Προσωρινό κείμενο
ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
της 11ης Απριλίου 2024 (1)
Υπόθεση C‑28/23
NFŠ a.s.
κατά
Slovenská republika konajúca prostredníctvom Ministerstva školstva, vedy, výskumu a športu Slovenskej republiky,
Ministerstvo školstva, vedy, výskumu a športu Slovenskej republiky
[αίτηση του Okresný súd Bratislava III
(πρωτοβάθμιου δικαστηρίου τρίτης περιφέρειας Μπρατισλάβας, Σλοβακία)
για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
«Προδικαστική παραπομπή – Οδηγία 2014/24/ΕΕ – Δημόσιες συμβάσεις έργων – Έννοια – Δημόσια σύμβαση έργων υποκρυπτόμενη σε συμφωνίες άλλου είδους – Αμοιβαίες υποχρεώσεις δικαστικώς επιδιώξιμες – Κτίριο κατασκευασθέν σύμφωνα με τις απαιτήσεις της αναθέτουσας αρχής – Καθοριστική επιρροή – Λυσιτέλεια απόφασης της Ευρωπαϊκής Επιτροπής κηρύσσουσας τις συμφωνίες συμβατές με την εσωτερική αγορά – Οδηγία 89/665/ΕΟΚ – Δυνατότητα εφαρμογής – Ακύρωση σύμβασης – Αποτελέσματα της ακύρωσης»
1. Το 2013 η Σλοβακική Κυβέρνηση συνήψε «σύμβαση επιχορήγησης» με ιδιωτική επιχείρηση (2) για την κατασκευή του εθνικού σταδίου ποδοσφαίρου (στο εξής: στάδιο) στη Μπρατισλάβα (Σλοβακική Δημοκρατία).
2. Το 2016 τα μέρη συνήψαν νέα σύμβαση, η οποία περιείχε ρήτρα που αναγνώριζε υπέρ της επιχειρήσεως μονομερές δικαίωμα προαίρεσης πώλησης, υπό ορισμένες προϋποθέσεις, του σταδίου στο Δημόσιο.
3. Το 2016 η Σλοβακία κοινοποίησε στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή, δυνάμει του άρθρου 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, τα μέτρα ενίσχυσης, με κρατικούς πόρους, τα οποία απέρρεαν από τις προμνησθείσες συμβάσεις και τα οποία προορίζονταν για την κατασκευή του σταδίου. Στις 24 Μαΐου 2017 η Επιτροπή κήρυξε τα μέτρα συμβατά με την εσωτερική αγορά με την απόφαση περί κρατικής ενίσχυσης «State Aid SA.46530 – Slovakia National Football Stadium» (3).
4. Το 2020 οι σλοβακικές αρχές αρνήθηκαν να εκτελέσουν τις συναφθείσες συμβάσεις, με την αιτιολογία ότι παραβίαζαν, εξαρχής, τους κανόνες του δικαίου της Ένωσης στον τομέα των δημόσιων συμβάσεων. Από τη διαφορά ανέκυψε μια σειρά δικαστικών διενέξεων μεταξύ των δύο μερών (4).
5. Στο πλαίσιο μιας εξ αυτών των δικαστικών διενέξεων, η οποία δεν προσδιορίζεται επακριβώς (5), το αιτούν δικαστήριο υποβάλλει αίτηση προδικαστικής αποφάσεως σχετικά με την ερμηνεία των οδηγιών 2004/18/ΕΚ (6), 2014/24/ΕΕ (7) και 89/665/ΕΟΚ (8). Ειδικότερα, το αιτούν δικαστήριο έχει υπόνοιες ότι οι προμνησθείσες συμφωνίες υποκρύπτουν δημόσια σύμβαση έργων (οπότε θα έπρεπε να διεξαχθεί διαγωνιστική διαδικασία) και ζητεί να διευκρινιστεί αν, εφόσον συντρέχει τέτοια περίπτωση, η ενδεχόμενη κήρυξη της ακυρότητάς τους θα παραγάγει αποτελέσματα ex tunc.
I. Το νομικό πλαίσιο
Α. Το δίκαιο της Ένωσης
1. H οδηγία 2014/24
6. Το άρθρο 2 («Ορισμοί») προβλέπει τα ακόλουθα:
«1. Για τους σκοπούς της παρούσας οδηγίας, ισχύουν οι ακόλουθοι ορισμοί:
[…]
5) ως “δημόσιες συμβάσεις” νοούνται οι συμβάσεις εξ επαχθούς αιτίας οι οποίες συνάπτονται γραπτώς μεταξύ ενός ή περισσότερων οικονομικών φορέων και μιας ή περισσότερων αναθετουσών αρχών και έχουν ως αντικείμενο την εκτέλεση έργων, την προμήθεια προϊόντων ή την παροχή υπηρεσιών·
6) ως “δημόσιες συμβάσεις έργων” νοούνται οι δημόσιες συμβάσεις που έχουν ως αντικείμενο:
α) την εκτέλεση ή συγχρόνως τη μελέτη και την εκτέλεση εργασιών που αφορούν μία από τις δραστηριότητες που αναφέρονται στο παράρτημα II·
β) την εκτέλεση ή συγχρόνως τη μελέτη και την εκτέλεση έργου·
γ) την υλοποίηση, με οποιαδήποτε μέσα, έργου ανταποκρινόμενου στις απαιτήσεις που ορίζει αναθέτουσα αρχή που ασκεί καθοριστική επίδραση στο είδος ή τη μελέτη του έργου·
[…]».
2. H οδηγία 89/665
7. Το άρθρο 1 («Πεδίο εφαρμογής και διαθεσιμότητα των διαδικασιών προσφυγής») ορίζει τα εξής:
«1. […]
Τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα ώστε […] οι αποφάσεις που λαμβάνουν οι αναθέτουσες αρχές να υπόκεινται στην άσκηση αποτελεσματικών […] αναθεωρήσεων […].
[…]
3. Τα κράτη μέλη μεριμνούν ώστε οι διαδικασίες προσφυγής να είναι διαθέσιμες, σύμφωνα με τους κανόνες που είναι δυνατό να θεσπίζουν τα κράτη μέλη, τουλάχιστον σε οιοδήποτε πρόσωπο έχει ή είχε συμφέρον να του ανατεθεί συγκεκριμένη σύμβαση και το οποίο υπέστη ή ενδέχεται να υποστεί ζημία από εικαζόμενη παράβαση.
[…]»
8. Το άρθρο 2δ («Ανενεργό της σύμβασης») έχει ως εξής:
«1. Τα κράτη μέλη μεριμνούν ώστε μια σύμβαση να κηρύσσεται ανενεργή από όργανο προσφυγής ανεξάρτητο από την αναθέτουσα αρχή ή το ανενεργό της να προκύπτει από απόφαση του εν λόγω ανεξάρτητου οργάνου σε οιαδήποτε από τις εξής περιπτώσεις:
α) εφόσον η αναθέτουσα αρχή έχει αναθέσει σύμβαση χωρίς προηγούμενη δημοσίευση προκήρυξης σύμβασης στην Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης, χωρίς αυτό να επιτρέπεται σύμφωνα με την οδηγία 2014/24/ΕΕ ή την οδηγία 2014/23/ΕΕ·
[…]».
Β. Το σλοβακικό δίκαιο
1. Zákon z 26. februára 1964 č. 40/1964 Zb. Občiansky zakonnik (Αστικός Κώδικας) (9)
9. Το άρθρο 39 ορίζει τα εξής:
«Είναι άκυρη κάθε δικαιοπραξία η οποία, ως εκ του περιεχομένου ή του σκοπού της, αντιτίθεται στον νόμο ή καταστρατηγεί τον νόμο ή αντίκειται προς τα χρηστά ήθη.»
10. Το άρθρο 40bis ορίζει ότι, σε καθορισμένες περιπτώσεις, η δικαιοπραξία θεωρείται έγκυρη, εάν το πρόσωπο το οποίο αφορά δεν επικαλείται την ακυρότητα αυτής. Το πρόσωπο που προκάλεσε την ακυρότητα δεν μπορεί να την επικαλεστεί.
2. Zákon z 18. novembra 2015 č. 343/2015 Z. z. o verejnom obstarávaní a o zmene a doplnení niektorých zákonov (Νόμος περί δημόσιων συμβάσεων) (10)
11. Το άρθρο 3, παράγραφος 3, έχει ως εξής:
«Για τους σκοπούς του παρόντος νόμου, ως σύμβαση έργων νοείται σύμβαση η οποία έχει ως αντικείμενο:
a) είτε την εκτέλεση κατασκευαστικών εργασιών είτε συγχρόνως τη μελέτη και την εκτέλεση κατασκευαστικών εργασιών που αφορούν οποιαδήποτε από τις δραστηριότητες που απαριθμούνται στο τμήμα 45 της κοινής ορολογίας δημόσιων συμβάσεων,
b) την εκτέλεση εργασιών ή τη μελέτη και την εκτέλεση εργασιών, ή
c) την εκτέλεση εργασιών, ανεξαρτήτως της μορφής που έχει καθορίσει η αναθέτουσα αρχή, η οποία ασκεί καθοριστική επιρροή στο είδος ή στη μελέτη της κατασκευής.»
3. Zákon 300/2008 Z. z. z 2. júla 2008 o organizácii a podpore športu a o zmene a doplnení niektorých zákonov (Νόμος περί οργανώσεως και προωθήσεως του αθλητισμού)(11)
12. Κατά το άρθρο 13, ως αθλητική υποδομή ιδιαίτερης σημασίας νοείται υποδομή αναγκαία για τη διεξαγωγή των διεθνών αγώνων και διεθνών αθλητικών εκδηλώσεων, η οποία πληροί τις απαιτήσεις των διεθνών αθλητικών ομοσπονδιών, ειδικότερα όσον αφορά τη χωρητικότητα, τον εξοπλισμό, τις διαστάσεις, τις τεχνικές απαιτήσεις κατασκευής, περιλαμβανομένων της χρήσης από άτομα με δυσκολίες κινητικότητας και προσανατολισμού και της ασφάλειας των αθλητών και των θεατών, καθώς και την προετοιμασία των αθλητικών εκπροσώπων.
II. Τα πραγματικά περιστατικά, η ένδικη διαφορά και τα προδικαστικά ερωτήματα
13. Με απόφαση της 10ης Μαΐου 2006 η Σλοβακική Κυβέρνηση προέβλεψε την κατασκευή του σταδίου. Κατά το αιτούν δικαστήριο, τα επόμενα έτη η Σλοβακική Κυβέρνηση εξέδωσε και άλλες αποφάσεις σχετικά με το στάδιο, «με τις οποίες προβλέφθηκε ότι ο επενδυτής ή ο κύριος του έργου έπρεπε να επιλεγεί μέσω ανοικτής διαδικασίας» (12).
14. «Χωρίς οποιαδήποτε καταχώριση σε έγγραφο ή σε μητρώο σχετικό με τις προκαταρκτικές διαπραγματεύσεις, χωρίς οποιαδήποτε διαδικασία επιλογής ή δημόσια προκήρυξη» (13), στις 10 Ιουλίου 2013 η Σλοβακική Κυβέρνηση εξέδωσε την απόφαση υπ’ αριθ. 400/2013, δυνάμει της οποίας το Ministerstvo školstva, vedy, výskumu a športu Slovenskej republiky (Υπουργείο Παιδείας, Επιστημών, Έρευνας και Αθλητισμού της Σλοβακικής Δημοκρατίας, στο εξής: Υπουργείο Παιδείας) έπρεπε να συνάψει με συγκεκριμένη επιχείρηση (τη Národný futbalový štadión a.s.) μνημόνιο συνεργασίας, στο οποίο θα καθορίζονταν οι όροι παροχής της επιχορήγησης και κατασκευής του σταδίου (14).
15. Στις 11 Ιουλίου 2013 συνήφθη το μνημόνιο συνεργασίας (15).
16. Στις 15 Αυγούστου 2013 το Υπουργείο Παιδείας και η Národný futbalový štadión a.s. συνήψαν σύμβαση σχετικά με τους όρους παροχής της επιχορήγησης για την κατασκευή του σταδίου (16).
17. Κατά τη ρήτρα 6, παράγραφοι 1 και 2, της ως άνω σύμβασης, το Υπουργείο Παιδείας αναλάμβανε την υποχρέωση να δημοσιεύσει πρόσκληση υποβολής αιτήσεων επιχορήγησης για την κατασκευή του σταδίου και να συνάψει με τον επιλεγέντα υποψήφιο σύμβαση επιχορήγησης στην οποία θα καθορίζονταν οι όροι της επιχορήγησης και τα δικαιώματα και οι υποχρεώσεις των συμβαλλομένων (17).
18. Την 21η Νοεμβρίου 2013 το Υπουργείο Παιδείας και η Národný futbalový štadión a.s. συνήψαν τη σύμβαση επιχορήγησης (18), η οποία επρόκειτο να χρηματοδοτηθεί από τον κρατικό προϋπολογισμό.
19. Με την ως άνω σύμβαση, το μεν Υπουργείο Παιδείας ανέλαβε την υποχρέωση να χορηγήσει ποσό 27 200 000 ευρώ, ως επιχορήγηση για τη μελέτη κατασκευής, η δε Národný futbalový štadión a.s. ανέλαβε την υποχρέωση να συγχρηματοδοτήσει τουλάχιστον το 60 % των εξόδων κατασκευής του σταδίου.
20. Στις 10 Μαΐου 2016 το Υπουργείο Παιδείας συνήψε, εξ ονόματος της Σλοβακικής Δημοκρατίας ως μελλοντικού αγοραστή, με την NFŠ, ως μελλοντικό πωλητή, νέα σύμβαση (19) (στο εξής: προσύμφωνο πώλησης), με την οποία παρείχε στην NFŠ τη δυνατότητα να μεταβιβάσει στη Δημοκρατία της Σλοβακίας, στο πλαίσιο επακόλουθης πώλησης, την κυριότητα και την εκμετάλλευση του σταδίου (20).
21. Την ίδια ημέρα (10 Μαΐου 2016), το Υπουργείο Παιδείας και η NFŠ συνήψαν τροποποιητική πράξη της σύμβασης επιχορήγησης του 2013, με την οποία τροποποιήθηκαν πλείονα άρθρα της αρχικής σύμβασης (21).
22. Η έναρξη ισχύος του προσυμφώνου πώλησης εξαρτήθηκε από την πλήρωση τριών σωρευτικών προϋποθέσεων:
– τη δημοσίευσή του στο κεντρικό μητρώο συμβάσεων του κράτους·
– την έκδοση απόφασης, εκ μέρους της Επιτροπής, σχετικά με την αξιολόγηση των πράξεων που προβλέπονταν στο προσύμφωνο πώλησης και στη συμφωνία επιχορήγησης βάσει των κριτηρίων περί συμβατότητας των κρατικών ενισχύσεων με την εσωτερική αγορά·
– την έκδοση γνώμης, εκ μέρους της Úrad pre verejné obstarávanie Slovenskej republiky (ρυθμιστικής αρχής για τις δημόσιες συμβάσεις, Σλοβακία, στο εξής: ρυθμιστική αρχή για τις δημόσιες συμβάσεις), σχετικά με τη συμβατότητα, με την εθνική νομοθεσία σχετικά με τις δημόσιες συμβάσεις, των πράξεων που προβλέπονταν στο προσύμφωνο πώλησης.
23. Όσον αφορά τη δεύτερη και την τρίτη από τις ως άνω προϋποθέσεις (22), από τη διάταξη περί παραπομπής προκύπτουν τα ακόλουθα:
– με την απόφαση SA.46530, η Επιτροπή έκρινε ότι η κρατική ενίσχυση ήταν συμβατή με την εσωτερική αγορά κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο γʹ, ΣΛΕΕ·
– η ρυθμιστική αρχή για τις δημόσιες συμβάσεις «δεν εξέδωσε δεσμευτική γνώμη ούτε διενήργησε οποιονδήποτε έλεγχο σε σχέση με την προβλεπόμενη στο προσύμφωνο πώλησης πράξη» (23). Η πρόεδρος της αρχής απέστειλε μόνο μη δεσμευτική απάντηση υπό μορφή επιστολής στις 8 Ιουλίου 2016.
24. Οι προεκτεθείσες ενέργειες είχαν ως αποτέλεσμα μια σειρά εκκρεμών ένδικων διαδικασιών, περιλαμβανομένης της μνημονευόμενης υπό 2 στο σημείο 20 της διατάξεως περί παραπομπής, στο πλαίσιο της οποίας ανέκυψε, όπως διαφαίνεται, η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως.
25. Το αιτούν δικαστήριο εκτιμά ότι είναι αναγκαίο να αποσαφηνιστεί αν η σύμβαση επιχορήγησης και το προσύμφωνο πώλησης, που συνήφθησαν μεταξύ του Υπουργείου Παιδείας και οντότητας ιδιωτικού δικαίου επιλεγείσας χωρίς προηγούμενο διαγωνισμό, συνιστούν «δημόσια σύμβαση έργων» κατά την έννοια του άρθρου 1, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, της οδηγίας 2004/18 ή του άρθρου 2, παράγραφος 1, σημείο 6, στοιχείο γʹ, της οδηγίας 2014/24, λαμβανομένων υπόψη των ακόλουθων στοιχείων.
– Η σύμβαση επιχορήγησης συνιστά κρατική ενίσχυση εγκριθείσα από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή δυνάμει του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο γʹ, ΣΛΕΕ.
– Οι υποχρεώσεις που περιέχονται στη σύμβαση επιχορήγησης περιλαμβάνουν, για μεν το Δημόσιο, την υποχρέωση παροχής επιχορήγησης, για δε την οντότητα ιδιωτικού δικαίου, την υποχρέωση κατασκευής του έργου, σύμφωνα με τις προϋποθέσεις που καθορίζει το Υπουργείο Παιδείας, καθώς και την υποχρέωση παροχής, σε αθλητικό οργανισμό, του δικαιώματος χρήσης τμήματος της εν λόγω κατασκευής.
– Οι υποχρεώσεις που περιέχονται στο προσύμφωνο πώλησης περιλαμβάνουν την αναγνώριση μονομερούς δικαιώματος προαίρεσης στην οντότητα ιδιωτικού δικαίου, με αντίστοιχη υποχρέωση του Δημοσίου να αγοράσει το κτήριο που θα κατασκευαστεί.
– Οι εν λόγω συμβάσεις συνιστούν ένα πλαίσιο αμοιβαίων υποχρεώσεων μεταξύ του Υπουργείου Παιδείας και της οντότητας ιδιωτικού δικαίου, οι οποίες συνδέονται μεταξύ τους από αντικειμενικής και από χρονικής απόψεως.
26. Σε περίπτωση που η νομοθεσία της Ένωσης σχετικά με τις δημόσιες συμβάσεις έχει εφαρμογή, το αιτούν δικαστήριο ζητεί να διευκρινιστεί αν, δυνάμει του άρθρου 2δ, παράγραφος 1, στοιχείο δʹ, και παράγραφος 2, της οδηγίας 89/665, η καταστρατήγηση των κανόνων για την ανάθεση συμβάσεων, οι οποίοι προβλέπονται για τις δημόσιες συμβάσεις έργων, μπορεί να συνεπάγεται την απόλυτη ακυρότητα ex tunc των εν λόγω συμβάσεων.
27. Υπό τις συνθήκες αυτές, το Okresný súd Bratislava III (πρωτοβάθμιο δικαστήριο τρίτης περιφέρειας Μπρατισλάβας, Σλοβακία) υποβάλλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1) Αποτελούν η συμφωνία επιχορήγησης και το προσύμφωνο πώλησης που έχουν συναφθεί μεταξύ υπουργείου (του Δημοσίου) και φορέα ιδιωτικού δικαίου επιλεγέντος εκτός διαγωνιστικής διαδικασίας “δημόσιες συμβάσεις έργων” κατά την έννοια του άρθρου 1, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, της οδηγίας 2004/18 ή του άρθρου 2[, παράγραφος 1, σημείο] 6, στοιχείο γʹ, της οδηγίας 2014/24, όταν η επιχορήγηση αποτελεί κρατική ενίσχυση εγκριθείσα από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο γʹ, ΣΛΕΕ, αντικείμενο δε της σύμβασης επιχορήγησης αποτελεί η υποχρέωση του Δημοσίου να παράσχει επιχορήγηση καθώς και η υποχρέωση του φορέα ιδιωτικού δικαίου να κατασκευάσει κτήριο σύμφωνα με τις οριζόμενες από το υπουργείο προϋποθέσεις και να καταστήσει δυνατή τη χρήση τμήματος της εν λόγω κατασκευής σε αθλητικό οργανισμό και αντικείμενο του προσυμφώνου αποτελεί η αναγνώριση στον φορέα ιδιωτικού δικαίου μονομερούς δικαιώματος προαίρεσης συνιστάμενου στην υποχρέωση του Δημοσίου να αγοράσει την κατασκευή, ενώ οι εν λόγω συμφωνίες συνιστούν ενιαίο πλαίσιο αμοιβαίων υποχρεώσεων μεταξύ του υπουργείου και του φορέα ιδιωτικού δικαίου, αλληλένδετων ως προς τον χρόνο και το αντικείμενο;
2) Έχουν το άρθρο 1, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, της οδηγίας 2004/18 ή το άρθρο 2[, παράγραφος 1, σημείο] 6, στοιχείο γʹ, της οδηγίας 2014/24 την έννοια ότι αντιτίθενται σε ρύθμιση του εθνικού δικαίου κράτους μέλους σύμφωνα με την οποία είναι απολύτως άκυρη (ήτοι εξαρχής/ex tunc) η δικαιοπραξία της οποίας το περιεχόμενο ή ο σκοπός αντιτίθεται στον νόμο ή καταστρατηγεί τον νόμο ή αντίκειται στα χρηστά ήθη, εφόσον η παράβαση του νόμου αποτελεί κατάφωρη παράβαση των κανόνων σύναψης δημοσίων συμβάσεων;
3) Έχουν το άρθρο 2δ, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ και το άρθρο 2δ, παράγραφος 2, της οδηγίας 89/665 την έννοια ότι αντιτίθενται σε ρύθμιση εθνικού δικαίου κράτους μέλους σύμφωνα με την οποία είναι απολύτως άκυρη (ήτοι εξαρχής/ex tunc) η δικαιοπραξία της οποίας το περιεχόμενο ή ο σκοπός αντιτίθεται στον νόμο ή καταστρατηγεί τον νόμο ή αντίκειται στα χρηστά ήθη, εφόσον η παράβαση του νόμου αποτελεί κατάφωρη παράβαση (καταστρατήγηση) των κανόνων σύναψης δημοσίων συμβάσεων, όπως συμβαίνει στην κύρια δίκη;
4) Έχουν το άρθρο 1, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, της οδηγίας 2004/18 ή το άρθρο 2[, παράγραφος 1, σημείο] 6, στοιχείο γʹ, της οδηγίας 2014/24 την έννοια ότι αντιτίθενται στην ex tunc αναγνώριση έννομων αποτελεσμάτων σε προσύμφωνο πώλησης όπως το επίμαχο εν προκειμένω;»
III. Η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου
28. Η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως περιήλθε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 24 Ιανουαρίου 2023.
29. Γραπτές παρατηρήσεις υπέβαλαν η NFŠ, το Υπουργείο Παιδείας, η Τσεχική και η Σλοβακική Κυβέρνηση, καθώς και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή. Όλοι οι ανωτέρω, πλην της Τσεχικής Κυβέρνησης, παρέστησαν στην επ’ ακροατηρίου συζήτηση που διεξήχθη την 1η Φεβρουαρίου 2024.
IV. Εκτίμηση
Α. Παραδεκτό
30. Από το περιεχόμενο της διατάξεως περί παραπομπής συνάγεται ότι η Σλοβακική Κυβέρνηση και η εταιρία NFŠ (ή ο δικαιοπάροχός της) συνήψαν σειρά συμφωνιών οι οποίες, εξεταζόμενες ως ενιαίο πλαίσιο, φαίνεται ότι έχουν τα χαρακτηριστικά δημόσιας σύμβασης. Η σύναψη τέτοιας σύμβασης, χωρίς προηγούμενη πρόσκληση υποβολής αιτήσεων από άλλους υποψηφίους, την καθιστά ελαττωματική και, ως εκ τούτου, αμφισβητήσιμο το κύρος της (24).
31. Η NFŠ διαφωνεί με την άποψη αυτή (την οποία συμμερίζονται, εντούτοις, οι λοιποί διάδικοι και παρεμβαίνοντες στη διαδικασία προδικαστικής παραπομπής). Κατά την NFŠ, οι επίμαχες συμβάσεις: α) δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής των οδηγιών 2004/18 και 2014/24· και β) εντάσσονται σε ένα σύστημα ενισχύσεων που η Σλοβακική Κυβέρνηση χορήγησε για την κατασκευή του σταδίου με σύννομο τρόπο, όπως επιβεβαίωσε η Επιτροπή κατά την εξέτασή τους βάσει των άρθρων 107 και 108 ΣΛΕΕ.
32. Για τις αιτήσεις προδικαστικής αποφάσεως των εθνικών δικαστηρίων συντρέχει, κατ’ αρχήν, τεκμήριο λυσιτέλειας (25). Εντούτοις, προκειμένου να είναι παραδεκτές, το αιτούν δικαστήριο οφείλει να εκθέτει, επαρκώς, τους λόγους για τους οποίους, κατά τη γνώμη του (και όχι μόνον κατά την άποψη των διαδίκων της κύριας δίκης), η υποβολή τους είναι αναγκαία και λυσιτελής.
33. Στην υπό κρίση υπόθεση, λόγω της περιπλοκότητάς της, το σκεπτικό του αιτούντος δικαστηρίου για την υποβολή αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως είχε ιδιαίτερη σημασία. Εντούτοις, με την αίτηση προδικαστικής αποφάσεως, το αιτούν δικαστήριο παρέθεσε, κατ’ ουσίαν, απλώς και μόνον τα επιχειρήματα των διαδίκων, μετά τη συνοπτική έκθεση των πραγματικών περιστατικών και την παράθεση των κανόνων δικαίου και της νομολογίας που ενδεχομένως έχουν εφαρμογή.
34. Στο κεφάλαιο V της διατάξεως περί παραπομπής («Σκεπτικό της αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως και σχέση μεταξύ των διατάξεων του δικαίου της Ένωσης και της εφαρμοστέας νομοθεσίας στην εθνική διαδικασία»), το αιτούν δικαστήριο εκθέτει τις απόψεις των διαδίκων, διατυπώνει δε σε ένα και μόνο σημείο (το σημείο 64) τις αμφιβολίες του, τις οποίες επαναλαμβάνει εν συνεχεία με το πρώτο προδικαστικό ερώτημα.
35. Υπό τις συνθήκες αυτές, ευλόγως η NFŠ προέβαλε ένσταση απαραδέκτου της αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως επικαλούμενη το άρθρο 94 του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου. Η NFŠ υπογραμμίζει ότι η αίτηση «δεν περιλαμβάνει εκτίμηση του δικαστηρίου», το οποίο περιορίζεται απλώς και μόνον «στην αποδοχή, χωρίς κριτικό πνεύμα, και στην αντιγραφή, σε μεγάλο βαθμό, του κειμένου που πρότεινε ένας διάδικος» (26).
36. Η NFŠ ισχυρίζεται, επιπλέον, ότι η διάταξη περί παραπομπής περιέχει πραγματικές εκτιμήσεις οι οποίες είναι «εσφαλμένες και παραπλανητικές». Εν αντιθέσει προς όσα εκθέτει το αιτούν δικαστήριο, η εταιρία ισχυρίζεται ότι η σύμβαση επιχορήγησης ουδόλως την υποχρεώνει να κατασκευάσει το στάδιο, το οποίο δεν ήταν, άλλωστε, υποχρεωτικό να κατασκευαστεί σύμφωνα με τους όρους που προσδιορίζει το Υπουργείο Παιδείας. Δεν μπορεί να υποστηριχθεί, εξάλλου, ότι η σύμβαση επιχορήγησης και το προσύμφωνο πώλησης, που διαχωρίζονται από χρονικής και εννοιολογικής απόψεως, συνιστούν «ενιαία σύμβαση». Τέλος, η ρυθμιστική αρχή για τις δημόσιες συμβάσεις διαπίστωσε, κατά την NFŠ, δύο φορές, ότι ουδεμία παράβαση των κανόνων για τις δημόσιες συμβάσεις υπήρξε στην υπό κρίση υπόθεση (27).
37. Η ένσταση απαραδέκτου, μολονότι τεκμηριωμένη, δεν μπορεί να ευδοκιμήσει, διότι το Δικαστήριο διαθέτει τα ελάχιστα στοιχεία που είναι αναγκαία προκειμένου να απαντήσει στο αιτούν δικαστήριο. Εντούτοις, προκειμένου να διαπιστωθεί αν η νομοθεσία της Ένωσης σχετικά με τις δημόσιες συμβάσεις έχει εφαρμογή εν προκειμένω, θα πρέπει να αρθούν οι ασάφειες που περιέχονται στη διάταξη περί παραπομπής.
38. Όσον αφορά την έκθεση των πραγματικών περιστατικών, την οποία επέκρινε η NFŠ, οφείλω να υπενθυμίσω την πάγια νομολογία του Δικαστηρίου: «[δ]εδομένου ότι το αιτούν δικαστήριο είναι το μόνο αρμόδιο να διαπιστώσει και να εκτιμήσει τα πραγματικά περιστατικά της διαφοράς της οποίας επιλαμβάνεται, το Δικαστήριο πρέπει κατ’ αρχήν να περιορίσει την εξέτασή του στα στοιχεία εκτιμήσεως που αποφάσισε να του υποβάλει το αιτούν δικαστήριο και πρέπει, συνεπώς, να εξετάσει την κατάσταση που το αιτούν δικαστήριο κρίνει δεδομένη» (28).
Β. Επί της εφαρμοστέας οδηγίας
39. Το αιτούν δικαστήριο παραπέμπει τόσο στην οδηγία 2004/18 όσο και στην οδηγία 2014/24 που την καταργεί. Επομένως, πρέπει να προσδιοριστεί η οδηγία η οποία έχει εφαρμογή στην υπό κρίση υπόθεση, λαμβανομένου υπόψη ότι εφαρμοστέα θα είναι κατ’ αρχήν η οδηγία που ισχύει κατά την ημερομηνία κατά την οποία η αναθέτουσα αρχή επιλέγει το είδος της διαδικασίας που θα εφαρμόσει (29). Το κριτήριο αυτό μπορεί να εφαρμοστεί, τηρουμένων των αναλογιών, στις περιπτώσεις στις οποίες δεν υπήρξε, κατ’ ουσίαν, επίσημη διαδικασία σύναψης σύμβασης.
40. Οι δύο συμβάσεις (η σύμβαση επιχορήγησης και το προσύμφωνο πώλησης) υπεγράφησαν στις 10 Ιουλίου 2013 και στις 10 Μαΐου 2016, αντιστοίχως. Επομένως, συνήφθησαν πριν από την ημερομηνία λήξης της προθεσμίας για τη μεταφορά της οδηγίας 2014/24 στο εθνικό δίκαιο, η οποία ήταν, δυνάμει του άρθρου 90, παράγραφος 1, η 18η Απριλίου 2016.
41. Φρονώ ότι η προσοχή πρέπει να επικεντρωθεί στην οδηγία 2014/24 και τούτο για δύο λόγους. Πρώτον, προκειμένου να γίνει σεβαστή η θεώρηση ενιαίου πλαισίου που προέκρινε το αιτούν δικαστήριο. Δεύτερον, διότι οι οριστικοί όροι της σύμβασης επιχορήγησης καταρτίστηκαν στις 10 Μαΐου 2016, ήτοι μετά την έναρξη ισχύος της εν λόγω οδηγίας.
42. Στην πραγματικότητα, το ζήτημα έχει ελάχιστη πρακτική σημασία, δεδομένου ότι οι ορισμοί των «δημόσιων συμβάσεων» και των «δημόσιων συμβάσεων έργων» είναι ισοδύναμοι στις δύο οδηγίες.
Γ. Επί του πρώτου προδικαστικού ερωτήματος
43. Κατ’ αρχήν απόκειται στα εθνικά δικαστήρια, και όχι στο Δικαστήριο, να ερμηνεύουν τους όρους των συμβάσεων που αποτελούν αντικείμενο των διαφορών που υποβάλλονται στην κρίση τους. Όπως προεξέθεσα, το Δικαστήριο οφείλει να λάβει υπόψη την πραγματική κατάσταση την οποία εκθέτει το αιτούν δικαστήριο.
44. Εντούτοις, στην υπό κρίση υπόθεση, η πραγματική κατάσταση δεν είναι σαφής. Συγκεκριμένα, το αιτούν δικαστήριο:
– επισημαίνει ότι η σύμβαση επιχορήγησης προβλέπει την υποχρέωση της NFŠ να κατασκευάσει το στάδιο, πλην όμως δεν διευκρινίζει ποια θα είναι η νομικώς επιδιώξιμη συνέπεια της παράβασης της εν λόγω υποχρέωσης. Ελλείψει άλλων στοιχείων, θα μπορούσε να είναι, για παράδειγμα, απλώς και μόνον η επιστροφή της επιχορήγησης·
– επισημαίνει ότι το στάδιο πρέπει να κατασκευαστεί σύμφωνα με τους όρους που θέτει το Υπουργείο Παιδείας, πλην όμως δεν προσδιορίζει τον βαθμό εξειδικεύσεως των συγκεκριμένων όρων (30)·
– διευκρινίζει ότι η σύμβαση επιχορήγησης συνεπάγεται τη δωρεάν παραχώρηση της χρήσης του σταδίου σε αθλητικό οργανισμό. Η εν λόγω παραχώρηση καταργήθηκε, εντούτοις, με την τροποποιητική πράξη του 2016 (31)·
– υπογραμμίζει ότι το προσύμφωνο πώλησης παρέχει στην NFŠ μονομερές δικαίωμα προαίρεσης δυνάμει του οποίου η εταιρία μπορεί να υποχρεώσει το Δημόσιο να αγοράσει το στάδιο. Εντούτοις, δεν εκθέτει αν το Δημόσιο έχει επίσης τη δυνατότητα να υποχρεώσει την NFŠ να του παραδώσει το στάδιο, σε περίπτωση που η εν λόγω εταιρία δεν ασκήσει το δικαίωμα προαίρεσης·
– τέλος, εκτιμά ότι το ενιαίο πλαίσιο συμφωνιών συνιστά ένα πλαίσιο αμοιβαίων υποχρεώσεων, το οποίο όμως δεν εξειδικεύει (πέραν των υποχρεώσεων που είναι εγγενείς στη λήψη επιχορήγησης).
45. Όλες οι προεκτεθείσες ασάφειες μπορούν να έχουν αντίκτυπο στην επίλυση της διαφοράς, ακόμη και αν γίνει δεκτή η εκτίμηση ότι μεταξύ της NFŠ και της Σλοβακικής Κυβέρνησης συνήφθη ενιαίο πλαίσιο συμφωνιών.
46. Προκειμένου να εξακριβωθεί αν το ως άνω ενιαίο πλαίσιο συμφωνιών συνιστά, στην πραγματικότητα, δημόσια σύμβαση έργων εμπίπτουσα στην οδηγία 2014/24, θα πρέπει να απαντηθούν, μεταξύ άλλων, ερωτήματα όπως αν προβλέπονται αμοιβαίως δεσμευτικές υποχρεώσεις (32) μεταξύ της NFŠ και της Σλοβακικής Κυβέρνησης, οι οποίες υποδηλώνουν τον εξ επαχθούς αιτίας χαρακτήρα της σύμβασης (33) και αν οι εν λόγω υποχρεώσεις είναι δικαστικώς επιδιώξιμες· αν η Σλοβακική Κυβέρνηση άσκησε καθοριστική επιρροή στην εκπόνηση της μελέτης του σταδίου· και αν η Σλοβακική Κυβέρνηση επρόκειτο να αποκτήσει, ή όχι, την κυριότητα του σταδίου ή τη δυνατότητα διάθεσης των έργων που κατασκευάσθηκαν.
47. Στην υπό κρίση υπόθεση, δεν μπορούν να παραβλεφθούν οι παρατηρήσεις της Επιτροπής με την απόφαση SA.46530, σχετικά με το περιεχόμενο της σύμβασης επιχορήγησης και το προσύμφωνο πώλησης, η οποία έκρινε ότι, με τις εν λόγω συμβάσεις, η Σλοβακία είχε χορηγήσει κρατική ενίσχυση συμβατή με την εσωτερική αγορά.
48. Υπενθυμίζω ότι, εν πάση περιπτώσει, η παροχή και μόνον κρατικής επιχορήγησης, η οποία συνεπάγεται τη μεταφορά δημόσιων πόρων (εν προκειμένω, για την κατασκευή σταδίου), δεν ισοδυναμεί αφ’ εαυτής με τη σύναψη δημόσιας σύμβασης έργων. Όπως επισημαίνεται στην αιτιολογική σκέψη 4 της οδηγίας 2014/24, «[ο]ι κανόνες της Ένωσης σχετικά με τις δημόσιες προμήθειες δεν αποσκοπούν να καλύψουν όλες τις μορφές εκταμίευσης δημόσιου χρήματος, αλλά μόνο όσες στοχεύουν στην απόκτηση έργων, αγαθών ή υπηρεσιών μέσω δημόσιας σύμβασης» (34).
49. Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, θα αναλύσω τα βασικά στοιχεία της δημόσιας σύμβασης έργων και θα εξετάσω κατά πόσον συντρέχουν στην υπό κρίση υπόθεση.
1. Βασικά στοιχεία της δημόσιας σύμβασης έργων
50. Κατά το άρθρο 2, παράγραφος 1, σημείο 6, της οδηγίας 2014/24, «[γ]ια τους σκοπούς της παρούσας οδηγίας», «ως “δημόσιες συμβάσεις έργων” νοούνται οι δημόσιες συμβάσεις που έχουν ως αντικείμενο: α) την εκτέλεση ή συγχρόνως τη μελέτη και την εκτέλεση εργασιών που αφορούν μία από τις δραστηριότητες που αναφέρονται στο παράρτημα II· β) την εκτέλεση ή συγχρόνως τη μελέτη και την εκτέλεση έργου· γ) την υλοποίηση, με οποιαδήποτε μέσα, έργου ανταποκρινόμενου στις απαιτήσεις που ορίζει αναθέτουσα αρχή που ασκεί καθοριστική επίδραση στο είδος ή τη μελέτη του έργου».
51. Προκειμένου μια σύμβαση να αναγνωριστεί ως «δημόσια σύμβαση έργων», πρέπει να πρόκειται περί σύμβασης εξ επαχθούς αιτίας, η οποία συνάπτεται γραπτώς μεταξύ ενός ή περισσότερων οικονομικών φορέων και μίας ή περισσότερων αναθετουσών αρχών και η οποία έχει ως αντικείμενο οποιοδήποτε από τα εκτεθέντα στο προηγούμενο σημείο των παρουσών προτάσεων.
52. Το Δικαστήριο έχει περιγράψει τα χαρακτηριστικά του συγκεκριμένου είδους συμβάσεων ως ακολούθως:
– «στο πλαίσιο σύμβασης δημοσίων έργων, η αναθέτουσα αρχή λαμβάνει παροχή συνιστάμενη στην υλοποίηση των έργων στην οποία αποσκοπεί η σύμβαση και από την οποία η αρχή αυτή αποκομίζει άμεσο οικονομικό όφελος» (35).
– «[ο]ικονομικό όφελος αυτού του περιεχομένου σαφώς υφίσταται όταν η αναθέτουσα αρχή αποκτά την κυριότητα του έργου ή του αποτελέσματος των εργασιών που αποτελούν αντικείμενο της σύμβασης». «Οικονομικό όφελος αυτού του περιεχομένου υφίσταται και στην περίπτωση που διαπιστώνεται ότι η αναθέτουσα αρχή πρόκειται να αποκτήσει νόμιμο τίτλο ο οποίος της εξασφαλίζει την εξουσία διαθέσεως του έργου που αποτελεί αντικείμενο της σύμβασης για την εξυπηρέτηση δημόσιας αποστολής» (36).
– «[τ]ο οικονομικό όφελος μπορεί επίσης να έγκειται στα οικονομικά πλεονεκτήματα που μπορεί να αποκομίσει η αναθέτουσα αρχή από τη μελλοντική χρήση ή εκποίηση του έργου, στο γεγονός ότι συμμετέσχε οικονομικά στην υλοποίηση του έργου ή στον κίνδυνο που αυτή φέρει σε περίπτωση ανεπιτυχούς εκτέλεσης των εργασιών» (37).
– για τη στοιχειοθέτηση της έννοιας «δημόσιες συμβάσεις έργων», «ο εργολήπτης πρέπει να υπέχει την άμεση ή έμμεση υποχρέωση εκτέλεσης του έργου που αποτελεί αντικείμενο της σύμβασης και η εκπλήρωση της υποχρέωσης αυτής να είναι δικαστικώς επιδιώξιμη, τηρουμένων των προϋποθέσεων του εθνικού δικαίου» (38).
53. Εξάλλου, το Δικαστήριο έχει εκτιμήσει ότι είναι «[β]ασικό […] το έργο να εκτελείται σύμφωνα με τις επακριβώς προσδιοριζόμενες από την αναθέτουσα αρχή ανάγκες, ενώ τα μέσα διά των οποίων η εκτέλεση λαμβάνει χώρα είναι αδιάφορα» (39). Θα συντρέχει τέτοια περίπτωση όταν η αναθέτουσα αρχή «έχει λάβει μέτρα ώστε να προσδιορίσει τα χαρακτηριστικά του έργου ή, τουλάχιστον, να ασκήσει καθοριστική επιρροή στον σχεδιασμό του» (40).
54. Τέλος, το Δικαστήριο έχει διατυπώσει κριτήρια για τη διακρίβωση των περιπτώσεων στις οποίες η αναθέτουσα αρχή ασκεί τέτοια καθοριστική επιρροή: τούτο θα συμβαίνει «αν είναι δυνατόν να αποδειχθεί ότι η επιρροή αυτή ασκείται στην αρχιτεκτονική δομή του κτιρίου αυτού, όπως είναι οι διαστάσεις του, οι εξωτερικοί τοίχοι του και οι φέροντες τοίχοι του» (41). Αντιθέτως, η διασφάλιση της τήρησης «των προδιαγραφών που προβλέπονται σε τεχνικά πρότυπα εφαρμοστέα δυνάμει νομοθετικών διατάξεων ή ακόμη τη[ς] συμβατότητα[ς] των χαρακτηριστικών του κτιρίου με τις συνήθεις στην οικεία αγορά “σύγχρονες τεχνικές εξελίξεις” […] δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι […] αποτελούν μέτρα τα οποία έλαβε [η αναθέτουσα αρχή] προκειμένου να ασκήσει επιρροή στον σχεδιασμό του κτιρίου […]» (42).
2. Αξιολόγηση της συνδρομής των ανωτέρω στοιχείων στη διαφορά της κύριας δίκης
55. Κατά την NFŠ, τα χαρακτηριστικά δημόσιας σύμβασης απουσιάζουν, καθότι: α) η ίδια δεν υπέχει δικαστικώς επιδιώξιμη υποχρέωση κατασκευής του σταδίου· β) η σύμβαση επιχορήγησης και το προσύμφωνο πώλησης δεν έχουν χαρακτήρα συμβάσεων εξ επαχθούς αιτίας, το δε Δημόσιο δεν αποκτά εξ αυτών οποιοδήποτε άμεσο οικονομικό συμφέρον· γ) το Υπουργείο Παιδείας δεν καθόρισε συγκεκριμένες τεχνικές απαιτήσεις για το έργο.
56. Η NFŠ υποστηρίζει, επιπλέον, ότι, από αντικειμενικής απόψεως, τήρησε τους κανόνες για τις δημόσιες συμβάσεις κατά την κατασκευή του σταδίου, καθότι διεξήγαγε διαγωνιστική διαδικασία για τις σχετικές εργασίες (43). Η υποχρέωση τήρησης της νομοθεσίας για τις δημόσιες συμβάσεις, για την κατασκευή του σταδίου που χρηματοδοτείται με δημόσιους πόρους, προβλεπόταν στη σύμβαση επιχορήγησης και στην απόφαση SA.46530 (αιτιολογική σκέψη 8).
57. Οφείλω να ομολογήσω ότι, ακόμη και μετά την ανάλυση της διατάξεως περί παραπομπής και την επακόλουθη προδικαστική διαδικασία, αδυνατώ να διαμορφώσω κατηγορηματική άποψη σχετικά με τη φύση του «ενιαίου πλαισίου συμβάσεων» που αποτελεί αντικείμενο της διαφοράς.
58. Κατά πρώτον, δεν είναι σαφές σε τι συνίσταται η παροχή την οποία η Σλοβακική Δημοκρατία μπορεί να αξιώσει από την NFŠ δυνάμει της σύμβασης επιχορήγησης και του προσυμφώνου πώλησης, στοιχείο το οποίο απόκειται στο αιτούν δικαστήριο να εξακριβώσει.
59. Ούτε από τις γραπτές παρατηρήσεις ούτε από τις προφορικές παρατηρήσεις κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση προκύπτει ότι η Σλοβακική Δημοκρατία είχε αγώγιμη αξίωση κατά της NFŠ ώστε να την υποχρεώσει δικαστικώς να κατασκευάσει το στάδιο, εάν η εν λόγω επιχείρηση αποφασίσει τελικώς να μην προβεί στην εν λόγω κατασκευή. Είναι διαφορετικό ζήτημα το αν, σε τέτοια περίπτωση, η NFŠ δεν θα ελάμβανε την επιχορήγηση, θα έχανε την επιχορήγηση ή θα όφειλε να επιστρέψει την επιχορήγηση. Το στοιχείο αυτό, όμως, δεν αφορά καθεαυτό την εκτέλεση σύμβασης έργων.
60. Όπως προεκτέθηκε, για την ύπαρξη πραγματικής σύμβασης έργων είναι απαραίτητο ο εργολήπτης να υπέχει, ακριβώς, την υποχρέωση εκτέλεσης των έργων που αποτελούν αντικείμενο της απόκτησης και να πρόκειται για δικαστικώς επιδιώξιμη υποχρέωση. Η αναθέτουσα αρχή (εν προκειμένω, το Υπουργείο Παιδείας) πρέπει να αποκτήσει το ακίνητο στο οποίο εκτελούνται τα έργα και, ενδεχομένως, να αξιώσει δικαστικώς από τον ανάδοχο της σύμβασης την παράδοσή του, εφόσον διαθέτει νόμιμο τίτλο ο οποίος της εξασφαλίζει την εξουσία διάθεσης των έργων για την εξυπηρέτηση δημόσιας αποστολής.
61. Κατά δεύτερον, ασάφεια υπάρχει επίσης όσον αφορά την απόκτηση του σταδίου. Επομένως, η εν λόγω υποχρέωση δεν θα απορρέει από τη σύμβαση επιχορήγησης, αλλά, ενδεχομένως, από το προσύμφωνο πώλησης. Το αιτούν δικαστήριο θα πρέπει να εξετάσει αν, μετά την κατασκευή της αθλητικής υποδομής, η NFŠ υπείχε υποχρέωση να τη μεταβιβάσει στη Σλοβακική Δημοκρατία, υποχρέωση την οποία η δεύτερη μπορούσε να επιδιώξει δικαστικώς.
62. Όλα τα στοιχεία καταδεικνύουν, όπως διαπιστώθηκε επίσης κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση (44), ότι το προσύμφωνο πώλησης παρείχε στην NFŠ την επιλογή είτε να διατηρήσει την κυριότητα του σταδίου και να συνεχίσει να το εκμεταλλεύεται (ή να μεταβιβάσει την εκμετάλλευση σε τρίτους) είτε να μεταβιβάσει το στάδιο στη Σλοβακική Δημοκρατία, εάν τούτο ήταν προς το συμφέρον της επιχείρησης.
63. Συγκεκριμένα, η Επιτροπή υπογραμμίζει, με την απόφαση SA.46530, το δικαίωμα προαίρεσης που αναγνωρίζεται στην NFŠ, δυνάμει του οποίου η εταιρία δικαιούται (αλλά δεν υποχρεούται), εάν το επιθυμεί, να πωλήσει την αθλητική εγκατάσταση στη Σλοβακική Δημοκρατία. Το Δημόσιο θα καθίστατο κύριος του σταδίου μόνον στην περίπτωση αυτή (45).
64. Κατά τρίτον, δεν είναι επίσης βέβαιο ότι η Σλοβακική Δημοκρατία θα αποκόμιζε άμεσο οικονομικό όφελος από τις επίμαχες συμβάσεις, κατόπιν απαλοιφής από τη σύμβαση επιχορήγησης της υποχρέωσης δωρεάν μεταβίβασης των εγκαταστάσεων του σταδίου στη Σλοβακική Ποδοσφαιρική Ομοσπονδία (46). Το συμφέρον (και το επακόλουθο έμμεσο όφελος) του Δημοσίου φαίνεται ότι περιορίζεται στη γενική ανάπτυξη του εθνικού αθλητισμού (47).
65. Κατά τέταρτον, είναι, αν μη τι άλλο, αμφίβολο αν, με τις επίμαχες συμβάσεις, το Υπουργείο Παιδείας άσκησε καθοριστική επιρροή στη μελέτη του έργου. Με την επιφύλαξη της εξακρίβωσης που απόκειται, εκ νέου, στο αιτούν δικαστήριο να διενεργήσει, όλα τα στοιχεία φαίνεται ότι καταδεικνύουν ότι τα μόνα κριτήρια που καθορίστηκαν συναφώς ήταν αυτά της κανονιστικής ρύθμισης της UEFA για την κατασκευή σταδίου κατηγορίας 4 και των γενικών κανόνων της σλοβακικής νομοθεσίας σχετικά με τις αθλητικές υποδομές.
66. Από την ανάλυση των κριτηρίων της UEFA (48) προκύπτει, όμως, ότι πρόκειται για μια σειρά παραμέτρων που πρέπει να τηρούνται υποχρεωτικώς όσον αφορά τις ελάχιστες κατασκευαστικές απαιτήσεις που πρέπει να πληροί ένα στάδιο προκειμένου να εμπίπτει σε συγκεκριμένη κατηγορία (49). Εντούτοις, τα εν λόγω κριτήρια μπορούν να τηρηθούν με την εφαρμογή διαφόρων αρχιτεκτονικών λύσεων, οι οποίες μπορούν να αναπτυχθούν εντός ενός ιδιαιτέρως ευρέως πλαισίου επαγγελματικής δημιουργικότητας.
67. Ο σχεδιασμός των σταδίων ποδοσφαίρου που συμμορφώνονται προς τα κριτήρια της UEFA παρέχει τη δυνατότητα σημαντικών εναλλακτικών επιλογών στη μελέτη, όσον αφορά τόσο την εξωτερική διαμόρφωση όσο και τη διαρρύθμιση των εσωτερικών χώρων. Επομένως, κατά τη γνώμη μου, τα εν λόγω κριτήρια δεν περιέχουν τις λεπτομερείς τεχνικές λύσεις τις οποίες ένας πραγματικός κύριος του έργου μπορεί να επιβάλει στον ανάδοχο της σύμβασης.
68. Το Υπουργείο Παιδείας επικαλέστηκε επίσης ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου (50) μια εθνική διάταξη στον τομέα των αθλητικών υποδομών (51). Εντούτοις, ακριβώς επειδή θεσπίζει γενικής φύσεως απαιτήσεις, η συγκεκριμένη διάταξη δεν καθορίζει συγκεκριμένες προδιαγραφές ειδικώς για ένα στάδιο.
69. Η συμμετοχή και μόνον του Υπουργείου Παιδείας σε επιτροπή εποπτείας (52) δεν συνεπάγεται οπωσδήποτε την άσκηση καθοριστικής επιρροής στον σχεδιασμό και στην εκτέλεση του έργου. Συγκεκριμένα, στις γραπτές παρατηρήσεις του Υπουργείου Παιδείας δεν μνημονεύεται τέτοια περίσταση, επισημαίνεται δε ότι η κανονιστική ρύθμιση της UEFA είναι το στοιχείο που υποδηλώνει την επιρροή που η Σλοβακική Κυβέρνηση άσκησε στο έργο (53).
70. Εν κατακλείδι, εκτιμώ ότι υπάρχουν πολλές επιφυλάξεις οι οποίες εμποδίζουν τον χαρακτηρισμό του επίμαχου «ενιαίου πλαισίου συμβάσεων» ως πραγματικής δημόσιας σύμβασης έργων, κατά την έννοια του άρθρου 2, παράγραφος 1, σημείο 6, της οδηγίας 2014/24. Η απόδοση ή μη του εν λόγω χαρακτηρισμού θα εξαρτηθεί από την τελική εκτίμηση του αιτούντος δικαστηρίου όσον αφορά ορισμένα στοιχεία της υπόθεσης τα οποία το ίδιο δεν προσδιόρισε με επαρκή σαφήνεια.
3. Η σημασία της απόφασης SA.46530
71. Η Επιτροπή διαδραματίζει κεντρικό ρόλο στο σύστημα ελέγχου των κρατικών ενισχύσεων που θεσπίζεται με τα άρθρα 107 και 108 ΣΛΕΕ, διατάξεις οι οποίες περιέχονται στο κεφάλαιο 1 («Κανόνες ανταγωνισμού») του τίτλου VII της ΣΛΕΕ.
72. Όπως προεκτέθηκε, στην απόφαση SA.46530, η Επιτροπή εξέτασε τη σύμβαση επιχορήγησης και το προσύμφωνο πώλησης. Με την απόφαση SA.46530, η Επιτροπή αξιολόγησε την κρατική ενίσχυση που συνεπάγονταν οι συμβάσεις (54) και κήρυξε την ενίσχυση συμβατή με την εσωτερική αγορά.
73. Η Επιτροπή διευκρίνισε ενώπιον του Δικαστηρίου ότι, με την απόφαση SA.46530, δεν ανέλυσε την τήρηση των κανόνων που διέπουν τις διαδικασίες δημόσιων συμβάσεων (55). Εντούτοις, ο ισχυρισμός αυτός δεν είναι απολύτως ακριβής, λαμβανομένης υπόψη της επιτακτικής διατύπωσης της αιτιολογικής σκέψης 8 της απόφασης SA.46530 (56), την οποία η ίδια η Επιτροπή χαρακτήρισε, κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, ως εκ των ων ουκ άνευ προϋπόθεση για τη συμβατότητα της ενίσχυσης με την εσωτερική αγορά.
74. Από την ερμηνεία της προμνησθείσας αιτιολογικής σκέψης 8 προκύπτει ότι, για την Επιτροπή, κρίσιμης σημασίας στοιχείο ήταν το γεγονός ότι η κατασκευή του σταδίου (που είναι, στην πραγματικότητα, το αντικείμενο αυτό καθεαυτό μιας σύμβασης έργων, δημόσιας ή ιδιωτικής) θα αποτελέσει αντικείμενο ανταγωνιστικής διαδικασίας, τηρουμένων των κανόνων που εφαρμόζονται στις δημόσιες συμβάσεις.
75. Δεν χωρεί αμφιβολία ότι, ως ιδιωτική οντότητα, η NFŠ δεν εμπίπτει στην έννοια της αναθέτουσας αρχής του άρθρου 2, παράγραφος 1, σημείο 1, της οδηγίας 2014/24. Όταν, όμως, η εν λόγω οντότητα υποχρεώνεται από το Δημόσιο (το οποίο της παρέχει προς τούτο δημόσιους πόρους) να συμμορφωθεί προς τη νομοθεσία για τις δημόσιες συμβάσεις, προϋπόθεση η οποία τίθεται επίσης με την απόφαση SA.46530, εκτιμώ ότι, από αντικειμενικής απόψεως και για την κατασκευή του σταδίου, οι κανόνες για τις δημόσιες συμβάσεις που περιέχονται στην προμνησθείσα οδηγία καθίστανται εφαρμοστέοι, η δε NFŠ περιήλθε σε θέση ανάλογη με εκείνη αναθέτουσας αρχής.
76. Η νομοθεσία της Ένωσης για τις δημόσιες συμβάσεις επιδιώκει «οι δημόσιες προμήθειες [να] είναι ανοικτές στον ανταγωνισμό» (57). Τούτο αποτυπώνεται στο άρθρο 18 της οδηγίας 2014/24 που απαγορεύει «τον τεχνητό περιορισμό του ανταγωνισμού». Ο μη επιτρεπόμενος περιορισμός θα επέλθει εάν οι διαδικασίες σύναψης συμβάσεων έχουν σχεδιαστεί «με σκοπό την αδικαιολόγητα ευνοϊκή ή δυσμενή μεταχείριση ορισμένων οικονομικών φορέων».
77. Η Επιτροπή μπορεί να παρεμβαίνει ενεργά για την προστασία του ανταγωνισμού, όταν η σύναψη δημόσιας σύμβασης δεν είναι σύμφωνη προς τους κανόνες που προβλέπονται, μεταξύ άλλων, στην οδηγία 2014/24 για τη διασφάλιση του συγκεκριμένου σκοπού (58). Φρονώ ότι δεν συντρέχει λόγος να μην πράττει το ίδιο κατά την εξέταση της βιωσιμότητας των κρατικών ενισχύσεων που προκύπτουν από συμβάσεις τις οποίες οι δημόσιες αρχές συνάπτουν με ιδιωτικές οντότητες.
78. Ειδικότερα, εκτιμώ ότι η Επιτροπή δεν μπορούσε να μην αναλύσει αν ο τρόπος διάρθρωσης της κρατικής ενίσχυσης προς την NFŠ υπέκρυπτε την ύπαρξη δημόσιας σύμβασης η οποία θα έπρεπε να αποτελέσει αντικείμενο διαγωνιστικής διαδικασίας. Κατά τη γνώμη μου, η Επιτροπή προέβη εμμέσως σε τέτοια ανάλυση, όπως προκύπτει από την αιτιολογική σκέψη 8 της απόφασης SA.46530.
79. Εν τέλει, με την απόφαση SA.46530, γίνεται δεκτό ότι δεν υπήρχε υποχρέωση μεταβίβασης της κυριότητας του σταδίου στη Σλοβακική Δημοκρατία (59). Το αιτούν δικαστήριο δεν μπορεί να αμφισβητήσει την ως άνω διαπίστωση, οφείλει δε να σεβαστεί την εκτίμηση της Επιτροπής σχετικά με τους παράγοντες που καθορίζουν την ύπαρξη κρατικής ενίσχυσης.
80. Επομένως, η απόφαση SA.46530 της Επιτροπής πρέπει να ληφθεί υπόψη κατά την εκτίμηση των περιστάσεων της υπό κρίση διαφοράς.
4. Ενδιάμεσο συμπέρασμα
81. Μια σύμβαση επιχορήγησης και ένα προσύμφωνο πώλησης, που συνήφθησαν μεταξύ κρατικού οργάνου και ιδιωτικής επιχείρησης, ως πράξεις με τις οποίες, αντιστοίχως, χορηγούνται στην εν λόγω επιχείρηση δημόσιοι πόροι για την κατασκευή αθλητικής υποδομής και αναγνωρίζεται σε αυτήν το μονομερές δικαίωμα προαίρεσης πωλήσεως της εν λόγω αθλητικής υποδομής στο Δημόσιο δεν μπορούν να χαρακτηριστούν δημόσια σύμβαση έργων, εάν δεν απορρέει από αυτές δικαστικώς επιδιώξιμη υποχρέωση με σκοπό την απόκτηση της υποδομής από το Δημόσιο και εάν αυτό δεν αποκομίζει άμεσο οικονομικό όφελος ή δεν άσκησε καθοριστική επιρροή στη μελέτη του έργου. Απόκειται στο αιτούν δικαστήριο να εξακριβώσει αν, στην υπόθεση της οποίας έχει επιληφθεί, οι ως άνω απαιτήσεις πληρούνται.
Δ. Επί του δεύτερου, του τρίτου και του τέταρτου προδικαστικού ερωτήματος
82. Το δεύτερο, το τρίτο και το τέταρτο προδικαστικό ερώτημα εκκινούν από την παραδοχή ότι οι επίμαχες συμφωνίες συνιστούν, συνολικά, δημόσια σύμβαση έργων η οποία πρέπει να συμμορφώνεται προς τις επιταγές της οδηγίας 2014/24. Οι παρατηρήσεις μου θα βασιστούν, χάριν της ενδελεχούς εξετάσεως του ζητήματος, στη συγκεκριμένη υπόθεση εργασίας.
83. Τούτου λεχθέντος, το αιτούν δικαστήριο επισημαίνει ότι, κατά τις διατάξεις του εθνικού δικαίου, οι επίμαχες συμβάσεις είναι άκυρες ex tunc, εάν ενέχουν κατάφωρη παράβαση των κανόνων των δημόσιων συμβάσεων, με σκοπό την καταστρατήγησή τους. Το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινιστεί αν οι εν λόγω διατάξεις του εθνικού δικαίου συνάδουν με την οδηγία 2014/24 (άρθρο 2, παράγραφος 1, σημείο 6, στοιχείο γʹ) και την οδηγία 89/665 (άρθρο 2δ, παράγραφοι 1, στοιχείο αʹ, και 2).
84. Κατά τη γνώμη μου, τα ερωτήματα δεν έχουν υποθετικό χαρακτήρα, δεδομένου ότι η έκβαση της διαφοράς της κύριας δίκης μπορεί να εξαρτάται, κατά κάποιον τρόπο, από την απάντηση που θα δοθεί σε αυτά.
1. Επί της δυνατότητας εφαρμογής της οδηγίας 89/665
85. Κατά τη γνώμη μου, η οδηγία 89/665 δεν έχει εφαρμογή εν προκειμένω, καθότι με αυτή θεσπίζονται μηχανισμοί προσφυγής κατά των «αποφάσεων που λαμβάνουν οι αναθέτουσες αρχές». Οι εν λόγω μηχανισμοί προβλέπονται για «[…] κάθε πρόσωπο που έχει ή είχε συμφέρον να του ανατεθεί συγκεκριμένη σύμβαση και το οποίο υπέστη ή ενδέχεται να υποστεί ζημία από εικαζόμενη παράβαση».
86. Το άρθρο 2δ της οδηγίας 89/665 ρυθμίζει το ανενεργό (των συμβάσεων) το οποίο μπορεί να κηρύξει όργανο προσφυγής ανεξάρτητο από την αναθέτουσα αρχή, όταν η αναθέτουσα αρχή έχει αναθέσει σύμβαση χωρίς προηγούμενη δημοσίευση προκήρυξης σύμβασης (παράγραφος 1, στοιχείο αʹ), και παραπέμπει στο εθνικό δίκαιο όσον αφορά τις συνέπειες της κήρυξης του ανενεργού (παράγραφος 2).
87. Εάν, όμως, γίνει δεκτή η άποψη των σλοβακικών αρχών, θα έχουν παραβεί αυτές οι ίδιες (και συγκεκριμένα το Υπουργείο Παιδείας) τους κανόνες για τις δημόσιες συμβάσεις, καθόσον οι επίμαχες συμβάσεις δεν αποτέλεσαν αντικείμενο διαγωνιστικής διαδικασίας.
88. Η οδηγία 89/665 δεν σχεδιάστηκε με σκοπό την προστασία των δημόσιων αρχών από τις παραβάσεις που διαπράττουν οι ίδιες, αλλά με σκοπό την παροχή, στους θιγομένους από τις ενέργειες των αναθετουσών αρχών, της δυνατότητας να προσβάλλουν τις εν λόγω ενέργειες.
89. Το άρθρο 2δ της οδηγίας 89/665 προϋποθέτει ότι τη σχετική προσφυγή άσκησε ένα πρόσωπο που νομιμοποιείται να προσφύγει κατά της συμπεριφοράς της αναθέτουσας αρχής. Εάν, στο πέρας της εξέτασης της προσφυγής, το όργανο που αποφαίνεται επ’ αυτής αποφανθεί ότι η σύμβαση είναι ανενεργή, εφαρμόζονται οι διατάξεις των διαφόρων παραγράφων του εν λόγω άρθρου. Επαναλαμβάνω, όμως, ότι η οδηγία 89/665 δεν προβλέπει ότι η αναθέτουσα αρχή μπορεί να στραφεί κατά των δικών της αποφάσεών.
90. Διαφορετικό ζήτημα είναι το κατά πόσον το εσωτερικό δίκαιο ενδέχεται να παρέχει σε δημόσια αρχή (ή σε οντότητα ελέγχου των ενεργειών της Διοίκησης) μέσα για την επανεξέταση της νομιμότητας των παλαιότερων αποφάσεών της (60). Τέτοιο ενδεχόμενο δεν διέπεται από την οδηγία 89/665, αλλά από τους σχετικούς εθνικούς κανόνες, βάσει των οποίων θα πρέπει να διακριβωθεί το μέτρο στο οποίο μπορεί να γίνει δεκτή εξαίρεση από το κλασικό αξίωμα venire contra factum propium nulli conceditur (61).
91. Συγκεκριμένα, η οδηγία 89/665 δεν προβαίνει σε πλήρη εναρμόνιση ούτε, επομένως, προβλέπει «το σύνολο των δυνατών ενδίκων βοηθημάτων στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων» (62). Τα κράτη μέλη διαθέτουν περιθώριο εκτίμησης για τη θέσπιση ενδίκων βοηθημάτων που να διασφαλίζουν το αδιάβλητο των διαδικασιών ανάθεσης των δημόσιων συμβάσεων.
2. Επί του ανενεργού των δημόσιων συμβάσεων που ανατέθηκαν χωρίς προηγούμενη δημοσίευση προκήρυξης σύμβασης
92. Οι λύσεις που προκύπτουν από τις διατάξεις της οδηγίας 89/665, όσον αφορά το ανενεργό των δημόσιων συμβάσεων, θα μπορούσαν να επεκταθούν στις διαδικασίες στις οποίες επιτυγχάνεται, με μέσα διαφορετικά από τα προβλεπόμενα στην εν λόγω οδηγία, η κήρυξη της ακυρότητας της σύμβασης που ανατέθηκε χωρίς προηγούμενη δημοσίευση προκήρυξης σύμβασης.
93. Με τις προτάσεις μου στην υπόθεση Cross Zlín (63) ανέλυσα το ανωτέρω ζήτημα με παρατηρήσεις οι οποίες θα μπορούσαν να εφαρμοστούν στα προδικαστικά ερωτήματα του αιτούντος δικαστηρίου στην υπό κρίση υπόθεση, μολονότι η οδηγία 89/665 δεν εφαρμόζεται άμεσα εν προκειμένω. Με τις εν λόγω προτάσεις παρατήρησα τα ακόλουθα:
– κατ’ αρχήν, «η απόφαση που ακυρώνει την ανάθεση δημόσιας σύμβασης θα πρέπει να έχει ως συνέπεια […] την απαγόρευση της ισχύος της σύμβασης. Η ακύρωση της ανάθεσης έχει αναδρομική ισχύ (ex tunc), ήτοι ισχύει από τη στιγμή που γίνεται η εν λόγω ανάθεση […]» (64).
– «[ω]στόσο, αυτό το γενικό κριτήριο επιδέχεται εξαιρέσεις, όπως προβλέπεται και στην οδηγία 89/665 (ιδίως για δημόσιες συμβάσεις που έχουν ήδη συναφθεί) λόγω των μειονεκτημάτων που συνδέονται με την κήρυξη του ανενεργού. […] Στην περίπτωση άλλων παραβάσεων τυπικών απαιτήσεων, τα κράτη μέλη ενδέχεται “να θεωρήσουν ότι η αρχή του ανενεργού δεν είναι κατάλληλη. Στις περιπτώσεις αυτές, τα κράτη μέλη θα πρέπει να διαθέτουν την ευελιξία να προβλέπουν εναλλακτικές κυρώσεις”» (65).
– απόφαση η οποία κάνει δεκτή προσφυγή ακύρωσης μπορεί να αφορά σύμβαση που έχει ήδη συναφθεί, χωρίς ωστόσο να εφαρμόζει πλήρως όλες τις συνέπειες της ακυρότητάς της, με διάφορες λύσεις ανάλογα με τις κρινόμενες περιπτώσεις (66).
94. Από την εξέταση του άρθρου 2, παράγραφος 7, του άρθρου 2δ, παράγραφοι 1 έως 3, και του άρθρου 2ε, παράγραφος 1, της οδηγίας 89/665 κατέληξα στα ακόλουθα συμπεράσματα (67).
– Σε ορισμένες περιπτώσεις, οι εθνικές ρυθμίσεις μπορούν να προβλέπουν ότι η απόφαση περί ακυρώσεως της ανάθεσης δημόσιας σύμβασης: α) είτε έχει αναδρομικά αποτελέσματα και, ως εκ τούτου, επηρεάζει αναδρομικά όλες τις συμβατικές υποχρεώσεις· β) είτε δεν έχει ως αναπόφευκτη συνέπεια να αίρονται τα αποτελέσματα της σύμβασης.
– Ωστόσο, οι συμβάσεις εξακολουθούν να είναι ανενεργές, όταν εθνικό δικαστήριο κράτους μέλους (το οποίο έχει θεσπίσει σχετική ρύθμιση στη νομοθεσία του) εκδώσει απόφαση με την οποία κηρύσσεται άκυρη η ανάθεση σύμβασης και ορίζονται οι σχετικές συνέπειες με αναδρομική ισχύ.
95. Ως εκ τούτου, τίποτε δεν εμποδίζει το εθνικό δίκαιο να προβλέπει ότι η απόφαση με την οποία κηρύσσεται ανενεργή η ανατεθείσα χωρίς προηγούμενη διαγωνιστική διαδικασία σύμβαση έργων, οσάκις η συγκεκριμένη διαδικασία ήταν υποχρεωτική καθότι επί της εν λόγω συμβάσεως ήσαν εφαρμοστέοι οι κανόνες για τις δημόσιες συμβάσεις, παράγει αποτελέσματα ex tunc.
V. Πρόταση
96. Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, προτείνω να δοθεί στα προδικαστικά ερωτήματα του Okresný súd Bratislava III (πρωτοβάθμιου δικαστηρίου τρίτης περιφέρειας Μπρατισλάβας, Σλοβακία) η εξής απάντηση:
«Το άρθρο 2, παράγραφος 1, σημείο 6, της οδηγίας 2014/24/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Φεβρουαρίου 2014, σχετικά με τις διαδικασίες σύναψης δημοσίων συμβάσεων και την κατάργηση της οδηγίας 2004/18/ΕΚ,
έχει την έννοια ότι:
μια σύμβαση επιχορήγησης και ένα προσύμφωνο πώλησης, που συνήφθησαν μεταξύ κρατικού οργάνου και ιδιωτικής επιχείρησης, ως πράξεις με τις οποίες, αντιστοίχως, χορηγούνται στην εν λόγω επιχείρηση δημόσιοι πόροι για την κατασκευή αθλητικής υποδομής και αναγνωρίζεται σε αυτήν το μονομερές δικαίωμα προαίρεσης πωλήσεως της εν λόγω αθλητικής υποδομής στο Δημόσιο δεν μπορούν να χαρακτηριστούν δημόσια σύμβαση έργων, εάν δεν απορρέει από αυτές δικαστικώς επιδιώξιμη υποχρέωση με σκοπό την απόκτηση της υποδομής από το Δημόσιο και εάν αυτό δεν αποκομίζει άμεσο οικονομικό όφελος ή δεν άσκησε καθοριστική επιρροή στη μελέτη του έργου. Το αιτούν δικαστήριο πρέπει να εξακριβώσει αν συντρέχουν τοιαύτες περιστάσεις στην υπό κρίση υπόθεση.
Τίποτε δεν εμποδίζει τη νομοθεσία κράτους μέλους να προβλέπει ότι η απόφαση με την οποία κηρύσσεται ανενεργή η ανατεθείσα χωρίς προηγούμενη διαγωνιστική διαδικασία σύμβαση έργων, οσάκις η συγκεκριμένη διαδικασία ήταν υποχρεωτική καθότι επί της εν λόγω συμβάσεως ήσαν εφαρμοστέοι οι κανόνες για τις δημόσιες συμβάσεις, παράγει αποτελέσματα ex tunc.»