Language of document : ECLI:EU:C:2020:985

ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

M. BOBEK

представено на 3 декември 2020 година(1)

Дело C650/18

Унгария

срещу

Европейски парламент

„Жалба за отмяна — Член 7, параграф 1 ДЕС — Мотивирано предложение на Европейския парламент — Компетентност на Съда — Член 263 ДФЕС — Член 269 ДФЕС — Резолюция по предложение, с което Съветът се призовава да установи наличието на очевиден риск от тежко нарушение от страна на Унгария на общите ценности на Съюза — Правила за преброяване на гласовете съгласно член 354 ДФЕС и член 178 от Правилника за дейността на Европейския парламент — Понятие за подаден глас — Изключване на гласовете „въздържал се“






I.      Въведение

1.        На 12 септември 2018 г. Европейският парламент приема резолюция относно предложение, с което Съветът се призовава да констатира, в съответствие с член 7, параграф 1 ДЕС, наличието на очевиден риск от тежко нарушение от страна на Унгария на ценностите, на които се основава Съюзът (наричана по-нататък „спорната резолюция“)(2). С настоящата жалба Унгария иска отмяната на тази резолюция на основание член 263 ДФЕС.

2.        Жалбата повдига два основни правни въпроса. Първо, подлежат ли на съдебен контрол по силата на член 263 ДФЕС, по-специално с оглед на член 269 ДФЕС, мотивирани предложения, приети на основание член 7, параграф 1 ДЕС? Второ, ако случаят действително е такъв, как се отчитат гласовете „въздържал се“ в Европейския парламент, за да се определи дали е достигнато изискваното от член 354 ДФЕС мнозинство от две трети от подадените гласове?

II.    Правна уредба

1.      Договори на ЕС

3.        Член 7 ДЕС гласи:

„1.      По мотивирано предложение на една трета от държавите членки, на Европейския парламент или на Европейската комисия Съветът, с мнозинство от четири пети от своите членове, след като получи одобрение от Европейския парламент, може да констатира наличието на очевиден риск от тежко нарушение от държава членка на ценностите, посочени в член 2. Преди да направи тази констатация, Съветът изслушва въпросната държава членка и може да отправи препоръки към нея, като действа съгласно същата процедура.

Съветът редовно проверява дали основанията за такава констатация продължават да са налице.

2.      Европейският съвет, като действа с единодушие, по предложение на една трета от държавите членки или на Европейската комисия, след като получи одобрение от Европейския парламент, може да установи наличието на тежко и продължаващо нарушение на ценностите, посочени в член 2 от страна на дадена държава членка, след като покани тази държава членка да представи своята позиция.

3.      Когато е направена констатация по параграф 2, Съветът може с квалифицирано мнозинство да вземе решение за спирането на някои права, произтичащи от прилагането на Договорите по отношение на въпросната държава членка, включително и на правото на глас на представителя на правителството на тази държава членка в Съвета. Като прави това, Съветът взема под внимание възможните последици от такова спиране върху правата и задълженията на физическите и юридическите лица.

Във всеки случай задълженията на въпросната държава членка според Договорите продължават да бъдат обвързващи за нея.

4.      Съветът може впоследствие с квалифицирано мнозинство да вземе решение да измени или отмени мерките, взети въз основа на параграф 3, в отговор на промените в ситуацията, която е довела до тяхното налагане.

5.      Условията и редът за гласуване, които, за целите на настоящия член, се прилагат за Европейския парламент, за Европейския съвет и за Съвета, са определени в член 354 от Договора за функционирането на Европейския съюз“.

4.        Съгласно член 263 ДФЕС Съдът осъществява контрол относно законосъобразността на актовете на Европейския парламент, предназначени да произведат правно действие по отношение на трети страни.

5.        Освен това съгласно член 269 ДФЕС:

„Съдът е компетентен да се произнася по законосъобразността на акт, приет от Европейския съвет или от Съвета по силата на член 7 от Договора за Европейския съюз само по искане на държавата членка, която е предмет на констатация на Европейския съвет или на Съвета, и само относно спазването на процедурните изисквания, предвидени в споменатия член.

Това искане трябва да бъде отправено в срок от един месец от датата на констатацията. Съдът се произнася в срок от един месец, считано от датата на искането“.

6.        Общото правило за гласуване в Европейския парламент, предвидено в член 231 ДФЕС, посочва, че освен ако не е предвидено друго в Договорите, Европейският парламент приема актовете си с мнозинство от подадените гласове. Кворумът се определя в Правилника за дейността.

7.        Съгласно член 354 ДФЕС:

„За целите на член 7 от Договора за Европейския съюз относно спирането на определени права, произтичащи от членството в Съюза, членът на Европейския съвет или на Съвета, представляващ тази държава членка, не участва в гласуването и тази държава членка не се взема предвид при изчислението на едната трета или четирите пети от държавите членки, предвидено в параграфи 1 и 2 от посочения член. Въздържането от гласуване на присъстващите или представените членове не представлява пречка за приемането на решенията, посочени в параграф 2 от посочения член.

За приемане на решенията, посочени в член 7, параграфи 3 и 4 от Договора за Европейския съюз, квалифицираното мнозинство се определя съгласно член 238, параграф 3, буква б) от настоящия договор.

Когато след решение за спиране на правото на глас, прието съгласно член 7, параграф 3 от Договора за Европейския съюз, Съветът действа с квалифицирано мнозинство на основание на разпоредба от Договорите, това квалифицирано мнозинство се определя съгласно член 238, параграф 3, буква б) от настоящия договор, или, в случай че Съветът действа по предложение на Комисията или на върховния представител на Съюза по въпросите на външните работи и политиката на сигурност — съгласно член 238, параграф 3, буква а) от настоящия договор.

За целите на член 7 от Договора за Европейския съюз, Европейският парламент действа с мнозинство от две трети от подадените гласове, представляващи мнозинството от съставляващите го членове“.

8.        В съответствие с член единствен от Протокол № (24) относно убежището, предоставяно на гражданите на държавите — членки на Европейския съюз:

„Като се има предвид равнището на защита на основните права и свободи в държавите — членки на Европейския съюз, счита се, че последните представляват една спрямо друга безопасни страни на произход, що се отнася до всички правни и практически въпроси, свързани с проблемите на правото на убежище. Следователно всяка молба за предоставяне на право на убежище, отправена от гражданин на държава членка, може да бъде разглеждана или обявена за допустима за разглеждане от друга държава членка само в следните случаи:

а)      ако държавата членка, чийто гражданин е молителят, като се позове на член 15 от Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи, предприеме след влизането в сила на Договора от Амстердам, мерки, които дерогират на нейната територия задълженията ѝ, предвидени в същата конвенция;

б)      ако процедурата, предвидена в член 7, параграф 1 от Договора за Европейския съюз, вече е била открита и докато Съветът или, ако е уместно, Европейският съвет вземе решение по този въпрос по отношение на държавата членка, чийто гражданин е молителят;

в)      ако Съветът е приел решение в съответствие с член 7, параграф 1 от Договора за Европейския съюз по отношение на държавата членка, чийто гражданин е молителят, или ако Европейският съвет е приел решение в съответствие с член 7, параграф 2 от посочения договор по отношение на държавата членка, чийто гражданин е молителят;

[…]“.

2.      Правилник за дейността на Европейския парламент

9.        Съгласно член 83 от Правилника за дейността на Европейския парламент (наричан по-нататък „Правилникът за дейността“)(3), озаглавен „Нарушаване на основни принципи и ценности от страна на държава членка“:

„1.      Парламентът може, въз основа на специален доклад на компетентната комисия, изготвен в съответствие с членове 45 и 52:

а)      да гласува мотивирано предложение, с което призовава Съвета да предприеме действия съгласно член 7, параграф 1 от Договора за Европейския съюз;

б)      да гласува предложение, с което призовава Комисията или държавите членки да внесат предложение по член 7, параграф 2 от Договора за Европейския съюз;

в)      да гласува предложение, с което Съветът се призовава да предприеме действия в съответствие с член 7, параграф 3 или, впоследствие, в съответствие с член 7, параграф 4 от Договора за Европейския съюз.

2.      Всяко искане от Съвета за одобрение във връзка с предложение, представено в съответствие с член 7, параграфи 1 и 2 от Договора за Европейския съюз, заедно с представените от заинтересованата държава членка бележки, се обявяват пред Парламента и се разпределят на компетентната комисия в съответствие с член 99. Освен в неотложни и обосновани случаи, Парламентът взема решение въз основа на предложение на компетентната комисия.

3.      В съответствие с член 354 от Договора за функционирането на Европейския съюз решенията по параграфи 1 и 2 се вземат с мнозинство от две трети от подадените гласове, представляващи мнозинството от членовете на Парламента.

[…]“.

10.      Съгласно член 178 от Правилника за дейността, който се отнася до гласуването:

„1.      Обикновено в Парламента се гласува с вдигане на ръка.

Председателят обаче може по всяко време да реши гласуването да се извърши чрез електронната система за гласуване.

[…]

3.      За да се определи дали даден текст е приет или отхвърлен, се отчитат само гласовете, подадени „за“ и „против“, освен ако в Договорите не е предвидено специално мнозинство.

[…]“.

11.      Член 226, параграф 1 относно прилагането на Правилника за дейността гласи:

„Ако възникне съмнение относно прилагането или тълкуването на настоящия Правилник за дейността, председателят може да отнесе въпроса до компетентната за неговото разглеждане комисия.

Председателите на комисии могат да направят това, когато такова съмнение възникне в хода на работа на съответната комисия и е свързано с нея“.

III. Факти и производство пред Съда

12.      На 17 май 2017 г. Европейският парламент (наричан по-нататък „ответникът“) приема резолюция, с която възлага на комисията по граждански свободи, правосъдие и вътрешни работи (наричана по-нататък „комисията LIBE“) да изготви специален доклад с оглед на провеждането на пленарно гласуване по мотивирано предложение, с което призовава Съвета да предприеме действия съгласно член 7, параграф 1 ДЕС по отношение на Унгария (наричана по-нататък „жалбоподателят“)(4).

13.      На 4 юли 2018 г. комисията LIBE приема доклада(5), известен още като докладът Sargentini на името на докладчика от комисията.

14.      На 7 септември 2018 г. по искане на председателя на Парламента правната служба на Парламента му предоставя правно становище с цел уточняване на правилата за преброяване на гласовете, приложими за предвидената в член 7, параграф 1 ДЕС процедура, по-специално дали гласовете „въздържал се“ трябва да се отчетат като подадени гласове, за да се определи дали е достигнато изискваното мнозинство от две трети от подадените гласове.

15.      С писмо от 10 септември 2018 г. постоянният представител на Унгария към Европейския съюз уведомява генералния секретар на Парламента, че според унгарското правителство гласовете „въздържал се“ трябва да бъдат взети предвид при гласуването на спорната резолюция на Парламента.

16.      Същия ден заместник генералният секретар на Парламента уведомява по електронната поща членовете на Европейския парламент (наричани по-нататък „членовете на ЕП“), че ще бъдат взети предвид само гласовете „за“ и „против“ спорната резолюция.

17.      На 12 септември 2018 г. Европейският парламент приема спорната резолюция. При гласуването са подадени 448 гласа „за“ и 197 гласа „против“ резолюцията. Има 48 гласа „въздържал се“.

18.      С настоящата жалба жалбоподателят иска от Съда да отмени спорната резолюция и да осъди ответника да заплати съдебните разноски.

19.      Ответникът иска от Съда да отхвърли жалбата като явно недопустима или, при условията на евентуалност, като неоснователна и да осъди жалбоподателя да заплати съдебните разноски.

20.      С определение от 14 май 2019 г. по искане на Парламента Съдът разпорежда становището на правната служба на Парламента, съдържащо се в приложение 5 към жалбата, да се изключи от преписката. Отхвърля и искането на Унгария за оповестяване на този документ(6).

21.      С решение на Съда от 22 май 2019 г. Полша (наричана по-нататък „встъпилата страна“) е допусната да встъпи в производството в подкрепа на жалбоподателя.

22.      Жалбоподателят, ответникът и встъпилата страна се явяват в съдебното заседание, проведено на 29 юни 2020 г.

IV.    Анализ

23.      Структурата на настоящото заключение е следната. Най-напред ще разгледам допустимостта на настоящата жалба за отмяна. Накратко, този въпрос изисква да се определи дали мотивираните предложения, с които започва процедурата по член 7 ДЕС, подлежат на съдебен контрол на основание на обичайно приложимите разпоредби на член 263 ДФЕС и дали член 269 ДФЕС може да засегне по един или друг начин това общо положение (част A). След това ще се спра на съществото на спора, като се съсредоточа по-специално върху първото и третото основание за обжалване: как трябва да се отчетат подадените от членове на Парламента гласове „въздържал се“, за да се определи дали за спорната резолюция е достигнато мнозинството от две трети от подадените гласове съгласно изискванията на член 354 ДФЕС (част Б)? Тъй като не намирам нищо нередно при тълкуването на релевантната правна уредба и на практиката на Парламента в това отношение в рамките на настоящото дело, предлагам жалбата да се отхвърли като неоснователна.

1.      Допустимост

1.      Доводи на страните

1)      Жалбоподателят

24.      Според жалбоподателя спорната резолюция подлежи на съдебен контрол съгласно член 263 ДФЕС, тъй като поражда съществени правни и политически последици в три отношения. Първо, спорната резолюция не само е заклеймяваща за съответната държава членка, но и дава възможност на Съвета да направи констатация по отношение на тази държава членка по силата на член 7, параграф 1 ДЕС. Второ, тази резолюция води до автоматично загубване на статута на сигурна държава по произход в процедури за предоставяне на убежище. Трето, тя засяга изпълнението на инструменти за сътрудничество между държавите членки, каквито са европейските заповеди за арест.

25.      Освен това жалбоподателят счита, че спорната резолюция определя окончателната позиция на Парламента. Последващото участие на Парламента в процедурата по член 7 ДЕС чрез даване на одобрение на Съвета да направи констатация се различава от първоначалното му предложение. Става въпрос за друг акт, приет от друга институция, който има различно съдържание и предмет. Процедурата по член 7 ДЕС не може да се сравнява със законодателна процедура. Следователно спорната резолюция не e аналогична на законодателните предложения на Комисията. Процедурата по член 7 ДЕС е своеобразна процедура за налагане на санкции, всички етапи от която произвеждат правно действие, дори ако не започне следващият етап. Далеч не е сигурно, че установената със спорната резолюция незаконосъобразност може да бъде отстранена на по-късен етап, тъй като няма никакви гаранции, че Съветът в крайна сметка ще приеме решение по нея.

26.      Според жалбоподателя член 269 ДФЕС не води до недопустимост на жалбата за отмяна срещу спорната резолюция. Тази разпоредба се прилага само за посочените в нея правни актове. Следователно тя не е приложима за спорната резолюция. Член 269 ДФЕС съдържа изключение от общите процесуални правила и поради това трябва да се тълкува стриктно. Тази разпоредба трябва да се тълкува в светлината на конституционните изменения, въведени с Договора от Лисабон, който предоставя компетентност на Съда във всички обхванати от правото на Съюза области. Всеки етап от процедурата по член 7 ДЕС трябва да е в съответствие с всички релевантни разпоредби от правото на Съюза. Следователно член 269 ДФЕС не може да се тълкува в смисъл, че освобождава спорната резолюция от съдебен контрол, особено в рамките на процедура, която е предвидена за защита на принципите на правовата държава, поне от гледна точка на правилата за компетентност и процедурните правила.

2)      Ответникът

27.      Според ответника жалбата за отмяна на спорната резолюция е недопустима. Той твърди, че в случая е приложим член 269 ДФЕС, който е lex specialis спрямо член 263 ДФЕС, който е lex generalis. Член 269 ДФЕС е една от редица други разпоредби, ограничаващи компетентността на Съда в определени области. Той изключва контрола на Съда върху спорната резолюция. Съставителите на Договорите не са искали установяването на широк съдебен контрол по отношение на актовете, попадащи в обхвата на процедурата по член 7 ДЕС.

28.      Процедурата по член 7 ДЕС представлява извънредна политическа гаранция, напълно отделена от компетентността на Съда. Сред различните актове, които могат да бъдат приети по силата на член 7 ДЕС, единствено констатацията на Европейския съвет или на Съвета може да бъде предмет на съдебен контрол съгласно член 269 ДФЕС. По-специално, било нелогично да е налице пълен съдебен контрол върху подготвителните актове в съответствие с член 263 ДФЕС, докато констатациите подлежат на ограничен контрол на основание член 269 ДФЕС. Това означава, че политическият дебат, който би трябвало да се проведе в рамките на Съвета, ще протича в съдебната зала. Съдът може да разгледа твърдени процедурни нарушения, допуснати при приемането на акт като спорната резолюция, но на по-късен етап — при съдебния контрол върху констатацията, направена от Съвета или от Европейския съвет.

29.      Ако Съдът възприеме различен подход, ответникът остава на мнение, че спорната резолюция не подлежи на обжалване, тъй като няма правни последици. Първо, резолюцията не води до никаква промяна в правното положение на жалбоподателя. Съветът е напълно свободен да приеме предложението на Парламента или да реши да не го направи. Второ, въпреки че спорната резолюция може да засегне възможността на унгарските граждани да подават молби за убежище в друга държава членка, това не определя съдържанието на окончателното решение, което тази държава членка ще вземе в тази връзка. Във всеки случай спорната резолюция е междинна мярка, която не подлежи на обжалване по съдебен ред. Тя не съдържа окончателната позиция на Парламента, тъй като на по-късен етап от процедурата той одобрява констатацията, направена от Съвета в съответствие с член 7 ДЕС. Тя е сходна с предложенията на Комисията в рамките на обикновената законодателна процедура.

3)      Встъпилата страна

30.      Встъпилата страна посочва, че жалбата за отмяна на спорната резолюция е допустима на основание член 263 ДФЕС. Този акт не е подготвителен спрямо констатацията на Съвета по член 7, параграф 1 ДЕС. Следователно не може процесуалните нарушения, за които се твърди, че са опорочили приемането на спорната резолюция, да бъдат изтъквани впоследствие в подкрепа на твърдения, че Съветът е нарушил процедурните изисквания, като е направил констатацията си по член 7, параграф 1 ДЕС. Мотивираното предложение на Парламента по член 7, параграф 1 ДЕС не може да се приравни на предложенията на Комисията в рамките на законодателната процедура. В рамките на тази процедура предложението на Комисията ограничава правото на преценка на Съвета. Случаят с мотивираните предложения на Парламента на основание член 7 ДЕС не е такъв. Самостоятелният характер на мотивираните предложения се потвърждава от факта, че Парламентът участва и на по-късен етап от процедурата.

31.      Възможността спорната резолюция да подлежи на съдебен контрол на основание член 263 ДФЕС не противоречи нито на историческото, нито на телеологичното тълкуване на член 269 ДФЕС. За разлика от предишния член 46 ДЕС, член 269 ДФЕС не ограничава компетентността на Съда до изчерпателно изброени актове. Целта на член 269 ДФЕС е да ограничи съдебния контрол върху политически значими актове, приети при оперативна самостоятелност, каквито са констатациите, посочени в член 7, параграф 1 ДЕС. Поради това останалите актове, приети на основание член 7 ДЕС, могат да бъдат предмет на контрол на основание член 263 ДФЕС.

32.      Що се отнася до мотивираните предложения, те не могат да избегнат съдебния контрол, поне по отношение на спазването на процедурните правила, предвид важните им политически и правни последици. Неограничаването във времето на отрицателните последици от мотивираните предложения също обосновава осъществяването на съдебен контрол. В случай че мотивираните предложения бъдат изключени от съдебния контрол по член 263 ДФЕС, други актове, като решенията на Съвета, приети на основание член 7, параграф 3 ДЕС, с които се спират правата на държава членка, също нямало да подлежат на обжалване. Целта на процедурата по член 7 ДЕС, която е да се насърчат държавите членки да спазват ценностите на Съюза, би била напълно застрашена, ако самите мерки, насочени към постигането на тази цел, биха могли да застрашат индивидуални права, включително произтичащите от гражданството на Съюза.

2.      Анализ

1)      Отправната точка: Завършена система от способи за защита

33.      Според установената съдебна практика Съюзът е правов съюз, в който всички актове на неговите институции са обект на контрол за съответствие по-специално с Договорите, с общите принципи на правото и с основните права(7). За тази цел Договорът за функционирането на ЕС установява завършена система от способи за защита и процедури, предназначени да гарантират съдебен контрол за законосъобразност на актовете на Съюза, като възлага този контрол на съдилищата на Съюза(8).

34.      Естествено, такава завършена система от способи за защита е на разположение на всеки жалбоподател, независимо дали става въпрос за частноправен субект, институция или държава членка. Следователно, държавите членки също могат да се позоват в своя полза на принципа на ефективна съдебна защита(9). Освен това съгласно член 263, втора алинея ДФЕС държавите членки като привилегировани жалбоподатели не трябва да доказват пряко и лично засягане. За да бъде допустима жалбата на държава членка на основание член 263 ДФЕС, по принцип е достатъчно тя да докаже, че даден акт, в случая на Парламента, е предназначен да произведе правно действие по отношение на трети страни. Следователно държава членка може да обжалва акт на Съюза дори ако този акт не произвежда правно действие конкретно спрямо нея(10).

35.      Съществуването на завършена система от способи за защита има важна последица. След влизането в сила на Договора от Лисабон Съдът е компетентен по подразбиране по отношение на всички актове, приети от институциите на Съюза, поне по отношение на тези, които са предназначени да произвеждат правно действие. От това следва, че Съдът няма компетентност само когато Договорите предвиждат изрични изключения. Например член 275, първа алинея ДФЕС и член 276 ДФЕС предвиждат такива изключения, съответно по отношение на общата външна политика и политика на сигурност и на операциите за поддържането на обществения ред, извършвани в държавите членки.

36.      Дори в тези хипотези обаче Съдът подчертава, че член 19 ДЕС му предоставя обща компетентност да осигурява спазването на правото при тълкуването и прилагането на Договорите. При това положение всяка дерогация от това правило за обща компетентност трябва да се тълкува стеснително(11).

37.      Накратко, съгласно Договора от Лисабон правилото за компетентност по подразбиране е безусловно просто: освен ако Договорът не предвижда ясно и изрично изключение, Съдът е компетентен да се произнася по всички актове на Съюза. Освен това всяко подобно изрично изключване следва да се тълкува стеснително.

2)      Член 7 ДЕС и актовете, приети в неговите рамки

38.      Член 7 ДЕС, първоначално обозначен като член F.1 ДЕС, влиза в сила след Договора от Амстердам през 1997 г. Член 7, параграф 1 ДЕС урежда първия етап от процедурата в случай на очевиден риск от тежко нарушение от страна на държава членка на ценностите, закрепени в член 2 ДЕС. Член 7, параграф 2 ДЕС урежда следващия етап, в който може да се установи тежко и продължаващо нарушение от страна на държава членка на ценностите по член 2 ДЕС. На последно място, член 7, параграф 3 ДЕС предвижда налагане на санкции на съответната държава членка.

39.      За всеки от тези етапи член 7 ДЕС предвижда приемането на някои правни актове от съответната институция или институции. Първо, задействането на член 7, параграф 1 ДЕС започва с мотивирано предложение, направено от една трета от държавите членки, Европейския парламент или Комисията, с което Съветът се призовава да предприеме действия. Второ, Съветът тогава може да отправи препоръки към съответната държава членка. Трето, Съветът може да направи констатация за наличието на очевиден риск от тежко нарушение от тази държава членка на ценностите, посочени в член 2 ДЕС, при условие че тя бъде одобрена от Парламента.

40.      Член 7, параграф 2 ДЕС до голяма степен следва същата схема (с някои незначителни разлики), но води до констатация, че вече е налице нарушение. По предложение на една трета от държавите членки или на Комисията Европейският съвет може да установи наличието на тежко и продължаващо нарушение от страна на държава членка на ценностите, посочени в член 2 ДЕС. Парламентът дава своето одобрение, а въпросната държава членка се приканва да представи позицията си.

41.      Накрая, член 7, параграф 3 ДЕС може да се разглежда като завършек на предходните два етапа, като в крайна сметка допуска приемането на решение за спиране на някои права на въпросната държава членка, включително на правото ѝ на глас. Член 7, параграф 4 ДЕС допълва това, като допуска приемането на решение впоследствие за изменение или отмяна на мерките за спиране в отговор на промени в ситуацията.

42.      От това следва, че освен мотивирани предложения по член 7, параграф 1 ДЕС, институциите могат да приемат широк набор от правни актове съгласно предвидената в член 7 ДЕС процедура, преди евентуалния завършек с приемането на мерки за санкциониране от Съвета в съответствие с член 7, параграф 3 ДЕС. На пръв поглед е съвсем ясно, че е възможно процедурата по член 7 ДЕС да не е нито бърза, нито лесна задача. Структурата на тази разпоредба обаче се вписва в определена логика. По-специално, отделните каскади от решения се подчиняват на определен модел, който е отразен и в избраната терминология.

3)      Член 269 ДФЕС: клауза, изключваща компетентността?

43.      Как член 269 ДФЕС, който заедно с член 263 ДФЕС е в центъра на разглежданата жалба за отмяна, се вписва в цялостната система от способи за защита на Съюза по отношение на описаната по-горе специална процедура по член 7 ДЕС? Дали той, както твърди ответникът, е lex specialis, който се прилага за цялата процедура по член 7 ДЕС и изключва съдебния контрол върху всеки акт, приет в рамките на тази процедура, с изключение на изрично изброените в член 269 ДФЕС актове? Или пък, както твърдят жалбоподателят и встъпилата страна, той е изключение от общите процесуални правила, което обосновава специфичен вид контрол само за последната категория актове, без да изключва контрола върху другите актове, приети в съответствие с член 7 ДЕС?

44.      Текстът (1), историческият контекст (2) и най-вече системата и логиката (3) на член 269 ДФЕС ме водят до заключението, че тази разпоредба в действителност не представлява клауза за изключване на компетентност. В системата и логиката на процесуалната легитимация по член 263 ДФЕС, по-специално с оглед на изключването на подготвителните актове от съдебния контрол, действието на член 269 ДФЕС е точно обратното: да потвърди изрично и следователно да предостави на Съда (макар и ограничена) компетентност по отношение на определени видове актове (констатации на Европейския съвет или на Съвета), които биха могли да бъдат изключени, ако се прилагат общите правила. Следователно член 269 ДФЕС не урежда, нито съответно изключва подаването на жалби за отмяна срещу други актове по член 7 ДЕС, а именно тези, които не са посочени в член 269 ДФЕС, включително мотивираното предложение на Парламента на основание член 7, параграф 1 ДЕС. За тези актове се прилагат общите правила на член 263 ДФЕС.

1)      Текст

45.      Текстът на член 269 ДФЕС се отнася до съдебния контрол върху „акт, приет от Европейския съвет или от Съвета по силата на член 7 ДЕС“. Освен това институционално ограничение по отношение на обхвата, този контрол е ограничен и по още два начина: първо, по отношение на потенциалния жалбоподател (искания за съдебен контрол могат да се подават само от съответната държава членка), и второ, относно обхвата на този контрол (ограничен до процедурните въпроси, доколкото Съдът трябва да провери само спазването на процедурните изисквания, предвидени в член 7 ДЕС).

46.      Що се отнася до точния положителен обхват на член 269 ДФЕС, обхватът на включените в тази разпоредба видове актове на пръв поглед е доста широк, а именно „акт, приет от Европейския съвет или от Съвета по силата на член 7 ДЕС“. Следователно член 269 ДФЕС може въз основа на първото изречение от тази разпоредба да включва всеки акт на една от тези институции, приет съгласно процедурата по член 7 ДЕС: не само констатации (по силата на член 7, параграфи 1 и 2 ДЕС) и препоръки (съгласно член 7, параграф 1 ДЕС), а и не изрично посочени в член 7 ДЕС актове, които могат да бъдат приети от Европейския съвет или Съвета.

47.      Все пак от съвместния прочит на първото и второто изречение от член 269 ДФЕС става ясно, че член 269 ДФЕС се прилага само за констатации на Европейския съвет или на Съвета. Всъщност тази разпоредба изисква още искането за съдебен контрол да бъде отправено от „държавата членка, която е предмет на констатация […] в срок от един месец от датата на констатацията“.

48.      Обратно, що се отнася до отрицателния обхват на член 269 ДФЕС, несъмнено във връзка с текста му, други актове, различни от констатации, потенциално приети по силата на член 7 ДЕС от институции, различни от Европейския съвет или от Съвета, просто не попадат в приложното поле на член 269 ДФЕС. Следователно в член 269 ДФЕС не се споменава нищо по отношение на актове на Парламента или на Комисията, които могат да бъдат приети на основание член 7 ДЕС.

2)      Историческият контекст

49.      Текстът на настоящия член 269 ДФЕС до голяма степен отразява първоначалния член III‑371 от Договора за създаване на Конституция за Европа. Изглежда обаче, че в подготвителните работи по Конвента тази конкретна разпоредба не е обсъдена изрично(12).

50.      Страните обсъждат друг исторически паралел, по-специално този, на който се позовава ответникът, за да изтъкне довода, че настоящият член 269 ДФЕС е целял да изключи от съдебен контрол цялата процедура по член 7 ДЕС. Той се отнася до предшественика на член 269 ДФЕС, а именно предишния член 46, буква д) ДЕС.

51.      Съгласно Договора от Ница предишният член 46, буква д) ДЕС е предвиждал: „Разпоредбите на [Договорите], отнасящи се до правомощията на Съда на Европейските общности, както и осъществяването на тези правомощия, се прилагат само по отношение на […] чисто процедурните разпоредби в член 7 [ДЕС], като Съдът на ЕО предприема действия по молба на заинтересованата държава членка в едномесечен срок от датата на констатацията на Съвета, предвидена в същия член“.

52.      Вярно е, че текстът на този член разкрива известна прилика с този на член 269 ДФЕС. И двете разпоредби ограничават съдебния контрол само до процедурните изисквания, съдържащи се в член 7 ДЕС. И двете разпоредби предвиждат, че контролът се извършва по искане на съответната държава членка в срок от един месец от датата на констатацията. Приликите обаче спират до тук.

53.      Първо, от гледна точка на текста, единственият очевиден факт, произтичащ от съдържанието на предишния член 46, буква д) ДЕС, е че в рамките на член 7 ДЕС Съдът е можел да упражни правомощията си (по-специално правомощията си за контрол и отмяна на основание на разпоредбата, предшестваща член 263 ДФЕС) само по отношение на чисто процедурните разпоредби на член 7 ДЕС. В този смисъл материалният обхват на предишния член 46, буква д) ДЕС не е бил съвсем ясен, тъй като в него не се уточнява за кои точно актове ще се прилага  и дали актове, различни от констатации, биха могли да попаднат в приложното поле на тази разпоредба (и да подлежат на предвидения в нея вид контрол). За разлика от това, както бе посочено по-горе(13), обхватът на член 269 ДФЕС е не само по-тесен, но е и по-ясен от този на предишния член 46, буква д) ДЕС. За разлика от последния, член 269 ДФЕС не посочва нищо относно евентуалния контрол (или липса на контрол) на друго основание за компетентност, каквото е член 263 ДФЕС, върху други видове актове, приети в рамките на член 7 ДЕС.

54.      Второ, логиката на предишния член 46 ДЕС в неговата цялост, който първоначално е добавен в Договора от Маастрихт, заедно със създаването на Европейския съюз(14), липсва в Договора от Лисабон. Този член е тясно свързан със „стълбовата структура“: той урежда компетентността на Съда и я ограничава до междуправителствените въпроси, уредени преди това с Договора за Европейския съюз, като в тази връзка предвижда редица изключения от компетентността на Съда(15). Към този момент специалният характер на Европейския съюз, за разлика от Европейската общност, налага ограничена компетентност на Съда по въпроси като процедурата по член 7, които са извън общностния стълб.

55.      Влизането в сила на Договора от Лисабон води до промяна на модела, което прави ненужно всякакво обсъждане на възможните прилики в текстовете на настоящия член 269 ДФЕС и предишния член 46, буква д) ДЕС. Член 269 ДФЕС не може просто да се счита само за наследник на предишния член 46, буква д) ДЕС, като потенциално възпроизвежда неговите обхват, цел и дух, тъй като цялата основа на предишния член 46 ДЕС е изчезнала. Следователно вече не съществува обща разпоредба, която да изброява различните случаи, при които Съдът няма компетентност с оглед на стълбовата структура. Напротив, Договорът от Лисабон въвежда правило за обща компетентност, по отношение на което се прилагат само конкретни и изчерпателно изброени изключения(16).

56.      В обобщение, доводът, основан на предишния член 46 ДЕС и на предходния обхват на паралелно изключване едва ли може да е състоятелен. Всъщност при всички случаи би могъл да е аргумент на противното, но със сигурност не и по аналогия.

3)      Система

57.      Налице са систематични доводи, които обясняват защо член 269 ДФЕС не може да се тълкува като изключваща изобщо нещо от компетентността на Съда. Тази разпоредба по-скоро предоставя компетентност по положителен начин, като изрично включва нещо.

58.      Първо, член 269 ДФЕС не е поставен сред изключенията от компетентността на Съда, съдържащи се в част шеста, дял I, глава 1, раздел 5 ДФЕС, наред с членове 274 ДФЕС, 275 ДФЕС и 276 ДФЕС. Напротив, член 269 ДФЕС е сред разпоредбите, предоставящи компетентност на Съда: той е след член 268 ДФЕС (който предоставя компетентност на Съда в областта на извъндоговорната отговорност на Съюза) и преди член 270 ДФЕС (който предоставя компетентност на Съда по споровете между Съюза и неговите служители).

59.      Второ, това систематично място се потвърждава и при разглеждането на използваната формулировка. За разлика от формулировката, използвана в същинските изключения („Съдът […] не е компетентен“ в член 275 ДФЕС или „Съдът […] не е компетентен“ в член 276 ДФЕС), член 269 ДФЕС е разпоредба, която предоставя компетентност по положителен начин („Съдът е компетентен […]“)(17).

60.      Трето и най-важно, това поставя следния въпрос: защо тогава е необходимо компетентността по отношение на констатациите на Съвета или на Европейския съвет, приети на основание член 7, параграф 1 или параграф 2 ДЕС, да се предоставя положително или по-скоро да се потвърждава, като същевременно се ограничава нейният обхват?

61.      Според мен това изрично потвърждение се налага именно поради по-традиционната съдебна практика в областта на процесуалната легитимация и достъпа до съдебен контрол по член 263 ДФЕС. Съгласно тази съдебна практика(18) констатациите по член 7, параграфи 1 и параграф 2 ДЕС биха могли да се считат за подготвителни мерки за приемането на окончателното решение за спиране на права на основание член 7, параграф 3 ДЕС. С оглед на това, те биха могли да се считат за изключени от съдебния контрол. Ето защо, за да отпадне подобна несигурност, a fortiori в чувствителната политическа област, в която по подразбиране има вероятност Съдът да покаже известна сдържаност при упражняването на контрола си(19), би било разумно ясно да се предвиди ограничен контрол върху актовете, които са избрани за такива, които трябва да подлежат във всеки случай на съдебен контрол.

62.      Следователно, от гледна точка на систематичното му място, член 269 ДФЕС действително е вид lex specialis, но съвсем различен от посочения от ответника. Той не е и логично не би могъл да бъде пряко и всеобхватно изключване от съдебен контрол на всички актове, които не са изрично посочени в него, но все пак са приети на основание член 7 ДЕС. Той е изрично потвърждение или предоставяне на компетентност по отношение на конкретни видове актове, посочени в него, за които е имало вероятност да бъдат изключени. Това обаче означава също, че актовете, които не са изрично посочени в тази разпоредба, не се уреждат от нея и попадат в обхвата на общите правила на член 263 ДФЕС.

4)      Цялостна логика

63.      Има допълнителен систематичен довод, който заслужава да бъде изтъкнат. Става въпрос за (не)логичните последици, до които би довело предложеното от ответника тълкуване.

64.      Да предположим, че ответникът е прав и че в противоречие с текста, контекста и систематичната логика на член 269 ДФЕС съдържанието на тази разпоредба следва да се тълкува по същество в смисъл, че „Съдът не е компетентен да упражнява контрол върху актовете, приети по силата на член 7 ДЕС, с изключение на констатациите, направени от Европейския съвет или от Съвета“. Следващият логичен въпрос, който възниква, е: как тогава стои въпросът със съдебния контрол върху потенциални решения за спиране на права по силата на член 7, параграф 3 ДЕС от Съвета?

65.      В съдебното заседание ответникът потвърждава, че според него освен констатациите, никой от останалите актове, приети по силата на член 7 ДЕС, не подлежи на съдебен контрол, включително приетите от Съвета решения за налагане на санкции по член 7, параграф 3 ДЕС. Ответникът поддържа по същество, че ако съответната държава членка има право по силата на член 269 ДФЕС да оспорва констатации, в това число констатация на Европейския съвет по член 7, параграф 2 ДЕС, всяка евентуална незаконосъобразност трябва да бъде установена на този етап. Ако констатация по член 7, параграф 2 ДЕС бъде отменена от Съда, не може да има решение за спиране на права на основание член 7, параграф 3 ДЕС. Ако констатацията не бъде отменена, тя ще представлява стабилно правно основание за приемане на решение за спиране на права на основание член 7, параграф 3 ДЕС, което по същество е само политическо решение, което не подлежи на обжалване.

66.      Според мен подобно тълкуване не може да се приеме.

67.      Първо, още веднъж следва да се припомни, че Европейският съюз е „правов [съюз], доколкото нито държавите членки, нито [неговите] институции могат да избегнат контрола относно това дали действията им съответстват на основната конституционна харта на [Съюза] — Договорът“(20). Член 7 ДЕС установява процедура, която е специално посветена на осигуряването на съответствие с принципите на правовата държава от държавите членки. Съдебната защита е един от най-важните принципи на правовата държава. Както Съдът неотдавна припомни във връзка с член 2 ДЕС, самото наличие на ефективен съдебен контрол, чието предназначение е да гарантира спазването на разпоредбите от правото на Съюза, е неделимо свързано със съществуването на правовата държава(21). Този структурен довод е особено важен в контекста на член 7, параграф 3 ДЕС.

68.      Второ, при предложеното от ответника тълкуване на член 269 ДФЕС би било нелогично констатациите, които могат да се разглеждат като подготвителни актове за спиране на права, да бъдат подложени на ограничен съдебен контрол, а окончателният акт (например самото решение за спиране на права) да бъде лишен от всякакъв контрол. Освен това, за разлика от предходните етапи на процедурата по член 7 ДЕС (политическото) право на преценка на Съвета всъщност е изрично ограничено от Договора на този конкретен етап: при приемането на решението си за спиране на права (и фактически при избора кои права произтичат от прилагането на Договорите, освен правото на глас в Съвета), „Съветът взема под внимание възможните последици от такова спиране върху правата и задълженията на физическите и юридическите лица“.

69.      Следователно на етапите, на които Съветът на пръв поглед разполага с неограничено право на политическа преценка, неговите решения биха могли да бъдат предмет на контрол. Но след това, когато правото на преценка на Съвета бива ограничено и придобива действително отражение, не би имало никакъв контрол. Това би обърнало с главата надолу цялата (обичайно приложима) логика на съдебния контрол: (действително по същество политически) подготвителни актове (под формата на констатации) биха подлежали на контрол, докато окончателното (с оглед на съдържанието му може би по-скоро правно) решение (или решения), които всъщност могат очевидно да „засегнат“ трети страни и за които се прилагат някои материални критерии освен политическите съображения, не биха могли да бъдат предмет на контрол.

70.      Трето, очевидно е, че решенията по член 7, параграф 3 ДЕС от своя страна са окончателни правни актове, които могат да пораждат правни последици не само за съответната държава членка, но и за трети страни — частноправните субекти, които са изрично посочени в тази разпоредба. Член 7, параграф 3 ДЕС оставя на Съвета широка свобода на преценка да реши кои права на държавите членки да бъдат спрени, по какъв начин това да бъде направено и в каква степен. Отново, без да се вземат предвид начинът или степента, до която би могъл да се осъществи такъв отделно иницииран контрол, всъщност би било доста специфично, ако например замразяването на активи и други ограничителни мерки спрямо частноправен субект подлежат на съдебен контрол на основание член 275, параграф 2 ДФЕС, а решенията по член 7, параграф 3 ДЕС, които в крайна сметка биха могли да породят също толкова неблагоприятни или дори по-тежки правни последици за частноправни субекти, не могат да подлежат на контрол.

71.      Несъмнено съм съгласен с факта, както твърди ответникът в съдебното заседание, че настоящото дело не се отнася до допустимостта на съдебния контрол върху решение за спиране на права по член 7, параграф 3 ДЕС. Този въпрос обаче спомага да се подчертае, че цялостната позиция на ответника относно предложеното тълкуване на член 269 ДФЕС е необоснована. В тази връзка предопределението както на актовете по член 7, параграф 1 ДЕС, приети преди констатация по тази разпоредба, така и на всички по-нататъшни актове, приети след констатация по член 7, параграф 2 ДЕС, а също и цялостната логика на член 7 ДЕС, трябва да осигурят поне известна степен на съгласувано цяло.

72.      По тази причина същата логика трябва да се приложи по отношение на връзката между член 269 и член 263 ДФЕС, а в такъв случай и по отношение на член 7 ДЕС, разглеждан в неговата цялост. За да се стигне до този извод, не трябва да се правят големи усилия за установяването на нови способи за защита, както те се извеждат от често цитираното решение по дело Les Verts/Парламент(22), на което се позовават жалбоподателят и встъпилата страна. Достатъчно е в конкретния случай да не се поддаваме на поддържаната от ответника логика за разпокъсване при достъпа до контрол, което всъщност би означавало разделяне на член 7 ДЕС по отношение на достъпа до съдебен контрол в несвързани части, уредени от различни правила или дори неподчинени на никакви правила.

5)      Междинно заключение: член 269 ДФЕС като клауза за предоставяне на (особен вид) компетентност

73.      След буквално, историческо, систематично и логическо тълкуване считам, че член 269 ДФЕС изяснява и урежда компетентността на Съда само по отношение на контрола върху констатациите. Всички други актове, приети по силата на член 7 ДЕС, които не са изрично посочени в член 269 ДФЕС, попадат в обхвата на общия съдебен контрол, а именно член 263 ДФЕС, и трябва да бъдат разгледани съответно.

74.      Преди да пристъпя към такъв анализ в специфичния контекст на разглежданото мотивирано предложение по член 7, параграф 1 ДЕС, бих искал да завърша с няколко общи съображения относно причините, поради които е малко вероятно този извод да доведе до внезапно затрупване на Съда с по същество политически дела, което от своя страна би довело до фактически застой на процедурата по член 7 ДЕС.

75.      Първо, съгласно член 263 ДФЕС някои от „другите актове“, които не са посочени в член 269 ДФЕС, могат да бъдат счетени за подготвителни актове по смисъла на установената съдебна практика по член 263 ДФЕС. Следователно тези актове ще бъдат напълно изключени от обхвата на съдебния контрол.

76.      Второ, за да може да оспори тези актове, ако те не са само подготвителни актове, всеки непривилегирован жалбоподател по член 263 ДФЕС ще трябва да докаже, че е лично и пряко засегнат от тях. Доста е трудно да си представим, че тези критерии, и по-специално критерият за пряко засягане, ще бъдат изпълнени от жалбоподатели физически лица по отношение на актове, различни от възможното окончателно решение за спиране на права на основание член 7, параграф 3 ДЕС.

77.      Трето, съдебният контрол не предполага непременно задълбочен контрол. Това е така не само с оглед на четирите основания, изброени в член 263, втора алинея ДФЕС, които очертават потенциалния обхват на жалбата, но и с оглед на специфичния политически характер на член 7 ДЕС. Несъмнено, съгласно постоянната съдебна практика, на институциите на Съюза трябва да се признае широко право на преценка, когато приемат мерки в области, които предполагат те да направят по-специално избор от политическо естество и да извършват комплексни преценки(23).

78.      В обобщение, гореизложените съображения ме водят до заключението, че твърдяната опасност от преместване на един по същество политически дебат от залите на Съвета в съдебната зала, и следователно възпрепятстване на правилното протичане и ефективността на цялата процедура по член 7 ДЕС, е малко вероятна поради предложеното тук тълкуване на връзката между членове 263 ДФЕС и 269 ДФЕС.

4)      Съдебен контрол върху мотивирани предложения по смисъла на член 7, параграф 1 ДЕС на основание член 263 ДФЕС

79.      Спорната резолюция е мотивирано предложение по смисъла на член 7, параграф 1 ДЕС, прието от ответника на 12 септември 2018 г. С това предложение започва първият етап от процедурата по член 7 ДЕС, като по този начин потенциално се дава възможност на Съвета да направи констатация по силата на член 7, параграф 1 ДЕС, с която да признае наличието на очевиден риск от тежко нарушение на ценностите на Съюза. При все това към датата на подаване на настоящата жалба за отмяна, както и, доколкото ми е известно, към датата на представяне на настоящото заключение, Съветът още не се е произнесъл по един или друг начин по това мотивирано предложение.

80.      Мотивираното предложение по член 7, параграф 1 ДЕС е част от първия етап на процедурата по член 7 ДЕС. То отстои на няколко етапа от приемането на решение за спиране на права по член 7, параграф 3 ДЕС и дори предхожда констатацията на основание член 7, параграф 1 ДЕС. Следователно трябва ли мотивираното предложение по член 7, параграф 1 ДЕС да не се разглежда като обикновен предварителен акт, нито като подлежащ на съдебен контрол акт по член 263 ДФЕС?

81.      Смятам, че това не е така. Мотивираното предложение по член 7, параграф 1 ДЕС не е нито обикновен подготвителен акт, нито е лишено от (собствени, самостоятелни) правни последици. Всъщност i) с него не само се определя окончателно позицията на Парламента, ii) но и евентуалните недостатъци в тази процедура не могат да бъдат поправени на по-късен етап. Преди всичко обаче мотивираното предложение iii) не само има за цел, но и действително и ясно поражда (самостоятелно) правно действие (по отношение на трети страни) по смисъла на член 263, първа алинея ДФЕС.

1)      Окончателно определяне на позицията на Парламента

82.      Съгласно постоянната съдебна практика, когато става въпрос за актове или решения, приемани в рамките на процедура, включваща няколко етапа, един такъв акт е обжалваем само ако с него се определя окончателно становището на институцията, която го е приела(24). Докато жалбоподателят и встъпилата страна считат, че случаят е такъв, ответникът застъпва обратното становище. Според него спорната резолюция може да се приравни на законодателно предложение на Комисията.

83.      Не споделям гледната точка на ответника.

84.      Най-напред следва да се признае, че цитираната съдебна практика е установена предимно по дела относно сложни административни, по-специално икономически процедури, включващи оценки от техническо естество, най-вече от страна на Комисията. Ето защо не следва веднага, че същите правила биха се прилагали за законодателни — и a fortiori конституционни — процедури. Тъй като обаче тази съдебна практика е изтъкната и допълнително обсъдена в съдебното заседание, би могло да се приеме за отправна точка и като общо правило, приложимо за всички видове процедури, че даден акт подлежи на съдебен контрол само когато определя окончателно становището на институцията, която го е приела(25).

85.      На формално равнище спорната резолюция би могла да напомня на законодателно предложение на Комисията, което не подлежи на съдебен контрол, поне според Общия съд(26). В приложението към спорната резолюция действително се съдържа проект на „Предложение за решение на Съвета за констатиране, в съответствие с член 7, параграф 1 от Договора за Европейския съюз, на наличието на очевиден риск от тежко нарушение от страна на Унгария на ценностите, на които се основава Съюзът“.

86.      Именно там обаче завършва аналогията със законодателните предложения на Комисията. На първо място, не е нужно мотивираните предложения да са във форма като тази на спорната резолюция, с напълно изготвен проект за решение на Съвета в приложението. Те биха могли да са просто под формата на резолюция без приложен проект, а по-скоро с обикновено изложение на мотивите(27): текстът на член 7, параграф 1 ДЕС изисква мотивирано предложение, а не непременно проект на констатация.

87.      Второ, от по-структурна гледна точка, спорната резолюция просто не е сравнима със законодателно проектопредложение на Комисията. Всъщност член 7 ДЕС предвижда процедура за налагане на санкции от конституционен характер срещу отделна държава членка. Тя е доста различна от общата законодателна процедура, чиято цел е да се оформят политиките(28). Нещо по-важно, ясно е, че законодателните предложения на Комисията не излагат окончателната позиция на Комисията. По-скоро въз основа на тези предложения се провежда целият процес на законодателно обсъждане между няколко институции, сред които и Комисията.

88.      Мотивираното предложение по член 7, параграф 1 ДЕС е нещо съвсем различно. То не е покана за водене на преговори, за колективно обсъждане на текста и на отделните му разпоредби, което символизира типичния процес на препращане в законодателната процедура. Мотивираното предложение по член 7, параграф 1 ДЕС отразява окончателното становище на неговия автор: метафоричната щафета в многоетапната процедура по член 7 от ДЕС се предава от една институция на друга. Това е окончателното (а следователно и неотменимото) становище на един от участниците в щафетното бягане. Процедурата е задействана (при това не просто временно).

89.      За разлика обаче от мотивираното предложение по член 7, параграф 1 ДЕС на Комисията, при което Комисията не участва, поне не изрично, в следващите етапи на процедурата, Парламентът от своя страна трябва да одобри възможните констатации по член 7, параграфи 1 и 2 ДЕС.

90.      Според мен това изискване за последващо одобрение по никакъв начин не променя окончателния характер на първоначалното мотивирано предложение на Парламента. Преди всичко, при нито едно от одобренията не се иска от Парламента да преразгледа мотивираното си предложение, ако той действително е направил такова. Предметите на двата акта са различни: докато мотивираното предложение се отнася до задействането на член 7, параграф 1 ДЕС, изискваното одобрение се отнася до предвиденото съдържание на констатацията на Съвета и установяването от негова страна на очевиден риск от или наличието на тежко нарушение на ценностите на Съюза от страна на държава членка.

91.      Освен това Парламентът е само един от трите възможни субекта по член 7, параграф 1 ДЕС, които могат да започнат процедурата по член 7 ДЕС с приемането на мотивирано предложение. Всъщност разумно е да се приеме, че мотивираното предложение по член 7, параграф 1 ДЕС би трябвало да има една и съща стойност, независимо от органа, който го е приел. В този смисъл фактът, че един от трите органа, които могат да започнат тази процедура, играе следваща роля, като дава одобрението си, не би трябвало да има значение. В известна степен би било нелогично да се вземе предвид доста страничният факт, че в случая именно Парламентът, а не Комисията или една трета от държавите членки, е започнал процедурата, да се съчетае това с намерението, което изглежда е имал създателят на Договора, да предостави на Парламента специално място в рамките на цялата процедура, за да се стигне накрая до точно обратното от предвиденото: вместо да се засили ролята на Парламента в процедурата, в действителност тя да се омаловажи. Такъв обаче би бил резултатът, ако се приеме, че мотивираното предложение на Парламента е в известна степен „по-малко значимо“ или „по-малко окончателно“ от това на Комисията или на една трета от държавите членки и може непряко да бъде преразгледано или дори отменено чрез изискваното одобрение от страна на тази институция във връзка с друго предложение в рамките на тази процедура на следващ етап.

92.      Освен това разглежданият случай едва ли е такъв: да предположим хипотетично, че Парламентът изготви мотивирано предложение по член 7, параграф 1 ДЕС, с което призовава Съвета да констатира наличието на очевиден риск от тежко нарушение от страна на държава членка. Въпреки това, когато впоследствие му бъде поискано одобрението съгласно същата разпоредба, Парламентът може да откаже да го даде по различни причини: възможно е да не е съгласен с текста на предложената констатация, може след получаването на друга информация или дори след изслушването на държавата членка в Съвета вече да не е убеден, че съществува реален риск, или би могло по-голямата част от членовете на Парламента да решат, че предложен от Съвета набор от препоръки е достатъчен, за да се поправи съществуващата за момента ситуация. Възможно ли е във всеки един от тези случаи, а вероятно и в други случаи, отказът да се даде одобрение да се отрази върху окончателния характер на даденото по-рано мотивирано предложение? Това ще направи ли предходната позиция на Парламента „по-малко окончателна“? Не мисля така.

93.      От това следва, че с приемането на мотивирано предложение по смисъла на член 7, параграф 1 ДЕС Парламентът определя своята окончателна позиция относно започването на процедурата по член 7 ДЕС.

2)      Възможно ли е това да бъде поправено на по-късен етап?

94.      Също съгласно постоянната съдебна практика срещу междинен акт не може да се подава жалба и ако е установено, че неправомерността, от която е засегнат този акт, би могла да послужи като основание за жалба срещу окончателното решение, по отношение на което той се явява подготвителен. При такива условия жалбата, подадена срещу решението, което прекратява производството, ще гарантира в достатъчна степен съдебна защита. Ако обаче последното условие не е изпълнено, се счита, че междинният акт — независимо дали изразява неокончателно становище на съответната институция — произвежда самостоятелни правни последици и следователно трябва да може да бъде предмет на жалба за отмяна(29).

95.      Тази съдебна практика, възприета и във връзка с (икономически) административни процедури, представлява вътрешно изключение от положението, описано в предходния раздел от настоящото заключение. Тя дава възможност за съдебен контрол на актовете, които не определят окончателна позиция, но все пак пораждат самостоятелни правни последици. Тъй като предложих в предходната точка, че спорната резолюция определя окончателната позиция на Парламента и следователно не представлява обикновен подготвителен акт, разглеждам този въпрос само от съображения за изчерпателност, тъй като той е повдигнат и обсъден от страните.

96.      Всъщност в рамките на една многоетапна конституционна процедура като тази по член 7 ДЕС може да изглежда разумно, несъмнено от обща и абстрактна гледна точка, да се изчака приемането на решение, с което се прекратява тази процедура, за да се оспори предходна нередовност, допусната при провеждането на процедурата.

97.      При по-задълбочен анализ обаче подобна теза не може да се приеме в настоящия случай.

98.      Първо, като начало, трудно можем да си представим как може да се търси отговорност за незаконосъобразности на някой от конституционните участници, в случай на жалби до Европейския съвет или Съвета за твърдяна процедурна нередовност, допусната от Парламента при приемането на неговото мотивирано предложение по член 7, параграф 1 ДЕС, след което да се поиска отмяната например на решение на Съвета за спиране на права на основание член 7, параграф 3 ДЕС поради тази предходна нередовност, допусната от Парламента. Това само подчертава факта, че подходът „холистичен контрол“ спрямо съдебния контрол действително би могъл да функционира добре при сложни процедури в рамките на една и съща институция или в рамките на един и същ вид институции, като например различни индивидуални решения на публичната администрация, водещи до приемането на окончателно интегрирано решение. Тази логика обаче просто не би могла да се приложи спрямо поредица от отделни, независими и различни по естеството си решения на различни конституционни участници.

99.      Второ, не е непосредствено ясно кое всъщност е „решението, с което се слага край на процедурата“ в контекста на член 7 ДЕС. От една страна, при разглеждането на член 7 ДЕС в неговата цялост решението, с което се слага край на започнатата с мотивирано предложение процедура, би могло да е констатацията, направена по силата или на член 7, параграф 1 или параграф 2 ДЕС, както предлага ответникът (вътрешен цикъл). От друга страна, това може да е — и вероятно е по-разумно да е така — окончателното решение за налагане на санкции на основание член 7, параграф 3 ДЕС (външен цикъл)(30). Нещо повече, в зависимост от това кое е определено като решението, с което се слага край на процедурата, интензивността на съдебния контрол вероятно ще е различна. Действително, ако релевантното „решение“ е констатацията по член 7, параграф 1 или 2 ДЕС, то приложим би бил член 269 ДФЕС, като се задейства предвиденият в тази разпоредба контрол. Обратно, ако става въпрос за решение, прието на основание член 7, параграф 3 ДЕС, ще се извърши общ контрол на основание член 263 ДФЕС.

100. Трето и може би най-важното, никога не може да има „решение, с което се слага край на процедурата“, независимо от релевантната разпоредба. Член 7, параграфи 1 и 2 ДЕС, поне що се отнася до техния текст, не изискват от Съвета да предприеме действия в отговор на мотивирано предложение. Те също не предвиждат, че ако не последва действие, правните последици на мотивираното предложение се погасяват след изтичането на разумен срок. От практиката на Съда обаче е видно, че изискването за правна сигурност налага институциите на Съюза да упражнят правомощията си в разумен срок(31). Със сигурност няма да навлизам в минното поле във връзка с това дали може да има правно задължение за Съвета да направи констатация (или изрично да откаже да направи констатация) в разумен срок и дали такова задължение може би произтича от принципа на лоялно сътрудничество(32).

101. За целите на настоящото заключение е достатъчно само да се отбележи, че несъмнено би било кафкианско достъпът до съдебен контрол да зависи от това един ден потенциално да има окончателно решение с неизвестен характер, докато междувременно мотивираното предложение запазва действието си за неопределен срок. Подобна хипотеза не съответства на описанието на правов съюз, в който „самото наличие на ефективен съдебен контрол, чието предназначение е да гарантира спазването на разпоредбите от правото на Съюза, е неделимо свързано със съществуването на правовата държава“(33).

102. Ето защо трябва да направя извода, че ефективната съдебна защита изисква мотивираните предложения да могат да бъдат предмет на контрол по член 263 ДФЕС, при условие че произвеждат (самостоятелни) правни последици — въпрос, на който накрая ще се спра.

3)      (Самостоятелни) правни последици

103. Според мен разглежданото по настоящото дело мотивирано предложение задейства процедурата по член 7 ДЕС и, от тази гледна точка на анализа, вече произвежда определени правни последици или със сигурност е предназначено да ги произведе. За целите на изискването на член 263, първа алинея ДФЕС обаче спорната резолюция, в качеството си на мотивирано предложение по смисъла на член 7, параграф 1 ДЕС, действително произвежда поне два вида допълнителни правни последици.

104. Първо, съгласно член единствен, буква б) от Протокол (№ 24) относно убежището, предоставяно на гражданите на държавите — членки на Европейския съюз, въведен с Договора от Амстердам, ако вече е била открита процедурата по член 7, параграф 1 ДЕС и докато Съветът вземе решение по този въпрос по отношение на държавата членка, чийто гражданин е молителят, тази държава членка вече не може да се счита за безопасна страна на произход по отношение на другите държави членки, що се отнася до всички правни и практически въпроси, свързани с проблемите на правото на убежище. Следователно молба за предоставяне на право на убежище, отправена от гражданин на тази държава членка, тогава може да бъде разглеждана по същество от друга държава — членка на Съюза.

105. Несъмнено, подобна последица представлява (задължително) правно действие на мотивираните предложения не само за съответната държава членка, но и за всички други държави членки, институциите на Съюза и гражданите на тази държава. Ако бъде задействан Протокол № (24), съответната държава членка действително губи статута си на безопасна страна спрямо другите държави членки (и евентуално и спрямо трети страни). Тази последица изобщо не се влияе от възможността самият Съвет да изрази становище по отношение на мотивираните предложения.

106. Разбира се, можем да си зададем въпроса дали е било целесъобразно мотивираното предложение, с което започва процедурата по член 7, параграф 1 ДЕС, вече да има такова значително действие. Дори бихме могли да се опитаме да омаловажим значението на т.нар. протокол „Aznar“, като кажем, че той е приет в различен момент и за различни цели.

107. Според мен подобно омаловажаване би било неподходящо за един съд, като се има предвид пределно ясната буква на закона. Намерението на съставителите на протокола, който има същата юридическа сила като Договорите(34), е ясно. Тази разпоредба и прилагането ѝ са валидно задействани с приемането на мотивираното предложение на Парламента.

108. Освен това намирам за ирелевантни доводите на ответника, който твърди по същество, че задействането на Протокол № (24) не може да предостави на частноправните субекти никакви пряко упражними права или че публичните органи на другите държави членки продължават да разполагат с право на преценка по въпроса дали в крайна сметка ще предоставят международна закрила на молителите от Унгария.

109. Според мен този довод смесва процесуалната легитимация на частноправните субекти (и по-специално условието за пряко засягане) с интересите на държава членка. Първо, държавата членка е привилегирован жалбоподател. Тя не е длъжна да доказва наличието на пряко засягане. Второ, дори и да беше, quod non, това засягане би било на тази държава, а не на нейните граждани, или на административните органи на други държави. В настоящия случай Унгария несъмнено е засегната от лишаването ѝ от статута на безопасна страна, което ясно означава, че молбите за международна закрила, подадени от нейни граждани в други държави членки, могат да бъдат разглеждани по същество. Съвсем различен въпрос е дали в крайна сметка дадена молба ще бъде уважена. Ако използвам аналогия от сферата на държавните облигации, това е като изведнъж да се промени рейтингът на една държава от AAA на B и след това да се твърди, че тази държава не е засегната от понижението, тъй като много нейни граждани продължават да разполагат с някакви парични средства. Макар това твърдение да би могло (от техническа гледна точка) да е вярно, то е и ирелевантно, предвид предмета на жалбата.

110. Второ, друг вид правна последица, свързана с мотивираните предложения по член 7, параграф 1 ДЕС, произтича от практиката на Съда. Наличието на мотивирано предложение може действително да се отрази върху взаимното доверие и взаимното признаване в областта на свободата, сигурността и правосъдието, по-специално в контекста на изпълнението на европейските заповеди за арест, но това въздействие със сигурност не се ограничава само до тази област.

111. В решение по дело LM(35) Съдът приема, че когато е налице реален риск от нарушение на основното право на справедлив съдебен процес поради системни или общи недостатъци, свързани с независимостта на съдебната власт на издаващата държава членка, изпълняващият орган може след конкретна преценка да откаже предаването на дадено лице, ако има сериозни основания да се приеме, че посоченото лице ще бъде изложено на подобен риск, ако бъде предадено на тази държава. За да стигне до този извод, изпълняващият орган може да направи това, ако „разполага с данни, като посочените в мотивирано предложение на Комисията, прието на основание член 7, параграф 1 ДЕС, които са от естество да докажат съществуването на реален риск от нарушение на основното право на справедлив съдебен процес“(36).

112. Несъмнено всяко решение, с което се отказва изпълнението на европейска заповед за арест, няма да е автоматично. Мотивираното предложение е само един от документите, които националната юрисдикция може да вземе предвид при преценката си(37). Все пак в точка 61 от решение LM се подчертава, че мотивираните предложения по член 7, параграф 1 ДЕС са особено релевантни документи(38). Вярно е всъщност, че в решение LM се посочва мотивирано предложение, прието от Комисията. Според мен обаче това изявление е формулирано само във фактическия контекст на цитираното решение. Със сигурност не го тълкувам като белег за намерението да се открои мотивираното предложение на Комисията в ущърб на мотивираните предложения, които могат да приемат другите двама участници, предвидени в член 7, параграф 1 ДЕС(39).

113. В този смисъл действително няма никакви автоматични последици, свързани с наличието на мотивирано предложение в тази област. Трудно е обаче да се поддържа, че нещо, което съгласно меродавното произнасяне на Съда може да послужи като основание за отричане на взаимното доверие и за спиране на взаимното признаване, няма правни последици. Лишен ли е от правни последици един несъмнено правен акт, а не само факт, който може законосъобразно да се използва за отпадане на някои основни задължения на държавите членки, произтичащи от първичното и вторичното право на Съюза?

114. Подобно твърдение според мен не може да бъде прието. Всъщност, прагматично погледнато, трудно може да се подцени значението на такива меродавни изявления, направени на европейско равнище. Малко вероятно е една наказателна юрисдикция в държава членка, обикновено първоинстанционен наказателен съд, компетентен да разглежда искания за предаване, да има възможността или да се почувства оправомощен да упражни пълен контрол върху качеството на принципите на правовата държава в друга държава членка. Следователно, ако тези участници изрично са призовани да се позоват на изявление на европейските институции, тогава когато става въпрос за потвърждаване на такива изявления и за приемане на необходимите последици от тях на равнището на Съюза, което включва възможността за разумен достъп до съд(40), вече упражненото правомощие, което е започнало да поражда правни последици, не може да изчезне внезапно в „мъгла на отричане на наличието на информация“, напомняща заставката на „Досиетата Х“.

115. Следователно Унгария има явен правен интерес да иска отмяна на спорната резолюция. Тази резолюция не просто задейства член 7, параграф 1 ДЕС, като по този начин оправомощава Съвета да констатира очевиден риск от тежко нарушение на ценностите на Съюза от страна на държава членка. Тя поражда и собствени правни последици за тази държава членка.

116. Следователно жалбата за отмяна, подадена от жалбоподателя срещу спорната резолюция на основание член 263 ДФЕС, е допустима.

2.      По същество

117. Жалбоподателят изтъква четири основания по същество срещу спорната резолюция. Най-напред ще разгледам (заедно) двете основания, с които по същество се поддържа, че за да се определи дали е достигнато необходимото мнозинство, ответникът е трябвало да вземе предвид гласовете „въздържал се“ при преброяването на подадените гласове. След това ще разгледам накратко другите две основания.

1.      По първото и третото основание

1)      Доводи на страните

118. В първото си основание жалбоподателят счита, че спорната резолюция е нямало да бъде приета, ако гласовете „въздържал се“ са били надлежно взети предвид. Член 178, параграф 3 от Правилника за дейността посочва, че „освен ако в Договорите не е предвидено специално мнозинство“ — условие, въведено през 2016 г. — се отчитат само гласовете, подадени „за“ и „против“. Член 354 ДФЕС, който се прилага за актовете, приети от Парламента по силата на член 7 ДЕС, предвижда такова специално мнозинство под формата на две трети от подадените гласове и мнозинство от членовете на Парламента. Тълкуването на член 178, параграф 3 от Правилника за дейността в съответствие с член 354 ДФЕС изисква в системата за преброяване да се отчитат гласовете „въздържал се“.

119. Според ответника неотчитането на гласовете „въздържал се“ не представлява нарушение нито на член 354 ДФЕС, нито на член 178, параграф 3 от Правилника за дейността. Колективните органи по света прилагат различни правила за отчитане на гласовете „въздържал се“. Съгласно член 232 ДФЕС Парламентът може сам да взема решения относно организацията и дейността си. Тъй като член 354 ДФЕС не уточнява начина, по който следва да се третират гласовете „въздържал се“, Парламентът следва да вземе решение по този въпрос. В това отношение последователната практика на Парламента винаги е била гласовете „въздържал се“ да не се отчитат като подадени гласове. Изменението на Правилника за дейността през 2016 г. не е целяло да се предвиди изключение от общото правило, съгласно което гласовете „въздържал се“ не се отчитат.

120. Според встъпилата страна член 354, четвърта алинея ДФЕС следва да се тълкува в смисъл, че налага задължение гласовете „въздържал се“ да се отчитат, с оглед на член 354, първа алинея ДФЕС. След като последната разпоредба изрично предвижда, че въздържането от гласуване в рамките на Съвета или на Европейския съвет не представлява пречка за приемането на решение, липсата на такова условие по член 354, четвърта алинея ДФЕС предполага, че въздържането от гласуване трябва да се взема предвид.

121. В третото си основание жалбоподателят изтъква, че като не са отчетени гласовете „въздържал се“, на членовете на Парламента не е била дадена възможност да упражнят функциите си на народно представителство и по този начин са били нарушени принципите на демокрация и на равно третиране на членовете на Парламента. Членовете на Парламента следва да могат да изразяват политическите си възгледи по няколко различни начина. Освен това членовете на Парламента не били надлежно информирани за условията на гласуване, тъй като тази информация била предоставена само по електронната поща едва ден и половина преди гласуването.

122. Според ответника третото основание трябва да се отхвърли като явно необосновано. Неотчитането на гласовете „въздържал се“ не представлява неравно третиране на членовете на Парламента. Всички членове на Парламента имат едно и също право на глас и са свободни да гласуват съобразно своите политически възгледи и при пълна запознатост с отражението на подадения от тях (вид) глас върху крайния резултат. Освен това в случая членовете на Парламента са имали възможност да направят информиран избор, тъй като преди гласуването са били запознати точно как ще се отчитат гласовете.

2)      Анализ

123. Докато в първото си основание жалбоподателят твърди, че спорната резолюция нарушава член 354 ДФЕС и член 178, параграф 3 от Правилника за дейността, акцентът на третото основание е върху нарушаването на принципите на демокрация и на равенство, провъзгласени съответно в член 2 ДЕС и член 21 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“). Въпреки това двете основания се свеждат по същество до един и същ въпрос: дали неотчитането на въздържането от гласуване при изчисляването на гласовете е съвместимо с различни разпоредби от правото на Съюза. Поради това е най-добре да бъдат обсъдени заедно.

124. Съгласно член 231 ДФЕС „[о]свен ако друго не е предвидено в [Договорите], Европейският парламент приема актовете си с мнозинство от подадените гласове“. Член 7 ДЕС съдържа такова изключение от това правило. Съгласно член 7, параграф 5 ДЕС „[у]словията и редът за гласуване, които, за целите на настоящия член, се прилагат за Европейския парламент […], са определени в член 354 от Договора за функционирането на Европейския съюз“.

125. Съгласно член 354, четвърта алинея ДФЕС „[з]а целите на член 7 от Договора за Европейския съюз, Европейският парламент действа с мнозинство от две трети от подадените гласове, представляващи мнозинството от съставляващите го членове“. От това следва, че член 354 ДФЕС изисква два вида мнозинство за целите на приемането на мотивирани предложения, с които Съветът се призовава да предприеме действия съгласно член 7, параграф 1 ДЕС: мнозинство от две трети от подадените гласове и мнозинството от съставляващите го членове(41).

126. В случая се оспорва само първият вид мнозинство. Разликата между страните по делото се състои в определянето на понятието „подадени гласове“. Докато жалбоподателят и встъпилата страна считат, че понятието „подадени гласове“ включва гласовете „въздържал се“, ответникът твърди, че то се отнася само до подадените гласове „за“ или „против“ предложението.

127. Според мен ответникът е прав по този въпрос.

128. Първо, с оглед общоупотребимия език, „abstention“ („въздържане“) произхожда от латинската дума abstinere, която означава „въздържам“, „задържам“, „държа далеч“, „стоя настрана“, „въздържам се“. По същия начин, в Oxford English Dictionary „abstentions“ се определя като „formally decline to vote either for or against a proposal or motion“ [формален отказ да се гласува „за“ или „против“ предложение или предложен акт]. Следователно лицето, което се въздържа от гласуване, не желае гласът му да бъде отчетен „за“ или „против“ дадено предложение. То само иска (или се държи сякаш) изобщо да не е там. Това лице отказва да подаде гласа си и иска да бъде третирано така, сякаш изобщо не е гласувало.

129. От друга страна, естественият смисъл на понятието „подаден глас“ е, че лицето е изразило активно гледната си точка, като е направило избор между различните варианти. Този изборът може да бъде под формата на глас „за“ или „против“ някого или нещо, независимо дали става въпрос за резолюция, закон или доклад.

130. От съвместното тълкуване на значенията на понятията „въздържане от гласуване“ и „подаден глас“ следва, че те обикновено са взаимноизключващи се. Този основен логичен извод не се поставя под съмнение от други специални правила, предназначени за други цели, съгласно които членовете на Парламента може да са призовани да изразят активно въздържането си от гласуване(42). Тези правила очевидно се отнасят до съвсем различен въпрос. Разсъждение „по аналогия“ на тези специални правила при тълкуването на общите правила за гласуване просто не е възможно.

131. Второ, в редакцията, която е в сила към момента на приемане на спорната резолюция, член 178, параграф 3 от Правилника за дейността, който е обща разпоредба относно гласуването, посочва, че за да се определи дали даден текст е приет или отхвърлен, се отчитат само гласовете, подадени „за“ и „против“, освен ако в Договорите не е предвидено специално мнозинство. Очевидно тази разпоредба по принцип изключва въздържането от гласуване. По този начин Парламентът е упражнил правомощието си да определи своята организация и начин на дейност, както впрочем допуска член 232 ДФЕС.

132. Обстоятелството, че с преразглеждането на Правилника за дейността през 2016 г. в член 178, параграф 3 е добавено условието „освен ако в Договорите не е предвидено специално мнозинство“, не променя нищо в това отношение. Използваната в тази разпоредба формулировка е от отворен тип и съдържа само законодателно отваряне и препращане към други разпоредби.

133. Нито една от изтъкнатите от жалбоподателя разпоредби от първичното право обаче не позволява да се заключи, че член 178, параграф 3 от Правилника за дейността трябва да се тълкува в светлината на тези разпоредби от първичното право в смисъл, че задължава Парламента да отчете въздържането от гласуване като подадени гласове за целите на изчисляването на мнозинството от две трети от подадените гласове, необходимо за приемането на мотивирано предложение по член 7, параграф 1 ДЕС, като например спорната резолюция.

134. Запитан по този конкретен въпрос в съдебното заседание, жалбоподателят само посочва член 354 ДФЕС. Всъщност тази разпоредба предвижда квалифицирано мнозинство (мнозинство от две трети от подадените гласове, представляващи мнозинството от членовете на Парламента), но не съдържа конкретни правила за дерогация по отношение на начина, по който следва да се броят „подадените гласове“. На това място съображенията на жалбоподателя попадат до известна степен в „омагьосан кръг“, заплетени в кръстосани препратки между едни и същи разпоредби, нито една от които впрочем не сочи обратното. В крайна сметка член 178, параграф 3 от Правилника за дейността отваря възможност за нещо, което никога не се е осъществило.

135. Трето, противно на поддържаното от жалбоподателя, трудно може да се разбере как, като направят своя свободен и суверенен избор да се въздържат, членовете на Парламента биха се оказали неспособни да изпълняват функциите си на народно представителство. В крайна сметка решението да се въздържат от гласуване е техен (политически) избор. Освен това само по себе си въздържането от гласуване на членовете на Парламента е начин да се изрази политическо мнение. Макар да не се отчитат като подадени гласове, те обикновено имат пряко значение за изчисляването на броя гласове, необходим за достигане на съответното мнозинство(43). Те имат значение и на равнището на политическата легитимност. Обикновено колкото по-висок е процентът на гласовете „въздържал се“, толкова по-малка е легитимността на политическото решение, дори ако в крайна сметка то бъде прието.

136. На четвърто и последно място, що се отнася конкретно до третото основание на жалбоподателя, действително би могло да се каже, че принципът на демокрация изисква предвидимост на приложимите правила за гласуване на законово равнище. При гласуване членовете на Парламента трябва да са запознати с приложимите за процедурата на гласуване правила. Например те със сигурност следва да са запознати преди гласуването с условията за провеждането му.

137. В случая обаче не виждам по какъв начин тези изисквания не са спазени. Безспорно е, че ден и половина преди гласуването членовете на Парламента са били уведомени, че въздържането от гласуване няма да се счита за подаден глас. Без да искам да навлизам в разискванията за това какво представлява достатъчен период от време на политическо равнище, със сигурност информацията за организацията на предстоящото гласуване е била своевременна изпратена. Не виждам и по какъв начин изборът тази информация да се съобщи чрез електронно съобщение, адресирано до членовете на Парламента, не е напълно подходящ с оглед на естеството и функцията на тази информация през XXI век.

138. Следователно първото и третото основание според мен са необосновани.

2.      По второто основание

139. Жалбоподателят твърди, че пропускът на председателя на Парламента да потърси становището на комисията по конституционни въпроси на Парламента (наричана по-нататък „комисията AFCO“) относно начина на тълкуване на Правилника за дейността накърнява правната сигурност, тъй като тълкуването на този правилник преди и след гласуването e било несигурно. Като е пропуснал да се консултира с комисията AFCO във връзка с начина на гласуване, председателят на Парламента не е спазил задължението да отстрани съмненията. Поради това възможността на членовете на Парламента да упражняват правата си като народни представители във връзка с гласуването е била сериозно засегната.

140. Според ответника второто основание трябва да бъде отхвърлено като явно необосновано. Жалбоподателят не изтъква нарушение на правната сигурност. Не е ясно дали второто основание повдига въпроса за недействителността на член 178, параграф 3 от Правилника за дейността с оглед на правната сигурност или на решението на председателя да се консултира с правната служба, а не с комисията AFCO, или пък за съществени нарушения при приемането на резолюцията. Във всеки случай председателят няма задължение да се консултира с комисията AFCO относно тълкуването на член 178, параграф 3 от Правилника за дейността.

141. Второто основание е явно необосновано.

142. Правилникът за дейността на Парламента не съдържа никакво задължение за консултиране с комисията AFCO при обстоятелства като разглежданите в настоящия случай, за да се тълкуват правилата за гласуване. Действително член 226, параграф 1 от Правилника за дейността предвижда, че „[а]ко възникне съмнение относно прилагането или тълкуването на настоящия Правилник за дейността, председателят може да отнесе въпроса до компетентната за неговото разглеждане комисия“(44). Поради това гласуването на спорната резолюция би могло да се проведе без предварителното тълкувателно участие на комисията AFCO.

143. Следователно председателят на Парламента няма задължение да действа по посочения от жалбоподателя начин. Позоваването в този контекст на принципа на правна сигурност с нищо не променя този извод. Освен това, за да се гарантира правната сигурност, председателят не само е поискал становището на правната служба на Парламента(45), въпреки че председателят не е бил длъжен да го прави, но и преди гласуването всички членове на Парламента са били информирани за начина, по който ще се броят гласовете(46).

3.      Четвъртото основание

144. Според жалбоподателя спорната резолюция нарушава принципите на лоялно сътрудничество, добросъвестност, правна сигурност и оправдани правни очаквания. При изготвянето на предложената от него резолюция ответникът не трябвало да се позовава на образувани срещу жалбоподателя производства за установяване на неизпълнение на задължения, които все още са висящи или са приключени от Комисията. След като Комисията, в качеството си на пазител на Договорите, не е счела за обосновано откриването на процедура по член 7 ДЕС, друга институция на Съюза не можела да се позове на приключило производство за установяване на неизпълнение на задължения, за да се задейства процедурата по член 7 ДЕС.

145. От своя страна ответникът счита, че това основание трябва да бъде отхвърлено като явно неоснователно. Не съществувало правно основание, което да позволява да се направи извод, че висящо или приключило производство за установяване на неизпълнение на задължения възпрепятства започването на процедурата по член 7 ДЕС. Съгласно член 7, параграф 1 ДЕС Парламентът разполагал с право на преценка да определи фактите, на които се основава позицията му.

146. Четвъртото основание също е явно необосновано.

147. Член 7, параграф 1 ДЕС не ограничава причините, поради които може да се приеме мотивирано предложение. Освен това не би могло сериозно да се поддържа, че съществува друга разпоредба от правото на Съюза, в това число задължението за лоялно сътрудничество, която да ограничава по един или друг начин съвкупността от източници, на които би било допустимо да се основава едно мотивирано предложение по член 7, параграф 1 ДЕС. Тъй като предложението следва да е мотивирано, Парламентът трябва да се позовава на обективни обстоятелства, сочещи наличието на такъв риск. Предходните констатации за неизпълнение на задължения от държава членка несъмнено могат да бъдат такива елементи, допринасяйки за започване на процедура срещу съответната държава членка в съответствие с член 7 ДЕС, доколкото такова неизпълнение представлява незачитане на ценностите на Съюза. Следователно, като се основава на производства за установяване на неизпълнение на задължения, независимо дали приключили или висящи, спорната резолюция не е нарушила нито един от принципите, изтъкнати от жалбоподателя в четвъртото му основание.

V.      Съдебни разноски

148. Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски. Тъй като жалбоподателят е загубил делото, а ответникът е направил искане за присъждане на разноските, жалбоподателят следва да бъде осъден да заплати съдебните разноски. Съгласно член 140, параграф 1 от Процедурния правилник встъпилата страна понася направените от нея съдебни разноски.

VI.    Заключение

149. Предлагам на Съда:

–        да отхвърли жалбата,

–        да осъди Унгария да заплати съдебните разноски и

–        да разпореди Полша да понесе направените от нея съдебни разноски.


1      Език на производството: английски.


2      Резолюция P8_TA-PROV (2018) 0340 (2017/2131(INL).


3      В редакцията му, приложима за законодателния орган от 2014 г. до 2019 г., изменен с решение на Европейския парламент от 13 декември 2016 г. за цялостно преразглеждане на Правилника за дейността на Европейския парламент.


4      P8_TA(2017)0216.


5      Доклад A8‑0250/2018 относно предложение, с което Съветът се призовава да констатира, в съответствие с член 7, параграф 1 ДЕС, наличието на очевиден риск от тежко нарушение от страна на Унгария на ценностите, на които се основава Съюзът (2017/2131(INL).


6      Определение от 14 май 2019 г., Унгария/Парламент (C‑650/18, непубликувано, EU:C:2019:438).


7      Вж. например решения от 26 юни 2012 г., Полша/Комисия  (C‑336/09 P, EU:C:2012:386, т. 36 и цитираната съдебна практика), от 6 октомври 2015 г., Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650, т. 60), и от 29 май 2018 г., Liga van Moskeeën en Islamitische Organisaties Provincie Antwerpen и др. (C‑426/16, EU:C:2018:335, т. 38).


8      Вж. например решения от 3 октомври 2013 г., Inuit Tapiriit Kanatami и др./Парламент и Съвет (C‑583/11 P, EU:C:2013:625, т. 91—92), от 13 март 2018 г., Industrias Químicas del Vallés/Комисия (C‑244/16 P, EU:C:2018:177, т. 102), и от 5 ноември 2019 г., ЕЦБ и др./Trasta Komercbanka и др. (C‑663/17 P, C‑665/17 P и C‑669/17 P, EU:C:2019:923, т. 54).


9      Вж. в този смисъл например решения от 5 декември 2017 г., Германия/Съвет (C‑600/14, EU:C:2017:935, т. 108), и от 9 юли 2020 г., Чешка република/Комисия (C‑575/18 P, EU:C:2020:530, т. 52).


10      Вж. например определение от 27 ноември 2001 г.,  Португалия/Комисия (C‑208/99, EU:C:2001:638, т. 23).


11      Вж. например, що се отнася до член 275, първа алинея ДФЕС, решения от 24 юни 2014 г., Парламент/Съвет (C‑658/11, EU:C:2014:2025, т. 70), от 19 юли 2016 г., H/Съвет и др. (C‑455/14 P, EU:C:2016:569, т. 40), и от 25 юни 2020 г., SatCen/KF (C‑14/19 P, EU:C:2020:492, т. 66). За задълбочен преглед на обхвата на компетентността на Съда в областта на общата външна политика и политика на сигурност вж. заключението ми по дело SatCen/KF (C‑14/19 P, EU:C:2020:220, т. 51—89).


12      По-специално дискусионният кръг относно функционирането на Съда на Европейските общности засяга само изключването на съдебния контрол по отношение на общата външна политика и политика на сигурност (CONV 689/1/03 REV 1).


13      Точки 45—48 от настоящото заключение.


14      Тогавашният член L ДЕС.


15      Не само по отношение на процедурата по член 7 ДЕС, а и по-специално по отношение на извънобщностните втори и трети стълб (общата външна политика и политика на сигурност и сътрудничество в областта на правосъдието и вътрешните работи).


16      Вж. по-горе точка 37 от настоящото заключение.


17      На повечето езици, например на чешки, немски, испански, английски или италиански член 269 ДФЕС е формулиран като клауза за оправомощаване. Макар да е формулиран отрицателно в текста на френски език („la Cour de justice n’est compétente […] que […], това по никакъв начин не дава основание да се приеме, че Съдът не е компетентен по отношение на актове, различни от приеманите от Европейския съвет или от Съвета. Тази формулировка уточнява само че съдебният контрол върху тези актове се упражнява по посочения в член 269 ДФЕС специален и ограничен начин.


18      Обсъдени точно в този контекст по-долу в точки 82—102 от настоящото заключение.


19      Относно зависимата от областта интензивност на упражнявания от Съда контрол, вж. решение от 19 декември 2019 г., Puppinck и др./Комисия (C‑418/18 P, EU:C:2019:111, т. 87—97). Вж. също например, по отношение на друг вид политически акт на Европейския парламент, решение от 9 декември 2014 г., Schönberger/Парламент (C‑261/13 P, EU:C:2014:2423, т. 24), в което Съдът констатира, че Парламентът разполага с широко право на преценка от политическо естество по отношение на начина на разглеждане на това искане. Съответно Съдът приема, че взетото в тази връзка решение не подлежи на съдебен контрол.


20      Вж. по-специално решения от 23 април 1986 г., Les Verts/Парламент (294/83, EU:C:1986:166, т. 23), и от 3 септември 2008 г., Kadi и Al Barakaat International Foundation/Съвет и Комисия  (C‑402/05 P и C‑415/05 P, EU:C:2008:461, т. 281). Курсивът е мой.


21      Вж. например решения от 19 юли 2016 г., H/Съвет и др. (C‑455/14 P, EU:C:2016:569, т. 41), и от 28 март 2017 г., Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, т. 72 и 73), които потвърждават компетентността на Съда въпреки член 275, параграф 1 ДФЕС.


22      Решение от 23 април 1986 г., Les Verts/Парламент (294/83, EU:C:1986:166).


23      Вж. например решения от 6 септември 2017 г., Словакия и Унгария/Съвет (C‑643/15 и C‑647/15, EU:C:2017:631, т. 123—124 и цитираната съдебна практика), и от 19 декември 2019 г., Puppinck и др./Комисия (C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, т. 95).


24      Вж. например решения от 22 юни 2000 г.,  Нидерландия/Комисия (C‑147/96, EU:C:2000:335, т. 26) и от 17 юли 2008 г., Athinaïki Techniki/Комисия (C‑521/06 P, EU:C:2008:422, т. 42).


25      В този смисъл вж. например, що се отнася до бюджетната процедура, решение от 27 септември 1988 г., Парламент/Съвет (302/87, EU:C:1988:461, т. 23 и 24).


26      Относно предложението за регламент, представено от Комисията на Съвета, вж. определение от 15 май 1997 г., Berthu/Комисия (T‑175/96, EU:T:1997:72, т. 21).


27      Например мотивираното предложение на Комисията относно принципите на правовата държава в Полша съдържа много дълго изложение на мотивите, последвано от много кратък проект за предложение (COM(2017) 835 окончателен).


28      Тя е a fortiori различна от административната процедура. Поради това смятам, че например съдебната практика в областта на държавните помощи (например решение от 9 октомври 2001 г., Италия/Комисия (C‑400/99, EU:C:2001:528, т. 62 и 63) е от ограничено значение в тази връзка.


29      Вж. например решение от 13 октомври 2011 г., Deutsche Post и Германия/Комисия (C‑463/10 P и C‑475/10 P, EU:C:2011:656, т. 53 и 54).


30      Вж. наименованието, дадено на тази процедура в член 354, първа алинея ДФЕС: „член 7 от Договора за Европейския съюз относно спирането на определени права, произтичащи от членството в Съюза“. Този текст ясно показва, че мерките за санкциониране представляват кулминацията на член 7 ДЕС.


31      Вж. например решения от 13 ноември 2014 г., Nencini/Парламент (C‑447/13 P, EU:C:2014:2372, т. 48), и от 14 юни 2016 г., Marchiani/Парламент (C‑566/14 P, EU:C:2016:437, т. 96).


32      Вж. например по аналогия решения от 12 февруари 2015 г., Парламент/Съвет (C‑48/14, EU:C:2015:91, т. 57 и 58), и от 21 юни 2018 г., Полша/Парламент и Съвет (C‑5/16, EU:C:2018:483, т. 90). Вж. също заключението на генералния адвокат Mengozzi по дело Комисия/Нидерландия (C‑523/04, EU:C:2006:717, т. 52—126) относно твърдението на Нидерландия във връзка с лоялното сътрудничество, за закъснението на решението на Комисията за започване на процедура за установяване на неизпълнение на задължения срещу тази държава членка.


33      Вж. например решения от 19 юли 2016 г., H/Съвет и др. (C‑455/14 P, EU:C:2016:569, т. 41), и от 28 март 2017 г., Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, т. 72—73).


34      Вж. например становище 2/13 (Присъединяване на Европейския съюз към ЕКПЧ) от 18 декември 2014 г. (EU:C:2014:2454, т. 161), и решение от 10 май 2017 г., De Lobkowicz (C‑690/15, EU:C:2017:355, т. 40).


35      Решение от 25 юли 2018 г., Minister for Justice and Equality (Недостатъци на съдебната система) (C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586).


36      Пак там, точка 79. Курсивът е мой.


37      Въпреки това отвореният от Съда сценарий вече не остава в сферата на хипотезите. Вж. например решение от 17 февруари 2020 г. на Oberlandesgericht Karlsruhe (Висш областен съд Карлсруе, Германия) (301 AR 156/19) и преюдициалното запитване от 3 септември 2020 г. на Rechtbank Amsterdam (Районен съд Амстердам, Нидерландия), понастоящем висящо пред Съда под номер C‑412/20 PPU.


38      „Данните, изложени в мотивирано предложение, наскоро адресирано от Комисията до Съвета на основание член 7, параграф 1 ДЕС, представляват особено релевантни елементи за целите на тази преценка“ (т. 61 от посоченото съдебно решение). Курсивът е мой.


39      В същия смисъл като по-горе в точка 91 от настоящото заключение. Съобразно логиката на член 7, параграф 1 ДЕС мотивираното предложение представлява такова, независимо от тримата участници, които са го приели.


40      В същия смисъл относно необходимата взаимовръзка между действието на Съюза, от една страна, и необходимостта от достъп до съд за обжалването на това действие, от друга страна, вж. моето заключение по дело Région de Bruxelles-Capitale/Комисия (C‑352/19 P, EU:C:2020:588, т. 80 и 126—136).


41      Вж. също член 83, параграф 3 от Правилника за дейността на Европейския парламент, цитиран по-горе в точка 9 от настоящото заключение.


42      Например член 180, параграф 3, който урежда поименното гласуване в случай на технически проблеми в електронната система за гласуване, като логично са предвидени три възможности за изразяване на мнение („да“, „не“ и „въздържал се“); или евентуално специални правила относно възнаграждението на членовете на Парламента, от които се изисква да отчетат физическото си присъствие в Парламента, като тези правила ще бъдат спазени, дори ако гласовете им не са записани при отделните гласувания нито като „за“, нито като „против“.


43      Обикновено гласовете „въздържал се“ снижават необходимия брой гласове „за“ в случай на гласуване с обикновено мнозинство от присъстващите. Това е и причината, поради която за някои специални видове гласуване е предвидено квалифицирано мнозинство, за което се изисква не само определен брой присъстващи и гласували членове, но и достигането на определен праг от всички (съставляващи) членове на съответния законодателен орган.


44      Курсивът е мой. В по-широк смисъл член 83, параграф 1 от Правилника за дейността, който урежда процедурата, прилагана от Парламента при приемането на мотивирано предложение на основание член 7, параграф 1 ДЕС, предвижда единствено изготвянето на специален доклад от компетентната комисия (а именно комисията LIBE, а не комисията AFCO) преди гласуването. Предвидено е компетентната комисия да участва формално само на по-късен етап, а именно при одобряването от Парламента на направената от Съвета констатация и в контекста на последващите мерки във връзка с това одобрение (вж. член 83, параграфи 2, 4 и 5 от Правилника за дейността).


45      Вж. по-горе точка 14 от настоящото заключение.


46      Вж. по-горе точки 16 и 137 от настоящото заключение.