SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
vom 5. Juli 2016(1)
Rechtssache C‑321/15
ArcelorMittal Rodange et Schifflange SA
gegen
Großherzogtum Luxemburg
(Vorabentscheidungsersuchen der Cour constitutionnelle [Verfassungsgerichtshof, Luxemburg])
„Umwelt – System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten – Richtlinie 2003/87/EG – Art. 3 Buchst. a, 11 und 12 – Einstellung des Betriebs einer Anlage – Verstoß gegen die Verpflichtung zur Mitteilung von Änderungen in einer Anlage – Irrtümliche Zuteilung – Löschung im Register – Abgabe von nicht genutzten Zertifikaten – Nichtzahlung einer Entschädigung – Enteignung“
Der Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten, der durch die Richtlinie 2003/87/EG
1. (2) eingeführt wurde, bildet den Grundstein der Initiative der Union zur Verringerung von Treibhausgasen in der Atmosphäre, denen ein wesentlicher Beitrag zur globalen Erderwärmung zugeschrieben wird. Die Tatsache, dass diese Zertifikate wirtschaftlichen Wert erhalten und zum Tauschmittel eines realen Marktes erhoben werden, stellt einen Anreiz zur Verringerung von Schadstoffemissionen dar. Verlässlichkeit und Bonität dieses Marktes setzen aber einen strengen und verlässlichen Mechanismus für die Zu- und Aufteilung der Zertifikate voraus. Grundvoraussetzung hierfür ist ein koordiniertes Vorgehen von Union und Mitgliedstaaten.
2. Die Rechtsnatur der Zertifikate war in der Wissenschaft Gegenstand einer breiten Diskussion. Mangels einer vom Unionsrecht vorgegebenen Definition haben sich einige Mitgliedstaaten entschieden, sie als verwaltungsrechtliche Genehmigungen auszugestalten, während andere sie als Gegenstände einstufen, an denen Eigentum bestehen kann.
3. Die luxemburgische Verwaltung hatte einem Unternehmen für einen bestimmten Zeitraum irrtümlich Zertifikate erteilt und wies dieses an, sie wieder abzugeben. In dem darauf folgenden, auf Antrag des Unternehmens eingeleiteten Rechtsstreit vor den nationalen Gerichten wird darüber gestritten, ob das Vorgehen der Verwaltung einer Enteignung gleichsteht, für die eine entsprechende Entschädigung zu leisten ist.
4. Das vorlegende Gericht hegt Zweifel an der Vereinbarkeit der nationalen Rechtsvorschrift, die unter den Umständen des vorliegenden Falles die Abgabe der Zertifikate vorsieht, mit der Richtlinie 2003/87. Ferner fragt das vorlegende Gericht, ob diese Zertifikate mit Blick auf die verfassungsmäßige Eigentumsgarantie als „Vermögensbestandteile“ anzusehen sind.
5. Ich werde dem Gerichtshof eine Auslegung des Systems für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten vorschlagen, nach der das betreffende nationale Gesetz mit diesem System vereinbar ist. Darüber hinaus werde ich darlegen, dass die Antwort auf die Frage, ob diese Zertifikate „Vermögensbestandteile“ oder bloße „verwaltungsrechtliche Genehmigungen“ sind, nicht im Unionsrecht zu suchen ist, sondern dass es ausreicht, zu klären, ob ihre Zuteilung und die Verpflichtung zu ihrer Rückgabe der Richtlinie 2003/87 entsprochen haben.
I – Rechtlicher Rahmen
A – Unionsrecht
1. Charta der Grundrechte der Europäischen Union
6. Art. 17 Abs. 1 der Charta lautet: „Jede Person hat das Recht, ihr rechtmäßig erworbenes Eigentum zu besitzen, zu nutzen, darüber zu verfügen und es zu vererben. Niemandem darf sein Eigentum entzogen werden, es sei denn aus Gründen des öffentlichen Interesses in den Fällen und unter den Bedingungen, die in einem Gesetz vorgesehen sind, sowie gegen eine rechtzeitige angemessene Entschädigung für den Verlust des Eigentums. Die Nutzung des Eigentums kann gesetzlich geregelt werden, soweit dies für das Wohl der Allgemeinheit erforderlich ist.“
2. Richtlinie 2003/87
7. Mit der Richtlinie 2003/87 wird nach ihrem Art. 1 „ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft … geschaffen, um auf kosteneffiziente und wirtschaftlich effiziente Weise auf eine Verringerung von Treibhausgasemissionen hinzuwirken“.
8. Nach den Begriffsbestimmungen in Art. 3 bezeichnet:
„a) ,Zertifikat‘ das Zertifikat, das zur Emission von einer Tonne Kohlendioxidäquivalent in einem bestimmten Zeitraum berechtigt; es gilt nur für die Erfüllung der Anforderungen dieser Richtlinie und kann nach Maßgabe dieser Richtlinie übertragen werden;
…
e) ,Anlage‘ eine ortsfeste technische Einheit, in der eine oder mehrere der in Anhang I genannten Tätigkeiten sowie andere unmittelbar damit verbundene Tätigkeiten durchgeführt werden, die mit den an diesem Standort durchgeführten Tätigkeiten in einem technischen Zusammenhang stehen und die Auswirkungen auf die Emissionen und die Umweltverschmutzung haben können;
f) ,Betreiber‘ eine Person, die eine Anlage betreibt oder besitzt oder der – sofern in den nationalen Rechtsvorschriften vorgesehen – die ausschlaggebende wirtschaftliche Verfügungsmacht über den technischen Betrieb einer Anlage übertragen worden ist;
…“
9. Art. 7 sieht vor: „Der Betreiber unterrichtet die zuständige Behörde von allen geplanten Änderungen der Art oder Funktionsweise der Anlage sowie für eine Erweiterung der Anlage, die eine Aktualisierung der Genehmigung zur Emission von Treibhausgasen erfordern könnten. Bei Bedarf aktualisiert die zuständige Behörde die Genehmigung. Ändert sich die Identität des Anlagenbetreibers, so aktualisiert die zuständige Behörde die Genehmigung in Bezug auf Name und Anschrift des neuen Betreibers.“
10. Art. 9 („Nationaler Zuteilungsplan“, im Folgenden: PNA) bestimmt:
„(1) Die Mitgliedstaaten stellen für jeden in Artikel 11 Absätze 1 und 2 genannten Zeitraum einen nationalen Plan auf, aus dem hervorgeht, wie viele Zertifikate sie insgesamt für diesen Zeitraum zuzuteilen beabsichtigen und wie sie die Zertifikate zuzuteilen gedenken. Dieser Plan ist auf objektive und transparente Kriterien zu stützen, einschließlich der in Anhang III genannten Kriterien, wobei die Bemerkungen der Öffentlichkeit angemessen zu berücksichtigen sind. …
…
(3) Innerhalb von drei Monaten nach Übermittlung eines [PNA] durch einen Mitgliedstaat gemäß Absatz 1 kann die Kommission den [PNA] oder einen Teil davon ablehnen, wenn er mit den in Anhang III aufgeführten Kriterien oder mit Artikel 10 unvereinbar ist. Der Mitgliedstaat trifft eine Entscheidung nach Artikel 11 Absatz 1 oder 2 nur dann, wenn Änderungsvorschläge von der Kommission akzeptiert werden. Der Mitgliedstaat trifft eine Entscheidung nach Artikel 11 Absatz 1 oder 2 nur dann, wenn Änderungsvorschläge von der Kommission akzeptiert werden. Ablehnende Entscheidungen sind von der Kommission zu begründen.“
11. Art. 10 lautet: „Für den am 1. Januar 2005 beginnenden Dreijahreszeitraum teilen die Mitgliedstaaten mindestens 95 % der Zertifikate kostenlos zu. Für den am 1. Januar 2008 beginnenden Fünfjahreszeitraum teilen die Mitgliedstaaten mindestens 90 % der Zertifikate kostenlos zu.“
12. In Art. 11 der Richtlinie 2003/87 heißt es:
„…
(2) Für den am 1. Januar 2008 beginnenden Fünfjahreszeitraum und jeden folgenden Fünfjahreszeitraum entscheidet jeder Mitgliedstaat über die Gesamtzahl der Zertifikate, die er für diesen Zeitraum zuteilen wird, und leitet das Verfahren für die Zuteilung dieser Zertifikate an die Betreiber der einzelnen Anlagen ein. Diese Entscheidung wird mindestens zwölf Monate vor Beginn des betreffenden Zeitraums getroffen, und zwar auf der Grundlage des gemäß Artikel 9 aufgestellten [PNA] des Mitgliedstaats, im Einklang mit Artikel 10 und unter angemessener Berücksichtigung der Bemerkungen der Öffentlichkeit.
…
(4) Die zuständige Behörde vergibt einen Teil der Gesamtmenge der Zertifikate bis zum 28. Februar jeden Jahres des in Absatz 1 oder 2 genannten Zeitraums.“
13. Art. 12 legt fest:
„(1) Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass Zertifikate übertragbar sind zwischen
a) Personen innerhalb der Gemeinschaft,
b) Personen innerhalb der Gemeinschaft und Personen in Drittländern, in denen diese Zertifikate nach dem in Artikel 25 genannten Verfahren anerkannt werden, wobei nur die Beschränkungen Anwendung finden, die in dieser Richtlinie geregelt sind oder gemäß dieser Richtlinie erlassen werden.
…
(3) Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass der Betreiber für jede Anlage bis spätestens 30. April jeden Jahres eine Anzahl von Zertifikaten abgibt, die den – nach Artikel 15 geprüften – Gesamtemissionen der Anlage im vorhergehenden Kalenderjahr entspricht, und dass diese Zertifikate anschließend gelöscht werden.
…“
14. In Art. 13 heißt es:
„(1) Die Zertifikate sind gültig für Emissionen während des in Artikel 11 Absatz 1 oder 2 genannten Zeitraums, für den sie vergeben werden.
(2) Vier Monate nach Beginn des ersten in Artikel 11 Absatz 2 genannten Fünfjahreszeitraums werden Zertifikate, die nicht mehr gültig sind und nicht gemäß Artikel 12 Absatz 3 abgegeben und gelöscht wurden, von der zuständigen Behörde gelöscht.
Die Mitgliedstaaten können Zertifikate an Personen für den laufenden Zeitraum vergeben, um Zertifikate zu ersetzen, die diese Personen besaßen und die gemäß Unterabsatz 1 gelöscht wurden.
…“
15. Art. 14 lautet:
„(1) Die Kommission verabschiedet bis zum 30. September 2003 … Leitlinien für die Überwachung und Berichterstattung betreffend Emissionen aus in Anhang I aufgeführten Tätigkeiten von für diese Tätigkeiten spezifizierten Treibhausgasen. …
(2) Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass die Emissionen im Einklang mit den Leitlinien überwacht werden.
(3) Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass jeder Betreiber einer Anlage der zuständigen Behörde über die Emissionen dieser Anlage in jedem Kalenderjahr nach Ende dieses Jahres im Einklang mit den Leitlinien Bericht erstattet.“
16. Art. 15 schreibt vor:
„Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass die von den Betreibern gemäß Artikel 14 Absatz 3 vorgelegten Berichte anhand der Kriterien des Anhangs V geprüft werden und die zuständige Behörde hiervon unterrichtet wird.
Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass ein Betreiber, dessen Bericht bis zum 31. März jeden Jahres in Bezug auf die Emissionen des Vorjahres nicht gemäß den Kriterien des Anhangs V als zufrieden stellend bewertet wurde, keine weiteren Zertifikate übertragen kann, bis ein Bericht dieses Betreibers als zufrieden stellend bewertet wurde.“
17. In Art. 19 heißt es:
„(1) Die Mitgliedstaaten sorgen für die Einrichtung und Aktualisierung eines Registers, um die genaue Verbuchung von Vergabe, Besitz, Übertragung und Löschung von Zertifikaten zu gewährleisten. Die Mitgliedstaaten können ihre Register im Rahmen eines konsolidierten Systems gemeinsam mit einem oder mehreren anderen Mitgliedstaaten führen.
(2) Jede Person kann Inhaber von Zertifikaten sein. Das Register ist der Öffentlichkeit zugänglich zu machen und in getrennte Konten aufzugliedern, um die Zertifikate der einzelnen Personen zu erfassen, an die und von denen Zertifikate vergeben oder übertragen werden.
…“
3. Verordnung (EG) Nr. 2216/2004(3)
18. Art. 34a sieht vor:
„(1) Leitet ein Kontoinhaber oder ein im Namen des Kontoinhabers agierender Registerführer versehentlich oder fälschlicherweise eine Transaktion im Sinne von Artikel 52, 53, 58 oder Artikel 62 Absatz 2 ein, so kann er seinem Registerführer in Form eines … innerhalb von fünf Arbeitstagen nach Abwicklung der Transaktion oder des Inkrafttretens dieser Verordnung, je nachdem, welcher Tag später eintritt, übermittelten schriftlichen Antrags vorschlagen, die Transaktion manuell rückgängig zu machen. Der Antrag muss eine Erklärung dahin gehend enthalten, dass die Transaktion fälschlicherweise oder versehentlich eingeleitet wurde.
(2) Der Registerführer kann dem Zentralverwalter innerhalb von 30 Kalendertagen nach seinem Beschluss, die Transaktion rückgängig zu machen, spätestens jedoch innerhalb von 60 Kalendertagen nach der Einleitung der Transaktion oder nach Inkrafttreten dieser Verordnung, je nachdem, welcher Tag später eintritt, den Antrag und seine Absicht, eine spezifische manuelle Intervention zur Rückgängigmachung der Transaktion in seiner Datenbank vorzunehmen, mitteilen.
…
(2a) Hat ein Registerführer versehentlich oder irrtümlicherweise eine Zuteilung gemäß Artikel 46 vorgenommen, die dazu geführt hat, dass einer Anlage, die zum Zeitpunkt der Zuteilungstransaktion nicht mehr in Betrieb war, Zertifikate zugeteilt wurden, so kann die zuständige Behörde den Zentralverwalter anweisen, die Transaktion innerhalb der Fristen gemäß Absatz 2 manuell rückgängig zu machen.
…“
B – Nationales Recht
19. Art. 16 der Verfassung des Großherzogtums Luxemburg sieht vor: „Niemandem darf sein Eigentum anders als zum Zwecke des öffentlichen Wohles und, nach angemessener Entschädigung, in den durch das Gesetz vorgesehenen Fällen und festgestellten Formen entzogen werden.“
20. Die Richtlinie 2003/87 wurde durch das geänderte Gesetz vom 23. Dezember 2004 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten (im Folgenden: Gesetz von 2004) in das luxemburgische Recht umgesetzt.
21. Art. 12 des Gesetzes von 2004 bestimmt:
„…
(2) Für den am 1. Januar 2008 beginnenden Fünfjahreszeitraum und jeden folgenden Fünfjahreszeitraum legt der Minister die Gesamtzahl der für diesen Zeitraum zuzuteilenden Zertifikate fest und teilt diese Zertifikate an den Betreiber jeder Anlage zu. Er ergreift diese Maßnahmen mindestens 12 Monate vor dem Beginn des betreffenden Zeitraums auf der Grundlage des gemäß Art. 10 aufgestellten nationalen Zuteilungsplans.
…
(4) Der Minister vergibt einen Teil der Gesamtmenge der Zertifikate in jedem Jahr des in Abs. 1 oder 2 genannten Zeitraums spätestens bis zum 28. Februar des jeweiligen Jahres.“
22. Nach Art. 13 Abs. 6 des Gesetzes von 2004 ist „[j]ede gesamte oder teilweise Einstellung des Betriebs einer Anlage … unverzüglich dem Minister anzuzeigen. Der Minister entscheidet über die gesamte oder teilweise Abgabe der nicht genutzten Zertifikate.“
23. Nach Art. 9 der Richtlinie 2003/87 stellte das Großherzogtum Luxemburg seinen PNA für den Zeitraum 2008–2012 auf, der durch zwei Kommissionsentscheidungen vom 29. November 2006 und vom 13. Juli 2007 gebilligt wurde. Der PNA sieht vor, dass bei einer Schließung oder zeitweisen Einstellung des Betriebs einer Anlage für das nächste Jahr keine Zertifikate mehr erteilt werden.
II – Sachverhalt
24. Am 2. Februar 2008 teilte der luxemburgische Minister für Umwelt der ArcelorMittal Rodange et Schifflange SA (im Folgenden: ArcelorMittal) für ihr Stahlwerk in Schifflange insgesamt 405 365 kostenlose Quoten(4) zur Emission von Treibhausgasen für den Zeitraum zwischen dem 1. Januar 2008 und dem 31. Dezember 2012 zu.
25. Am 19. Oktober 2011 beschloss die Hauptversammlung von ArcelorMittal, die Tätigkeit des Stahlwerks zeitweise einzustellen. Dieser Beschluss wurde der luxemburgischen Verwaltung nicht mitgeteilt.
26. Am 22. Februar 2012 erhielt ArcelorMittal die Quoten, die ihr für das Jahr 2012 zugeteilt worden waren.
27. Am 19. März 2012 beschloss die Hauptversammlung von ArcelorMittal, die Einstellung der Tätigkeit des Stahlwerks auf unbestimmte Zeit zu verlängern.
28. Am 23. April 2012 beantragte ArcelorMittal bei der luxemburgischen Verwaltung die Einstellung der Umweltkontrollen wegen der Betriebseinstellung des Stahlwerks auf unbestimmte Zeit.
29. Da zwischen dem Datum dieses Antrags (23. April 2012) und dem Erhalt der an ArcelorMittal vergebenen Quoten (22. Februar 2012) bereits 61 Tage vergangen waren, konnten die nationalen Behörden den gesetzlich vorgesehenen Antrag auf Rückgängigmachung der Zuteilung dieser Quoten beim Zentralverwalter des Transaktionsregisters nicht mehr einreichen(5).
30. Am 21. Dezember 2012 teilte der beigeordnete Minister für nachhaltige Entwicklung und Infrastruktur (im Folgenden: Minister) seine Entscheidung mit, a) den PNA für die Jahre 2008–2011 rückwirkend zu ändern und b) die Abgabe der für das Jahr 2012 zugeteilten Quoten zu verlangen(6).
31. Mit Erlass vom 6. Juni 2013 forderte der Minister ArcelorMittal auf, 80 922 Treibhausgasemissionszertifikate vor dem 31. Juli 2013 abzugeben.
32. ArcelorMittal legte gegen diesen Erlass einen Rechtsbehelf beim Tribunal administratif (Verwaltungsgericht, Luxemburg) ein.
33. Mit Urteil vom 17. Dezember 2014 legte dieses Gericht der Cour constitutionelle (Verfassungsgerichtshof) eine Frage zur möglichen Verfassungswidrigkeit von Art. 13 Abs. 6 des Gesetzes von 2004 vor, soweit diese Bestimmung dem zuständigen Minister die Befugnis gibt, die gesamte oder teilweise Abgabe von erteilten und nicht genutzten Zertifikaten ohne Entschädigung zu verlangen.
34. Im Verlauf des Normenkontrollverfahrens hat die Cour constitutionnelle (Verfassungsgerichtshof) das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen an den Gerichtshof gerichtet.
III – Vorlagefrage
35. Die am 29. Juni 2015 eingegangene Vorlagefrage lautet:
Steht Art. 13 Abs. 6 des Gesetzes vom 23. Dezember 2004 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten mit der Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Oktober 2003 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie 96/61/EG des Rates, insbesondere mit dem Aufbau des darin vorgesehenen Systems des Handels mit Zertifikaten, in Einklang, soweit er dem zuständigen Minister die Befugnis gibt, die vollständige oder teilweise Abgabe von Zertifikaten ohne Entschädigung zu verlangen, die gemäß Art. 12 Abs. 2 und 4 dieses Gesetzes erteilt, aber nicht genutzt wurden, wobei sich diese Frage auf die nach dem tatsächlichen Bestehen und bejahendenfalls der rechtlichen Einstufung von erteilten, aber nicht genutzten Zertifikaten erstreckt, sowie auf die nach der etwaigen Einstufung dieser Zertifikate als Vermögensbestandteile?
36. Nach Auffassung des vorlegenden Gerichts setzt die Entscheidung über die Vereinbarkeit von Art. 13 Abs. 6 des Gesetzes von 2004 mit Art. 16 der luxemburgischen Verfassung die rechtliche Einstufung der erteilten, aber nicht genutzten Zertifikate und deren vom nationalen Gesetzgeber vorgeschriebener Rückgabe voraus, damit geklärt werden könne, ob sie als Vermögensbestandteile Gegenstand einer Enteignung im Sinne des oben genannten Artikels sein könnten.
37. Eine für das Tribunal administratif (Verwaltungsgericht) sachdienliche Antwort erfordere es, vorab zu prüfen, ob das Gesetz, dessen Vereinbarkeit mit der Verfassung in Frage stehe, mit dem Unionsrecht, und zwar mit der Richtlinie 2003/87, die durch dieses Gesetz umgesetzt worden sei, vereinbar sei.
IV – Verfahren vor dem Gerichtshof und Vorbringen der Parteien
38. ArcelorMittal, die luxemburgische Regierung und die Kommission haben sich am Verfahren beteiligt und schriftliche Erklärungen abgegeben; die Durchführung einer mündlichen Verhandlung ist nicht beantragt worden.
39. ArcelorMittal trägt vor, die Zertifikate seien als Vermögensbestandteile und nicht als verwaltungsrechtliche Genehmigungen anzusehen. Dies ergebe sich aus dem Umstand, dass es sich nach der Richtlinie 2003/87 um frei übertragbare und verkehrsfähige Instrumente handle, die zudem identifizierbar seien und von denen es nur eine beschränkte Zahl gebe. Unter dieser Prämisse gingen die Zertifikate mit der Vergabe und Eintragung in das Register in das Eigentum ihres Inhabers über. Die in Art. 13 Abs. 6 des Gesetzes 2004 vorgesehene Abgabe löse die Rechtswirkungen einer gegen Art. 17 der Charta verstoßenden Enteignung aus und verstoße gleichzeitig insoweit gegen die Richtlinie 2003/87, als a) die einzige von dieser Richtlinie gestattete Abgabe diejenige nach Art. 12 Abs. 3 sei und b) die „zwangsweise“ Abgabe der nicht genutzten Zertifikate verhindere, dass ihre Inhaber sie im Bestand hielten, um später damit zu handeln.
40. Der luxemburgischen Regierung zufolge wurden ArcelorMittal die Zertifikate für das Jahr 2012 nur deswegen zugeteilt, weil die Gesellschaft die zuständigen Behörden nicht zum gebotenen Zeitpunkt über die Betriebseinstellung im Werk Schifflange Ende 2011 unterrichtet habe. Auch wenn man unterstelle, dass die Richtlinie 2003/87 nicht gestatte, die Abgabe bereits zugeteilter Zertifikate allein deswegen zu fordern, weil der Betreiber sich später entschieden habe, seine Tätigkeit zu verringern, sei davon auszugehen, dass die nationalen Behörden auf eine Situation reagieren dürften, in der wie hier die Zertifikate unrechtmäßig zugeteilt worden seien. Die Richtlinie 2003/87 stehe Art. 13 Abs. 6 des Gesetzes von 2004 nicht entgegen, wenn dieser dahin ausgelegt werde, dass die Abgabe von bereits endgültig zugeteilten und registrierten Zertifikaten zu fordern sei, wenn die vollständige oder teilweise Einstellung der Tätigkeiten einer Anlage bereits vor deren Zuteilung für das laufende Jahr beschlossen worden sei.
41. Hinsichtlich des zweiten Teils der Frage ist die luxemburgische Regierung der Auffassung, mit einer rechtlichen Einstufung der Zertifikate im Hinblick auf Art. 16 der luxemburgischen Verfassung würde das nationale Recht und nicht das Unionsrecht ausgelegt, weshalb die Beantwortung dieses Teils nicht in die Zuständigkeit des Gerichtshofs falle.
42. Die Kommission folgt der luxemburgischen Regierung darin, dass sie das Gesetz von 2004 für mit der Richtlinie 2003/87 für vereinbar hält. Der von der Kommission gebilligte PNA des Großherzogtums Luxemburg lege fest, dass für jedes Jahr des Zeitraums 2008–2012 die Zuteilung der Zertifikate unter der Voraussetzung erfolge, dass die Anlage auch in Betrieb sei. Auf diese Regel stütze sich Art. 13 Abs. 6 des Gesetzes von 2004 und stehe daher zur Richtlinie 2003/87 nicht im Widerspruch. Wenn Art. 11 Abs. 4 der Richtlinie bestimme, dass die Zuteilung der Zertifikate spätestens am 28. Februar eines jeden Jahres des betreffenden Zeitraums stattfinden müsse, so deshalb, weil damit die eventuelle Betriebseinstellung nach dieser Zuteilung berücksichtigt werde. Außerdem sei die Erfüllung der Voraussetzungen, unter denen die Zertifikate zugeteilt würden, der Grund für die Pflicht, die dem Betreiber obliege, die zuständige Behörde über die an Art, Betrieb oder Umfang der Anlage erfolgten Änderungen zu informieren.
43. Art. 12 Abs. 3 der Richtlinie 2003/87 stehe der Aufforderung eines Mitgliedstaats zur Abgabe von Zertifikaten in einer Situation wie der in Art. 13 Abs. 6 des Gesetzes von 2004 beschriebenen nicht entgegen. Zwar sehe diese Richtlinienbestimmung vor, dass Zertifikate entsprechend der Prüfung der Emissionen abgegeben werden müssten. Jedoch habe der von der Richtlinie verwendete Begriff „Abgabe“ nicht dieselbe Bedeutung wie derjenige der nationalen Bestimmung. Denn während Letztere sich auf nicht genutzte Zertifikate beziehe, seien die in Art. 12 Abs. 3 der Richtlinie angesprochenen Zertifikate zum Zweck ihrer Löschung abzugeben, weshalb sie notwendigerweise genutzt worden sein müssten.
44. Auch hinsichtlich des zweiten Teils der Vorlagefrage ist die Kommission gleicher Meinung wie die luxemburgische Regierung: Der Gerichtshof sei nicht dafür zuständig, sich zur Vereinbarkeit der Abgabeverpflichtung mit Art. 16 der luxemburgischen Verfassung zu äußern. Allerdings lege sie, obwohl die Abgabe der nicht genutzten Zertifikate nach dem Gesetz von 2004 kein Fall der Anwendung von Unionsrecht sei, dem Gerichtshof nahe, dieses Vorabentscheidungsverfahren zu nutzen, um die Rechtsnatur der Zertifikate zu klären.
V – Würdigung
45. Die von der Cour constitutionnelle (Verfassungsgerichtshof) dargelegten Zweifel werfen zwei Fragen auf, die unabhängig voneinander beantwortet werden müssen. Die erste bezieht sich auf die Vereinbarkeit von Art. 13 Abs. 6 des Gesetzes von 2004 mit der Richtlinie 2003/87. Die zweite – falls die erste bejaht wird – betrifft die rechtliche Einstufung der Zertifikate.
A – Erste Vorlagefrage
46. Das vorlegende Gericht möchte zunächst wissen, ob Art. 13 Abs. 6 des Gesetzes von 2004 mit der Richtlinie 2003/87, „insbesondere mit dem Aufbau des darin vorgesehenen Systems des Handels mit Zertifikaten“ vereinbar ist.
47. Damit bezeichnet es die konkreten Bestimmungen der Richtlinie, die es an der Vereinbarkeit von Art. 13 Abs. 6 des Gesetzes von 2004 mit dieser zweifeln lassen, nicht ausdrücklich. Da aber nach dieser Bestimmung der Minister befugt ist, „über die gesamte oder teilweise Abgabe der nicht genutzten Zertifikate“ zu entscheiden, wenn die Anlage, für die sie zugeteilt wurden, ganz oder teilweise geschlossen wird, ist davon auszugehen, dass sich die Vorlagefrage im Wesentlichen auf die Bestimmungen der Richtlinie 2003/87 bezieht, die die Zuteilung, Übertragung, Abgabe und Löschung der Zertifikate (Art. 9, 11 und 12 der Richtlinie) und die Voraussetzungen für ihre Wirksamkeit (Art. 13 der Richtlinie) regeln.
48. Auch wenn es nicht erforderlich sein wird, den Handel mit Zertifikaten insgesamt zu überprüfen(7), halte ich es doch nicht für überflüssig, zunächst die Gründe, die seiner Schaffung zugrunde liegen, und die Ziele, die mit ihm verfolgt werden, zu umreißen. Dem Grundgedanken des Systems wohnt eine wirtschaftliche Logik inne, die den Tauschwert dieser Rechte erklärt und gleichzeitig Ausgangspunkt der Debatte über deren Rechtsnatur ist(8).
1. Der Handel mit Zertifikaten als Marktinstrument im Kampf gegen die Verschmutzung
49. Im Rahmen des Kyoto-Protokolls(9) haben sich die Union und die Mitgliedstaaten verpflichtet, ihren Ausstoß an Treibhausgasen von 2008 bis 2012 um 8 % gegenüber dem Stand von 1990 zu verringern. Zu diesem Zweck wurde im Oktober 2003 das System für den Handel mit Zertifikaten angenommen, das als „Cap-and-Trade“-System konzipiert ist. Danach erhält jeder Mitgliedstaat ein Kontingent (cap) für Emissionen dieser Art von Gasen(10) zur Aufteilung auf die nationalen Anlagen, die Emissionen generieren. Die Verteilung erfolgt durch Zuteilung sogenannter „Zertifikate“(11), die in Art. 3 Buchst. a der Richtlinie als „Zertifikat, das zur Emission von einer Tonne Kohlendioxidäquivalent in einem bestimmten Zeitraum berechtigt“, definiert werden.
50. Sofern Emissionen, für die keine Zertifikate bestehen, mit einer Sanktion belegt werden(12), stellt dieser Mechanismus, da die Obergrenze der zuzuteilenden Zertifikate nach und nach reduziert werden soll(13), einen Anreiz dafür dar, dass die Anlagen ihre verschmutzenden Tätigkeiten verringern.
51. Der Gerichtshof hat dabei darauf hingewiesen, „dass zwar das Endziel des Systems des Handels mit Zertifikaten im Schutz der Umwelt durch eine Verringerung der Treibhausgasemissionen besteht, doch dieses System diese Emissionen nicht selbst verringert, sondern dem Anreiz und der Förderung des Strebens nach geringstmöglichen Kosten dient, um eine Verringerung dieser Emissionen auf ein bestimmtes Niveau zu erreichen“(14). Der Vorteil für die Umwelt hängt davon ab, „wie streng die Gesamtmenge der zugeteilten Zertifikate festgesetzt wird, die die Obergrenze der nach diesem System zulässigen Emissionen bildet“(15).
52. Abgesehen davon, dass sie immer knapper werden, sind die Zertifikate mit der Zeit auch nicht mehr kostenlos(16), so dass es, um die Gesamtheit der realen Emissionen einer Anlage abzudecken, erforderlich sein wird, eigene, in früheren Jahren nicht genutzte Zertifikate zu verbrauchen oder zusätzlich Zertifikate zu kaufen, die von anderen Inhabern angeboten werden. Hierin liegt die wirtschaftliche Dimension (trade) des Systems, da die Zertifikate nach Art. 3 Buchst. a der Richtlinie 2003/87 „übertragen werden können“, was ihnen in Anbetracht ihrer Knappheit wirtschaftlichen Wert verleiht.
53. Der wirtschaftliche Wert der Zertifikate stellt einen beträchtlichen Anreiz zur Verringerung von Emissionen dar(17), da einerseits eine Anlage, der diese Verringerung gelingt, ihre überschüssigen Zertifikate verkaufen kann; andererseits werden es diejenigen, die zunächst lieber zusätzliche Zertifikate kaufen, um ihren Bedarf zu decken, mit deren zunehmender Verteuerung(18) letztendlich für rentabler erachten, in Technologien mit höherer Umwelteffizienz zu investieren oder zu Energiequellen zu wechseln, bei denen weniger verschmutzende Gase frei werden.
54. Wie die Kommission im Grünbuch zum Handel mit Treibhausgasemissionen in der Europäischen Union(19) ausgeführt hat, ist, auch wenn im Jahr 2000 handelbare Emissionsmengen im Rahmen der EU-Umweltpolitik noch keine größere Rolle gespielt haben, das Konzept der Übertragung von Anteilen in der Union nichts gänzlich Neues. Es gibt bereits Beispiele für Anteile, die teilweise übertragbar sind, wie die Emissionsquoten nach dem Montrealer Protokoll(20) für Stoffe, die zum Abbau der Ozonschicht führen, die Fischfangquoten im Rahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik(21) und die Milchquoten nach der Gemeinsamen Agrarpolitik(22). Die – damals noch sehr geringe – Erfahrung mit marktbasierten Instrumenten in der Umweltpolitik(23) (aufgrund deren das System der Richtlinie 2003/87 anfangs als gewagtes Experiment aufgenommen wurde), wurde ausgebaut und ist schließlich zum „Flaggschiff“ der Klimapolitik der Union geworden(24).
55. In diesem Kontext macht sich insbesondere die Bedeutung der Zuteilung von Emissionsrechten bemerkbar, die bereits zur „Währung“ eines Marktes von enormen Ausmaßen geworden sind. Mit diesem Verfahren werde ich mich als Nächstes beschäftigen, indem ich die Voraussetzungen darstelle, unter denen nach Maßgabe der Richtlinie 2003/87 die Zertifikate zuzuteilen sind und unter denen ihre Übertragung möglich und ihre Abgabe oder Löschung verbindlich ist.
2. Die Regelung über Zertifikate in der Richtlinie 2003/87
56. Die Zuteilung von Zertifikaten muss auf der Grundlage eines Planes (des PNA) erfolgen, der von jedem Mitgliedstaat für jeden der ursprünglich von der Richtlinie 2003/87 erfassten Zeiträume (2005 bis 2007 und 2008 bis 2012) ausgearbeitet worden ist. Im PNA sind die Gesamtzahl der Zertifikate, die der Mitgliedstaat in dem jeweiligen Zeitraum zuzuteilen gedenkt, und das Zuteilungsverfahren anzugeben.
57. Der PNA, der sich auf objektive und transparente Kriterien stützen und die Bemerkungen der Öffentlichkeit berücksichtigen muss (Art. 9 Abs. 1), ist der Kommission und den übrigen Mitgliedstaaten zu übermitteln (Art. 9 Abs. 1)(25). Die Kommission kann ihn innerhalb von drei Monaten ganz oder teilweise durch mit Gründen versehene Entscheidung ablehnen, wenn er mit den in Anhang III der Richtlinie aufgeführten Kriterien oder mit den Bestimmungen des Art. 10 (über den Anteil der kostenlos zuzuteilenden Zertifikate) unvereinbar ist (Art. 9 Abs. 3).
58. Anträge auf Erteilung der Genehmigung zur Emission sind an die von jedem Mitgliedstaat eingerichtete zuständige Behörde zu richten und müssen Angaben zur Anlage und zu den dort durchgeführten Tätigkeiten, zu den Materialien, deren Verwendung wahrscheinlich mit Emissionen von Treibhausgasen verbunden ist, zu den in der Anlage existierenden Emissionsquellen und zu den geplanten Maßnahmen zur Überwachung und Berichterstattung betreffend Emissionen enthalten (Art. 5 der Richtlinie 2003/87).
59. Ist die zuständige Behörde davon überzeugt, dass der Betreiber in der Lage ist, die Emissionen zu überwachen und darüber Bericht zu erstatten, „erteilt [sie] eine Genehmigung zur Emission von Treibhausgasen … aus der gesamten Anlage oder aus Teilen davon“ (Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2003/87). In dieser Genehmigung muss neben anderen Angaben „eine Verpflichtung zur Abgabe von … Zertifikaten in Höhe der [ordnungsgemäß geprüften] Gesamtemissionen der Anlage in jedem Kalenderjahr binnen vier Monaten nach Jahresende“ enthalten sein (Art. 6 Abs. 2 Buchst. e der Richtlinie 2003/87).
60. Der Betreiber muss die zuständige Behörde auf jeden Fall von allen Änderungen unterrichten, die eine Aktualisierung der Genehmigung erfordern können, insbesondere von einem Wechsel in der Identität des Anlagenbetreibers (Art. 7 der Richtlinie 2003/87).
61. Die Zertifikate sind gültig für Emissionen während des Zeitraums, für den sie vergeben werden (Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2003/87), sie müssen in der Union übertragbar sein zwischen Personen innerhalb der Union sowie zwischen Personen innerhalb der Union und Personen in Drittländern, in denen diese Zertifikate anerkannt werden (Art. 12 Abs. 1 der Richtlinie 2003/87).
62. Die Richtlinie 2003/87 sieht die Löschung der Zertifikate vor, a) wenn der Betreiber eine Anzahl von Zertifikaten abgibt, die den ausgestoßenen Gesamtemissionen entspricht (Art. 12 Abs. 3 der Richtlinie 2003/87), und b) wenn die Zertifikate nicht mehr gültig sind (weil sie in dem Zeitraum, für den sie erteilt wurden, nicht genutzt wurden) und nicht abgegeben wurden. Im ersten Fall erfolgt die Löschung nach der Abgabe, im zweiten Fall vier Monate nach Beginn des Zeitraums 2008–2012 bzw. der folgenden Fünfjahreszeiträume (Art. 13 der Richtlinie 2003/87).
63. Es ist von herausragender Bedeutung für den durch die Richtlinie 2003/87 eingerichteten Markt, dass seine Teilnehmer hinsichtlich ihrer noch laufenden Zertifikate eine umfassende Sicherheit haben, und zwar sowohl in jedem Mitgliedstaat als auch im Verhältnis zu allen anderen Mitgliedstaaten der Union. Nach Art. 12 Abs. 2 der Richtlinie 2003/87 „stellen [die Mitgliedstaaten] sicher, dass Zertifikate, die von der zuständigen Behörde eines anderen Mitgliedstaates vergeben wurden, für die Erfüllung der Verpflichtungen … eines Betreibers genutzt werden können“, was die Abgabe der genutzten Zertifikate betrifft.
64. Deshalb verpflichtet Art. 19 Abs. 1 der Richtlinie 2003/87 die Mitgliedstaaten, „für die Einrichtung und Aktualisierung eines Registers [zu sorgen], um die genaueVerbuchung von Vergabe, Besitz, Übertragung und Löschung von Zertifikaten zu gewährleisten“(26). Zu diesem Zweck legt Art. 20 Abs. 1 der Richtlinie 2003/87 fest, dass die Kommission „einen Zentralverwalter [benennt], um ein unabhängiges Transaktionsprotokoll über Vergabe, Übertragung und Löschung der Zertifikate zu führen“(27).
65. Das Bemühen um Kenntnis der genauen Zahl und des jeweiligen Standes der Zertifikate entspricht dem Streben der Union nach einem besseren Funktionieren des Marktes und der Vermeidung der Verzerrungen, die sich aus jeder Unsicherheit über die rechtliche und zeitliche Gültigkeit dieser Zertifikate ergeben könnten, da sie die Tauscheinheit dieses Marktes darstellen. Außerdem steht über dem rein wirtschaftlichen oder am Handel orientierten Interesse, ihre Verlässlichkeit und Wertigkeit zu erhalten, das Ziel, dem der Markt selbst dienen soll, nämlich dessen Aufgabe als Instrument im Kampf gegen die Verschmutzung. Die Übereinstimmung zwischen den tatsächlichen und den genehmigten Emissionen stellt deshalb eine unerlässliche Priorität des gesamten Systems dar.
3. Die Bestimmungen der luxemburgischen Regelung und ihre Vereinbarkeit mit der Richtlinie 2003/87
66. Die Richtlinie 2003/87 wurde durch das Gesetz von 2004 in das luxemburgische Recht umgesetzt. Soweit hier von Bedeutung, verlieh Art. 12 Abs. 2 dieses Gesetzes dem Minister die Befugnis, die Gesamtzahl der für den Zeitraum 2008–2012 zuzuteilenden Zertifikate festzulegen und mit dem Zuteilungsverfahren zu beginnen. Beide Maßnahmen mussten auf der Grundlage des PNA und mindestens zwölf Monate vor dem Beginn dieses Zeitraums ergriffen werden(28).
67. Bezüglich der Vergabe der für jedes Jahr dieses Fünfjahreszeitraums zuzuteilenden Zertifikate sah Art. 12 Abs. 4 des Gesetzes von 2004 – wiederum nach Art. 11 Abs. 4 der Richtlinie 2003/87 – vor, dass ein Teil der Gesamtzahl spätestens bis zum 28. Februar des jeweiligen Jahres vergeben werden musste.
68. In Ausführung des in der Richtlinie 2003/87 und im Gesetz 2004 enthaltenen Auftrags stellte Luxemburg wie vorgesehen seinen PNA für den Zeitraum 2008–2012 auf, der die erforderliche Genehmigung der Kommission erhielt. Dieser PNA legte fest, dass im Fall einer zeitweisen oder endgültigen Betriebseinstellung einer Anlage für das nächste Jahr keine Zertifikate mehr ausgegeben werden durften.
69. Nach Art. 13 Abs. 6 des Gesetzes von 2004 ist jede gesamte oder teilweise Einstellung des Betriebs einer Anlage unverzüglich dem Minister anzuzeigen. Dieses Erfordernis entspricht wiederum Art. 7 der Richtlinie 2003/87, nach dem die zuständige Behörde von allen geplanten Änderungen der Art oder Funktionsweise der Anlage, die eine Aktualisierung der Genehmigung zur Emission von Treibhausgasen erfordern könnten, zu unterrichten ist.
70. Bis hierher hält sich die nationale Regelung meines Erachtens genauestens an die Richtlinie 2003/87. Insbesondere ist die im PNA enthaltene Regelung, dass einer Anlage, die ihre Tätigkeit zeitweise oder endgültig einstellt, für das nächste Jahr keine Zertifikate mehr zuzuteilen sind, mit der Richtlinie vereinbar. Mit der Kommission bin ich der Ansicht, dass die Mitgliedstaaten die Richtlinie 2003/87 einhalten, wenn sie die Zuteilung dieser Zertifikate von der Voraussetzung abhängig machen, dass die entsprechende Anlage in Betrieb ist. Ich halte dies sogar für eine implizit von der Richtlinie aufgestellte Voraussetzung. Wenn das System die Aufgabe hat, die Übereinstimmung zwischen genehmigten und tatsächlich erfolgten Emissionen sicherzustellen, so muss das Volumen der genehmigten Emissionen anhand von Vorhersagen über die tatsächlichen Emissionen berechnet werden. Diese wiederum sind aufgrund der Gesamtheit der im Geschäftsjahr, für das die Zuteilung erfolgt, voraussichtlich aktiven Anlagen zu treffen.
71. Hiernach beschränkt sich die etwaige Unvereinbarkeit der luxemburgischen Regelung mit der Richtlinie 2003/87, auf die das vorlegende Gericht Bezug nimmt, auf die vom nationalen Gesetzgeber für den Fall getroffene Entscheidung, dass es nach der Mitteilung der vollständigen oder teilweisen Stilllegung einer Anlage noch ungenutzte Zertifikate gibt. Dieser in Art. 13 Abs. 6 des Gesetzes von 2004 abstrakt beschriebene Tatbestand ist durch den hier in Rede stehenden Sachverhalt erfüllt, was Anlass zum Ausgangsrechtsstreit gegeben hat.
72. Es geht folglich nicht darum, zu prüfen, ob es mit der Richtlinie 2003/87 vereinbar ist, dass die Anlagen, denen Zertifikate zugeteilt werden sollen, nach der Entscheidung des nationalen Gesetzgebers in Betrieb sein müssen. Meiner Ansicht nach handelt es sich hierbei, wie bereits ausgeführt, um eine aus der Sicht der Richtlinie nicht zu beanstandende Voraussetzung, die sogar implizit von dieser gefordert wird. Die Frage ist vielmehr, ob nach der Zuteilung von Zertifikaten für eine Anlage, deren Stilllegung im Nachhinein nachgewiesen wird, die zuständige Verwaltung die Rückgabe dieser Zertifikate als nicht genutzte Zertifikate anordnen kann.
73. Hier liegt somit nicht der Fall vor, dass ein Antrag auf Zuteilung von Zertifikaten gestellt und zurückgewiesen wurde, weil er sich auf nicht in Betrieb befindliche Anlagen bezog, sondern es wurden einem Stahlwerk Zertifikate zugeteilt, die ihm nicht hätten zugeteilt werden dürfen, weil es nicht in Betrieb war. Noch genauer gesagt beruht die unrechtmäßige Zuteilung auf einem Irrtum über die Situation des von ArcelorMittal betriebenen Stahlwerks. Dieser Irrtum ist dieser Gesellschaft zuzurechnen, da sie ihrer Verpflichtung, die zuständige Behörde über die Einstellung ihrer Produktion zu unterrichten, nicht nachgekommen ist.
74. Für Fälle wie den hier beschriebenen bestimmt Art. 13 Abs. 6 des Gesetzes von 2004: „Der Minister entscheidet über die gesamte oder teilweise Abgabe der nicht genutzten Zertifikate.“ Das Problem beschränkt sich folglich auf die Klärung der Frage, wie der Minister über die Abgabe dieser Zertifikate entscheiden darf, genauer, ob die hier getroffene Entscheidung (der Minister entschied sich dafür, von ArcelorMittal die Abgabe der nicht genutzten Zertifikate zu verlangen, weil es zeitlich nicht mehr möglich war, deren Zuteilung in dem vom Zentralverwalter des Systems geführten Register rückgängig zu machen) mit der Richtlinie im Einklang stand.
75. Meines Erachtens verstößt die Entscheidung des Ministers bei der Ausführung des ihm vom Gesetz von 2004 erteilten Auftrags nicht gegen die Richtlinie 2003/87. Nachdem ArcelorMittal die Tätigkeit des Stahlwerks in Schifflange am 19. Oktober 2011 eingestellt hatte, traf sie nach Art. 7 der Richtlinie 2003/87 und Art. 13 Abs. 6 des Gesetzes von 2004 die Verpflichtung, die zuständige Behörde von diesem Umstand zu unterrichten. Wäre sie dem nachgekommen, dann wären ihr nach dem luxemburgischen PNA für das Jahr 2012 (für diese Anlage) keine Zertifikate zugeteilt worden. Stattdessen wurden ihr am 22. Februar 2012 Zertifikate zugeteilt, weil die zuständige Behörde von der Betriebseinstellung erst Kenntnis erhielt, als ArcelorMittal am 23. April 2012 die Einstellung der Umweltkontrollen aufgrund der Betriebseinstellung des Stahlwerks beantragte.
76. Wäre sie von dieser Betriebseinstellung in der gebotenen Weise unterrichtet worden, hätte die zuständige Behörde die fehlerhafte Zuteilung von Zertifikaten, die zweifellos nicht hätten zugeteilt werden dürfen, vermeiden können. Und selbst wenn sie danach innerhalb von 60 Kalendertagen von der Einstellung unterrichtet worden wäre, hätte sie beim Zentralverwalter die Rückgängigmachung „der Transaktion“(29) beantragen können, wie es in Art. 34a Abs. 2a der Verordnung Nr. 2216/2004 vorgesehen ist.
77. Ich sehe keine Unvereinbarkeit zwischen der Richtlinie 2003/87 und Art. 13 Abs. 6 des Gesetzes von 2004, wenn der Minister dann, wenn er verspätet über die Einstellung des Betriebs einer Anlage unterrichtet wird, beim Zentralverwalter die Rückgängigmachung der „Transaktion“ beantragt, mit der die Zertifikate zugeteilt wurden. Was aber, wenn diese Rückgängigmachung nicht mehr möglich ist, weil die in der gesetzlichen Regelung über das Register festgelegten Fristen überschritten sind? Meines Erachtens ist erneut der Kommission darin zu folgen, dass in diesem Fall der Minister die Abgabe der irrtümlich zugeteilten Zertifikate verlangen kann.
78. Gewiss beschäftigt die Richtlinie sich lediglich mit der Abgabe von Zertifikaten, die einem tatsächlichen Emissionsausstoß entsprechen (Art. 6 Abs. 2 Buchst. e und Art. 12 Abs. 3 der Richtlinie). Das System scheint damit von seiner Anlage her grundsätzlich keine nachträgliche Änderung des Gesamtvolumens der zugeteilten Zertifikate oder der Zertifikate, die einer einzelnen Anlage zugeteilt worden sind, zuzulassen(30). Allerdings geht es im vorliegenden Fall um die Rückgabe von Zertifikaten, die niemals hätten zugeteilt werden dürfen, da die Voraussetzungen des PNA im Rahmen der Richtlinie 2003/87 nicht erfüllt waren. Damit geht es nicht um die Korrektur eines reinen Rechenfehlers (auf die die Kommission in ihrer Mitteilung KOM[2006] 725 endg. Bezug nimmt)(31), sondern darum, den Regeln für das Funktionieren des Systems Geltung zu verschaffen, um eine Verzerrung des Marktes der Zertifikate zu verhindern und mittelbar das Ziel des Umweltschutzes zu erreichen, dem dieser Markt dient.
79. Im Ergebnis meine ich, dass die Richtlinie 2003/87 dem Gesetz von 2004 nicht entgegensteht, soweit dieses den Betreiber der begünstigten Anlage verpflichtet, die unrechtmäßig zugeteilten Zertifikate wieder abzugeben, weil er gegen seine Verpflichtung, die zuständige Behörde zu gegebener Zeit von der Betriebseinstellung zu unterrichten, verstoßen hat. Die Abgabeanordnung ist damit rechtmäßig, wenn angesichts der zeitlichen Abfolge eine Rückgängigmachung der Zuteilung beim Zentralverwalter nicht mehr möglich war, weil die in der Regelung über das Register vorgesehene Frist bereits abgelaufen war. Dies festzustellen ist Sache des nationalen Gerichts.
B – Zweite Vorlagefrage
1. Vorbetrachtungen zur Zulässigkeit der Vorlagefrage
80. Die zweite Frage des vorlegenden Gerichts betrifft die Rechtsnatur oder die rechtliche Einstufung der Zertifikate. Diese ist für das Gericht von besonderem Interesse, denn von ihrer Lösung könnte abhängen, ob die Verpflichtung zur Abgabe nach luxemburgischem Recht als Enteignung anzusehen ist oder nicht.
81. Sowohl die Kommission als auch die luxemburgische Regierung ziehen die Zulässigkeit dieser zweiten Frage in Zweifel. Die Kommission meint, die Verpflichtung zur Abgabe entspreche einer von Luxemburg im Rahmen seiner Befugnis zur Aufstellung seines PNA aufgestellten Regel, so dass es sich nicht um eine aus dem Unionsrecht folgende Pflicht handle und damit auch nicht um einen Fall der Anwendung von Unionsrecht.
82. Mit einer ähnlichen Argumentation geht auch die luxemburgische Regierung davon aus, dass die Frage nicht auf die Auslegung der Richtlinie 2003/87, sondern des nationalen Rechts ziele. Genauer gehe es um eine Frage des nationalen (Verfassungs-)Rechts, die der Cour constitutionnelle (Verfassungsgerichtshof) vorgelegt worden sei und die auch nur diese im Rahmen ihrer gerichtlichen Zuständigkeit beantworten könne. Das vorlegende Gericht müsse sich auf die Prüfung der luxemburgischen Bestimmungen mit der nationalen Verfassung beschränken; infolgedessen könne diese Prüfung nicht auf die Vereinbarkeit dieser Bestimmungen mit der Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten oder der Charta der Grundrechte ausgedehnt werden, für die ausschließlich die ordentlichen Gerichte zuständig seien.
83. Die Kommission räumt jedoch ein, dass der Gerichtshof – obwohl auf den Gegenstand der Frage kein Unionsrecht anzuwenden sei – die Merkmale der Emissionszertifikate nach diesem Recht erläutern könne, „um dem vorlegenden Gericht zu ermöglichen, hieraus seine eigenen Schlüsse zu ziehen“(32). Die luxemburgische Regierung verneint hingegen die Zuständigkeit des Gerichtshofs für die zweite Frage strikt und hat demgemäß zu dieser nichts vorgetragen.
84. Der Einwand der luxemburgischen Regierung bezieht sich auf die (mögliche) Unzuständigkeit des Gerichtshofs wegen des Fehlens einer Verbindung zwischen dem Gegenstand der Frage und dem Unionsrecht. Daneben jedoch, und dies sogar vorrangig, betrifft er die (mögliche) Unzuständigkeit des vorlegenden Gerichts für die Entscheidung eines Rechtsstreit, der außerhalb seiner Zuständigkeit liegt.
2. Zur Zuständigkeit des vorlegenden Gerichts für das Vorabentscheidungsersuchen
85. Die Legitimation der Cour constitutionnelle (Verfassungsgerichtshof) zur Vorlage von Fragen zur Vorabentscheidung nach Art. 267 AEUV ergibt sich daraus, dass es sich bei ihr unbestreitbar um ein Gericht handelt. Als solches hat sie es entgegen dem Standpunkt der luxemburgischen Regierung für angebracht gehalten, sich an den Gerichtshof zu wenden, weil sie der Auffassung ist, sie könne sich erst zur Vereinbarkeit von Art. 13 Abs. 6 des Gesetzes von 2004 mit Art. 16 der Verfassung äußern – also vor der Entscheidung über eine zweifelsfrei verfassungsrechtliche Frage –, wenn zuvor die Rechtsnatur der Zertifikate nach dem Unionsrecht geklärt sei.
86. Meines Erachtens kann das vorlegende Gericht, wenn es erklärt, dass es zur Bestimmung des Inhalts einer nationalen Rechtsvorschrift (in diesem Fall Art. 16 der Verfassung des Großherzogtums Luxemburg, an dem die Gültigkeit des Gesetzes von 2004 gemessen werden soll) zunächst seine Zweifel hinsichtlich der Einstufung der Zertifikate als Vermögensbestandteile nach dem Unionsrecht klären müsse, ein Vorabentscheidungsersuchen an den Gerichtshof richten – nach dem Wortlaut von Art. 267 AEUV muss es dies sogar. Ob es dafür unerlässlich ist oder nicht, auf andere Rechtsvorschriften als solche der luxemburgischen Verfassung zurückzugreifen, ist eine Frage des nationalen Rechts, in die sich der Gerichtshof nicht einzumischen hat. Dieser hat nur die Gerichtseigenschaft des vorlegenden Gerichts zu prüfen und auf dessen Fragen zu antworten, ausgehend von dem Grundsatz, dass das nationale Gericht – das mit dem Rechtsstreit befasst ist und in dessen Verantwortungsbereich die zu erlassende Entscheidung fällt – im Hinblick auf die Besonderheiten der Rechtssache sowohl die Erforderlichkeit einer Vorabentscheidung für den Erlass seines Urteils als auch die Sachdienlichkeit der Fragen zu beurteilen hat, die es dem Gerichtshof vorlegt(33).
3. Zur Zuständigkeit des Gerichtshofs
87. Bekanntlich genügt dies noch nicht, damit der Gerichtshof die ihm vorgelegten Fragen auch in der Sache beantworten muss. Denn darüber hinaus ist es unerlässlich, dass die Frage die Auslegung einer Bestimmung des Unionsrechts zum Gegenstand hat, die für die Entscheidung des Ausgangsrechtsstreits relevant ist(34).
88. Sowohl die luxemburgische Regierung als auch die Kommission halten diese Voraussetzung in der vorliegenden Rechtssache für nicht erfüllt, eine Ansicht, die ich allerdings nicht teile.
89. Wie ich bereits bei meinem Antwortvorschlag zur ersten Vorlagefrage dargelegt habe, führen die Bestimmungen über Zertifikate in der Richtlinie 2003/87 in einer Rechtssache wie dieser zur Abgabe derjenigen Zertifikate, die fälschlicherweise zugeteilt worden sind.
90. Gewiss trifft es zu, dass das Unionsrecht die Rechtsnatur der Zertifikate nicht eindeutig regelt und dass es infolge des Subsidiaritätsprinzips den Mitgliedstaaten obliegt, diese zu definieren. Die insoweit gewählten Lösungen sind sehr unterschiedlich: Sie gehen von der Ausgestaltung der Zertifikate als verwaltungsrechtliche Genehmigungen (zu erteilende Quoten, Lizenzen, Erlaubnisse oder Konzessionen) bis zu ihrer Einstufung als Vermögensbestandteile, an denen Eigentum (als Volleigentum oder in der Form von Nutzungs- oder anderen, atypischen dinglichen Rechten) bestehen kann, oder als einfache Finanzinstrumente, und dies in fast allen Fällen mit nicht unerheblichen Einschränkungen und Vorbehalten(35).
91. Vor ihrer rechtlichen Einstufung (u. a. als Vermögensbestandteile, verwaltungsrechtliche Genehmigungen oder Finanzinstrumente) muss jedoch noch eine Vorfrage geklärt werden, nämlich die Frage, ob sie als Zertifikate nach der Richtlinie 2003/87 gültig begründet worden sind.
92. Unabhängig von der Rechtsnatur, die ihnen die jeweiligen nationalen Rechtsordnungen verleihen, können Zertifikate nur nach Maßgabe der Bestimmungen des Unionsrechts zugeteilt oder zugeordnet werden. In dieser Rechtssache geht es vor den nationalen Gerichten, wie bereits ausgeführt, um die Abgabe von Zertifikaten, wenn eine unrechtmäßige Zuteilung festgestellt worden ist. Da die Rechtmäßigkeit dieser Abgabeverpflichtung nur anhand der Richtlinie 2003/87 beurteilt werden kann, liegt ein Fall der Anwendung von Unionsrecht vor, der damit in die Zuständigkeit des Gerichtshofs fällt.
93. Mit anderen Worten: Vor der Entscheidung, ob in der luxemburgischen Rechtsordnung die Zertifikate Vermögensbestandteile oder verwaltungsrechtliche Genehmigungen sind – worüber zu entscheiden Sache des nationalen Gerichts ist –, ist zu prüfen, ob im vorliegenden Fall der Gegenstand, den es juristisch einzuordnen gilt, überhaupt zur Entstehung gelangt ist. Diese Prüfung muss nach Unionsrecht erfolgen, so wie es der Gerichtshof auslegt.
4. Zur Beantwortung der Frage
94. Die Schaffung von Zertifikaten, erstens, und deren Ausgestaltung als Vermögensbestandteile oder verwaltungsrechtliche Genehmigungen, zweitens, sind zwei verschiedene Vorgänge, von denen jeder einem anderen normativen Bereich zuzuordnen ist: der erste dem Unionsrecht, der zweite dem nationalen Recht.
95. Sind die Zertifikate in einem Mitgliedstaat als Vermögensbestandteile konzipiert, an denen dingliche Rechte (Eigentum oder eigentumsähnliche Rechte) ihrer Inhaber bestehen können, so könnte ihre Entziehung durch die öffentliche Gewalt einen Fall von Enteignung darstellen, sofern die zuständigen Gerichte zu diesem Ergebnis kommen. Dagegen wäre bei einer Einstufung der Zertifikate als bloße verwaltungsrechtliche Lizenzen oder Genehmigungen deren Rücknahme sicherlich anders zu behandeln, nämlich so, wie es das nationale Recht in seiner Auslegung durch die Gerichte des Mitgliedstaats vorsieht.
96. Der bei der Cour constitutionnelle (Verfassungsgerichtshof) anhängige Rechtsstreit betrifft die Entstehung eines Zertifikats im Rahmen der Richtlinie 2003/87. Folglich bezieht er sich auf ein Stadium vor dessen juristischer Einstufung, die erst erfolgen kann, nachdem es als Zertifikat entstanden ist. In dieser Phase kann man streng genommen weder von einem Vermögensbestandteil sprechen, der Gegenstand dinglicher Rechte sein kann, noch von einer gültigen verwaltungsrechtlichen Genehmigung. Folglich ist die Verpflichtung zur Abgabe von unrechtmäßig zugeteilten Zertifikaten weder als Enteignung noch als atypische Rücknahme eines Verwaltungsakts anzusehen. Dies ist schlicht deshalb so, weil im Rahmen der unionsrechtlichen Bestimmungen – d. h. nach der Rechtsordnung, in der nach den Konsequenzen dieser Abgabe zu suchen ist – das Zertifikat notwendigerweise weder einen Vermögensbestandteil noch eine Genehmigung darstellt, sondern erst die Voraussetzung von etwas, das danach in jedem Mitgliedstaat das eine, das andere oder etwas von beidem ganz Verschiedenes sein kann.
97. Die Abgabe eines nicht genutzten Zertifikats, die darauf beruht, dass seine Zuteilung auf einen Irrtum zurückgeht, der von seinem Inhaber hervorgerufen wurde und der im Wege der Rückgängigmachung im Register nicht behoben werden kann (eben eine solche Abgabe ist Gegenstand des Ausgangsverfahrens), ist eine Folge, die sich aus der Richtlinie 2003/87 ergibt. Denn durch sie wird das korrekte Funktionieren des Systems für den Handel mit Zertifikaten garantiert, das von der Union als wesentliches Instrument für ihre Umweltschutzpolitik geschaffen worden ist. Daher bin ich der Ansicht, dass Art. 17 der Charta hier nicht anwendbar ist, denn eine Abgabe unter diesen Voraussetzungen stellt keine Enteignung eines Vermögensbestandteils dar, der bereits in das Vermögen des Inhabers übergegangen wäre, sondern die Rücknahme der Zuteilung des Zertifikats, weil die Voraussetzungen, denen diese Zuteilung nach der Richtlinie 2003/87 hätte genügen müssen, nicht vorlagen.
98. Entsprechend schlage ich als Antwort auf die zweite Vorlagefrage vor, dass Zertifikate, die unter Verstoß gegen die Richtlinie 2003/87 zugeteilt worden sind, hinsichtlich der mit dem Grundrecht des Eigentums nach Art. 17 der Charta verbundenen Garantien nicht als Bestandteile des Vermögens ihrer Inhaber eingestuft werden können.
VI – Ergebnis
99. Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, die von der luxemburgischen Cour constitutionnelle (Verfassungsgerichtshof) vorgelegten Fragen wie folgt zu beantworten:
1. Die Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Oktober 2003 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie 96/61/EG des Rates steht einer nationalen Regelung wie der im Ausgangsverfahren anwendbaren, die die Verpflichtung zur Abgabe von Zertifikaten vorsieht, die aufgrund eines Irrtums zugeteilt wurden, den der Betreiber einer Anlage verursacht hat, nicht entgegen, wenn es nicht mehr möglich war, beim Zentralverwalter des Registers die Rückgängigmachung dieser Zuteilung zu beantragen, was festzustellen Sache des nationalen Gerichts ist.
2. Unter Verstoß gegen die in der Richtlinie 2003/87 festgelegten Voraussetzungen zugeteilte Zertifikate können hinsichtlich der Garantien des in Art. 17 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union anerkannten Grundrechts auf Eigentum nicht als Vermögensbestandteile ihrer Inhaber eingestuft werden.