A TÖRVÉNYSZÉK ÍTÉLETE (kilencedik tanács)
2020. február 12.(*)
„EMGA és EMVA – A finanszírozásból kizárt kiadások – Vidékfejlesztési támogatás – Termelői csoportoknak nyújtott támogatás – Magyarország által kifizetett kiadások – Az 1698/2005/EK rendelet 35. cikke – Minősített elismerés – A támogatás kedvezményezettjének jogosultsága – Kiszámított pénzügyi korrekció – Az 1306/2013/EU rendelet 52. cikkének (2) bekezdése – Jóhiszemű együttműködés – Bizalomvédelem – Arányosság – Jogbiztonság – Nem támogatható összegek”
A T‑505/18. sz. ügyben,
Magyarország (képviselik: Fehér M. Z., Tátrai M., Pokoraczki A. és Koós G., meghatalmazotti minőségben)
felperesnek
az Európai Bizottság (képviselik: Bottka V. és J. Aquilina, meghatalmazotti minőségben)
alperes ellen
az Európai Mezőgazdasági Garanciaalap (EMGA) és az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) terhére a tagállamok által kifizetett egyes kiadásoknak az európai uniós finanszírozásból való kizárásáról szóló, 2018. június 13‑i (EU) 2018/873 bizottsági végrehajtási határozat (HL 2018. L 152., 29. o.) részleges megsemmisítése iránt az EUMSZ 263. cikk alapján benyújtott kérelme tárgyában,
A TÖRVÉNYSZÉK (kilencedik tanács),
tagjai: S. Gervasoni elnök, K. Kowalik‑Bańczyk és C. Mac Eochaidh (előadó) bírák,
hivatalvezető: I. Dragan tanácsos,
tekintettel az eljárás írásbeli szakaszára és a 2019. szeptember 5‑i tárgyalásra,
meghozta a következő
Ítéletet
A jogvita tárgya és előzményei
A jogvita tárgya
1 Magyarország a jelen keresettel az Európai Mezőgazdasági Garanciaalap (EMGA) és az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) terhére a tagállamok által kifizetett egyes kiadásoknak az európai uniós finanszírozásból való kizárásáról szóló, 2018. június 13‑i (EU) 2018/873 bizottsági végrehajtási határozat (HL 2018. L 152., 29. o.; a továbbiakban: megtámadott határozat) részleges megsemmisítését kéri, amennyiben e határozat kizár az európai uniós finanszírozásból 28 079 118 euró támogatási összeget, amelyet Magyarország a 2007–2013‑as és 2014–2020‑as időszakra vonatkozó vidékfejlesztési program keretében az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) terhére 2011 és 2016 között nyújtott olyan termelői csoportoknak, amelyek a magyar jog szerinti „minősített elismeréssel” rendelkeznek.
2 Az Európai Bizottság megállapította, hogy a minősített elismeréssel rendelkező termelői csoportoknak nyújtott támogatás összeegyeztethetetlen az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból (EMVA) nyújtandó vidékfejlesztési támogatásról szóló, 2005. szeptember 20‑i 1698/2005/EK tanácsi rendelet (HL 2005. L 277., 1. o.; helyesbítések: HL 2007. L 4., 10. o.; HL 2012. L 206., 23. o.) 35. cikkének (2) bekezdésével, ebből következően az az uniós finanszírozás keretében nem támogatható.
3 Az 1698/2005 rendelet lényegében meghatározza a vidékfejlesztési támogatásra vonatkozó támogatási intézkedéseket, köztük a 20. cikke d) pontjának ii) alpontja szerinti átmeneti intézkedést, amely az Unióhoz 2004‑től csatlakozott tagállamok tekintetében a termelői csoportok létrehozásának támogatására vonatkozik. E rendelet 35. cikke pontosítja ezen átmeneti intézkedést.
4 Az 1698/2005 rendelet 35. cikkének (1) bekezdése lényegében a termelői csoportok létrehozásának és adminisztratív működésének elősegítése érdekében meghatározott célokból, többek között az ilyen csoportok tagjai termelésének és teljesítményének a piaci követelményekhez való igazításához támogatás nyújtását írja elő. E cikk (2) bekezdése szerint a támogatást átalányösszegű támogatásként, egyre csökkenő éves részletekben kell nyújtani, a termelői csoport elismerését követő első öt éven keresztül. Összegét a csoport éves értékesített termelése alapján bizonyos felső határértékig kell kiszámítani. Ugyanezen cikk (3) bekezdése alapján a támogatásban olyan termelői csoportok részesülnek, amelyeket a tagállam hatáskörrel rendelkező hatósága legkésőbb 2013. december 31‑ig hivatalosan elismer.
A jogvita előzményei
5 A 2004–2007‑es időszakban Magyarországon nagyszámú termelői csoport jött létre. Az Új Magyarország Vidékfejlesztési Program (a továbbiakban: ÚMVP) keretében a 2007–2013‑as időszakban, amely támogatási időszak az 1698/2005 rendelet hatálya alá tartozott, továbbra is lehetőség volt a termelői csoportok létrehozásának és adminisztratív működésének támogatására.
6 Magyarországon a termelői csoportok létrehozására és elismerésére, valamint a támogatás nyújtására vonatkozó szabályok a földművelésügyi és vidékfejlesztési miniszter két miniszteri rendeletében, nevezetesen egyrészt a termelői csoportokról szóló, 2004. május 4‑i 81/2004. (V. 4.) FVM rendeletben (Magyar Közlöny 2004/62. (V. 4.), a továbbiakban: 81/2004. FVM rendelet), másrészt pedig az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból a termelői csoportok létrehozásához és működéséhez nyújtandó támogatások részletes feltételeiről szóló, 2007. július 10‑i 59/2007. (VII. 10.) FVM rendeletben (Magyar Közlöny 2007/92. (VII. 10.); a továbbiakban: 59/2007. FVM rendelet) kerültek megállapításra.
7 A 81/2004. FVM rendelet 1. §‑ának a) pontja meghatározta a „termelői csoport” fogalmát. Az említett rendelet 5. §‑ának (1) bekezdése megállapította a termelői csoportként történő elismerés feltételeit, így többek között a szervezet tevékenységi ágazatonkénti minimális taglétszámát és minimum árbevételét. A meghatározott feltételek teljesítésével benyújtott elismerés iránti kérelemről a miniszter határozatban döntött. Az elismerésre 2013. december 31‑ig volt lehetőség.
8 Az 59/2007. FVM rendelet 2. §‑ának (2) bekezdése akként rendelkezett, hogy a támogatási időszak az elismerési okirat keltétől számított legfeljebb ötéves időtartam.
9 A 81/2004. FVM rendelet és az 59/2007. FVM rendelet a későbbiekben módosításra került oly módon, hogy a már működő termelői csoportok „minősített elismerést” szerezhettek, ebből következően az eredeti ötéves támogatási időszakot követően további öt évre támogatást vehettek igénybe.
10 A módosított 81/2004. FVM rendelet 10. §‑ának (1) bekezdése ily módon lehetővé tette a termelői csoportok számára, hogy az eredeti elismerés megszerzését követő ötödik év letelte után az utolsó támogatási részlet kifizetését követő egy éven belül minősített elismerés iránti kérelmet nyújtsanak be. E minősített elismerés megszerzéséhez a termelői csoportnak az említett módosított miniszteri rendelet 10. §‑a (2) bekezdésének a)–c) pontja értelmében az alábbiakban ismertetett feltételek valamelyikét kellett teljesítenie.
11 Az első feltétel a termelői csoport más szervezettel vagy szervezetekkel történő egyesülése, amelynek eredményeképpen e csoport taglétszámának legalább tizenöt fővel kell bővülnie. Egyesülés hiányában, a második feltétel a taglétszámnak a tevékenységi ágazattól és adott esetben a kiinduló létszámtól függően meghatározott százalékos mértékben való bővítése. A harmadik feltétel a termelés vagy az értékesítési árbevétel legalább 10%‑kal történő növelése.
12 A módosított 81/2004. FVM rendelet 10. §‑ának (9) bekezdése értelmében a termelői csoportnak a minősített elismerés iránti kérelem benyújtása során igazolnia kellett a fenti 11. pontban ismertetett feltételek valamelyikének teljesítését. A minősített elismerésre 2013. december 31‑ig volt lehetőség.
13 A módosított 81/2004. FVM rendelet 2015. szeptember 17‑ig volt hatályban.
14 A közös agrárpolitika finanszírozásáról, irányításáról és monitoringjáról és a 352/78/EGK, a 165/94/EK, a 2799/98/EK, a 814/2000/EK, az 1290/2005/EK és a 485/2008/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2013. december 17‑i 1306/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2013. L 347., 549. o.; helyesbítések: HL 2016. L 130., 7. o.; HL 2017. L 327., 83. o.; HL 2018. L 233., 3. o.) 52. cikke szerinti megfelelőségi vizsgálatra vonatkozó hatásköre keretében a Bizottság megindította a Magyarország 2014‑es pénzügyi évre vonatkozó vidékfejlesztési programjával kapcsolatos, RD 3/2015/010/HU hivatkozási számú vizsgálatot. A Bizottság 2015. szeptember 7. és szeptember 11. között a termelői csoportok részére nyújtott támogatásokra vonatkozó ellenőrzéseket folytatott le.
15 A 2015. november 10‑i levelében a Bizottság az 1306/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendeletnek a kifizető ügynökségek és más szervek, a pénzgazdálkodás, a számlaelszámolás, az ellenőrzési szabályok, a biztosítékok és az átláthatóság tekintetében történő alkalmazására vonatkozó szabályok megállapításáról szóló, 2014. augusztus 6‑i 908/2014/EU bizottsági végrehajtási rendelet (HL 2014. L 255., 59. o.; helyesbítés: HL 2015. L 114., 25. o.) 34. cikkének (2) bekezdése alapján közölte a megállapításait a magyar hatóságokkal.
16 A Bizottság ekképpen tájékoztatta ez utóbbi hatóságokat arról, hogy a magyarországi termelői csoportok létrehozására irányuló támogatási intézkedés végrehajtása nem felel meg az uniós szabályoknak. Többek között megállapította, hogy a minősített elismerésre az eredeti elismerés lejártát követően került sor, és az további öt évre támogatás igénybevételét tette lehetővé, jóllehet az 1698/2005 rendelet 35. cikkének (2) bekezdése alapján a támogatás nyújtásának maximális időtartama az eredeti elismeréstől számított öt évben került rögzítésre. A Bizottság másfelől megállapította, hogy az ÚMVP nem tartalmazott hivatkozást e kiegészítő jogállásra nézve, amelyet a Bizottság erre tekintettel nem hagyott jóvá. A Bizottság tájékoztatta a magyar hatóságokat arról, hogy a minősített elismerés címén a termelői csoportok részére nyújtott támogatás egészére nézve és a teljes programozási időszak vonatkozásában kiszámított pénzügyi korrekció alkalmazását tervezi arra tekintettel, hogy e támogatás az említett rendelkezés alapján az uniós finanszírozás keretében nem támogatható. Egyúttal felhívta Magyarországot arra, hogy a minősített elismeréssel rendelkező termelői csoportok részére teljesített kifizetésekre vonatkozóan szolgáltasson a számára bizonyos információkat.
17 Magyarország a 2016. február 29‑i levelében válaszolt, az ügy iratait pedig a Magyarország és a Bizottság között 2016‑ban megvalósult kétoldalú találkozók keretében vizsgálták meg.
18 A Bizottság a 2017. február 10‑i levelében a 908/2014 végrehajtási rendelet 34. cikkének (3) bekezdése alapján közölte, hogy Magyarország tekintetében 28 469 656 euró összeg uniós finanszírozásból való kizárását javasolja, amelyből 28 079 118 euró kiszámított pénzügyi korrekció megfelel a minősített elismeréssel rendelkező termelői csoportok részére teljesített valamennyi olyan kifizetésnek, amelyek esetében a záró kifizetést nem több mint 24 hónappal a Bizottság által lefolytatott ellenőrzések eredményeinek közlése előtt teljesítették.
19 A Magyarország kérelmére összehívott egyeztető testület a 2017. július 14‑i jelentésében megállapította, hogy a termelői csoportok e tagállamban alkalmazott minősített elismerésére vonatkozó rendszer megítélése tekintetében nem sikerült közelebb hoznia a felek álláspontját.
20 A Bizottság a 2018. január 16‑i levelében közölte végleges álláspontját a magyar hatóságokkal, fenntartva a korábbi álláspontjában Magyarország tekintetében javasolt 28 469 656 euró uniós finanszírozásból való kizárását, amelyből a termelői csoportok minősített elismerése miatt felmerülő rész 28 079 118 eurót tett ki.
21 2018. június 13‑án a Bizottság elfogadta a megtámadott határozatot, és Magyarország tekintetében többek között az EMVA terhére a 2007–2013‑as és 2014–2020‑as támogatási programok keretében 2011 és 2016 között Magyarország által a minősített elismeréssel rendelkező termelői csoportok részére nyújtott 28 079 118 euró pénzügyi támogatási összeget kizárta az uniós finanszírozásból. Átadta továbbá Magyarország részére az összefoglaló jelentést.
Az eljárás és a felek kérelmei
22 Magyarország a Törvényszék Hivatalához 2018. augusztus 24‑én benyújtott keresetlevelével megindította a jelen keresetet.
23 A Bizottság 2018. november 22‑én nyújtotta be az ellenkérelmet a Törvényszék Hivatalához.
24 Az előadó bíró javaslata alapján a Törvényszék (kilencedik tanács) úgy határozott, hogy megnyitja az eljárás szóbeli szakaszát, és a Törvényszék eljárási szabályzatának 89. cikkében előírt pervezető intézkedések keretében felhívta Magyarországot bizonyos dokumentumok benyújtására, továbbá írásbeli kérdéseket intézett a felekhez, és felszólította őket, hogy azokra a tárgyaláson válaszoljanak.
25 A Törvényszék a felek szóbeli előadásait és az általa írásban és szóban feltett kérdésekre adott válaszait a 2019. szeptember 5‑i tárgyaláson hallgatta meg.
26 Magyarország azt kéri, hogy a Törvényszék:
– semmisítse meg a megtámadott határozatot, amennyiben az kizár az európai uniós finanszírozásból 28 079 118 euró támogatási összeget, amelyet Magyarország 2011 és 2016 között minősített elismeréssel rendelkező termelői csoportnak nyújtott;
– a Bizottságot kötelezze a költségek viselésére;
27 A Bizottság azt kéri, hogy a Törvényszék:
– utasítsa el a keresetet;
– Magyarországot kötelezze a költségek viselésére.
A jogkérdésről
28 Keresete alátámasztása érdekében Magyarország két jogalapra hivatkozik, amelyek közül az első azon alapul, hogy a szóban forgó kizárás jogellenes volt, mivel a minősített elismeréssel rendelkező termelői csoportnak nyújtott támogatás összeegyeztethető volt az uniós joggal, a második pedig azon, hogy a szóban forgó kizárás jogellenes volt, mivel a lojális együttműködés, a bizalomvédelem, az arányosság és a jogbiztonság elvei alapján sokkal inkább a kizárás mérséklésének vagy mellőzésének lett volna helye. Így meg kell állapítani, hogy Magyarország lényegében azt rója fel a Bizottságnak, hogy az egyrészt megsértette az 1698/2005 rendelet 35. cikkének (1) és (2) cikkét, másrészt pedig figyelmen kívül hagyta a fent hivatkozott elveket.
Az 1698/2005 rendelet 35. cikke (1) és (2) bekezdésének megsértésén alapuló első jogalapról
29 Magyarország lényegében azzal érvel, hogy a Bizottság tévesen arra hivatkozással alkalmazott pénzügyi korrekciót a minősített elismeréssel rendelkező termelői csoportok részére nyújtott támogatás összege tekintetében, hogy a minősített elismerés rendszere ellentétes az 1698/2005 rendelet 35. cikkének (1) és (2) bekezdésével. E rendszer nem ütközik e rendelkezésekbe, még akkor sem, ha az említett termelői csoportokat már korábban termelői csoportokként ismerték el, és azok ilyen minőségükben már részesültek támogatásokban.
30 E tekintetben, először is, Magyarország arra hivatkozik, hogy a minősített elismeréssel rendelkező termelői csoportok tagságuk és céljaik tekintetében döntően újjászervezett csoportoknak tekinthetők, amelyek támogatása annak lehetővé tétele érdekében volt indokolt, hogy felkészüljenek a taglétszámuk vagy forgalmuk növekedéséhez kapcsolódó irányítási, működésbeli, döntéshozatali, operatív, stratégiai és kereskedelmi kihívások kezelésére, és hogy megfeleljenek az 1698/2005 rendelet céljainak. Előadja, hogy a minősített elismerést ezen, már működő és az ötéves időszak lejártát követően elismert termelői csoportok részéről mutatkozó igényre adott válaszként hozták létre, mivel a termelői csoportok és azok egyes tagjainak a működése, sőt életképessége nagymértékben függött az elismeréssel járó támogatástól. Másfelől az a szervezet, amely a termelői szerveződés „magasabb szintű” feltételeinek teljesítése mellett szerez elismerést, valódi hozzáadott értékkel bír az 1698/2005 rendelet célkitűzéseinek megvalósításában. Másodszor, Magyarország arra hivatkozik, hogy az 1698/2005 rendelet nem a termelői csoport megalakulásához, hanem egyértelműen az elismerés dátumához köti a támogathatóságot. Harmadszor, arra hivatkozik, hogy a minősített elismerés összhangban van a Bizottság által jóváhagyott ÚMVP‑vel is.
31 A Bizottság vitatja ezeket az érveket.
Előzetes észrevételek
32 Az első jogalap lényegében annak megállapítására irányul, hogy az 1698/2005 rendelet 35. cikkének (1) és (2) bekezdése lehetővé tette‑e, hogy további öt évre támogatást nyújtsanak olyan, már működő termelői csoportok részére, amelyek azt követően, hogy a csoportként történő megalakulásukat és eredeti elismerésüket követő ötéves időszak során támogatásban részesültek, átalakulásukra tekintettel utólagos, úgynevezett „minősített” elismerés iránti kérelmet nyújtottak be, és ilyen elismerést szereztek, továbbá e rendelkezés lehetővé tette‑e, hogy az ily módon kifizetett összegek az EMVA terhére kerüljenek elszámolásra.
33 E tekintetben emlékeztetni kell azon elvekre, amelyekre tekintettel az első jogalap megalapozottságáról határozni kell.
34 Először is, az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az EMVA csak a mezőgazdasági piacok közös szervezése keretében, az uniós rendelkezéseknek megfelelően végrehajtott intézkedéseket finanszírozza (lásd ebben az értelemben: 2003. május 8‑i Spanyolország kontra Bizottság ítélet, C‑349/97, EU:C:2003:251, 45. pont; 2005. február 24‑i Görögország kontra Bizottság ítélet, C‑300/02, EU:C:2005:103, 32. pont).
35 Másodszor, ha a Bizottság az uniós jogi rendelkezések tagállamok általi megsértése miatt megtagadja bizonyos kiadásoknak az EMVA terhére történő elszámolását, bizonyítania kell az említett jogsértések fennállását (lásd ebben az értelemben: 1999. október 28‑i Olaszország kontra Bizottság ítélet, C‑253/97, EU:C:1999:527, 6. pont).
36 Ezt követően e tagállam feladata annak bizonyítása, hogy fennállnak a Bizottság által elutasított támogatásban való részesülés feltételei (lásd ebben az értelemben: 2001. szeptember 20‑i Belgium kontra Bizottság ítélet, C‑263/98, EU:C:2001:455, 36. pont).
37 Harmadszor, meg kell jegyezni, hogy jóllehet az uniós jogforrások rendszerében betöltött szerepükből és jellegükből fakadóan a rendeletek előírásainak közvetlen hatályuk van a nemzeti jogrendszerekben, anélkül hogy szükség lenne arra, hogy a nemzeti hatóságok végrehajtási intézkedéseket fogadjanak el, ennek ellenére az említett rendeletek egyes rendelkezéseinek végrehajtása érdekében szükséges lehet, hogy a tagállamok végrehajtási intézkedéseket fogadjanak el (lásd: 2017. március 30‑i Lingurár ítélet, C‑315/16, EU:C:2017:244, 17. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
38 E tekintetben nem vitatott, hogy a tagállamok valamely rendelet végrehajtása érdekében intézkedéseket fogadhatnak el, ha azok nem akadályozzák annak közvetlen alkalmazását, nem rejtik el annak uniós jogi aktus jellegét, és a rendelet rendelkezéseinek keretei között maradva pontosítják a rendelet által biztosított mérlegelési mozgástér gyakorlását (lásd: 2017. március 30‑i Lingurár ítélet, C‑315/16, EU:C:2017:244, 18. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
39 A szóban forgó rendeletnek az e rendelet célkitűzései alapján értelmezett releváns rendelkezéseire hivatkozva kell meghatározni azt, hogy e rendelkezések megtiltják, kötelezővé vagy lehetővé teszik‑e a tagállamok számára, hogy végrehajtási intézkedéseket fogadjanak el, és az utóbbi esetben különösen azt, hogy az érintett intézkedés az egyes tagállamok tekintetében elismert mérlegelési mozgástérbe illeszkedik‑e (lásd ebben az értelemben: 2017. március 30‑i Lingurár ítélet, C‑315/16, EU:C:2017:244, 19. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
40 Negyedszer, emlékeztetni kell arra, hogy azon kifejezések értelmét és terjedelmét, amelyekre az uniós jog semmilyen meghatározást nem ad, az általános nyelvhasználatban elfogadott szokásos jelentés szerint kell meghatározni, figyelembe véve azon szövegkörnyezetet, amelyben a kifejezéseket használják, és azon szabályozás célkitűzéseit, amelynek e kifejezések részét képezik (lásd ebben az értelemben: 2014. május 15‑i Szatmári Malom ítélet, C‑135/13, EU:C:2014:327, 31. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
41 Ugyanakkor a közös agrárpolitika finanszírozása keretében a költségek Unió általi viselésére vonatkozó feltételeket szigorúan kell értelmezni, mivel az agrárpolitika közös szervezésével – a tagállami gazdasági szereplőik közötti egyenlőség feltételei mellett – ellentétes, hogy valamely uniós jogi rendelkezés tág értelmezése révén egyes tagállamok hatóságai e tagállam gazdasági szereplőit kedvezőbb helyzetbe hozzák (lásd ebben az értelemben: 2017. december 20‑i Erzeugerorganisation Tiefkühlgemüse ítélet, C‑516/16, EU:C:2017:1011, 71. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Az 1698/2005 rendelet 35. cikkének értelmezéséről
42 Először is, emlékeztetni kell arra, hogy az 1698/2005 rendelet jelen jogvitára alkalmazandó változata szerinti 35. cikkének szövege a következő:
„(1) A 20. cikk d) pontjának ii. alpontjában előírt támogatást a termelői csoportok létrehozásának és adminisztratív működésének elősegítése érdekében az alábbi célokból kell nyújtani:
a) az ilyen csoportok tagjai termelésének és teljesítményének a piaci követelményekhez való igazítása;
b) az áruk közös forgalmazása [...] ellátását;
c) közös szabályok létrehozása a termelési információkra […] vonatkozóan[.]
(2) A támogatást átalányösszegű támogatásként, éves részletekben kell nyújtani, a termelői csoport elismerésének napját követő első öt éven keresztül. Összegét a csoport éves értékesített termelése alapján kell kiszámítani, az I. mellékletben megállapított felső határértékek mértékéig.
(3) A támogatásban olyan termelői csoportok részesülnek, amelyeket a tagállam hatáskörrel rendelkező hatósága legkésőbb 2013. december 31‑ig hivatalosan elismer.”
43 Emlékeztetni kell továbbá arra, hogy az 1698/2005 rendelet 71. cikkének (3) bekezdése szerint „[a] kiadások jogosultsági szabályait nemzeti szinten kell meghatározni, az e rendeletben szabályozott, egyes vidékfejlesztési intézkedésekre vonatkozó különleges feltételek figyelembevételével”. Az említett rendelet (61) preambulumbekezdése e tekintetben kimondta, hogy „[a] szubszidiaritás elvének megfelelően és a kivételekre is figyelemmel a kiadások támogathatóságára vonatkozó nemzeti szabályokra van szükség”.
44 Másodszor, meg kell jegyezni, hogy az 1698/2005 rendelet 35. cikke (1) bekezdésének spanyol, német, angol, francia, olasz, magyar, lengyel és portugál változata akként rendelkezett, hogy a támogatást a „termelői csoportok létrehozásának és adminisztratív működésének elősegítése érdekében” meghatározott célokból kell nyújtani. Ráadásul ugyanezen cikk (2) bekezdése szerint a támogatást átalányösszegű támogatásként, csökkenő éves részletekben kell nyújtani – a nyelvi változatoktól függően – a „termelői csoport elismerésének napját követő legfeljebb öt éves időszakon keresztül” vagy „a termelői csoport elismerésének napját követő első öt éven keresztül”, illetve „első öt évre”.
45 A „létrehozás[...] és adminisztratív működés[...]”, a „termelői csoport” és az „elismerés[...]” 1698/2005 rendelet 35. cikkében szereplő fogalmát e jogszabály nem határozza meg. Következésképpen, és a fenti 39. és 40. pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlatnak megfelelően, az 1698/2005 rendelet 35. cikkének (1) és (2) bekezdését nemcsak e rendelkezés szövegére, hanem annak szövegkörnyezetére, és azon szabályozásnak a célkitűzéseire is figyelemmel kell értelmezni, amelynek az részét képezi.
46 Ennek során az 1698/2005 rendelet (1) és (2) bekezdéseit vissza kell helyezni szövegkörnyezetükbe, és azokat nem lehet egymástól elkülönítve értelmezni (lásd ebben az értelemben és analógia útján: 1969. május 7‑i Torrekens ítélet, 28/68, EU:C:1969:17, 16. pont; 2016. június 9‑i Eurospeed ítélet, C‑287/14, EU:C:2016:420, 37. pont).
47 A jelen ügyben egyrészt az 1698/2005 rendelet 35. cikke egymással összefüggésben értelmezett (1) és (2) bekezdésének szó szerinti jelentése alapján – lényegében a Bizottság által előadottakhoz hasonlóan – a támogatást az érintett termelői csoportok részére kizárólag a létrehozásuk és a létrehozásukat követően szerzett elismerésük utáni csoportként való működésük első indulási időszaka tekintetében nyújtják, amely indulási időszak öt évben került rögzítésre. E megállapítás az említett rendelkezések érintett nyelvi változataitól, nevezetesen a termelői csoport elismerésének napját követő „legfeljebb öt éven keresztül” vagy „első öt éven keresztül” megfogalmazástól függetlenül érvényes. Ebből az következik, hogy ahhoz, hogy a termelői csoport e rendelkezések címén támogatásban részesüljön, annak létrehozására vagy elismerésére nem kerülhetett sor öt évnél régebben.
48 Ugyanis az 1698/2005 rendelet 35. cikkének (2) bekezdésében hivatkozott „elismerés” kifejezést, amely a támogatásnyújtási időszak kezdetét jelöli, a termelői csoportok „létrehozásának és adminisztratív működésének” az ezen cikk (1) bekezdésében szereplő azon fogalmával összefüggésben kell értelmezni, amely az említett csoport megalakulására vonatkozik.
49 Másrészt meg kell állapítani, hogy az 1698/2005 rendelet 35. cikkének (1) és (2) bekezdéséből egyáltalán nem következik, hogy valamely már létrejött és e rendelkezések alapján az előírt ötéves időszak során már támogatásban részesült termelői csoport átalakulása lehetőséget teremthet arra, hogy e csoport további öt éven át ugyanezen a címen támogatásban részesüljön, még akkor sem, ha ezzel annak életképessége veszélybe kerül.
50 Harmadszor, meg kell állapítani, hogy az 1698/2005 rendelet 35. cikke (1) és (2) bekezdésének ezen értelmezését a rendelet egésze által elérni kívánt célok is megerősítik.
51 Ugyanis egyrészt az 1698/2005 rendelet előkészítő anyagainak olvasatából az következik, hogy olyan támogatásról van szó, amelyet a termelői csoportok létrejöttéhez nyújtanak annak érdekében, hogy a csoport elismerésének időpontját követő legfeljebb öt éven keresztül elősegítsék azok létrehozását és adminisztratív működését (lásd: az EMVA‑ból nyújtandó vidékfejlesztési támogatásról szóló tanácsi rendeletre irányuló javaslat [COM/2004/0490 végleges – CNS 2004/0161]).
52 Másrészt az 1698/2005 rendelet (30) preambulumbekezdéséből az következik, hogy a rendelet a Cseh Köztársaság, az Észt Köztársaság, a Ciprusi Köztársaság, a Lett Köztársaság, a Litván Köztársaság, a Magyar Köztársaság, a Máltai Köztársaság, a Lengyel Köztársaság, a Szlovén Köztársaság és a Szlovák Köztársaság csatlakozásának feltételeiről, valamint az Európai Unió alapját képező szerződések kiigazításáról szóló okmánnyal (HL 2003. L 236., 33. o.) bevezetett egyedi intézkedések, köztük a – jelen keresetben szóban forgóhoz hasonló – termelői csoportokra vonatkozó azon intézkedés zökkenőmentes és fokozatos átalakításának biztosítására irányul, amely a 33d. cikknek az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garanciaalapból (EMOGA) nyújtandó vidékfejlesztési támogatásról, valamint egyes rendeletek módosításáról, illetve hatályon kívül helyezéséről szóló, 1999. május 17‑i 1257/1999/EK tanácsi rendeletbe (HL 1999. L 160., 80. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 25. kötet, 391. o.) való beillesztésével került bevezetésre, amely rendeletet az 1698/2005 rendelet helyezett hatályon kívül. Márpedig e rendelkezés átalánytámogatást írt elő a termelői csoportok létrehozatalának és adminisztratív működésének megkönnyítése érdekében a csoport elismerésének időpontját követő öt éven keresztül.
53 Ily módon sem az 1698/2005 rendelet előkészítő anyagaiból, sem pedig az említett rendelet (30) preambulumbekezdéséből nem következik, hogy azon támogatásnyújtást követően, amelyre a termelői csoport létrehozása és e létrehozást követően szerzett elismerése utáni csoportként való működése első indulási időszakában került sor, ugyanezen rendelet 35. cikke alapján további öt évre szóló támogatás nyújtása került előírásra.
54 Negyedszer, emlékeztetni kell arra, hogy – amint az a fenti 43. pontban megállapításra került – az 1698/2005 rendelet 71. cikkének (3) bekezdése alapján a kiadások jogosultsági szabályait főszabály szerint nemzeti szinten kell meghatározni, az említett rendeletben szabályozott, egyes vidékfejlesztési intézkedésekre vonatkozó különleges feltételek figyelembevételével.
55 A jelen ügyben, és rendszertani szempontból, az 1698/2005 rendelet 35. cikke az említett rendeletnek „Az átmeneti intézkedésekre vonatkozó feltételek” címet viselő alszakasza alá tartozik. Ebből az következik, hogy az e cikk (1) és (2) bekezdésében rögzített követelmények, nevezetesen hogy a támogatást a „termelői csoportok létrehozásának és adminisztratív működésének elősegítése érdekében” kell nyújtani, és azt „átalányösszegű támogatásként, éves részletekben kell nyújtani, a termelői csoport elismerésének napját követő első öt éven keresztül”, a rendelet fenti 54. pontban hivatkozott 71. cikkének (3) bekezdése értelmében a termelői csoportok létrehozásának támogatására vonatkozó átmeneti intézkedés különleges feltételeinek minősülnek.
56 Közelebbről, az arra vonatkozó követelmények, hogy a támogatást a termelői csoportok létrehozásának és adminisztratív működésének elősegítése érdekében kell nyújtani, az 1698/2005 rendelet 35. cikkében előírt támogathatóság különleges feltételeinek minősülnek.
57 A jelen ügyben Magyarország a 81/2004. FVM rendelet és az 59/2007. FVM rendelet módosításával lehetővé tette a már működő termelői csoportok számára, hogy amennyiben azok átalakuláson mentek keresztül, az eredeti elismerés megszerzését követő ötödik év letelte után az utolsó támogatási részlet kifizetését követő egy éven belül minősített elismerés iránti kérelmet nyújtsanak be, és hogy ily módon az eredeti ötéves támogatási időszakot követően további öt évre támogatást vegyenek igénybe. Magyarország a Törvényszék írásbeli kérdésére a kereset 28. pontjában adott válaszában maga minősíti e módosítást az elismerési feltételek bővítésének.
58 Márpedig, figyelemmel a fenti 38. és 39. pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlatra és a tagállamokra ruházott mérlegelési mozgástér kereteire, amint az az 1698/2005 rendelet 35. cikke szerinti, a fenti 55. és 56. pontban hivatkozott különleges időbeli és támogathatósági feltételekből következik, meg kell állapítani, hogy Magyarország nem maradt az említett rendelet rendelkezéseiben rögzített keretek között, hanem kitágította a szóban forgó támogatás személyi és időbeli hatályát.
59 Ugyanis, amint azt a Bizottság az ellenkérelmében hangsúlyozta, az 1698/2005 rendelet 35. cikke a támogatás érintett termelői csoportok részére történő nyújtását kizárólag a létrehozásuk és a létrehozásukat követően szerzett elismerésük utáni csoportként való működésük első indulási időszaka tekintetében írta elő, amely indulási időszak öt évben került rögzítésre. Nem írta elő támogatás további öt évre való nyújtását az olyan, már működő termelői csoportok tekintetében, amelyek azt követően, hogy a csoportként történő megalakulásukat és eredeti elismerésüket követő ötéves időszak során támogatásban részesültek, átalakulásukra tekintettel utólagos, úgynevezett „minősített” elismerés iránti kérelmet nyújtottak be, és ilyen elismerést szereztek.
60 Következésképpen meg kell állapítani, hogy a Bizottság helyesen vélte úgy, hogy a minősített elismeréssel rendelkező termelői csoport részére odaítélt támogatási összegek az uniós finanszírozás keretében az EMVA terhére nem voltak támogathatók.
61 Az 1698/2005 rendelet 35. cikke tekintetében Magyarország által elfogadott tág értelmezésre vonatkozóan e tagállam által előterjesztett érvek nem kérdőjelezik meg e következtetést.
62 Először is, Magyarország azon érve, amely szerint az 1698/2005 rendelet nem a termelői csoport megalakulásához, hanem az elismerés dátumához köti a támogathatóságot, nem fogadható el. Ugyanis az említett rendelet 35. cikkének azon értelmezése, amely kizárólag a termelői csoport elismerésének a dátuma alapján tenné lehetővé a támogatás nyújtását, először is figyelmen kívül hagyná a támogatás célját, nevezetesen a termelői csoportok létrehozásának és adminisztratív működésének elősegítését, másodszor a támogatáshoz kapcsolódó különleges támogathatósági feltételt, nevezetesen a csoport létrehozását, harmadszor pedig a különleges időbeli feltételt, azaz az elismerés időpontjától számított legfeljebb ötéves időtartamot.
63 Továbbá ki kell zárni a Magyarország által előterjesztett azon érvelést, amely szerint egyrészt indokolt volt a minősített elismeréssel rendelkező termelői csoportok támogatása az 1698/2005 rendelet céljainak megvalósítása érdekében, másrészt pedig valamely olyan szervezet, amely a termelői szerveződés „magasabb szintű” feltételeinek teljesítése mellett szerez elismerést, valódi hozzáadott értékkel bír az említett célkitűzések megvalósításában.
64 Magyarország ugyanis köteles volt tiszteletben tartani az 1698/2005 rendelet 35. cikkében előírt különleges időbeli és támogathatósági feltételeket. A minősített elismerés rendszerének célszerűségével kapcsolatos álláspontja megalapozottságát tehát nem kell vizsgálni. Ez annál is inkább igaz, mivel – amint arra a jelen ítélet 41. pontja emlékeztet – a költségek Unió általi viselésére vonatkozó feltételeket szigorúan kell értelmezni.
65 Végül, ami Magyarország azon érvét illeti, amely szerint a minősített elismerés összhangban van a Bizottság által jóváhagyott ÚMVP‑vel, hangsúlyozni kell, hogy az a körülmény, hogy a Bizottság elfogadta az ÚMVP‑t, nem ruházza fel e programozási dokumentumot az 1698/2005 rendeleténél magasabb szintű jogi kötőerővel. Mind a Bizottság, mind Magyarország továbbra is köteles tiszteletben tartani e rendelet rendelkezéseit.
66 Ráadásul – amint azt a Bizottság megjegyezte – ezen intézmény mindazonáltal az ÚMVP jóváhagyása során nem nyilatkozhatott a minősített elismerés uniós joggal való összhangjáról, hiszen a jelen ügyben szóban forgó nemzeti jogszabályok módosításaira csak az említett program elfogadását követően került sor. Egyébiránt Magyarország, amint azt a tárgyaláson megerősítette, nem kérte az ÚMVP felülvizsgálat a jogszabályok módosításainak elfogadásakor.
67 Másrészt meg kell jegyezni, hogy Magyarország azon érvelése, miszerint a termelői csoportok létrehozására irányuló támogatás potenciális kedvezményezettjeinek a kategóriájára vonatkozó, az ÚMVP 5.3.1.4.2. sz. intézkedése alatt szereplő meghatározás úgy értelmezhető, mint amely kiterjed azon termelői csoportokra, amelyek legkésőbb 2013. december 31‑én minősített elismerést szereztek, nem meggyőző. Még ha el is fogadjuk Magyarország álláspontját, az akkor sem sértheti az 1698/2005 rendeletnek a fenti 59. pontban értelmezett 35. pontját.
68 Következésképpen az első jogalapot el kell utasítani.
A lojális együttműködés, a bizalomvédelem, az arányosság és a jogbiztonság elvének megsértésén alapuló második jogalapról
69 Magyarország arra hivatkozik, hogy a szóban forgó kizárás jogellenes, mivel a lojális együttműködés, a bizalomvédelem, az arányosság és a jogbiztonság elvei alapján sokkal inkább a kizárás – adott esetben átalánykorrekció alkalmazása révén történő – mérséklésének vagy a kizárás mellőzésének lett volna helye. Hangsúlyozza, hogy az uniós jogszabályok nem egyértelműek, és lehetővé teszik az általa képviselt értelmezést, és hogy a Bizottság 2015‑ig nem emelt kifogást a minősített elismerés rendszerével szemben, jóllehet arról már azt megelőzően tudomása volt.
70 E tekintetben Magyarország először is előadja, hogy a 81/2004 FVM rendelet módosításairól 2009‑ben, az ÚMVP végrehajtásáról szóló végrehajtási jelentésben, valamint a 2010–2013‑as évekre vonatkozó kapcsolódó jelentéseiben tájékoztatta a Bizottságot, anélkül hogy a Bizottság részéről e módosítás és e hivatalos dokumentumok tekintetében kifogások merültek volna fel. Ebből jogszerűen arra következtetett, hogy a minősített elismerés összeegyeztethető az uniós joggal. Azt, hogy a Bizottságnak tudomása volt a rendszerről, az egyeztető testület által a jelentésében tett javaslattal összhangban és a lojális együttműködés elve alapján enyhítő körülményként kell figyelembe venni, ily módon a Bizottságnak mellőznie kellett volna a kizárást, vagy mérsékelnie kellett volna az ebből fakadó pénzügyi korrekciót.
71 Másodszor, Magyarország arra hivatkozik, hogy az uniós jog nem tekinthető teljesen egyértelműnek abban a kérdésben, hogy az kizárja‑e a minősített elismerés jogintézményét. Ennélfogva a pénzügyi korrekcióknak a megfelelőségvizsgálati eljárás és a számviteli vizsgálati eljárás keretében történő kiszámítására vonatkozó iránymutatásokkal (a továbbiakban: 2015. évi iránymutatások), valamint annak elődjével, az „EMOGA Garanciarészlege számláinak végső elszámolására vonatkozó határozat előkészítése során a pénzügyi következmények kiszámítására vonatkozó iránymutatás” című, 1997. december 23‑i VI/5330/97. sz. bizottsági dokumentumban meghatározott átalánykorrekció alkalmazására vonatkozó iránymutatásokkal összhangban e körülményt figyelembe kellett volna venni, és alacsonyabb mértékű korrekciót kellett volna alkalmazni, sőt semmilyen korrekciót nem kellett volna alkalmazni.
72 Harmadszor, Magyarország arra hivatkozik, hogy a Bizottságnak az arányosság elve alapján mérsékelnie, sőt mellőznie kellett volna a pénzügyi korrekciót. Ismételten előadja, hogy a Bizottság nem emelt kifogást a rendszerrel szemben, és hangsúlyozza, hogy a szóban forgó támogatás már nem volt igényelhető a megtámadott határozat idejére, ily módon ez utóbbi megelőző jellege nem tud érvényre jutni.
73 A Bizottság vitatja ezeket az érveket.
Előzetes észrevételek
74 A második jogalap lényegében annak megállapítására irányul, hogy a Bizottság tévesen alkalmazta‑e a jogot azon megállapításból levonandó pénzügyi következmények tekintetében, hogy a minősített elismerés rendszere nem volt összeegyeztethető az uniós joggal.
75 E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy az 1306/2013 rendelet 5. cikkével és a fenti 34. pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlattal összhangban az EMVA csak az uniós jognak megfelelően végrehajtott intézkedéseket finanszírozza.
76 Emlékeztetni kell továbbá arra, hogy megfelelőségi vizsgálat keretében, és annak meghatározásakor, hogy milyen összegeket kell kizárni az uniós finanszírozásból, amennyiben teljesítésükre nem az uniós szabályoknak megfelelően került sor, az 1306/2013 rendelet 52. cikkének (2) bekezdése akként rendelkezik, hogy „[a] Bizottság a meg nem felelés súlyossága alapján megállapítja a kizárásra kerülő összegeket”, hogy „[a] Bizottság kellően figyelembe veszi a jogsértés jellegét és az Uniónak okozott pénzügyi veszteséget, hogy „[a] Bizottság a kizárást a jogosulatlanul kifizetett összegek azonosítására alapozza, és amennyiben ezek az összegek arányos mértékű erőfeszítéssel nem azonosíthatók, extrapolált vagy átalánykorrekciót alkalmazhat”, továbbá hogy „[á]talánykorrekciót kizárólag akkor lehet alkalmazni, amikor az ügy természetéből adódóan, vagy mert a tagállamok nem nyújtották be a Bizottság számára a szükséges információkat, arányos mértékű erőfeszítéssel nem lehet pontosabban megállapítani az Uniónak okozott pénzügyi kár mértékét”.
77 Meg kell állapítani, hogy az 1306/2013 rendelet 52. cikkének (2) bekezdése három típusú korrekciót ír elő: „kiszámított” korrekciót, „extrapolált” korrekciót és „átalánykorrekciót”. E rendelkezés ezen túlmenően hierarchiát állít fel a korrekciók e három típusa között. Ugyanis kiszámított korrekciót kell alkalmazni, ha a jogosulatlanul kifizetett pontos összegek azonosíthatók. Ennek hiányában átalánykorrekció alkalmazható.
78 Másfelől a korrekciók szóban forgó három típusa közötti hierarchia az 1306/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendeletnek a kifizető ügynökségek és más szervek, a pénzgazdálkodás, a számlaelszámolás, a biztosítékok és az euro használata tekintetében történő kiegészítéséről szóló, 2014. március 11‑i 907/2014/EU felhatalmazáson alapuló bizottsági rendelet (HL 2014. L 255., 18. o.; helyesbítés: HL 2017. L 107., 38. o.) 12. cikkének (1)–(7) bekezdésében is megjelenik. Így a kiszámított korrekció, az extrapolált korrekció, illetve az átalánykorrekció alkalmazására vonatkozó kritériumokat és módszertant az említett cikk (2) és (4) bekezdése, (3)–(5) bekezdése, illetve (6) és (7) bekezdése tartalmazza. E felhatalmazáson alapuló rendelet 12. cikkének (6) bekezdéséből közelebbről az következik, hogy csak akkor van helye átalánykorrekció alkalmazásának, ha a kiszámított korrekció vagy extrapolált korrekció alkalmazásának feltételei nem teljesülnek, vagy az eset olyan természetű, hogy a kizárandó összegeket nem lehet e módszerek alapján meghatározni.
79 A korrekciók szóban forgó három típusa közötti hierarchia megjelenik egyrészt a 2015. január 1‑jétől kezdődően indított megfelelőségi vizsgálatok keretében alkalmazandó 2015. évi iránymutatásokban, többek között annak 1.3.3 pontja első és negyedik bekezdésében, 1.3.6 pontjában, 2. fejezetében és 3.1 pontjában, másrészt pedig azt megerősíti az ítélkezési gyakorlat, amelyből az következik, hogy az átalányszámítási módszer „kiegészítő” és „másodlagos” jellegű (lásd ebben az értelemben: 2018. szeptember 25‑i Svédország kontra Bizottság ítélet, T‑260/16, EU:T:2018:597, 112. és 118. pont).
80 Ily módon az 1306/2013 rendelet 52. cikkének (2) bekezdéséből és a 907/2014 felhatalmazáson alapuló rendelet 12. cikkének (1) bekezdéséből az következik, hogy a kiszámított korrekció feltételezi azon pontos összegek megállapítását, amelyeket elismerten a vonatkozó jogszabályok megsértésével költöttek el. Másként fogalmazva, a megállapított szabálytalanságnak jellegénél fogva összefüggésben kell állnia a meghatározott összegekkel. Ez a helyzet áll fenn, amennyiben a Bizottság megállapítja, hogy valamely gazdálkodó vagy gazdálkodók valamely csoportja uniós támogatásban részesül, jóllehet nem teljesíti az ehhez szükséges feltételeket. Ebben az esetben elegendő, ha a Bizottság tájékozódik a gazdálkodók által kapott pénzösszegekről, hogy a megfelelő korrekciót írja elő azon tagállammal szemben, amely nem lépett fel annak megakadályozása érdekében, hogy a szóban forgó gazdálkodók uniós támogatást vegyenek igénybe.
81 Ezzel szemben, amennyiben a Bizottság megállapításai olyan hiányosságokra vonatkoznak, amelyek jellegüknél fogva nem állnak közvetlen összefüggésben valamely meghatározott összeggel, ugyanakkor bizonytalanságot teremtenek az EMVA terhére bejelentett kiadások szabályszerűsége kapcsán, veszteség kockázatát előidézve ezzel az EMVA tekintetében, a 907/2014 felhatalmazáson alapuló rendelet 12. cikkének (3)–(6) bekezdésében előírt sajátos különbségtétel alapján extrapoláció útján meghatározott korrekció vagy átalánykorrekció alkalmazása javasolt.
A kiszámított pénzügyi korrekció Bizottság általi alkalmazásáról
82 Elöljáróban meg kell állapítani, hogy ellentétben azzal, amire lényegében Magyarország hivatkozik, sem valamely átalánykorrekció alkalmazási feltételei, sem pedig a korrekció kizárását lehetővé tévő feltételek nem teljesülnek a jelen ügyben.
83 Ugyanis, egyrészt, amint arra a fenti 75. és 76. pontban a Törvényszék emlékeztet, a Bizottság köteles pénzügyi kiigazítást alkalmazni, ha a finanszírozni kért kiadásokat nem az uniós szabályoknak megfelelően teljesítették. Azt a feltételezést, amely szerint a Bizottságnak tartózkodnia kellett volna minden korrekciótól, ki kell tehát zárni.
84 Másrészt, amint arra a Törvényszék a fenti 76–78. pontban emlékeztet, ha a kiszámított korrekció vagy extrapolált korrekció alkalmazásának feltételei nem teljesülnek, vagy az eset olyan természetű, hogy a kizárandó összegeket nem lehet e módszerek alapján meghatározni, a 907/2014 felhatalmazáson alapuló rendelet 12. cikkének (6) bekezdése megfelelő átalánykorrekció alkalmazására hatalmazza fel a Bizottságot, amelynek során figyelembe kell vennie a jogsértés jellegét és súlyát, valamint saját becslését az Uniónak okozott pénzügyi kár kockázatáról.
85 Márpedig a jelen ügyben a kereset 2., 3. és 6. mellékletéből az következik, hogy Magyarország a Bizottság kérelmére olyan információkat szolgáltatott a részére a minősített elismeréssel rendelkező termelői csoportoknak teljesített kifizetésekre vonatkozóan, amelyek lehetővé tették számára a nem támogatható kiadások azonosítását. A Bizottság ez alapján, valamint az 1306/2013 rendelet 52. cikkének (2) bekezdésével, a 907/2014 felhatalmazáson alapuló rendelet 12. cikkének (2) bekezdésével és a 2015. évi iránymutatásokkal összhangban kiszámított pénzügyi korrekciót írt elő. Magyarország egyáltalán nem hivatkozott arra, hogy a kizárt 28 079 118 euró pénzügyi támogatás összege ne felelt volna meg a minősített elismeréssel rendelkező termelői csoportok részére teljesített valamennyi kifizetés összegének, amelyek esetében a záró kifizetést nem több mint 24 hónappal a Bizottság által lefolytatott ellenőrzések eredményeinek közlése előtt teljesítették. Ebből az következik, hogy azon feltételezést, amely szerint a Bizottságnak átalánykorrekciót kellett volna alkalmaznia, szintén ki kell zárni.
86 A Magyarország által az állítólagos értelmezési nehézségekre, valamint a lojális együttműködés, a bizalomvédelem, az arányosság és a jogbiztonság elveire vonatkozóan előterjesztett érvek nem kérdőjelezik meg e következtetést.
87 Először is, Magyarország lényegében előadja, hogy az uniós jog nem tekinthető teljesen egyértelműnek abban a kérdésben, hogy az kizárja‑e a minősített elismerés jogintézményét, és hogy ebből következően a 2015. évi iránymutatások 3.5 pontjával összhangban a „határesetek” vonatkozásában alacsonyabb mértékű korrekciót kellett volna alkalmazni, sőt semmilyen korrekciót nem kellett volna alkalmazni.
88 Anélkül, hogy állást kellene foglalni abban a kérdésben, hogy a 2015. évi iránymutatások 3.5 pontjának alkalmazása kiterjeszthető‑e az átalánykorrekciótól eltérő korrekciókra is, elegendő annak megállapítása, hogy az 1698/2005 rendelet 35. cikke (1) és (2) bekezdésének szövege semmilyen értelmezési nehézséget nem vet fel.
89 Ugyanis, amint az a fenti 47. pontban megállapításra került, az 1698/2005 rendelet 35. cikke (1) és (2) bekezdésének szó szerinti értelme szerint a támogatást az érintett termelői csoportok részére kizárólag a létrehozásuk és a létrehozásukat követően szerzett elismerésük utáni csoportként való működésük első indulási időszaka tekintetében nyújtják, amely indulási időszak öt évben került rögzítésre.
90 A „határesetek” vonatkozásában az alkalmazási feltételek egyike, amelyet a 2015. évi iránymutatások 3.5 pontja ír elő, nevezetesen az uniós jogszabályok értelmezésére vonatkozó nehézségek fennállása, tehát nem teljesült.
91 Ebből az következik, hogy Magyarországnak az értelmezési nehézségekre alapított érvét el kell utasítani.
92 Másodszor, ami a Magyarország által hivatkozott lojális együttműködés elvét illeti, emlékeztetni kell arra, hogy az EUSZ 4. cikk (3) bekezdéséből kitűnik, hogy ezen elv értelmében az Unió és a tagállamok kölcsönösen tiszteletben tartják és segítik egymást a Szerződésekből eredő feladatok végrehajtásában.
93 Az ítélkezési gyakorlat szerint, és ellentétben a Bizottság által hivatkozottakkal, a lojális együttműködés elve természetéből fakadóan kölcsönös jellegű. Ezen elv ugyanis a tagállamokat arra kötelezi, hogy tegyenek meg minden intézkedést, amely alkalmas az uniós jog hatályának és érvényesülésének biztosítására, az uniós intézményekre pedig a tagállamokkal való lojális együttműködés kölcsönös kötelezettségeit rója (2003. október 16‑i Írország kontra Bizottság ítélet, C‑339/00, EU:C:2003:545, 71. és 72. pont).
94 Az EMVA keretében e tekintetben egyrészt meg kell jegyezni, hogy az 1698/2005 rendelet 5. cikkének (7) bekezdése szerint a tagállamok biztosítják, hogy az EMVA által finanszírozott műveletek megfelelnek a Szerződésnek és a Szerződés alapján elfogadott bármely jogi aktusnak. Másrészt az említett rendelet 6. cikkének (1) bekezdése szerint az EMVA‑ból származó támogatást a Bizottság és a tagállam közötti szoros együttműködés, „partnerség” révén kell végrehajtani.
95 Következésképpen a jelen ügyben Magyarországnak kell biztosítani az 1698/2005 rendelet 35. cikkében előírt különleges időbeli és támogathatósági feltételek tiszteletben tartását, adott esetben és kétség felmerülése esetén kérdéssel fordulva a Bizottsághoz arra nézve, hogy a minősített elismerés rendszere összeegyeztethető‑e az uniós joggal.
96 Márpedig sem a beadványokban, sem az ügy Törvényszék elé benyújtott irataiból nem következik, hogy Magyarország kifejezetten a Bizottsághoz fordult volna e kérdést illetően, mielőtt módosította volna a 81/2004. FVM rendeletet és az 59/2007. FVM rendeletet. Ezen túlmenően, jóllehet Magyarország a tárgyaláson fenntartotta, hogy a nemzeti szabályozási keret módosítását megelőzően az informális üléseken és a monitoringbizottság ülésein megpróbálta szóban beszerezni a Bizottság képviselőinek a minősített elismerésre vonatkozó véleményét, meg kell állapítani, hogy semmiféle bizonyíték, így az ülésekről készült jegyzőkönyv vagy az ezen egyeztetéseken közvetlenül részt vett személyek kifejezetten e kérdésre vonatkozóan tett nyilatkozata nem került benyújtásra.
97 Másfelől, abból a körülményből, hogy Magyarország az ÚMVP végrehajtásáról szóló 2009‑es évre vonatkozó végrehajtási jelentésben, a 2010–2013‑as évekre vonatkozó kapcsolódó jelentésekben és – Magyarország álláspontja szerint – a monitoringbizottság ülésein említést tett a nemzeti szabályozási keret módosításáról, anélkül hogy a Bizottság erre vonatkozóan kifogást emelt volna, nem lehet arra következtetni, hogy a Bizottság vizsgálta a minősített elismerés uniós joggal való összeegyeztethetőségét, még kevésbé arra, hogy a Bizottság az említett módosítást az uniós joggal összeegyeztethetőnek tekintette. Mindenesetre e körülmény nem jogosítja fel Magyarországot arra, hogy az 1698/2005 rendelet követelményeinek megsértésével járjon el.
98 Végül, ami a békéltető testület jelentését illeti, a Magyarország által hivatkozottakkal ellentétben az említett testület nem javasolta, hogy enyhítő körülményként figyelembe kell venni azon eshetőséget, hogy a Bizottság tudomással bírhatott a minősített elismerés magyar hatóságok által való alkalmazásáról. E testület maga minősítette ezt a lehetőséget „nehezen elképzelhetőnek”, mivel a javasolt pénzügyi korrekció 100%‑os korrekció volt, amely a kiadások el nem számolható jellegén alapult, továbbá mivel a Magyarország által a kiadások támogathatóságát illetően nyújtott információk nem voltak meggyőzőek.
99 Ebből következően a Magyarország által a lojális együttműködés elvére alapított érvet el kell utasítani.
100 Harmadszor, a bizalomvédelem elvét illetően, amelyre Magyarország hivatkozik, emlékeztetni kell arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az ezen elvre való hivatkozás joga minden jogalanyt megillet, akiben valamely uniós intézmény – konkrét ígéretet téve neki – megalapozott várakozásokat keltett. Ilyen ígéretnek minősül a közlés formájától függetlenül a pontos, feltétlen és egybehangzó tájékoztatás. Ezzel szemben az említett konkrét ígéret hiányában senki nem hivatkozhat ezen elv megsértésére. Az ígéreteknek egyebekben összhangban kell állniuk az alkalmazandó jogszabályokkal (lásd: 2007. július 18‑i AER kontra Karatzoglou ítélet, C‑213/06 P, EU:C:2007:453, 33. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2010. december 16‑i Kahla Thüringen Porzellan kontra Bizottság ítélet, C‑537/08 P, EU:C:2010:769, 63. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). A tagállamok szintén hivatkozhatnak erre az elvre (lásd ebben az értelemben: 2012. június 26‑i Lengyelország kontra Bizottság ítélet, C‑335/09 P, EU:C:2012:385, 180. és 181. pont).
101 A jelen ügyben Magyarország előadja, hogy az ÚMVP végrehajtásáról szóló, 2009‑es évre vonatkozó végrehajtási jelentés tartalmaz egy bekezdést, amely kimondja, hogy a 81/2004. FVM rendelet módosításával lehetővé vált a minősített elismerés megszerzése, amely maga is lehetőséget ad a támogatási rendszer igénybevételére, és amely azon termelői csoportokat érinti, amelyek más csoporttal való egyesülés, illetve taglétszám vagy értékesítési volumen tekintetében tudnak megfelelni azoknak a feltételeknek, amelyektől a minősített elismerés alkalmazását függővé tették. Az ÚMVP végrehajtásáról szóló, 2010–2013‑as évekre vonatkozó végrehajtási jelentések hasonló módon kerültek megszövegezésre. Magyarország előadja továbbá, hogy a minősített elismerés rendszere több alkalommal felmerült a monitoringbizottság ülésein, anélkül hogy a Bizottság arra nézve kifogást emelt volna.
102 Ugyanakkor az, hogy a Bizottság elfogadta a fenti 101. pontban hivatkozott, az ÚMVP végrehajtásáról szóló végrehajtási jelentéseket, anélkül hogy kifogást emelt volna, és nem adott választ, amikor monitoringbizottság ülésein felmerült a minősített elismerés rendszere, nem tekinthető az intézmény olyan állásfoglalásának, amellyel az jóváhagyja a minősített elismerés rendszerét. Ugyanis csak a Bizottság kifejezett és egyértelmű nyilatkozata tette volna lehetővé azon következtetés levonását, hogy ezen intézmény jóváhagyta a minősített elismerés rendszerét (lásd ebben az értelemben: 2019. március 12‑i Magyarország kontra Bizottság ítélet, T‑139/15, EU:T:2019:156, 145. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). Ráadásul a monitoringbizottság 2011. február 3‑i ülésén készült jegyzőkönyvből, amely a Magyarországnak címzett, dokumentumok benyújtása iránti felhívásra válaszul került előterjesztésre, az következik, hogy a magyar irányító hatóság tájékoztatta ezen ülés résztvevőit arról, hogy „mindaddig, amíg az Unió nem fogadja el a minősített elismerés fogalmát, a minisztérium csak a saját, nemzeti kockázatára támogathatja a termelői csoportokat”.
103 Másfelől az első jogalapra vonatkozóan adott válaszból az következik, hogy a minősített elismeréssel rendelkező termelői csoport részére odaítélt támogatási összegek az uniós finanszírozás keretében az EMVA terhére nem voltak támogathatók. Ebből következően, még ha el is kellene ismerni, hogy a Bizottság az ÚMVP végrehajtásáról szóló végrehajtási jelentések elfogadásával konkrét ígéretet adott a magyar hatóságoknak a minősített elismerésnek az 1698/2005 rendelet 35. cikkével való összeegyeztethetőségét illetően, az ilyen ígéret mindazonáltal ellentétes az alkalmazandó jogszabályokkal, és következésképpen nem alkalmas arra, hogy jogos elvárást keltsen Magyarországban a szóban forgó kiadásoknak az uniós finanszírozás keretében való támogathatóságát illetően.
104 Következésképpen Magyarországnak a jogos bizalom elvének megsértésére alapított érvét el kell utasítani.
105 Negyedszer, ami az arányosság és a jogbiztonság elvét illeti, egyrészt emlékeztetni kell arra, hogy az ítélkezési gyakorlat szerint az arányosság elve – az uniós jog alapelveként – megköveteli, hogy az uniós intézmények jogi aktusai ne haladják meg a kitűzött cél elérésére alkalmas és ahhoz szükséges mértéket (lásd: 2017. július 12‑i Észtország kontra Bizottság ítélet, T‑157/15, nem tették közzé, EU:T:2017:483, 127. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). Így, amennyiben több alkalmas intézkedés kínálkozik, a kevésbé kényszerítő intézkedést kell igénybe venni, az okozott hátrányok pedig a kitűzött célokhoz képest nem lehetnek aránytalanul nagyok (lásd: 2016. március 3‑i Spanyolország kontra Bizottság ítélet, T‑675/14, nem tették közzé, EU:T:2016:123, 51. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
106 Ugyanakkor a jelen ügyben Magyarország megalapozatlanul rója fel a Bizottságnak, hogy az az arányosság elve alapján nem alkalmazott alacsonyabb mértékű korrekciót, vagy nem tekintett el a korrekció alkalmazásától. E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy az 1306/2013 rendelet 52. cikkével létrehozott és a 907/2014 felhatalmazáson alapuló rendelet 12. cikkével pontosított megfelelőségi vizsgálati eljárás arra irányul, hogy azon kiadásokat, amelyeket nem az uniós szabályoknak megfelelően teljesítettek, az Unió pénzügyi érdekeinek védelme érdekében kizárja az uniós finanszírozásból. Másfelől ezen eljárás a kiszámított korrekció alkalmazását írja elő, amennyiben a jogosulatlanul kifizetett pontos összegek azonosíthatók, amint az a jelen ügyben fennáll.
107 Ugyanis a Bizottság, miután megállapította, hogy a minősített elismeréssel rendelkező termelői csoportok részére nyújtott támogatási összegek nem számolhatók el, az 1306/2013 rendelet 52. cikke (2) bekezdésének, a 907/2014 felhatalmazáson alapuló rendelet 12. cikke (2) bekezdésének és az 1997. és 2015. évi iránymutatásoknak megfelelően a Magyarország által benyújtott információkat alapul véve kiszámított pénzügyi korrekciót alkalmazott. Ennek során a jogellenesen nyújtott támogatási összegnek, ily módon pedig az Unió tekintetében felmerülő tényleges pénzügyi kárnak megfelelő korrekciót alkalmazott.
108 E körülmények között a Magyarország által felhozott érvek alapján nem állapítható meg, hogy az alkalmazott kiszámított pénzügyi korrekció meghaladja a kitűzött cél elérésére alkalmas és ahhoz szükséges mértéket. Egyrészt nincs jelentősége annak, hogy a Bizottság nem emelt kifogást, amikor az ÚMVP végrehajtásáról szóló egyes végrehajtási jelentésekben és a monitoringbizottság ülésein felmerült a minősített elismerés rendszere, mivel e körülmény nem jogosította fel Magyarországot arra, hogy az 1698/2005 rendelet követelményeinek megsértésével járjon el. Másrészt az, hogy a szóban forgó támogatás már nem volt igényelhető a megtámadott határozat elfogadásakor, nem zárja ki a kiszámított korrekció alkalmazását. Ugyanis, amint az a 2015. évi iránymutatások 1.3.2 pontjában megállapításra kerül, a megfelelőségi vizsgálati eljárás nemcsak megelőző, hanem egyben korrekciós jelleggel is bír. A kiszámított pénzügyi korrekció alkalmazása ennélfogva annak egyszerű következményét képezi, hogy elmulasztották az 1698/2005 rendelet 35. cikkében előírt támogatásra vonatkozó különleges feltételek tiszteletben tartását (lásd ebben az értelemben és analógia útján: 2012. május 24‑i Hehenberger ítélet, C‑188/11, EU:C:2012:312, 37. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat), és az nem tekinthető aránytalannak.
109 Ebből az következik, hogy Magyarországnak az arányosság elvére alapított érvét el kell utasítani.
110 Másrészt, a jogbiztonság elvét illetően elegendő megjegyezni, hogy a felperes a keresetben egyetlen ezen elvre alapított érvet sem terjesztett elő. Márpedig az ítélkezési gyakorlat szerint a valamely uniós jogi elvre való egyszerű hivatkozás az ezen állítást alátámasztó ténybeli és jogi elemek megjelölése nélkül nem teljesíti az eljárási szabályzat 76. cikkének d) pontja szerinti követelményeket (lásd ebben az értelemben: 2007. május 3‑i Spanyolország kontra Bizottság ítélet, T‑219/04, EU:T:2007:121, 89. pont). Ennélfogva e kifogást mint elfogadhatatlant el kell utasítani.
111 Végül, ami a Magyarország által az 1306/2013 rendelet 52. cikke (4) bekezdésének b) és c) pontjára vonatkozó, első alkalommal a tárgyaláson felhozott, és arra alapított érvelését illeti, hogy a Bizottság nem volt jogosult arra, hogy a Magyarország által 2011 és 2016 között nyújtott összegek, pontosabban a 2013 novemberét megelőző kifizetések teljes egészében történő visszatéríttetését követelje, meg kell állapítani, hogy ez az érvelés nem kapcsolódik a Magyarország által a beadványaiban felhozott érvekhez. Ennélfogva, és ellentétben a Magyarország által a tárgyaláson hivatkozottakkal, ezen érvelés nem tekinthető úgy, mint amely a második jogalap tekintetében, a jogbiztonság elvére vonatkozó részében, annak kiegészítését képezné. Nem minősülhet továbbá imperatív jogalapnak sem azon a címen, hogy az valamely időbeli hatályra vonatkozó hatásköri kérdéshez kapcsolódik. Az eljárási szabályzat 84. cikkének (1) bekezdése értelmében tehát új jogalapról van szó. Mivel az utóbbi rendelkezés értelmében e jogalap nem az eljárás során felmerült valamely körülményen alapul, és mivel az nem minősül imperatív jogalapnak, azt mint késedelmes, ebből következően pedig elfogadhatatlan jogalapot el kell utasítani.
112 A fenti megfontolásokra tekintettel meg kell állapítani, hogy a Bizottság nem sértette meg a lojális együttműködés, a bizalomvédelem, az arányosság és a jogbiztonság elveit, amikor a megtámadott határozatban kiszámított pénzügyi korrekciót alkalmazott, amellyel kizárta a minősített elismeréssel rendelkező termelői csoportok részére teljesített valamennyi olyan kifizetés összegének megfelelő pénzügyi támogatási összeget, amelyek esetében a záró kifizetést nem több mint 24 hónappal a Bizottság által lefolytatott ellenőrzések eredményeinek közlése előtt teljesítették.
113 Ennélfogva Magyarország nem bizonyította, hogy a Bizottság tévesen alkalmazta a jogot azon megállapításból levonandó pénzügyi következmények tekintetében, hogy a minősített elismerés rendszere nem volt összeegyeztethető az uniós joggal.
114 Ebből következően a második jogalapot mint megalapozatlant, következésképpen pedig a keresetet teljes egészében el kell utasítani.
A költségekről
115 Az eljárási szabályzat 134. cikkének (1) bekezdése alapján a Törvényszék a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte.
116 Magyarországot, mivel pervesztes lett, a Bizottság kérelmének megfelelően kötelezni kell a költségek viselésére.
A fenti indokok alapján
A TÖRVÉNYSZÉK (kilencedik tanács)
a következőképpen határozott:
1) A Törvényszék a keresetet elutasítja.
2) A Törvényszék Magyarországot kötelezi a költségek viselésére.
Gervasoni | Kowalik‑Bańczyk | Mac Eochaidh |
Kihirdetve Luxembourgban, a 2020. február 12‑i nyilvános ülésen.