MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
JEANA RICHARDA DE LA TOURA
od 29. rujna 2022.(1)
Spojeni predmeti C‑524/21 i C‑525/21
IG
protiv
Agenţia Judeţeană de Ocupare a Forţei de Muncă Ilfov (C‑524/21)
i
Agenţia Municipală pentru Ocuparea Forţei de Muncă Bucureşti
protiv
osobe IM (C‑525/21)
(zahtjevi za prethodnu odluku koje je uputila Curtea de Apel București (Žalbeni sud u Bukureštu, Rumunjska))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Socijalna politika – Direktiva 2008/94/EZ – Zaštita zaposlenika u slučaju insolventnosti poslodavca – Odgovornost jamstvenih ustanova da preuzimaju potraživanja zaposlenika – Ograničenje odgovornosti jamstvenih ustanova – Povrat u slučaju prekoračenja roka od tri mjeseca prije ili nakon pokretanja postupka zbog insolventnosti”
I. Uvod
1. Zahtjevi za prethodnu odluku odnose se na tumačenje Direktive 2008/94/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 22. listopada 2008. o zaštiti zaposlenika u slučaju insolventnosti njihovog poslodavca(2).
2. Ti su zahtjevi upućeni u okviru sporova između, s jedne strane, osobe IG i Agențije Județeană de Ocupare a Forței de Muncă Ilfov (Zavod za zapošljavanje okruga Ilfov, Rumunjska; u daljnjem tekstu: Zavod Ilfov) (predmet C‑524/21) i, s druge strane, Agențije Municipală pentru Ocuparea Forței de Muncă Bucureşti (Zavod za zapošljavanje Općine Bukurešt, Rumunjska, u daljnjem tekstu: Zavod Bukurešt) i osobe IM (predmet C‑525/21) u pogledu povrata iznosa koje je isplatila jamstvena ustanova za primitke od rada po osnovi potraživanja u pogledu primitaka od rada neisplaćenih zbog insolventnosti poslodavca. Naime, postavlja se pitanje može li se i kako izvršiti povrat tih iznosa od zaposlenika ako nisu isplaćeni za referentno razdoblje predviđeno Direktivom 2008/94 ili ako su zatraženi nakon isteka nacionalnog zakonskog roka zastare.
3. U ovom ću mišljenju, koje je u skladu sa zahtjevom Suda usmjereno na treće i peto prethodno pitanje, objasniti razloge zbog kojih Direktivu 2008/94 te načela ekvivalentnosti, djelotvornosti i zaštite legitimnih očekivanja treba tumačiti na način da im se protive nacionalni propis i praksa kojima se, bez prijelaznih mjera, predviđa povrat iznosa koji su pogrešno isplaćeni za razdoblja koja nisu obuhvaćena zakonskim okvirom ili su zatraženi nakon isteka roka zastare, kada dotični bivši zaposlenici više ne mogu tražiti isplatu iznosa po osnovi neisplaćenih primitaka od rada od jamstvene ustanove.
4. U slučajevima u kojima zaposlenici na dan povrata ili donošenja odluke suda pred kojim je pokrenut postupak još mogu ostvariti svoja prava na temelju Direktive 2008/94, sud koji je uputio zahtjev treba provjeriti jesu li pravila provedbe te direktive u pogledu povrata prvotno isplaćenih iznosa u skladu s, s jedne strane, načelom ekvivalentnosti prema kojem ta postupovna pravila ne smiju biti manje povoljna od pravila u pogledu postupanja u usporedivim, isključivo nacionalnim situacijama i, s druge strane, načelom djelotvornosti prema kojem navedena postupovna pravila ne smiju u praksi onemogućavati ili pretjerano otežavati ostvarivanje prava dodijeljenih pravom Unije.
II. Pravni okvir
A. Direktiva 2008/94
5. U uvodnim izjavama 2., 3. i 7. Direktive 2008/94 navodi se:
„(2) Povelja Zajednice o temeljnim socijalnim pravima radnika, donesena 9. prosinca 1989., navodi u točki 7. da ostvarenje unutarnjeg tržišta mora dovesti do poboljšanja uvjeta života i rada radnika u [Europskoj uniji] i da to poboljšanje prema potrebi mora obuhvatiti razvoj određenih aspekata propisa o zapošljavanju, kao što su postupci za kolektivno otkazivanje i oni propisi koji se odnose na stečajeve.
(3) Potrebno je osigurati zaštitu zaposlenika u slučajevima insolventnosti njihovih poslodavaca te osigurati minimalni stupanj zaštite, posebno kako bi se jamčila isplata njihovih nepodmirenih potraživanja, vodeći računa o potrebi uravnoteženoga gospodarskog i socijalnog razvoja u [Uniji]. Radi toga, države članice trebaju osnovati tijelo koje jamči isplatu nepodmirenih potraživanja dotičnih zaposlenika.
[…]
(7) Države članice mogu ograničiti odgovornost jamstvenih ustanova. Ta ograničenja moraju biti usklađena sa socijalnim ciljem Direktive i mogu voditi računa o različitim razinama potraživanja.”
6. Poglavlje I. te direktive, naslovljeno „Opseg i definicije”, sadržava članke 1. i 2.
7. U skladu s člankom 1. stavkom 1. navedene direktive:
„Ova se Direktiva primjenjuje na potraživanja zaposlenika koja su nastala iz ugovora o radu ili radnih odnosa i koja postoje prema poslodavcima koji su insolventni u smislu članka 2. stavka 1.”
8. Člankom 2. stavkom 1. Direktive 2008/94 predviđa se:
„Za potrebe ove Direktive smatra se da je poslodavac insolventan ako je podnesen zahtjev za otvaranjem kolektivnog postupka zbog insolventnosti poslodavca, kako je predviđeno zakonima i drugim propisima države članice, i uključuje djelomično ili potpuno oduzimanje imovine poslodavca te imenovanje likvidatora ili osobe koja obavlja slično zaduženje, te ako je tijelo koje je nadležno u skladu s navedenim odredbama:
(a) donijelo odluku o otvaranju postupka; ili
(b) utvrdilo da su poduzeće ili pogon definitivno zatvoreni te da raspoloživa imovina nije dovoljna kao jamstvo za otvaranje postupka.”
9. Poglavlje II. Direktive 2008/94, naslovljeno „Odredbe o jamstvenim ustanovama”, sadržava članke 3. do 5.
10. Člankom 3. te direktive određuje se:
„Države članice poduzimaju potrebne mjere kako bi osigurale da jamstvene ustanove jamče, ovisno o članku 4., isplatu nepodmirenih potraživanja zaposlenika koja su nastala iz ugovora o radu ili radnih odnosa, uključujući, gdje je to predviđeno nacionalnim zakonodavstvom, isplatu otpremnina nakon prestanka radnog odnosa.
Zahtjevi za isplatu koje je preuzela jamstvena ustanova smatraju se nepodmirenim naknadama za rad u odnosu na razdoblje prije i/ili, prema potrebi, nakon datuma koji su odredile države članice.”
11. Članak 4. navedene direktive glasi kako slijedi:
„1. Države članice mogu ograničiti odgovornost jamstvenih ustanova iz članka 3.
2. Ako države članice iskoriste mogućnost iz stavka 1., one navode trajanje razdoblja za koje jamstvena ustanova treba podmiriti nepodmirena potraživanja. Ipak, to razdoblje ne može biti kraće od razdoblja koje pokriva naknada za rad za posljednja tri mjeseca radnog odnosa prije i/ili nakon datuma iz drugog stavka članka 3.
Države članice mogu to minimalno razdoblje od tri mjeseca uključiti u referentno razdoblje u trajanju od najmanje šest mjeseci.
Države članice čije referentno razdoblje nije kraće od 18 mjeseci, mogu ograničiti razdoblje za koje jamstvena ustanova podmiruje nepodmirena potraživanja na osam tjedana. U tom se slučaju za izračun minimalnog razdoblja koriste ona razdoblja koja su najpovoljnija za zaposlenika.
3. Države članice mogu odrediti gornje granice za plaćanja od strane jamstvene ustanove. Te gornje granice ne smiju pasti ispod razine koja je u skladu sa socijalnim ciljem ove Direktive.
Ako države članice iskoriste ovu mogućnost, obavješćuju [Europsku] [k]omisiju o metodama koje su koristile prilikom određivanja gornje granice.”
12. Člankom 12. točkom (a) te direktive predviđa se:
„Ova Direktiva ne utječe na pravo država članica da:
(a) poduzmu potrebne mjere kako bi izbjegle zlouporabe”.
B. Rumunjsko pravo
13. Člankom 2. Legee nr. 200/2006 privind constituirea și utilizarea Fondului de garantare pentru plata creanțelor salariale (Zakon br. 200/2006 o osnivanju i upotrebi Jamstvenog fonda za plaćanje potraživanja u pogledu primitaka od rada)(3) od 22. svibnja 2006. predviđa se:
„Fondul de garantare [pentru plata creanțelor salariale (Jamstveni fond za plaćanje potraživanja u pogledu primitaka od rada, Rumunjska, u daljnjem tekstu: Jamstveni fond)] osigurava isplatu potraživanja u pogledu primitaka od rada koja proizlaze iz pojedinačnih ugovora o radu i kolektivnih ugovora sklopljenih između zaposlenika i poslodavaca u odnosu na koje su donesene konačne sudske odluke o pokretanju postupka zbog insolventnosti i protiv kojih je određena mjera potpunog ili djelomičnog oduzimanja ovlasti upravljanja […]”
14. Člankom 13. stavkom 1. točkom (a) tog zakona predviđa se:
„U skladu s ograničenjima i uvjetima predviđenima u ovom poglavlju, sredstvima Jamstvenog fonda podmiruju se sljedeće kategorije potraživanja u pogledu primitaka od rada:
(a) zaostale plaće.”
15. U skladu s člankom 14. stavkom 1. navedenog zakona:
„Ukupan iznos potraživanja u pogledu primitaka od rada koji se podmiruje iz Jamstvenog fonda ne može biti veći od iznosa triju prosječnih nacionalnih bruto plaća po zaposleniku.”
16. Člankom 15. stavcima 1. i 2. tog zakona određuje se:
„(1) Potraživanja u pogledu primitaka od rada iz članka 13. stavka 1. točaka (a), (c), (d) i (e) preuzimaju se tijekom razdoblja od tri kalendarska mjeseca.
(2) Razdoblje iz stavka 1. razdoblje je koje prethodi datumu podnošenja zahtjeva za dodjelu prava te prethodi ili slijedi datumu pokretanja postupka zbog insolventnosti.”
17. Člankom 5. stavkom 1. Normelea metodologice de aplicare a Legii nr. 200/2006 privind constituirea și utilizarea Fondului de garantare pentru plata creanțelor salariale (Odredba o primjeni [Zakona br. 200/2006])(4) od 21. prosinca 2006. predviđa se:
„Potraživanja u pogledu primitaka od rada iz članka 13. stavka 1. točaka (a), (c), (d) i (e) Zakona [br. 200/2006] odnose se na razdoblje od tri kalendarska mjeseca predviđeno člankom 15. stavkom 1. [tog] [z]akona, koje prethodi mjesecu u kojem je podnesen zahtjev za dodjelu prava.”
18. U članku 7. Odredbe o primjeni određuje se:
„(1) Ako potraživanja zaposlenikâ insolventnog poslodavca prethode mjesecu u kojem je pokrenut postupak zbog insolventnosti, razdoblje od tri kalendarska mjeseca predviđeno člankom 15. stavkom 1. Zakona [br. 200/2006] prethodi datumu pokretanja postupka.
(2) Ako potraživanja zaposlenikâ insolventnog poslodavca slijede nakon mjeseca u kojem je pokrenut postupak zbog insolventnosti, razdoblje predviđeno člankom 15. stavkom 1. [tog] [z]akona slijedi nakon datuma pokretanja postupka.”
19. U skladu s člankom 47. stavkom 1. Legee nr. 76/2002 privind sistemul asigurărilor pentru șomaj și stimularea ocupării forței de muncă (Zakon br. 76/2002 o sustavu osiguranja za slučaj nezaposlenosti i poticanju zapošljavanja)(5) od 16. siječnja 2002.:
„Iznosi neosnovano isplaćeni iz proračuna osiguranja za slučaj nezaposlenosti te svako drugo terećenje proračuna osiguranja za slučaj nezaposlenosti osim onog koje proizlazi iz doprinosa za osiguranje rada vraćaju se na temelju odluka koje donose zavodi za zapošljavanje […], koje čine ovršne isprave.”
20. Člankom 73.1 Legee nr. 500/2002 privind finanțele publice (Zakon br. 500/2002 o javnim financijama)(6) od 11. srpnja 2002. predviđa se:
„Povrat iznosa koji predstavljaju štetu/nezakonito plaćanje javnim sredstvima, a koje su utvrdila nadležna nadzorna tijela, izvršava se uz naplatu kamata i penala za kašnjenje ili zateznih kamata, ovisno o slučaju, koji se primjenjuju na proračunske prihode, a izračunavaju se za razdoblje od nastanka štete ili plaćanja do povrata iznosa.”
III. Glavni postupci i prethodna pitanja
A. Predmet C‑524/21
21. Rješenjem od 13. ožujka 2017. Zavod Ilfov prihvatio je zahtjev koji je 8. veljače 2017. podnio stečajni upravitelj kojim se tražilo da se utvrdi i isplati iznos potraživanja u pogledu primitaka od rada koje je preuzeo Jamstveni fond, a na koje je osoba IG imala pravo za razdoblje od svibnja do srpnja 2013., nakon pokretanja stečajnog postupka nad njezinim poslodavcem. Iznos tih potraživanja u pogledu primitaka od rada utvrđen je na 1308 rumunjskih leja (RON) (oko 287 eura)(7).
22. Na temelju tumačenja članka 15. stavaka 1. i 2. Zakona br. 200/2006 koje je iznio Înalta Curte de Casație și Justiție (Vrhovni kasacijski sud, Rumunjska) u presudi od 5. ožujka 2018., br. 16/2018(8), odukom od 6. kolovoza 2019. Curtea de Conturi (Revizorski sud, Rumunjska) naložila je Agențiji Națională pentru Ocuparea Forței de Muncă (Nacionalni zavod za zapošljavanje, Rumunjska) da primijeni mjere kojima će se utvrditi razmjer štete i izvršiti povrat plaćanja koje je Jamstveni fond izvršio po osnovi zaostalih plaća koje su dugovali određeni insolventni poslodavci, a koja se odnose na razdoblja koja nisu obuhvaćena zakonskim okvirom.
23. Nakon te odluke izvršni direktor Zavoda Ilfov naložio je 31. prosinca 2019. povrat iznosa potraživanja u pogledu primitaka od rada isplaćenog osobi IG, uvećanog za kamate i penale za kašnjenje. U prilog svojoj odluci smatrao je da je zahtjev za preuzimanje tih potraživanja od Jamstvenog fonda podnesen 8. veljače 2017., dok je datum pokretanja postupka zbog insolventnosti nad bivšim poslodavcem osobe IG, koji dakle određuje referentno razdoblje u kojem se takav zahtjev može podnijeti, bio 19. ožujka 2010. Prema tome, taj zahtjev za preuzimanje, prema mišljenju Zavoda Ilfov, nije podnesen u zakonskim rokovima te je stoga nedopušten.
24. Osoba IG je osporavala rješenje Zavoda Ilfov tužbom podnesenom 17. ožujka 2020. Tribunalulu Bucureşti (Viši sud u Bukureštu, Rumunjska). Presudom u građanskom postupku od 25. svibnja 2020. potonji je sud odbio tužbu osobe IG kao neosnovanu.
25. Tu je odluku Tribunalul Bucureşti (Viši sud u Bukureštu) temeljio na, s jedne strane, presudi Kasacijskog suda od 5. ožujka 2018., prema kojoj se, u biti, kao referentan datum tromjesečnog razdoblja za koje Jamstveni fond može preuzeti i platiti potraživanja u pogledu primitaka od rada insolventnog poslodavca uzima isključivo datum pokretanja postupka zbog insolventnosti. Naime, u ovom je slučaju osoba IG, s obzirom na to da je taj postupak formalno pokrenut protiv njezina bivšeg poslodavca 19. ožujka 2010., trebala ostvariti pravo na isplatu potraživanja u pogledu primitaka od rada samo za razdoblje od prosinca 2009. do veljače 2010. odnosno od travnja 2010. do lipnja 2010.
26. Usto, s obzirom na to da se zahtjev koji je podnio stečajni upravitelj odnosio na potraživanja u pogledu primitaka od rada za razdoblje od svibnja do srpnja 2013., koje stoga nije obuhvaćeno referentnim razdobljem kako je utvrđeno presudom Kasacijskog suda od 5. ožujka 2018., Tribunalul Bucureşti (Viši sud u Bukureštu) smatrao je da ne postoji nikakva pravna osnova na temelju koje bi se ta potraživanja mogla preuzeti za predmetno razdoblje.
27. S druge strane, kako bi odbio tužbu osobe IG, taj je sud odbio i njezin argument prema kojem Zavod Ilfov nije nadležan za utvrđivanje i povrat iznosa predmetnih potraživanja u pogledu primitaka od rada. U tom je pogledu navedeni sud tvrdio da je rumunjski zakonodavac izričito predvidio da treba izvršiti povrat iznosa koji su iz proračuna osiguranja za slučaj nezaposlenosti, kao što su potraživanja u pogledu primitaka od rada koje je primila osoba IG, neosnovano isplaćeni primateljima koji su, što se tiče Jamstvenog fonda, zaposlenici, a ne poslodavci, koji su u biti porezni obveznici.
28. Osoba IG je Curtei de Apel Bucureşti (Žalbeni sud u Bukureštu, Rumunjska) podnijela žalbu protiv presude Tribunalula Bucureşti (Viši sud u Bukureštu). U prilog svojoj žalbi osoba IG tvrdi, kao prvo, da se ocjena prvostupanjskog suda temelji na tome što je Înalta Curte de Casație și Justiție (Vrhovni kasacijski sud) pogrešno primijenio relevantne odredbe na nju i da ta ocjena dovodi u pitanje potraživanja u pogledu primitaka od rada koja je žalitelj zakonito stekao na temelju rješenja Zavoda Ilfov od 13. ožujka 2017., a taj se upravni akt više ne može staviti izvan snage jer je već postao dio područja uređenog građanskim pravom.
29. Kao drugo, osoba IG smatra da se odredbe članka 15. stavka 2. Zakona br. 200/2006, kako se tumače u presudi Kasacijskog suda od 5. ožujka 2018., više ne mogu smatrati pravnom osnovom rješenja Zavoda Ilfov od 13. ožujka 2017. s obzirom na to da su odlukom Curtee Constituțională (Ustavni sud, Rumunjska)(9) proglašene protivnima Constituțiji (Ustav).
30. Kao treće, osoba IG ističe činjenicu da je Tribunalul Bucureşti (Viši sud u Bukureštu) pogrešno odbio argument koji se temelji na nenadležnosti Zavoda Ilfov jer je pogrešno zaključio na koga se primjenjuju odredbe Zakona br. 200/2006. U tom pogledu osoba IG tvrdi da se taj zakon ne primjenjuje na zaposlenika jer on stječe potraživanja u pogledu primitaka od rada nakon obavljenog rada, a poslodavac uplaćuje doprinos u Jamstveni fond.
B. Predmet C‑525/21
31. Rješenjem od 14. ožujka 2018. Zavod Bukurešt prihvatio je zahtjev koji je podnio stečajni upravitelj kojim se tražilo da se utvrdi i isplati iznos potraživanja u pogledu primitaka od rada koje je preuzeo Jamstveni fond, a na koje je osoba IM imala pravo za listopad i studeni 2017. zbog insolventnosti njezina poslodavca. Iznos tih potraživanja utvrđen je na 3143 rumunjska leja (oko 674 eura)(10).
32. Na temelju odluke Curtee de Conturi (Revizorski sud) od 6. kolovoza 2019., koja je opisana u točki 22. ovog mišljenja, izvršni direktor Zavoda Bukurešt odlukom od 2. prosinca 2019., dopunjenom 6. prosinca 2019. (u daljnjem tekstu: odluka od 6. prosinca 2019.) poništio je rješenje Zavoda Bukurešt od 14. ožujka 2018. jer je smatrao da razdoblje za koje su podmirena potraživanja u pogledu primitaka od rada nije obuhvaćeno referentnim razdobljem koje je utvrđeno presudom Kasacijskog suda od 5. ožujka 2018.
33. Usto, odlukom od 6. prosinca 2019. utvrđeno je da se kao referentan datum razdoblja za koje je Jamstveni fond mogao preuzeti i platiti potraživanja u pogledu primitaka od rada osobe IM uzima isključivo datum pokretanja postupka zbog insolventnosti nad njezinim poslodavcem, odnosno 22. siječnja 2015., tako da je iznos tih potraživanja bio neosnovano isplaćen. Stoga je izvršni direktor Zavoda Bukurešt naložio povrat predmetnog iznosa.
34. Osoba IM je odluku od 6. prosinca 2019. osporavala tužbom podnesenom 21. siječnja 2020. Tribunalulu Bucureşti (Viši sud u Bukureštu), u kojoj je tražila da je se oslobodi od plaćanja predmetnog iznosa i da se izvršenje tog akta suspendira do donošenja odluke o meritumu.
35. Presudom u građanskom postupku od 14. srpnja 2020. taj je sud prihvatio zahtjev osobe IM i poništio odluku od 6. prosinca 2019. U tom je pogledu utvrdio, s jedne strane, da se odredbe članka 15. stavka 2. Zakona br. 200/2006, kako se tumače u presudi Kasacijskog suda od 5. ožujka 2018., ne mogu primijeniti u ovom slučaju jer ih je Curtea Constituțională (Ustavni sud) proglasila protuustavnima(11).
36. S druge strane, Tribunalul Bucureşti (Viši sud u Bukureštu) primijenio je sudsku praksu Europskog suda za ljudska prava(12), prema kojoj se zahtjevom za retroaktivni povrat pogrešno isplaćenih socijalnih davanja povređuju odredbe članka 1. Protokola uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda(13). Taj je sud smatrao, kao prvo, da je isplata predmetnih socijalnih davanja obuhvaćena pojmovima „vlasništvo” i „legitimna očekivanja” u smislu te konvencije i, kao drugo, da se time što je upravno tijelo osobi IM naložilo obvezu povrata tih socijalnih davanja povređuje načelo proporcionalnosti.
37. Tribunalul Bucureşti (Viši sud u Bukureštu) zaključio je da se osoba IM, s obzirom na to da ni na koji način nije pridonijela odobrenju isplate potraživanja u pogledu primitaka od rada koju je izvršio Jamstveni fond, ne može smatrati odgovornom za pogrešku Zavoda Bukurešt, koji je bio dužan analizirati zahtjev stečajnog upravitelja s obzirom na svoju nadležnost.
38. Zavod Bukurešt je zatim Curtei de Apel Bucureşti (Žalbeni sud u Bukureštu) podnio žalbu protiv presude Tribunalula Bucureşti (Viši sud u Bukureštu). Taj zavod u biti tvrdi da je prvostupanjski sud pogrešno protumačio i povrijedio doseg presude Kasacijskog suda od 5. ožujka 2018., kao i nekoliko odredbi Zakona br. 200/2006.
39. Konkretnije, Zavod Bukurešt tvrdi da iznos isplaćen osobi IM po osnovi potraživanja u pogledu primitaka od rada nije bio dugovan toj osobi jer pojedinačno potraživanje nije bilo obuhvaćeno zakonskim okvirom od tri mjeseca prije ili nakon datuma pokretanja postupka zbog insolventnosti nad poslodavcem.
C. Obrazloženje suda koji je uputio zahtjev i prethodna pitanja
40. S obzirom na prethodna razmatranja, sud koji je uputio zahtjev smatra da, iako su Zavod Ilfov (predmet C‑524/21) i Zavod Bukurešt (predmet C‑525/21), kada su osobama IG i IM isplatili potraživanja u pogledu primitaka od rada koje jamči Jamstveni fond, primijenili Zakon br. 200/2006 kojim se prenosi Direktiva 2008/94, odluka Curtee de Conturi (Revizorski sud) od 6. kolovoza 2019. dovela je do naknadne ponovne procjene zahtjeva za isplatu koje je taj Fond već prihvatio. Stoga ta ponovna procjena predstavlja ponovnu ocjenu pojedinačnog prava svakog radnika na isplatu novčane naknade koja se odnosi na razdoblje koje nije obuhvaćeno zakonskim okvirom ili za koju je zahtjev podnesen nakon isteka roka zastare.
41. U skladu s tumačenjem suda koji je uputio zahtjev, takva upravna praksa te radnike dovodi u tešku situaciju zato što ponovnom procjenom već isplaćenih potraživanja u pogledu primitaka od rada ugrožava sigurnost te pravnu sigurnost, ali i zato što se u okviru nje nalaže povrat primljenih iznosa, uključujući, ovisno o slučaju, kamate i penale za kašnjenje, a da za to ne postoji nikakva pravna osnova u tom pogledu.
42. Usto, taj sud smatra da je ta upravna praksa protivna socijalnom cilju Direktive 2008/94, koji je utvrđen u njezinim uvodnim izjavama 3. i 7., i da bi tumačenje relevantnih odredbi te direktive koje bi iznio Sud pomoglo u rješavanju velikog broja sporova koji se odnose na slične činjenice, a koje nacionalni sudovi različito rješavaju.
43. U tim je okolnostima Curtea de Apel București (Žalbeni sud u Bukureštu, Rumunjska) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1. Protivi li se odredbama članka 1. stavka 1. i članka 2. stavka 1. Direktive 2008/94 […] s obzirom na pojam ‚insolventan’ nacionalni propis kojim se prenosi [ta] direktiva – članak 15. stavci 1. i 2. [Zakona br. 200/2006] u vezi s člankom 7. [Odredbe o primjeni], kako ga tumači Înalta Curte de Casație și Justiție – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept (Vrhovni kasacijski sud – vijeće nadležno za rješavanje pravnih pitanja, Rumunjska) u odluci br. 16/2018, prema kojem se razdoblje od tri mjeseca, u kojem Jamstveni fond može preuzeti i platiti potraživanja prema poslodavcu u pogledu primitaka od rada, odnosi isključivo na datum otvaranja postupka zbog insolventnosti?
2. Protivi li se odredbama članka 3. [stavka 2.] i članka 4. stavka 2. Direktive 2008/94 članak 15. stavci 1. i 2. [Zakona br. 200/2006], kako ga tumači Înalta Curte de Casație și Justiție – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept (Vrhovni kasacijski sud – vijeće nadležno za rješavanje pravnih pitanja) u odluci br. 16/2018, prema kojoj se razdoblje od najviše tri mjeseca, u kojem Jamstveni fond može preuzeti i platiti potraživanja prema poslodavcu u pogledu primitaka od rada, određuje unutar referentnog razdoblja tijekom tri mjeseca neposredno prije i nakon otvaranja postupka zbog insolventnosti?
3. Je li u skladu sa socijalnom svrhom Direktive 2008/94 i s odredbama njezina članka 12. točke (a) nacionalna upravna praksa kojom se na temelju odluke Curtee de Conturi (Revizorski sud, Rumunjska) i s obzirom na nepostojanje posebnih nacionalnih propisa kojima se radnika obvezuje na povrat, zahtijeva od radnika povrat iznosa koji su navodno isplaćeni tijekom razdoblja koja nisu obuhvaćena zakonskim okvirom ili koji su zatraženi izvan zakonskog roka zastare?
4. Predstavlja li prilikom tumačenja pojma ‚zlouporaba’ iz članka 12. točke (a) Direktive 2008/94 dostatno objektivno opravdanje akt čiji je navedeni cilj poštovanje općeg roka zastare i kojim se od radnika zahtijeva povrat iznosa potraživanja u pogledu primitaka od rada koje je [Jamstveni fond] platio posredstvom stečajnog upravitelja?
5. Jesu li u skladu s odredbama i ciljem Direktive [2008/94] tumačenje i nacionalna upravna praksa u skladu s kojima su potraživanja u pogledu primitaka od rada čiji se povrat zahtijeva od radnika izjednačena s poreznim potraživanjem na temelju kojeg nastaju kamate i penali za kašnjenje?”
44. Pisana očitovanja podnijele su rumunjska i španjolska vlada te Komisija.
IV. Analiza
45. Najprije bih htio navesti da se pitanje mogućnosti i pravilâ povrata iznosa koje je jamstvena ustanova isplatila zaposlenicima insolventnog poslodavca na temelju Direktive 2008/94 razlikuje od pitanja koja se odnose, s jedne strane, na utvrđivanje referentnog razdoblja koje obuhvaća minimalno razdoblje od tri mjeseca tijekom kojeg se jamče potraživanja u pogledu primitaka od rada i, s druge strane, na definiranje pojma „zlouporaba” u smislu članka 12. točke (a) te direktive.
46. Zato ću, u skladu sa zahtjevom Suda, razmotriti samo treće i peto prethodno pitanje, koja se uostalom mogu zajedno analizirati te se na njih može dati zajednički odgovor za oba predmeta. Stoga, u skladu s naznakama suda koji je uputio zahtjev, polazim od pretpostavke da su isplate čiji je povrat predviđen izvršene za razdoblja koja nisu obuhvaćena zakonskim okvirom ili su zatražene nakon isteka roka zastare.
47. Budući da Direktiva 2008/94 ne sadržava odredbe o tome, pravila povrata pogrešno isplaćenih potraživanja u pogledu primitaka od rada obuhvaćena su postupovnom autonomijom država članica(14). Sud je tako već presudio, na temelju Direktive 80/987/EEZ(15), da pravila koja se primjenjuju na zastaru ili povrat neosnovano plaćenih iznosa treba tražiti u nacionalnom zakonodavstvu dotične države članice(16).
48. Međutim, nije sporno ni da je ta autonomija ograničena potrebom da se poštuju načela djelotvornosti i ekvivalentnosti(17), kojima se u ovom slučaju može dodati načelo zaštite legitimnih očekivanja.
49. Prije nego što ispitam postupak koji je u ovim slučajevima primijenjen u pogledu svakog od tih načela, želim podsjetiti na tri činjenice.
50. Najprije, socijalni cilj Direktive 2008/94 jasno je izražen u njezinim uvodnim izjavama 3. i 7. Taj je cilj usto priznao Sud koji je presudio da je, prema ustaljenoj sudskoj praksi, socijalna svrha te direktive da se svim zaposlenicima jamči minimalni stupanj zaštite na razini Unije u slučaju insolventnosti poslodavca isplatom nepodmirenih potraživanja koja su nastala iz ugovora o radu ili radnih odnosa i koja se odnose na naknadu za rad za određeno razdoblje(18). Stoga se države članice u provođenju prava na temelju navedene direktive moraju voditi navedenim ciljem(19).
51. Nadalje, Sud je istaknuo da Direktiva 2008/94 mogućnošću ponuđenom državama članicama da u određenoj mjeri ograniče svoje jamstvo uvažava financijsku sposobnost tih država članica i nastoji očuvati financijsku stabilnost njihovih jamstvenih ustanova(20). Međutim, u predmetima u kojima su donesene presude na koje se upućuje u bilješci 18. ovog mišljenja spor je nastao u trenutku donošenja odluke o isplati traženih novčanih naknada, a ne u fazi povrata već isplaćenih novčanih naknada.
52. Naposljetku, razvidno mi je da je od trenutka u kojem je zahtjev za naknadu štete podnijela stručna osoba, a ne izravno zaposlenik, rizik zlouporabe uklonjen, čak iako iz elemenata pruženih u zahtjevima za prethodnu odluku ne proizlazi da je riječ o zlouporabi u glavnim postupcima.
53. Kao prvo, što se tiče načela ekvivalentnosti, valja podsjetiti na to da primjena tog načela nalaže da se osporavani postupak predviđen pravom Unije usporedi sa sličnim postupcima nacionalnog prava u usporedivim situacijama kako bi se osiguralo da uvjeti prvonavedenog postupka nisu manje povoljni(21).
54. Sud koji je uputio zahtjev navodi da postupak nacionalnog prava na kojem se, po analogiji, s obzirom na to da ne postoje zakonske odredbe o tome, temelji postupak povrata koji je primijenjen u ovom slučaju jest postupak koji se primjenjuje u području naplate neplaćenih poreznih obveza koji uključuje primjenu kamata i penala za kašnjenje.
55. Kao što to ističe Komisija, naplata neplaćenih poreznih obveza nije nimalo usporediva s povratom preplaćenog iznosa potraživanja u pogledu primitaka od rada, osobito u slučajevima poput onih u ovom predmetu. Naime, zaposlenik, vjerovnik insolventnog poslodavca po osnovi neisplaćenih primitaka od rada nalazi se u situaciji u kojoj je, slijedom pogreške za koju se čini da mu se ne može pripisati, pogrešno primio iznose kojima se jamči isplata dugovanih primitaka od rada, ali ih mora vratiti, uključujući kamate i penale za kašnjenje. Stoga ostaje nepodmireno njegovo potraživanje u pogledu primitaka od rada, iako su mu trebali biti zajamčeni primici od rada za tri mjeseca, a usto bi trebao i platiti kamate i penale za kašnjenje za razdoblje koje je počelo jedan mjesec nakon donošenja odluke o isplati iznosâ (predmet C‑524/21).
56. Stoga mi se čini da se, kako bi se ocijenilo poštovanje načela ekvivalentnosti, usporedba ne bi trebala provesti s postupcima povrata potraživanja u poreznom području, nego s onima koji se odnose na potraživanja u području socijalne sigurnosti kojima se predviđa povrat neosnovano isplaćenih davanja. Valja podsjetiti i na to da je Sud presudio da „zahtjev za plaćanje neisplaćenih naknada zaposlenika iz [Jamstvenog fonda] i zahtjev takvog zaposlenika u odnosu na insolventnog poslodavca nisu jednaki”(22).
57. Usto, Sud je u predmetu u kojem je donesena presuda Pasquini, koji se odnosio na tužbu za povrat neosnovano plaćenih iznosa u području starosne mirovine, presudio da se nadzor na temelju načela ekvivalentnosti odnosi na zastaru i povrat neosnovano plaćenih iznosa te, u širem smislu, na sva postupovna pravila u pogledu postupanja u usporedivim situacijama(23), ali i na uzimanje u obzir dobre vjere(24).
58. U svakom slučaju, u glavnim predmetima, ako se kamate doista duguju, one teku tek od trenutka u kojem su zaposlenici obaviješteni o obvezi povrata pogrešno isplaćenih iznosa, a ne, kao što je to slučaj u postupcima naplate poreza primijenjenima u glavnim predmetima, od datuma „nastanka štete/[nezakonitog] plaćanja” javnim sredstvima(25).
59. Stoga je na sudu koji je uputio zahtjev da, s obzirom na načelo ekvivalentnosti, provjeri sljedeće elemente: mogućnost povrata neosnovano plaćenih iznosa, uzimanje u obzir dobre vjere, i, ovisno o slučaju, trenutak od kojeg teku zatezne kamate.
60. Kao drugo, što se tiče načela djelotvornosti, Sud je utvrdio pravilo prema kojem postupovna pravila koja se primjenjuju na temelju nacionalnog prava ne smiju u praksi onemogućavati ili pretjerano otežavati ostvarivanje prava dodijeljenih pravom Unije(26).
61. U ovom bi slučaju, ako se povrat izvrši, zaposlenici morali vratiti primljene iznose, uvećane za kamate i penale za kašnjenje, iako im se odredbama Direktive 2008/94 u slučaju insolventnosti njihova poslodavca jamči barem isplata primitaka od rada za tri mjeseca.
62. Ta mogućnost stvara dvije poteškoće s obzirom na načelo djelotvornosti.
63. Naime, s jedne strane, čini se da činjenice opisane u glavnim predmetima upućuju na to da posljedice nedostataka u nadzoru koji provode stečajni upravitelj, kvalificirana stručna osoba zadužena za zahtjev za isplatu jamčenih iznosa, te zavod za zapošljavanje i jamstvena ustanova, koji odobravaju i izvršavaju njihovu isplatu, snosi zaposlenik, koji bi mogao biti primoran vratiti te iznose nekoliko godina nakon njihove isplate. Međutim, to ne bi trebalo biti tako kako bi se zaposleniku moglo zajamčiti ostvarivanje njegovih prava na temelju Direktive 2008/94 na način da se ono pretjerano ne otežava. Konkretno, mogućnost nadležne uprave da podnese tužbu za povrat neosnovano plaćenih iznosa nekoliko godina kasnije, pa i bez roka zastare, i da primijeni postupak koji se provodi u području utaje poreza može odvratiti zaposlenika od ostvarivanja tih prava. Usto, ako se povrat započne u trenutku u kojem je nastupila zastara za tužbu zaposlenika za isplatu primitaka od rada ili ako se ona obvezno mora podnijeti posredstvom stečajnog upravitelja koji možda više nije na dužnosti, zaposlenik neće moći dobiti jamstvo za primitke od rada predviđeno tom direktivom. Stoga se ne poštuje načelo djelotvornosti.
64. S druge strane, iako je i dalje moguće podnijeti novi zahtjev za naknadu štete, nalaganje stranci da plati kamate i penale za kašnjenje za prvu isplatu može se smatrati povredom načela djelotvornosti. Naime, budući da se u članku 4. stavku 2. Direktive 2008/94 navodi da treba jamčiti a minima iznos posljednjih triju naknada za rad, predviđanjem povrata koji za zaposlenika podrazumijeva da će platiti više nego što je primio dodatno se povređuje to načelo.
65. Stoga sud koji je uputio zahtjev treba provjeriti ostaje li zaposleniku i dalje mogućnost, s obzirom na datum izvršenja povrata, da traži jamstvo potraživanja u pogledu primitaka od rada predviđeno člankom 3. drugim stavkom Direktive 2008/94 i, ako je odgovor na to potvrdan, uvjeriti se da primjena kamata i penala za kašnjenje na isplatu neosnovano plaćenih iznosa ne umanjuje iznos koji se jamči odredbama te direktive. Djelotvornost tih prava osigurava se nacionalnim propisima i praksom u tim okolnostima.
66. U svakom slučaju, sudsko tumačenje referentnog razdoblja(27) i nalog koji je nakon toga izdala Curtea de Conturi (Revizorski sud) za izvršavanje povrata prethodno isplaćenih novčanih naknada koji nije obuhvaćen tim referentnim razdobljem, bez popratnih prijelaznih mjera, mogu sami po sebi ugroziti poštovanje načela djelotvornosti. Naime, ako se zaključuje po analogiji, Sud je u predmetu koji se odnosi na skraćivanje roka u kojem se može tražiti povrat iznosa isplaćenih protivno pravu Unije presudio da je „[…] prijelazno razdoblje [koje osobama omogućuje dovoljno vremena za podnošenje zahtjeva za povrat koje su imali pravo podnijeti na temelju prijašnjeg zakonodavstva] nužno s obzirom na to da bi neposredna primjena kraćeg roka zastare od onog koji je prethodno bio na snazi na te zahtjeve dovela do toga da se određenim osobama retroaktivno uskrati njihovo pravo na povrat ili da im se ostavi samo vrlo kratak rok za ostvarivanje tog prava”(28). Štoviše, povrat izvršen bez popratnih prijelaznih mjera kojima je svrha zaštititi stečena prava zaposlenika očito je u suprotnosti s poštovanjem načela djelotvornosti.
67. Kao treće i posljednje, želim podsjetiti na usklađenost predmetnog nacionalnog propisa i prakse s obzirom na načelo zaštite legitimnih očekivanja. To načelo pojedince štiti „od izmjena pravnog pravila koje su, iako zakonite, u tolikoj mjeri nagle da njihove posljedice neizbježno iznenađuju”(29).
68. Sud je priznao da je načelo zaštite legitimnih očekivanja jedno od temeljnih načela Unije(30) te je presudio da se „ne može pouzdati u potpuno nepostojanje izmjene zakona, već [se mogu] samo dovesti u pitanje način[i] primjene takve izmjene”(31).
69. Pojasnio je da „pravo pozivanja na načelo zaštite legitimnih očekivanja ima svaki pojedinac kojemu je institucija Unije, time što mu je pružila konkretna jamstva, pobudila utemeljena očekivanja. Suprotno tomu, nitko se ne može pozvati na povredu tog načela ako ne postoje takva jamstva”(32). Priznao je i da države članice moraju poštovati to načelo kada provode pravo Unije(33).
70. Iako to načelo Sud uglavnom primjenjuje u predmetima povrata poreza koje država članica neosnovano naplaćuje protivno pravilima prava Unije(34), ili povrata državnih potpora(35), ipak je primijenjeno u području povrata neosnovano plaćenih iznosa starosnih mirovina(36).
71. Stoga mi se čini da je moguće i poželjno primijeniti to načelo na ove slučajeve jer su, uz točno određena jamstva, zaposlenici primili zatražene iznose za minimalno razdoblje predviđeno Direktivom 2008/94, odnosno primitke od rada za tri mjeseca. Prema tome, mogli su potpuno opravdano vjerovati da su se ti iznosi dugovali, tim više što je iznose zatražila stručna osoba u postupcima zbog insolventnosti, stečajni upravitelj, te ih je isplatila nadležna ustanova, odnosno jamstvena ustanova za primitke od rada.
72. Budući da Sud, na temelju poštovanja načela zaštite legitimnih očekivanja, osigurava postojanje prijelaznih mjera koje država članica poduzima u slučaju izmjene zakonodavstva na štetu dotične osobe kako bi se zaštitila prava stečena na temelju prava Unije(37), prema mojem mišljenju, tako treba biti i u pogledu povrata iznosa primljenih u situacijama o kojima je riječ u glavnom postupku.
73. Naime, nakon promjene sudske prakse koja ne uključuje popratne prijelazne mjere čija je svrha zaštititi prava stečena na temelju Direktive 2008/94, povratom iznosa isplaćenih prije promjene, koja je uvedena u trenutku u kojem više nije moguće podnijeti novi zahtjev za isplatu u skladu s novim zahtjevima sudske prakse, neovisno o tome je li razlog tomu rok zastare koji se primjenjuje na taj zahtjev ili prestanak dužnosti stečajnog upravitelja ako zaposlenici ne mogu sami zatražiti isplatu, povređuje se načelo zaštite legitimnih očekivanja.
74. Zaključno, Direktivu 2008/94 te načela ekvivalentnosti, djelotvornosti i zaštite legitimnih očekivanja treba tumačiti na način da im se protive nacionalni propis i praksa kojima se, bez prijelaznih mjera, predviđa povrat iznosa koji su pogrešno isplaćeni za razdoblja koja nisu obuhvaćena zakonskim okvirom ili su zatraženi nakon isteka roka zastare, kada dotični bivši zaposlenici više ne mogu tražiti isplatu iznosa po osnovi neisplaćenih primitaka od rada od jamstvene ustanove.
75. U slučajevima u kojima zaposlenici na dan povrata ili donošenja odluke suda pred kojim je pokrenut postupak još mogu ostvariti svoja prava na temelju Direktive 2008/94, sud koji je uputio zahtjev treba provjeriti jesu li pravila provedbe te direktive u pogledu povrata prvotno isplaćenih iznosa u skladu s, s jedne strane, načelom ekvivalentnosti prema kojem ta postupovna pravila ne smiju biti manje povoljna od pravila u pogledu postupanja u usporedivim, isključivo nacionalnim situacijama i, s druge strane, načelom djelotvornosti prema kojem navedena postupovna pravila ne smiju u praksi onemogućavati ili pretjerano otežavati ostvarivanje prava dodijeljenih pravom Unije.
V. Zaključak
76. S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na treće i peto prethodno pitanje koje je postavila Curtea de Apel București (Žalbeni sud u Bukureštu, Rumunjska) odgovori na sljedeći način:
1. Direktivu 2008/94/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 22. listopada 2008. o zaštiti zaposlenika u slučaju insolventnosti njihovog poslodavca te načela ekvivalentnosti, djelotvornosti i zaštite legitimnih očekivanja
treba tumačiti na način da im se:
protive nacionalni propis i praksa kojima se, bez prijelaznih mjera, predviđa povrat iznosa koji su pogrešno isplaćeni za razdoblja koja nisu obuhvaćena zakonskim okvirom ili su zatraženi nakon isteka roka zastare, kada dotični bivši zaposlenici više ne mogu tražiti isplatu iznosa po osnovi neisplaćenih primitaka od rada od jamstvene ustanove.
2. U slučajevima u kojima zaposlenici na dan povrata ili donošenja odluke suda pred kojim je pokrenut postupak još mogu ostvariti svoja prava na temelju Direktive 2008/94, sud koji je uputio zahtjev treba provjeriti jesu li pravila provedbe te direktive u pogledu povrata prvotno isplaćenih iznosa u skladu s, s jedne strane, načelom ekvivalentnosti prema kojem ta postupovna pravila ne smiju biti manje povoljna od pravila u pogledu postupanja u usporedivim, isključivo nacionalnim situacijama i, s druge strane, načelom djelotvornosti prema kojem navedena postupovna pravila ne smiju u praksi onemogućavati ili pretjerano otežavati ostvarivanje prava dodijeljenih pravom Unije.