till systemet anslutna ledamöter som har deltagit i omröstningarna angående systemet. Parlamentet kan härvid inte med framgång göra gällande att det finns en rättsligt bindande presumtion för att legitima intressen hos dem som berörs av de personuppgifter som ska överföras väger tyngre. Inget i lydelsen av artikel 8 b i förordning nr 45/2001 talar för en sådan presumtion, eftersom det vid prövningen av en ansökan om överföring av personuppgifter måste göras en avvägning av de berörda intressena efter det att den som har ansökt om överföringen har styrkt att det är nödvändigt att överföra uppgifterna.

Vid sådana förhållanden gör parlamentet en uppenbart oriktig bedömning om den anser att en överföring av namnen på de till systemet anslutna ledamöter som har deltagit i omröstningen avseende systemet skulle skada ledamöternas legitima intressen.

(se punkterna 124–127 och 130)

11.    Se domen.

(se punkterna 136–141)