Language of document : ECLI:EU:C:2020:985

CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

MICHAL BOBEK

presentate il 3 dicembre 2020 (1)

Causa C650/18

Ungheria

contro

Parlamento europeo

«Ricorso di annullamento – Articolo 7, paragrafo 1, TUE – Proposta motivata del Parlamento europeo – Competenza della Corte – Articolo 263 TFUE – Articolo 269 TFUE – Risoluzione su una proposta recante l’invito al Consiglio a constatare l’esistenza di un evidente rischio di violazione grave da parte dell’Ungheria dei valori comuni dell’Unione – Norme per il conteggio dei voti ai sensi dell’articolo 354 TFUE e dell’articolo 178 del regolamento interno del Parlamento – Nozione di voto espresso – Esclusione delle astensioni»






I.      Introduzione

1.        Il 12 settembre 2018, il Parlamento europeo ha adottato una risoluzione su una proposta recante l’invito al Consiglio a constatare, a norma dell’articolo 7, paragrafo 1, TUE, l’esistenza di un evidente rischio di violazione grave da parte dell’Ungheria dei valori su cui si fonda l’Unione (in prosieguo: la «risoluzione impugnata») (2). Con il presente ricorso, l’Ungheria chiede l’annullamento di tale risoluzione ai sensi dell’articolo 263 TFUE.

2.        Il ricorso solleva due questioni giuridiche fondamentali. In primo luogo, ci si chiede se le proposte motivate adottate ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 1, TUE siano suscettibili di controllo giurisdizionale ai sensi dell’articolo 263 TFUE, in particolare alla luce dell’articolo 269 TFUE. In secondo luogo, in caso di risposta affermativa a tale questione, ci si chiede in che modo debbano essere conteggiate le astensioni in seno al Parlamento al fine di determinare se sia stata raggiunta o meno la maggioranza dei due terzi dei voti espressi, come richiesto dall’articolo 354 TFUE.

II.    Contesto normativo

A.      Trattati dell’Unione

3.        L’articolo 7 TUE così dispone:

«1.      Su proposta motivata di un terzo degli Stati membri, del Parlamento europeo o della Commissione europea, il Consiglio, deliberando alla maggioranza dei quattro quinti dei suoi membri previa approvazione del Parlamento europeo, può constatare che esiste un evidente rischio di violazione grave da parte di uno Stato membro dei valori di cui all’articolo 2. Prima di procedere a tale constatazione il Consiglio ascolta lo Stato membro in questione e può rivolgergli delle raccomandazioni, deliberando secondo la stessa procedura.

Il Consiglio verifica regolarmente se i motivi che hanno condotto a tale constatazione permangono validi.

2.      Il Consiglio europeo, deliberando all’unanimità su proposta di un terzo degli Stati membri o della Commissione europea e previa approvazione del Parlamento europeo, può constatare l’esistenza di una violazione grave e persistente da parte di uno Stato membro dei valori di cui all’articolo 2, dopo aver invitato tale Stato membro a presentare osservazioni.

3.      Qualora sia stata effettuata la constatazione di cui al paragrafo 2, il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata, può decidere di sospendere alcuni dei diritti derivanti allo Stato membro in questione dall’applicazione dei trattati, compresi i diritti di voto del rappresentante del governo di tale Stato membro in seno al Consiglio. Nell’agire in tal senso, il Consiglio tiene conto delle possibili conseguenze di una siffatta sospensione sui diritti e sugli obblighi delle persone fisiche e giuridiche.

Lo Stato membro in questione continua in ogni caso ad essere vincolato dagli obblighi che gli derivano dai trattati.

4.      Il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata, può successivamente decidere di modificare o revocare le misure adottate a norma del paragrafo 3, per rispondere ai cambiamenti nella situazione che ha portato alla loro imposizione.

5.      Le modalità di voto che, ai fini del presente articolo, si applicano al Parlamento europeo, al Consiglio europeo e al Consiglio sono stabilite nell’articolo 354 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea».

4.        Conformemente all’articolo 263 TFUE, la Corte di giustizia esercita un controllo di legittimità sugli atti del Parlamento europeo destinati a produrre effetti giuridici nei confronti di terzi.

5.        Inoltre, l’articolo 269 TFUE prevede quanto segue:

«La Corte di giustizia è competente a pronunciarsi sulla legittimità di un atto adottato dal Consiglio europeo o dal Consiglio a norma dell’articolo 7 del trattato sull’Unione europea unicamente su domanda dello Stato membro oggetto di una constatazione del Consiglio europeo o del Consiglio e per quanto concerne il rispetto delle sole prescrizioni di carattere procedurale previste dal suddetto articolo.

La domanda deve essere formulata entro il termine di un mese a decorrere da detta constatazione. La Corte statuisce entro il termine di un mese a decorrere dalla data della domanda».

6.        La regola generale in materia di voto in seno al Parlamento europeo, prevista all’articolo 231 TFUE, prevede che, salvo contrarie disposizioni dei trattati, il Parlamento europeo delibera a maggioranza dei suffragi espressi. Il regolamento interno fissa il numero legale.

7.        L’articolo 354 TFUE così dispone:

«Ai fini dell’articolo 7 del trattato sull’Unione europea relativo alla sospensione di taluni diritti derivanti dall’appartenenza all’Unione, il membro del Consiglio europeo o del Consiglio che rappresenta lo Stato membro in questione non partecipa al voto e nel calcolo del terzo o dei quattro quinti degli Stati membri di cui ai paragrafi 1 e 2 di detto articolo non si tiene conto dello Stato membro in questione. L’astensione di membri presenti o rappresentati non osta all’adozione delle decisioni di cui al paragrafo 2 di detto articolo.

Per l’adozione delle decisioni di cui all’articolo 7, paragrafi 3 e 4 del trattato sull’Unione europea, per maggioranza qualificata s’intende quella definita conformemente all’articolo 238, paragrafo 3, lettera b) del presente trattato.

Qualora, a seguito di una decisione di sospensione dei diritti di voto adottata a norma dell’articolo 7, paragrafo 3 del trattato sull’Unione europea, il Consiglio deliberi a maggioranza qualificata sulla base di una delle disposizioni dei trattati, per maggioranza qualificata s’intende quella definita conformemente all’articolo 238, paragrafo 3, lettera b) del presente trattato o, qualora il Consiglio agisca su proposta della Commissione o dell’alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, quella definita conformemente all’articolo 238, paragrafo 3, lettera a).

Ai fini dell’articolo 7 del trattato sull’Unione europea, il Parlamento europeo delibera alla maggioranza dei due terzi dei voti espressi, che rappresenta la maggioranza dei membri che lo compongono».

8.        L’«[a]rticolo unico» del Protocollo (n. 24) sull’asilo per i cittadini degli Stati membri dell’Unione europea prevede quanto segue:

«Gli Stati membri dell’Unione europea, dato il livello di tutela dei diritti e delle libertà fondamentali da essi garantito, si considerano reciprocamente paesi d’origine sicuri a tutti i fini giuridici e pratici connessi a questioni inerenti l’asilo. Pertanto, la domanda d’asilo presentata da un cittadino di uno Stato membro può essere presa in esame o dichiarata ammissibile all’esame in un altro Stato membro unicamente nei seguenti casi:

a)      se lo Stato membro di cui il richiedente è cittadino procede, dopo l’entrata in vigore del trattato di Amsterdam, avvalendosi dell’articolo 15 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, all’adozione di misure che derogano, nel suo territorio, agli obblighi previsti da detta Convenzione;

b)      se è stata avviata la procedura di cui all’articolo 7, paragrafo 1, del trattato sull’Unione europea e finché il Consiglio o, se del caso, il Consiglio europeo non prende una decisione al riguardo, nei confronti dello Stato membro di cui il richiedente è cittadino;

c)      se il Consiglio ha adottato una decisione conformemente all’articolo 7, paragrafo 1 del trattato sull’Unione europea nei riguardi dello Stato membro di cui il richiedente è cittadino ovvero se il Consiglio europeo ha adottato una decisione conformemente all’articolo 7, paragrafo 2 di detto trattato riguardo allo Stato membro di cui il richiedente è cittadino;

(…)».

B.      Regolamento del Parlamento europeo

9.        L’articolo 83 del regolamento del Parlamento europeo (in prosieguo: il «regolamento interno») (3), rubricato «Violazione dei principi e dei valori fondamentali da parte di uno Stato membro», prevedeva quanto segue:

«1.      Il Parlamento, sulla base di una relazione specifica della commissione competente elaborata a norma degli articoli 45 e 52, può:

a)      porre in votazione una proposta motivata in cui invita il Consiglio ad agire ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 1, del trattato sull’Unione europea;

b)      porre in votazione una proposta in cui invita la Commissione o gli Stati membri a presentare una proposta ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 2, del trattato sull’Unione europea;

c)      porre in votazione una proposta in cui invita il Consiglio ad agire ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 3, o, in seguito, dell’articolo 7, paragrafo 4, del trattato sull’Unione europea.

2.      Le richieste di approvazione provenienti dal Consiglio relative a una proposta presentata a norma dell’articolo 7, paragrafi 1 e 2, del trattato sull’Unione europea, corredate delle osservazioni formulate dallo Stato membro interessato, sono comunicate al Parlamento e deferite alla commissione competente in conformità dell’articolo 99. Tranne in casi urgenti e giustificati, il Parlamento delibera su proposta della commissione competente.

3.      In conformità dell’articolo 354 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea, le decisioni di cui ai paragrafi 1 e 2 richiedono la maggioranza dei due terzi dei voti espressi, che costituisce la maggioranza dei deputati che compongono il Parlamento.

(...)».

10.      L’articolo 178 del regolamento interno, concernente la «Votazione», stabiliva quanto segue:

«1.      Il Parlamento vota di norma per alzata di mano.

Tuttavia, il Presidente può decidere in qualsiasi momento il ricorso al sistema di votazione elettronico.

(…)

3.      Per l’approvazione o la reiezione di un testo entrano nel calcolo dei voti espressi soltanto i voti a favore e contro, salvo nei casi in cui i trattati prevedano una maggioranza specifica.

(...)».

11.      L’articolo 226, primo comma, concernente l’applicazione del regolamento interno, così disponeva:

«Qualora sorgano dubbi in merito all’applicazione o all’interpretazione del presente regolamento, il Presidente può deferire l’esame della questione alla commissione competente.

I presidenti di commissione possono fare altrettanto qualora nel corso dell’attività della commissione sorgano dubbi relativi a detta attività».

III. Fatti e procedimento dinanzi alla Corte

12.      Il 17 maggio 2017 il Parlamento europeo (in prosieguo: il «convenuto») ha adottato una risoluzione con la quale ha incaricato la commissione per le libertà civili, la giustizia e gli affari interni (in prosieguo: la «commissione LIBE») di preparare una relazione speciale al fine di tenere una votazione plenaria su una proposta motivata con cui invitare il Consiglio ad agire ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 1, TUE per quanto concerne l’Ungheria (in prosieguo: la «ricorrente») (4).

13.      Il 4 luglio 2018 la commissione LIBE ha adottato tale relazione (5), nota anche come relazione Sargentini, dal nome della sua relatrice.

14.      Il 7 settembre 2018, su richiesta del presidente del Parlamento europeo, il servizio giuridico del Parlamento ha reso un parere giuridico diretto a chiarire le norme per il conteggio dei voti applicabili alla procedura di cui all’articolo 7, paragrafo 1, TUE, e, in particolare, la questione se le astensioni dovessero essere conteggiate come voti espressi ai fini del calcolo della maggioranza richiesta dei due terzi dei voti espressi.

15.      Con lettera del 10 settembre 2018, la Rappresentanza permanente dell’Ungheria presso l’Unione europea ha notificato al Segretario generale del Parlamento che, secondo il governo ungherese, le astensioni dovevano essere conteggiate nella votazione della risoluzione del Parlamento impugnata.

16.      Lo stesso giorno, il Segretario generale aggiunto del Parlamento ha informato i membri del Parlamento europeo (in prosieguo: i «deputati europei»), mediante messaggio di posta elettronica, che sarebbero stati presi in considerazione soltanto i voti favorevoli e quelli contrari alla risoluzione impugnata.

17.      Il 12 settembre 2018 il Parlamento europeo ha adottato la risoluzione impugnata. La risoluzione ha ottenuto 448 voti a favore e 197 contrari. Vi sono state 48 astensioni.

18.      Con il presente ricorso, la ricorrente chiede alla Corte di annullare la risoluzione impugnata e di condannare il convenuto alle spese.

19.      Il convenuto chiede alla Corte respingere il ricorso in quanto manifestamente irricevibile o, in subordine, infondato, e di condannare la ricorrente alle spese.

20.      Con ordinanza del 14 maggio 2019, su domanda del Parlamento, la Corte ha ordinato la rimozione dal fascicolo del parere del servizio giuridico del Parlamento, contenuto nell’allegato 5 del ricorso. Essa ha altresì respinto la domanda dell’Ungheria di divulgare tale documento (6).

21.      Con decisione della Corte del 22 maggio 2019, la Polonia (in prosieguo: l’«interveniente») è stata ammessa ad intervenire a sostegno della ricorrente.

22.      La ricorrente, il convenuto e l’interveniente hanno partecipato all’udienza che si è tenuta il 29 giugno 2020.

IV.    Valutazione

23.      Le presenti conclusioni sono articolate come segue. In primo luogo, esaminerò la ricevibilità del presente ricorso di annullamento. In breve, la questione consiste nello stabilire se una proposta motivata che determini l’avvio della procedura di cui all’articolo 7 TUE sia o meno suscettibile di controllo ai sensi delle disposizioni ordinarie di cui all’articolo 263 TFUE, e in che modo l’articolo 269 TFUE possa incidere, in un senso o nell’altro, a tale riguardo (A). Esaminerò quindi il merito della causa, concentrandomi in particolare sul primo e sul terzo motivo di impugnazione: esaminerò il modo in cui devono essere considerate le astensioni dei deputati europei al fine di stabilire se la risoluzione impugnata abbia ottenuto la maggioranza dei due terzi dei voti espressi ai sensi dell’articolo 354 TFUE (B). Poiché non rinvengo alcun errore, nell’ambito della presente causa, quanto all’interpretazione della normativa pertinente e alla prassi del Parlamento a tale riguardo, proporrò di respingere il ricorso in quanto infondato.

A.      Sulla ricevibilità

1.      Argomenti delle parti

a)      Ricorrente

24.      Secondo la ricorrente, la risoluzione impugnata può essere oggetto di controllo ai sensi dell’articolo 263 TFUE poiché produce importanti effetti giuridici e politici, sotto tre profili. In primo luogo, la risoluzione impugnata non soltanto stigmatizzerebbe lo Stato membro interessato, ma offrirebbe altresì al Consiglio la possibilità di pronunciarsi nei confronti di tale Stato membro ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 1, TUE. In secondo luogo, tale risoluzione comporterebbe la perdita automatica dello status di paese d’origine sicuro nei casi di asilo. In terzo luogo, essa inciderebbe sull’esecuzione di strumenti di cooperazione tra Stati membri, quali i mandati d’arresto europei.

25.      Inoltre, la ricorrente ritiene che la risoluzione impugnata esprima la posizione definitiva del Parlamento. Il successivo coinvolgimento del Parlamento nella procedura di cui all’articolo 7 TUE, mediante l’approvazione della constatazione del Consiglio, sarebbe distinto dalla sua proposta iniziale. Esso concernerebbe un atto diverso, adottato da un’altra istituzione, avente contenuto e oggetto differenti. La procedura di cui all’articolo 7 TUE non potrebbe essere paragonata a una procedura legislativa. La risoluzione impugnata non sarebbe quindi assimilabile alle proposte legislative della Commissione. La procedura di cui all’articolo 7 TUE sarebbe una procedura sanzionatoria unica, le cui fasi producono tutte effetti giuridici, anche qualora non sia avviata la fase successiva. È tutt’altro che certo che si possa rimediare, in un secondo momento, a un’illegittimità presente nella risoluzione impugnata, non essendo garantito che il Consiglio giunga infine ad adottare una decisione in materia.

26.      Secondo la ricorrente, l’articolo 269 TFUE non comporta l’irricevibilità di un ricorso di annullamento avverso la risoluzione impugnata. Tale disposizione si applicherebbe soltanto agli atti giuridici ivi menzionati. Essa non sarebbe quindi applicabile alla risoluzione impugnata. L’articolo 269 TFUE contiene un’eccezione alle norme generali in materia di contenzioso e, pertanto, dovrebbe essere interpretato restrittivamente. Tale disposizione dovrebbe essere interpretata alla luce delle modifiche costituzionali introdotte dal Trattato di Lisbona, che ha esteso la competenza della Corte a tutti i settori disciplinati dal diritto dell’Unione. Ogni fase della procedura di cui all’articolo 7 TUE deve rispettare tutte le disposizioni pertinenti del diritto dell’Unione. Pertanto, l’articolo 269 TFUE non potrebbe essere interpretato nel senso che esenta la risoluzione impugnata da controllo giurisdizionale, in particolare nell’ambito di una procedura intesa a proteggere lo Stato di diritto, almeno per quanto concerne le norme sulla competenza e sulla procedura.

b)      Convenuto

27.      Secondo il convenuto, il ricorso di annullamento contro la risoluzione impugnata è irricevibile. Esso afferma che nella presente causa è applicabile l’articolo 269 TFUE, che è una lex specialis rispetto all’articolo 263 TFUE, la lex generalis. L’articolo 269 TFUE costituisce una di una serie di altre disposizioni che limitano la competenza della Corte in settori speciali. Esso escluderebbe il controllo giurisdizionale della risoluzione impugnata da parte della Corte. Gli autori dei trattati non hanno inteso prevedere un ampio controllo giurisdizionale per gli atti rientranti nella procedura di cui all’articolo 7 TUE.

28.      La procedura di cui all’articolo 7 TUE costituirebbe una garanzia politica straordinaria, ampiamente sottratta alla competenza della Corte. Tra i vari atti che possono essere adottati in forza dell’articolo 7 TUE, soltanto la constatazione del Consiglio europeo o del Consiglio potrebbe essere oggetto di un controllo giurisdizionale ai sensi dell’articolo 269 TFUE. In particolare, sarebbe illogico prevedere un controllo giurisdizionale completo degli atti preparatori ai sensi dell’articolo 263 TFUE e assoggettare le constatazioni a un controllo ristretto ai sensi dell’articolo 269 TFUE. Ciò significherebbe spostare nelle aule giudiziarie il dibattito politico che dovrebbe svolgersi in seno al Consiglio. La Corte potrebbe esaminare presunte irregolarità procedurali commesse in occasione dell’adozione di un atto quale la risoluzione impugnata, ma in una fase successiva, in sede di controllo giurisdizionale della constatazione operata dal Consiglio o dal Consiglio europeo.

29.      Qualora la Corte adottasse un approccio diverso, il convenuto resta del parere che la risoluzione controversa non sia impugnabile a causa dell’assenza di effetti giuridici. In primo luogo, la risoluzione non comporterebbe alcuna modifica della situazione giuridica della ricorrente. Il Consiglio sarebbe del tutto libero di dare seguito o meno alla proposta del Parlamento. In secondo luogo, anche qualora la risoluzione impugnata potesse incidere sulla possibilità dei cittadini ungheresi di presentare una domanda di asilo in un altro Stato membro, ciò non determinerebbe il contenuto della decisione finale adottata da tale Stato membro al riguardo. In ogni caso, la risoluzione impugnata sarebbe una misura intermedia che sfugge al controllo giurisdizionale. Essa non esprimerebbe la posizione finale del Parlamento, poiché quest’ultimo è chiamato, in una fase successiva della procedura, ad approvare la constatazione del Consiglio conformemente all’articolo 7 TUE. Essa sarebbe paragonabile alle proposte della Commissione nell’ambito della procedura legislativa ordinaria.

c)      Interveniente

30.      L’interveniente ha addotto che il ricorso diretto al controllo giurisdizionale della risoluzione impugnata è ricevibile ai sensi dell’articolo 263 TFUE. Tale atto non costituirebbe un atto preparatorio alla constatazione del Consiglio ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 1, TUE. Pertanto, le irregolarità procedurali che asseritamente viziano la risoluzione impugnata non potrebbero essere invocate successivamente, a sostegno di censure concernenti la violazione di norme procedurali, da parte del Consiglio, nel procedere alla constatazione ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 1, TUE. La proposta motivata del Parlamento ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 1, TUE non potrebbe essere assimilata alle proposte della Commissione nell’ambito del procedimento legislativo. Nel contesto di detto procedimento, infatti, le proposte della Commissione limitano il potere discrezionale del Consiglio. Ciò non avverrebbe nel caso delle proposte motivate del Parlamento ai sensi dell’articolo 7 TUE. La natura autonoma delle proposte motivate sarebbe confermata dal fatto che il Parlamento è coinvolto anche in una fase successiva della procedura.

31.      La possibilità di sottoporre la risoluzione impugnata a un controllo giurisdizionale ai sensi dell’articolo 263 TFUE non sarebbe contraria né alla genesi né all’interpretazione teleologica dell’articolo 269 TFUE. A differenza del previgente articolo 46 TUE, l’articolo 269 TFUE non limiterebbe la competenza della Corte a un elenco tassativo di atti. L’articolo 269 TFUE avrebbe lo scopo di limitare il controllo giurisdizionale degli atti caratterizzati da un notevole margine di discrezionalità politica, quali le constatazioni di cui all’articolo 7, paragrafo 1, TUE. Gli altri atti adottati in forza dell’articolo 7 TUE potrebbero quindi essere oggetto di controllo ai sensi dell’articolo 263 TFUE.

32.      Per quanto riguarda le proposte motivate, esse non potrebbero sfuggire al controllo giurisdizionale, almeno per quanto riguarda il rispetto delle norme procedurali, tenuto conto dei loro rilevanti effetti politici e giuridici. Anche l’assenza di limitazione nel tempo degli effetti pregiudizievoli delle proposte motivate giustificherebbe un controllo giurisdizionale. Se le proposte motivate fossero escluse dal controllo giurisdizionale ai sensi dell’articolo 263 TFUE, neppure altri atti, quali le decisioni del Consiglio adottate ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 3, TUE, che sospendono i diritti di uno Stato membro, sarebbero impugnabili. Lo scopo della procedura di cui all’articolo 7 TUE, che è quello di indurre gli Stati membri a rispettare i valori dell’Unione, sarebbe totalmente compromesso se le misure volte a raggiungere tale obiettivo potessero esse stesse minacciare diritti individuali, compresi quelli derivanti dalla cittadinanza dell’Unione.

2.      Analisi

a)      Punto di partenza: un sistema completo di rimedi giurisdizionali

33.      Secondo una giurisprudenza costante, l’Unione europea è un’Unione di diritto, nel senso che le sue istituzioni sono soggette al controllo della conformità di tutti i loro atti, segnatamente, ai Trattati, ai principi generali del diritto nonché ai diritti fondamentali (7). A tal fine, il TFUE ha istituito un sistema completo di rimedi giurisdizionali e di procedimenti inteso a garantire il controllo della legittimità degli atti dell’Unione, affidandolo al giudice dell’Unione (8).

34.      Ovviamente, tale sistema completo di rimedi è a disposizione di qualsiasi ricorrente, sia esso un singolo, un’istituzione o uno Stato membro. Pertanto, anche gli Stati membri possono invocare, a loro beneficio, il principio della tutela giurisdizionale effettiva (9). Inoltre, ai sensi dell’articolo 263, secondo comma, TFUE, uno Stato membro, in quanto ricorrente privilegiato, non è tenuto a dimostrare un interesse diretto e individuale. Ciò che, in linea di principio, uno Stato membro deve dimostrare ai fini della ricevibilità del suo ricorso ai sensi dell’articolo 263 TFUE è solo che l’atto (nella presente causa un atto del Parlamento) era destinato a produrre effetti giuridici nei confronti di terzi. Pertanto, uno Stato membro può impugnare un atto dell’Unione anche se tale atto non produce effetti giuridici specificamente nei suoi confronti (10).

35.      L’esistenza di un sistema completo di rimedi ha una conseguenza importante. A partire dall’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, la Corte è competente, di norma, per quanto concerne tutti gli atti adottati dalle istituzioni dell’Unione, perlomeno gli atti che mirano a produrre effetti giuridici. Ne consegue che la Corte non è competente soltanto nel caso in cui i Trattati prevedano espressamente esclusioni. Ad esempio, l’articolo 275, primo comma, TFUE e l’articolo 276 TFUE prevedono siffatte esclusioni, per quanto concerne, rispettivamente, la politica estera e di sicurezza comune e le operazioni di mantenimento dell’ordine pubblico poste in essere negli Stati membri.

36.      Tuttavia, anche in tali situazioni, la Corte ha insistito sul fatto che l’articolo 19 TUE ha conferito alla Corte una competenza generale per assicurare il rispetto del diritto nell’interpretazione e nell’applicazione dei Trattati. Conseguentemente, qualsiasi deroga a tale regola della competenza generale deve essere interpretata restrittivamente (11).

37.      In breve, ai sensi del Trattato di Lisbona, la regola di base è incondizionatamente semplice: la Corte è competente a controllare tutti gli atti dell’Unione salvo che il Trattato lo escluda chiaramente ed espressamente. Inoltre, eventuali esclusioni espresse devono essere interpretate in modo restrittivo.

b)      Articolo 7 TUE e atti adottati nel quadro di tale disposizione

38.      L’articolo 7 TUE, già articolo F.1 TUE, è stato introdotto come risultato del Trattato di Amsterdam nel 1997. L’articolo 7, paragrafo 1, TUE disciplina la prima fase della procedura applicabile in caso di evidente rischio di violazione grave da parte di uno Stato membro dei valori comuni sanciti all’articolo 2 TUE. L’articolo 7, paragrafo 2, TUE disciplina la fase seguente, in cui può essere constatata una violazione grave e persistente, da parte di uno Stato membro, dei valori di cui all’articolo 2, TUE. L’articolo 7, paragrafo 3, TUE prevede, in ultima istanza, l’adozione di sanzioni nei confronti dello Stato membro interessato.

39.      Per ciascuna di tali fasi, l’articolo 7 TUE prevede l’adozione di una serie di atti giuridici da parte dell’istituzione o delle istituzioni interessate. In primo luogo, la procedura di cui all’articolo 7, paragrafo 1, TUE è avviata da una proposta motivata proveniente da un terzo degli Stati membri, dal Parlamento europeo o dalla Commissione, che inviti il Consiglio ad agire. In secondo luogo, il Consiglio può rivolgere raccomandazioni allo Stato membro interessato. In terzo luogo, il Consiglio può procedere alla constatazione dell’esistenza di un evidente rischio di violazione grave da parte di uno Stato membro dei valori di cui all’articolo 2, TUE, con l’approvazione del Parlamento.

40.      L’articolo 7, paragrafo 2, TUE ricalca ampiamente lo stesso schema (pur se con alcune leggere differenze), ma conduce alla constatazione che una violazione già esiste. A seguito di una proposta di un terzo degli Stati membri o della Commissione, il Consiglio europeo può constatare l’esistenza di una violazione grave e persistente, da parte di uno Stato membro, dei valori di cui all’articolo 2 TUE. È previsto che il Parlamento dia la sua approvazione e lo Stato membro interessato è invitato a presentare osservazioni.

41.      Infine, l’articolo 7, paragrafo 3, TUE può essere considerato come il culmine delle due fasi precedenti, consentendo, in ultima istanza, l’adozione di una decisione di sospensione di taluni diritti dello Stato membro interessato, compresi i suoi diritti di voto. L’articolo 7, paragrafo 4, TUE integra tale prescrizione consentendo la successiva adozione di una decisione di modifica o revoca delle misure adottate in risposta a un cambiamento della situazione.

42.      Ne consegue che, oltre alle proposte motivate di cui all’articolo 7, paragrafo 1, TUE, le istituzioni possono adottare un’ampia gamma di atti giuridici nel quadro della procedura prevista all’articolo 7 TUE prima che essa culmini, eventualmente, nell’adozione di misure sanzionatorie da parte del Consiglio ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 3, TUE. È alquanto evidente, a prima vista, che lo svolgimento della procedura di cui all’articolo 7 TUE non può essere, presumibilmente, né rapido né agevole; tuttavia, la struttura di tale disposizione è caratterizzata da una certa logica. In particolare, le varie sequenze di decisioni seguono un modello predeterminato che si riflette anche nella terminologia scelta.

c)      Se larticolo 269 TFUE sia una disposizione che esclude la competenza

43.      Ci si chiede in che modo l’articolo 269 TFUE, che, unitamente all’articolo 263 TFUE, si colloca al centro del presente ricorso di annullamento, si inserisca nel sistema completo di rimedi giurisdizionali dell’Unione per quanto concerne la specifica procedura di cui all’articolo 7 TUE, delineata supra. Ci si chiede se, come sostenuto dal convenuto, esso costituisca una lex specialis applicabile all’intera procedura di cui all’articolo 7 TUE ed escluda il controllo giurisdizionale di qualsiasi atto adottato nell’ambito di tale procedura, fatti salvi gli atti espressamente menzionati all’articolo 269 TFUE o se, piuttosto, come sostenuto dalla ricorrente e dall’interveniente, esso costituisca un’eccezione alle regole ordinarie in materia di contenzioso, che prevede un tipo specifico di controllo solo su quest’ultima categoria di atti, senza impedire il controllo di altri atti adottati ai sensi dell’articolo 7 TUE.

44.      La formulazione (1), il contesto storico (2), e, soprattutto, l’impianto sistematico e la logica (3) dell’articolo 269 TFUE, mi inducono a concludere che tale disposizione non contiene, di fatto, un’esclusione di competenza. Nel quadro del sistema e della logica della legittimazione ai sensi dell’articolo 263 TFUE, in particolare alla luce dell’esclusione degli atti preparatori dal controllo giurisdizionale, l’effetto dell’articolo 269 TFUE è, piuttosto, l’opposto, ossia confermare espressamente e, quindi, attribuire competenza (seppur limitata) alla Corte per quanto concerne specifici tipi di atti (le constatazioni del Consiglio europeo e del Consiglio) che, in applicazione delle regole ordinarie, ne potrebbero essere esclusi. Pertanto, l’articolo 269 TFUE non disciplina né, di conseguenza, impedisce la proposizione di ricorsi di annullamento contro altri atti di cui all’articolo 7 TUE, ossia quelli cui l’articolo 269 TFUE non si riferisce, ivi compresa la proposta motivata del Parlamento ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 1, TUE. A tali atti si applicano le regole ordinarie di cui all’articolo 263 TFUE.

1)      Formulazione

45.      La formulazione dell’articolo 269 TFUE fa riferimento al controllo giurisdizionale di «un atto adottato dal Consiglio europeo o dal Consiglio a norma dell’articolo 7 del [TUE]». Oltre a siffatta limitazione istituzionale per quanto concerne la portata, tale controllo è ulteriormente circoscritto in altri due modi: da un lato, per quanto riguarda il potenziale ricorrente (le domande di controllo giurisdizionale possono essere presentate soltanto dallo Stato membro interessato) e, dall’altro, per quanto attiene alla portata di tale controllo (limitato alle questioni procedurali, essendo previsto che la Corte sia tenuta solo a controllare il rispetto delle prescrizioni di carattere procedurale di cui all’articolo 7 TUE).

46.      Per quanto concerne il preciso ambito di applicazione positivo dell’articolo 269 TFUE, il tipo di atti che sono inclusi ai sensi di tale disposizione è, a una prima lettura, alquanto ampio: «un atto adottato dal Consiglio europeo o dal Consiglio a norma dell’articolo 7 del [TUE]». Pertanto, sulla base della prima frase dell’articolo 269 TFUE, tale disposizione potrebbe includere qualsiasi atto delle istituzioni adottato secondo la procedura di cui all’articolo 7 TUE: non soltanto le constatazioni (ai sensi dell’articolo 7, paragrafi 1 e 2, TUE) e le raccomandazioni (ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 1, TUE), ma anche gli atti non espressamente menzionati nell’articolo 7 TUE che possono essere adottati dal Consiglio europeo o dal Consiglio.

47.      Tuttavia, dal combinato disposto della prima e della seconda frase dell’articolo 269 TFUE emerge chiaramente che l’articolo 269 TFUE si applica soltanto alle constatazioni del Consiglio europeo o del Consiglio. Infatti, tale disposizione esige anche che la domanda di controllo giurisdizionale sia presentata dallo «Stato membro oggetto di una constatazione (…) entro il termine di un mese a decorrere da detta constatazione».

48.      Per contro, per quanto riguarda l’ambito di applicazione negativo dell’articolo 269 TFUE, sulla base della sua formulazione è certo che altri atti eventualmente adottati in forza dell’articolo 7 TUE, diversi dalle constatazioni, ad opera di istituzioni diverse dal Consiglio europeo o dal Consiglio, semplicemente non rientrano nell’articolo 269 TFUE. Pertanto, l’articolo 269 TFUE tace quanto agli atti del Parlamento o della Commissione eventualmente adottati in forza dell’articolo 7 TUE.

2)      Contesto storico

49.      La formulazione dell’attuale articolo 269 TFUE riflette in gran parte l’originario articolo III‑371 del Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa. Non sembra tuttavia che vi sia una discussione specifica di tale disposizione nei lavori preparatori della convenzione (12).

50.      È stato oggetto di discussione tra le parti un altro parallelo storico, invocato, in particolare, dal convenuto, al fine di sostenere la tesi secondo cui l’attuale articolo 269 TFUE avrebbe mirato ad escludere dal controllo giurisdizionale l’intera procedura di cui all’articolo 7 TUE. Esso riguarda il predecessore dell’articolo 269 TFUE, l’ex articolo 46, lettera e), TUE.

51.      Ai sensi del Trattato di Nizza, il previgente articolo 46, lettera e), TUE prevedeva quanto segue: «[l]e disposizioni [dei Trattati] relative alle competenze della Corte di giustizia delle Comunità europee ed all’esercizio di tali competenze si applicano soltanto alle (…) disposizioni di carattere procedurale di cui all’articolo 7 [TUE], per le quali la Corte delibera su richiesta dello Stato membro interessato, entro un termine di un mese a decorrere dalla data in cui il Consiglio procede alla constatazione prevista da detto articolo».

52.      Invero, la formulazione di tale articolo presenta una certa somiglianza con quella dell’articolo 269 TFUE. Entrambe le disposizioni limitano il controllo giurisdizionale alle sole disposizioni di carattere procedurale di cui all’articolo 7 TUE. Entrambe esigono che tale controllo sia effettuato, su richiesta dello Stato membro interessato, entro un mese dalla data di una constatazione. Tuttavia, le analogie si fermano qui.

53.      In primo luogo, sul piano testuale, l’unico aspetto che emerge chiaramente dal tenore del previgente articolo 46, lettera e), TUE è che, all’interno dell’articolo 7 TUE, la Corte poteva esercitare le proprie competenze (e dunque, in particolare, i suoi poteri di controllo e di annullamento ai sensi del predecessore dell’articolo 263 TFUE) soltanto limitatamente alle disposizioni puramente procedurali dell’articolo 7 TUE. Pertanto, l’ambito di applicazione ratione materiae del vecchio articolo 46, lettera e), TUE non era del tutto chiaro, poiché non si precisava esattamente a quali atti si applicasse e se atti diversi dalle constatazioni potessero rientrare in tale disposizione (ed essere sottoposti al tipo di controllo ivi previsto). Per contro, come indicato supra (13), l’ambito di applicazione dell’articolo 269 TFUE non soltanto è più ristretto, ma anche più chiaro di quello del previgente articolo 46, lettera e), TUE. A differenza di quest’ultimo, l’articolo 269 TFUE non si pronuncia sull’eventuale controllo (o sull’assenza di controllo), ai sensi di altre disposizioni attributive di competenza quale l’articolo 263 TFUE, di altri tipi di atti adottati nell’ambito dell’articolo 7 TUE.

54.      In secondo luogo, la logica sottesa al previgente articolo 46 TUE nel suo insieme, inizialmente previsto dal Trattato di Maastricht unitamente alla creazione dell’Unione europea (14), non è presente nel Trattato di Lisbona. Tale articolo era strettamente connesso alla «struttura a pilastri»: esso prevedeva la competenza della Corte e la limitava per quanto attiene alle materie intergovernative già disciplinate dal Trattato sull’Unione europea, prevedendo così una serie di eccezioni alla competenza della Corte (15). All’epoca, la natura specifica dell’Unione europea, come contrapposta alla Comunità europea, esigeva una limitazione della competenza della Corte in materie che non rientravano nel pilastro comunitario, come nel caso della procedura di cui all’articolo 7.

55.      L’entrata in vigore del Trattato di Lisbona ha comportato un cambiamento di paradigma, rendendo superflua qualsiasi discussione sulle possibili somiglianze testuali tra l’attuale articolo 269 TFUE e il previgente articolo 46, lettera e), TUE. L’articolo 269 TFUE non può semplicemente essere considerato il successore dell’articolo 46, lettera e), TUE, ricalcandone eventualmente la portata, la finalità e lo spirito, poiché sono venute meno tutte le fondamenta sulle quali era basato il previgente articolo 46 TUE. Pertanto, non vi è più una disposizione generale che elenchi i vari casi in cui la Corte non è competente per quanto concerne la struttura a pilastri. Il Trattato di Lisbona, invece, ha introdotto una regola di competenza generale, alla quale si applicano soltanto esclusioni specifiche e tassativamente elencate (16).

56.      In breve, l’argomento vertente sul previgente articolo 46 TUE e su ciò che era, in precedenza, la portata di un’esclusione parallela non è persuasivo. Infatti, potrebbe trattarsi, eventualmente, di un argomento a contrario, ma certamente non di un argomento analogico.

3)      Sistema

57.      Vi sono argomenti sistematici che chiariscono il motivo per cui l’articolo 269 TFUE non può essere interpretato nel senso che escluda qualcosa dalla competenza della Corte. Tale disposizione, piuttosto, attribuisce positivamente competenza includendovi espressamente qualcosa.

58.      In primo luogo, l’articolo 269 TFUE non è collocato tra le eccezioni alla competenza della Corte contenute nella parte VI, titolo I, capo 1, sezione 5, TFUE, accanto agli articoli 274, 275 e 276 TFUE. L’articolo 269 TFUE figura fra le disposizioni attributive di competenza alla Corte: esso segue l’articolo 268 TFUE (che attribuisce competenza alla Corte in materia di responsabilità extracontrattuale dell’Unione) e precede l’articolo 270 TFUE (che attribuisce competenza alla Corte per quanto concerne le controversie tra l’Unione e i suoi funzionari).

59.      In secondo luogo, tale collocazione sistematica si conferma anche alla luce del linguaggio utilizzato. Alla luce della formulazione impiegata nelle disposizioni che effettivamente escludono la competenza («[l]a Corte (…) non è competente», come negli articoli 275 e 276 TFUE), l’articolo 269 TFUE è certamente una disposizione attributiva di competenza («[l]a Corte è competente») (17).

60.      In terzo luogo e, soprattutto, ciò induce a interrogarsi sul motivo della necessità di attribuire o, piuttosto, di confermare la competenza della Corte per quanto concerne le constatazioni adottate dal Consiglio o dal Consiglio europeo ai sensi dell’articolo 7, paragrafi 1 e 2, TUE, limitando al contempo la portata di tale competenza.

61.      A mio avviso, tale conferma esplicita si imponeva proprio in ragione della giurisprudenza più tradizionale in materia di legittimazione ad agire e di accesso al controllo giurisdizionale ai sensi dell’articolo 263 TFUE. Conformemente a tale giurisprudenza (18), constatazioni ai sensi dell’articolo 7, paragrafi 1 e 2, TUE avrebbero potuto essere considerate misure preparatorie alla decisione finale di sospensione ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 3, TUE. Su tale base, essere avrebbero potuto essere escluse dal controllo giurisdizionale. Così, al fine di eliminare qualsiasi incertezza, a fortiori in un’area politica sensibile, in cui ci si può attendere che la Corte manifesti, di norma, una certa reticenza nell’esercizio del suo sindacato (19), era ragionevole prevedere in modo chiaro un controllo limitato degli atti che sono stati scelti come atti che devono in ogni caso essere sottoposti a controllo giurisdizionale.

62.      Pertanto, da un punto di vista sistematico, l’articolo 269 TFUE è certamente un tipo di lex specialis, ma ben diverso da quello suggerito dal convenuto. Non si tratta, e non potrebbe logicamente trattarsi, di un’esclusione netta e generalizzata dal controllo giurisdizionale di tutti gli atti ivi non espressamente menzionati, ma comunque adottati ai sensi dell’articolo 7 TUE. Si tratta di una conferma o di un’attribuzione speciale di competenza per quanto riguarda taluni tipi di atti ivi menzionati che ne sarebbero probabilmente stati esclusi. Tuttavia, ciò significa altresì che gli atti non espressamente menzionati in tale disposizione non sono disciplinati da quest’ultima e rientrano nell’ambito di applicazione delle norme generali di cui all’articolo 263 TFUE.

4)      Logica complessiva

63.      Vi è un ulteriore argomento sistematico che merita di essere menzionato. Esso concerne le conseguenze (il)logiche alle quali condurrebbe l’interpretazione proposta dal convenuto.

64.      Si potrebbe ipotizzare che il convenuto abbia ragione e che il contenuto dell’articolo 269 TFUE debba essere interpretato, in contrasto con la sua formulazione, il suo contesto e il suo impianto sistematico, come se affermasse, in sostanza, che «la Corte di giustizia non è competente a controllare gli atti adottati ai sensi dell’articolo 7 TUE, ad eccezione delle constatazioni del Consiglio europeo o del Consiglio». La questione logica che ne deriva è quella della sorte del controllo giurisdizionale dell’eventuale decisione di sospensione del Consiglio ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 3, TUE.

65.      In udienza, il convenuto ha confermato che, a suo parere, qualsiasi atto adottato ai sensi dell’articolo 7 TUE diverso dalle constatazioni sfuggirebbe al controllo giurisdizionale, ivi comprese le decisioni sulle sanzioni adottate dal Consiglio ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 3, TUE. Il convenuto ha sostenuto, in sostanza, che, se lo Stato membro interessato ha facoltà, in forza dell’articolo 269 TFUE, di impugnare le constatazioni, comprese quelle del Consiglio europeo ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 2, TUE, qualsiasi eventuale illegittimità dovrebbe essere accertata in tale sede. In caso di annullamento, da parte della Corte, di una constatazione adottata ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 2, TUE non potrà esservi una decisione di sospensione ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 3, TUE. Qualora la constatazione non sia annullata, essa costituirà una base giuridica solida per una decisione di sospensione ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 3, TUE, che, configurandosi essenzialmente come una mera decisione politica, non sarebbe suscettibile di impugnazione.

66.      A mio avviso, siffatta interpretazione è insostenibile.

67.      In primo luogo, occorre ribadire che l’Unione europea è un’Unione «di diritto nel senso che né gli Stati che ne fanno parte, né le sue istituzioni sono sottratti al controllo della conformità dei loro atti alla carta costituzionale di base costituita dal Trattato» (20). L’articolo 7 TUE ha istituito una procedura specificamente dedicata ad assicurare il rispetto dello Stato di diritto da parte degli Stati membri. La tutela giurisdizionale costituisce uno dei più importanti principi dello Stato di diritto. Come recentemente ricordato dalla Corte, sulla base dell’articolo 2 TUE, la stessa esistenza di un controllo giurisdizionale effettivo destinato ad assicurare il rispetto delle disposizioni del diritto dell’Unione è inerente all’esistenza di un siffatto Stato di diritto (21). Tale argomento strutturale è particolarmente importante nel contesto dell’articolo 7, paragrafo 3, TUE.

68.      In secondo luogo, sarebbe illogico sottoporre a un controllo giurisdizionale limitato, alla luce dell’interpretazione dell’articolo 269 TFUE proposta dal convenuto, constatazioni, che possono essere considerate atti preparatori a una sospensione dei diritti, ma escludere da qualsiasi controllo l’atto finale, ad esempio la stessa decisione di sospensione. Inoltre, a differenza delle fasi precedenti della procedura di cui all’articolo 7 TUE, la discrezionalità (politica) del Consiglio è, di fatto, espressamente limitata dal trattato in questa specifica fase: adottando la sua decisione di sospensione (e individuando, di fatto, i diritti derivanti dall’applicazione dei trattati oggetto di sospensione, al di là dei diritti di voto in seno al Consiglio), «il Consiglio tiene conto delle possibili conseguenze di una siffatta sospensione sui diritti e sugli obblighi delle persone fisiche e giuridiche».

69.      Pertanto, nelle fasi in cui il Consiglio dispone, prima facie, di una discrezionalità politica illimitata, le sue decisioni potrebbero essere controllate. In seguito, quando la discrezionalità del Consiglio è circoscritta e inizia a produrre un impatto reale, non vi sarebbe alcun controllo. Ciò capovolgerebbe l’intera logica (normalmente applicabile) del controllo giurisdizionale: gli atti preparatori (in realtà sostanzialmente politici e che assumono la forma di constatazioni) sarebbero impugnabili, mentre la decisione o le decisioni definitive (di natura forse più giuridica quanto al contenuto), che potrebbero effettivamente incidere su soggetti terzi e che sono soggette a determinati criteri sostanziali, al di là di considerazioni politiche, non potrebbero essere oggetto di controllo.

70.      In terzo luogo, è chiaro che le decisioni di cui all’articolo 7, paragrafo 3, TUE sarebbero, dal canto loro, atti giuridici definitivi, idonei a produrre effetti giuridici non soltanto nei confronti dello Stato membro interessato, ma anche nei confronti di soggetti terzi, individui, espressamente considerati da tale disposizione. L’articolo 7, paragrafo 3, TUE lascia al Consiglio un ampio margine discrezionale nel decidere quali diritti degli Stati membri debbano essere sospesi, in che modo ciò vada fatto e in quale misura. Senza occuparmi del modo in cui un individuo potrebbe azionare siffatto controllo, né della portata di quest’ultimo, ribadisco che sarebbe alquanto peculiare se, ad esempio, il congelamento dei beni o altre misure restrittive adottate nei confronti di un individuo fossero suscettibili di controllo ai sensi del secondo comma dell’articolo 275 TFUE, ma le decisioni ex articolo 7, paragrafo 3, TUE, che potrebbero determinare effetti giuridici altrettanto pregiudizievoli, se non persino più gravi, nei confronti di individui, non potessero essere oggetto di sindacato.

71.      Concordo certamente sul fatto che, come sostenuto dal convenuto in udienza, la presente causa non riguarda la ricevibilità di un ricorso avverso una decisione di sospensione ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 3, TUE. Tuttavia, tale punto contribuisce a mettere in evidenza che la posizione complessiva del convenuto per quanto concerne l’interpretazione da esso proposta dell’articolo 269 TFUE è infondata. A tale riguardo, la sorte sia degli atti adottati ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 1, TUE prima di una constatazione ai sensi di tale disposizione, sia di ulteriori atti adottati a seguito di una constatazione ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 2, TUE, nonché la logica complessiva dell’articolo 7 TUE, devono garantire una visione complessiva che sia almeno minimamente coerente.

72.      Per tale ragione, la stessa logica deve applicarsi al rapporto tra l’articolo 269 e l’articolo 263 TFUE, nonché all’articolo 7 TUE considerato nel suo complesso. Nel giungere a tale conclusione, non è necessario compiere passi arditi per stabilire nuovi mezzi di ricorso, come dedotto dalla sentenza Les Verts/Parlamento (22), invocata a più riprese dalla ricorrente e dall’interveniente. Ciò che è sufficiente, nella presente causa, è, semplicemente, non soccombere alla logica della compartimentazione nell’accesso al controllo sostenuta dal convenuto, che equivarrebbe, di fatto, a scomporre l’articolo 7 TUE, per quanto concerne l’accesso al controllo giurisdizionale, su vari piani disconnessi disciplinati da regole differenti, se non addirittura privi di regole.

5)      Conclusione provvisoria: l’articolo 269 TFUE come disposizione attributiva di un (tipo specifico) di competenza

73.      In esito a un’interpretazione testuale, storica, sistematica e logica dell’articolo 269 TFUE, ritengo che tale disposizione precisi e disciplini la competenza della Corte solo per quanto riguarda il controllo giurisdizionale delle constatazioni. Qualsiasi altro atto adottato ai sensi dell’articolo 7 TUE e cui l’articolo 269 TFUE non faccia espresso riferimento, rientra nel regime ordinario di controllo giurisdizionale, segnatamente nell’articolo 263 TFUE, e deve essere esaminato in conformità a detta norma.

74.      Prima di effettuare tale esame nel contesto specifico della proposta motivata in questione ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 1, TFUE, vorrei concludere con una serie di cenni generali relativi al motivo per cui è improbabile che, per effetto di siffatta conclusione, la Corte sia improvvisamente sommersa da cause di carattere eminentemente politico, causando in tal modo un’effettiva paralisi di qualsiasi procedura ex articolo 7 TUE.

75.      In primo luogo, ai sensi dell’articolo 263 TFUE, molti degli «altri atti» non menzionati nell’articolo 269 TFUE sono, probabilmente, da considerarsi atti preparatori nel senso di cui alla giurisprudenza tradizionale in materia di articolo 263 TFUE. Tali atti sarebbero pertanto del tutto sottratti al controllo giurisdizionale.

76.      In secondo luogo, per poter contestare tali atti, sempreché non si tratti di meri atti preparatori, un ricorrente non privilegiato ai sensi dell’articolo 263 TFUE dovrà dimostrare di esserne individualmente e direttamente interessato. È assai difficile immaginare che il rispetto di tali criteri, in particolare quello dell’incidenza diretta, possa essere soddisfatto da ricorrenti individuali per quanto concerne atti diversi dall’eventuale decisione finale di sospensione ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 3, TUE.

77.      In terzo luogo, il controllo giurisdizionale non implica necessariamente un controllo approfondito. Ciò non soltanto in considerazione dei quattro motivi di cui al secondo comma dell’articolo 263 TFUE, che circoscrivono la potenziale portata di un ricorso, ma anche in considerazione della specifica natura politica dell’articolo 7 TUE. Secondo una giurisprudenza costante, infatti, occorre riconoscere alle istituzioni dell’Unione un ampio potere discrezionale allorché esse adottano misure in settori che implicano, da parte loro, scelte aventi segnatamente natura politica e valutazioni complesse (23).

78.      In breve, le considerazioni che precedono mi inducono a ritenere decisamente improbabile che l’asserito pericolo di trasferire un dibattito essenzialmente politico dalle sale del Consiglio alle aule della Corte, ostacolando in tal modo il corretto svolgimento e l’efficacia dell’intera procedura di cui all’articolo 7 TUE, possa discendere dall’interpretazione qui proposta del rapporto tra gli articoli 263 e 269 TFUE.

d)      Controllo giurisdizionale delle proposte motivate nellaccezione dellarticolo 7, paragrafo 1, TUE ai sensi dellarticolo 263 TFUE

79.      La risoluzione impugnata è una proposta motivata ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 1, TUE, adottata dal convenuto il 12 settembre 2018. Con tale proposta, è stata avviata la fase iniziale dell’articolo 7 TUE, consentendo in tal modo eventualmente al Consiglio di adottare una constatazione ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 1, TUE, che potrebbe constatare l’esistenza di un evidente rischio di violazione grave dei valori dell’Unione. Tuttavia, alla data di presentazione del presente ricorso di annullamento, nonché, per quanto a mia conoscenza, alla data di presentazione delle presenti conclusioni, il Consiglio non si è pronunciato, in un senso o nell’altro, su tale proposta motivata.

80.      La proposta motivata di cui all’articolo 7, paragrafo 1, TUE si inserisce nella fase iniziale di cui all’articolo 7 TUE. Essa è ben lontana dall’adozione di una decisione di sospensione ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 3, TUE, ed è anteriore persino a una constatazione ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 1, TUE. Ci si chiede, quindi, se una proposta motivata ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 1 non debba essere considerata come un mero atto preparatorio, non suscettibile di controllo giurisdizionale ai sensi dell’articolo 263 TFUE.

81.      A mio avviso, non è così. Una proposta motivata ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 1, TUE non è un mero atto preparatorio né è priva di effetti giuridici (propri e autonomi). Da un lato, essa stabilisce definitivamente la posizione del Parlamento (1) e, dall’altro, eventuali lacune di tale procedura non possono essere sanate in fasi successive (2). Inoltre, soprattutto, la proposta motivata non soltanto mira alla produzione di effetti giuridici, ma produce essa stessa, concretamente e chiaramente, effetti giuridici (autonomi, nei confronti dei terzi), ai sensi del primo paragrafo dell’articolo 263TFUE (3).

1)      Determinazione definitiva della posizione del Parlamento

82.      Secondo una giurisprudenza costante, allorché si tratta di atti o decisioni la cui elaborazione ha luogo in varie fasi, costituiscono atti impugnabili solamente quei provvedimenti che stabiliscono in modo definitivo la posizione dell’istituzione che li ha adottati (24). Mentre la ricorrente e l’interveniente ritengono che tale sia il caso, il convenuto è del parere contrario. A suo avviso, la risoluzione impugnata sarebbe assimilabile a una proposta legislativa della Commissione.

83.      Non sono d’accordo con il convenuto.

84.      Anzitutto, si deve riconoscere che la giurisprudenza citata è stata sviluppata principalmente in riferimento a casi di procedimenti amministrativi complessi, segnatamente di tipo economico, che implicano valutazioni di ordine tecnico, in particolare da parte della Commissione. Non risulta quindi immediatamente evidente che le stesse norme si applichino alle procedure legislative e, a fortiori, alle procedure costituzionali. Tuttavia, poiché tale giurisprudenza è stata invocata e discussa in udienza, si potrebbe forse accettare, come punto di partenza e come regola generale applicabile a qualsiasi tipo di procedura, il fatto che un atto può essere oggetto di controllo giurisdizionale soltanto quando fissa la posizione definitiva dell’istituzione che l’ha adottato (25).

85.      Sul piano formale, la risoluzione impugnata potrebbe ricordare le proposte legislative della Commissione, che non sono soggette a controllo giurisdizionale, almeno secondo il Tribunale (26). Infatti, l’allegato della risoluzione impugnata contiene un progetto di «Proposta di decisione del Consiglio in merito alla constatazione, a norma dell’articolo 7, paragrafo 1, del trattato sull’Unione europea, dell’esistenza di un evidente rischio di violazione grave da parte dell’Ungheria dei valori su cui si fonda l’Unione».

86.      Tuttavia, in ciò si esaurisce l’analogia con le proposte legislative della Commissione. In primo luogo, non è necessario che una proposta motivata assuma la forma della risoluzione impugnata, con un progetto completo di decisione del Consiglio nel suo allegato. Essa potrebbe semplicemente assumere la forma di una risoluzione non accompagnata da alcun progetto, bensì da una semplice dichiarazione esplicativa (27): il testo dell’articolo 7, paragrafo 1, TUE richiede una proposta motivata, e non necessariamente un progetto di constatazione.

87.      In secondo luogo, e su un piano più strutturale, la risoluzione impugnata, semplicemente, non è paragonabile a un progetto di proposta legislativa della Commissione. Infatti, l’articolo 7 TUE prevede una procedura sanzionatoria di natura costituzionale nei confronti di un singolo Stato membro. Ciò è ben diverso da una procedura legislativa generale diretta a concretizzare politiche (28). Soprattutto, è evidente che le proposte legislative della Commissione non fissano la sua posizione definitiva. Piuttosto, sulla base di tali proposte si svolge l’intero dibattito legislativo tra le varie istituzioni, tra cui la Commissione.

88.      Una proposta motivata ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 1, TUE è cosa ben diversa. Non si tratta di un invito a negoziare, a deliberare collettivamente sul testo e sulle sue singole disposizioni, il che riassume il tipico processo di avanti e indietro della procedura legislativa. Una proposta motivata ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 1, TUE rispecchia la posizione finale del suo autore: il metaforico testimone, nella procedura multifase di cui all’articolo 7 TUE, viene passato da un’istituzione a un’altra. Si tratta della posizione finale (e quindi irrevocabile) di uno dei corridori della staffetta. La procedura è stata attivata (e non solo provvisoriamente).

89.      Tuttavia, a differenza della proposta motivata della Commissione ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 1, TUE, se la Commissione non è coinvolta, almeno non espressamente, nelle fasi successive della procedura, si chiede al Parlamento, da parte sua, di dare la propria approvazione a qualsiasi possibile constatazione, tanto ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 1, quanto ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 2, TUE.

90.      A mio avviso, tale successivo requisito di approvazione non incide affatto sul carattere definitivo dell’iniziale proposta motivata del Parlamento. In primo luogo, attraverso le due approvazioni, al Parlamento non si chiede di riconsiderare la sua proposta motivata, nel caso in cui l’abbia, di fatto, adottata. L’oggetto di entrambi gli atti è diverso: mentre la proposta motivata concerne l’attivazione dell’articolo 7, paragrafo 1, TUE, l’approvazione richiesta riguarda il contenuto, previsto, della constatazione del Consiglio e l’accertamento, da parte di quest’ultimo, di un evidente rischio di violazione grave o dell’esistenza di una violazione grave, da parte di uno Stato membro, dei valori dell’Unione.

91.      Inoltre, il Parlamento è soltanto uno dei tre soggetti di cui all’articolo 7, paragrafo 1, TUE, che potrebbero eventualmente attivare la procedura di cui all’articolo 7 TUE con l’adozione di una proposta motivata. È ragionevole presumere che una proposta motivata ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 1, TUE debba avere lo stesso valore, indipendentemente dall’organo che l’ha adottata. Pertanto, non dovrebbe fare alcuna differenza il fatto che uno dei tre organi che possono dare avvio alla procedura svolga successivamente un ruolo, concedendo la sua approvazione. Sarebbe alquanto illogico considerare il fatto, assai circostanziale, che, nella presente causa, la procedura sia stata attivata dal Parlamento, e non dalla Commissione o da un terzo degli Stati membri, combinarlo con ciò che sembra essere l’intento degli estensori del Trattato di assegnare al Parlamento un ruolo speciale nell’intera procedura e, alla fine, giungere alla conclusione esattamente opposta rispetto all’intento iniziale: anziché rafforzare il ruolo del Parlamento nella procedura, sminuirlo tangibilmente. Eppure, questo sarebbe il risultato se si suggerisse che la proposta motivata del Parlamento riveste, in un certo senso, un «valore inferiore» o è «meno definitiva» rispetto a quella della Commissione o di un terzo degli Stati membri e può essere indirettamente riconsiderata, o addirittura cancellata, dall’approvazione richiesta a tale istituzione per quanto concerne una proposta diversa, in una fase successiva di tale procedura.

92.      È assai difficile, peraltro, che sia così: supponiamo, in via puramente ipotetica, che il Parlamento formuli una proposta motivata ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 1, TUE, invitando il Consiglio a constatare l’esistenza di un evidente rischio di violazione grave da parte di uno Stato membro. Ciò nonostante, quando richiesto, in seguito, di fornire la sua approvazione ai sensi della medesima disposizione, il Parlamento rifiuta di concederla, per qualsivoglia motivo: esso potrebbe non concordare con il testo della constatazione proposta; potrebbe non essere più convinto dell’effettiva esistenza di un rischio, dopo aver ricevuto nuove informazioni, o ad esempio, anche dopo che lo Stato membro è stato sentito dal Consiglio; oppure, la maggioranza dei membri del Parlamento potrebbe ritenere che, per porre provvisoriamente rimedio alla situazione, sia sufficiente una serie di raccomandazioni proposte dal Consiglio. Mi chiedo se, in ciascuno di tali casi e, forse, anche in altri, il rifiuto di fornire l’approvazione possa avere ripercussioni sul carattere definitivo della proposta motivata precedentemente formulata. Renderebbe «meno definitiva» la precedente posizione del Parlamento? Ritengo di no.

93.      Ne consegue che, adottando una proposta motivata ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 1, TUE, il Parlamento esprime la sua posizione definitiva per quanto concerne l’avvio della procedura di cui all’articolo 7 TUE.

2)      Se si possa sanare in una fase successiva

94.      Secondo una giurisprudenza parimenti costante, un atto intermedio non è impugnabile se si stabilisce che i suoi vizi potranno essere fatti valere nel ricorso diretto contro la decisione finale, di cui esso costituisce un atto di elaborazione. In simili circostanze, il ricorso proposto avverso la decisione che conclude il procedimento assicurerà una tutela giurisdizionale sufficiente. Tuttavia, se non ricorre quest’ultima condizione, si riterrà che l’atto intermedio – indipendentemente dal fatto che esso esprima un punto di vista provvisorio dell’istituzione interessata – produca effetti giuridici autonomi e debba pertanto poter essere oggetto di un ricorso di annullamento (29).

95.      Tale filone giurisprudenziale, ripreso anche in materia di procedimenti amministrativi (economici), opera come un’eccezione interna alla situazione descritta nella precedente sottosezione delle presenti conclusioni. Esso apre la via al controllo giurisdizionale di atti che non esprimono una posizione definitiva, ma producono, ciò nonostante, effetti giuridici autonomi. Poiché ho suggerito, nel paragrafo precedente, che la risoluzione impugnata esprime la posizione definitiva del Parlamento e non costituisce, quindi, un mero atto preparatorio, mi occupo di questo punto unicamente per ragioni di completezza, poiché è stato sollevato e discusso dalle parti.

96.      Nell’ambito di una procedura costituzionale multifase come quella di cui all’articolo 7 TUE, può certamente sembrare ragionevole, perlomeno a livello generale e astratto, attendere l’adozione di una decisione che ponga fine a tale procedura per contestare qualsiasi irregolarità anteriore eventualmente commessa nella conduzione di detta procedura.

97.      Tuttavia, in esito a un esame più approfondito, tale tesi non può essere accolta nella presente causa.

98.      Anzitutto, è difficile immaginare in che modo si potrebbero imputare comportamenti illegittimi a tutti gli attori costituzionali, in casu lamentando presso il Consiglio europeo o il Consiglio un’irregolarità procedurale asseritamente commessa dal Parlamento al momento dell’adozione della sua proposta motivata ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 1, TUE, e in seguito chiedere l’annullamento, ad esempio, di una decisione di sospensione del Consiglio ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 3, TUE a motivo di tale precedente irregolarità del Parlamento. Ciò evidenzia solo il fatto che l’approccio del «controllo olistico» al sindacato giurisdizionale potrebbe funzionare bene per procedure complesse che si svolgono all’interno della stessa istituzione o dello stesso tipo di istituzioni, come nel caso di varie decisioni individuali della pubblica amministrazione che si fondono in un’unica decisione definitiva integrata. Tuttavia, tale logica non può, semplicemente, essere applicata a una serie di decisioni distinte, autonome e, per quanto concerne la loro natura, differenti, adottate da attori costituzionali diversi.

99.      In secondo luogo, non è immediatamente chiaro quale sia, in realtà, la «decisione che conclude il procedimento» nel contesto dell’articolo 7 TUE. Da una parte, considerando l’articolo 7 TUE nel suo insieme, la decisione che conclude la procedura avviata con una proposta motivata potrebbe essere la constatazione adottata ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 1, TUE o dell’articolo 7, paragrafo 2, TUE, come suggerisce il convenuto (ciclo interno). Dall’altra, potrebbe anche essere, e forse è più ragionevole che sia, la decisione finale di infliggere sanzioni sulla base dell’articolo 7, paragrafo 3, TUE (ciclo esterno) (30). Inoltre, a seconda di quale di esse sia individuata come la decisione che conclude il procedimento, è probabile che l’intensità del controllo giurisdizionale muti. Infatti, se la «decisione» rilevante fosse la constatazione ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 1 o 2, TUE, sarebbe applicabile l’articolo 269 TFUE, essendo attivato il controllo previsto da tale disposizione. Per converso, se si trattasse di una decisione adottata sul fondamento dell’articolo 7, paragrafo 3, TUE, si procederebbe a un controllo normale ai sensi dell’articolo 263 TFUE.

100. In terzo luogo e, soprattutto, potrebbe non esservi una «decisione che conclude il procedimento», indipendentemente da quale sia la disposizione rilevante. L’articolo 7, paragrafi 1 e 2, TUE, non esige, almeno dal punto di vista testuale, che il Consiglio agisca in risposta a una proposta motivata. Esso non prevede neppure che, alla scadenza di un termine ragionevole, gli effetti della proposta motivata si estinguano qualora non vi siano stati sviluppi. Tuttavia, dalla giurisprudenza della Corte emerge chiaramente che il principio della certezza del diritto esige che le istituzioni dell’Unione esercitino i loro poteri entro un termine ragionevole (31). Non ho alcuna intenzione di addentrarmi nel campo minato concernente la sussistenza o meno di un eventuale obbligo giuridico, in capo al Consiglio, di adottare una constatazione entro un periodo di tempo ragionevole (o di rifiutarsi espressamente di farlo) e della questione se tale obbligo possa discendere dal principio di leale cooperazione (32).

101. Ai fini delle presenti conclusioni, è sufficiente limitarsi a constatare che sarebbe decisamente kafkiano subordinare l’accesso al controllo giurisdizionale alla condizione dell’esistenza, in futuro, eventualmente, di una decisione definitiva, di natura ignota, mentre, nel frattempo, la proposta motivata continua a produrre i suoi effetti per un periodo di tempo indeterminato. Un simile scenario non si concilia agevolmente con la descrizione di un’Unione di diritto in cui «la stessa esistenza di un controllo giurisdizionale effettivo destinato ad assicurare il rispetto delle disposizioni del diritto dell’Unione è inerente all’esistenza di un siffatto Stato di diritto» (33).

102. Devo quindi concludere che la tutela giurisdizionale effettiva esige che le proposte motivate possano essere oggetto di un controllo ai sensi dell’articolo 263 TFUE, a condizione che esse producano effetti giuridici (autonomi), una questione che mi accingo ora a trattare.

3)      Effetti giuridici (autonomi)

103. A mio avviso, la proposta motivata di cui trattasi nella presente causa ha determinato l’avvio della procedura di cui all’articolo 7 TUE e, da questo punto di vista, ha già prodotto taluni effetti giuridici o era certamente destinata a produrli. Tuttavia, ai fini del requisito di cui al paragrafo 1 dell’articolo 263, TFUE, la risoluzione impugnata produce almeno due ulteriori tipi di effetti giuridici nella sua qualità di proposta motivata ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 1, TUE.

104. In primo luogo, in forza dell’articolo unico, lettera b), del Protocollo (n. 24) sull’asilo per i cittadini degli Stati membri dell’Unione europea, introdotto dal Trattato di Amsterdam, quando è stata avviata la procedura di cui all’articolo 7, paragrafo 1, TUE, e fino a quando il Consiglio non prenda una decisione al riguardo nei confronti dello Stato membro di cui il richiedente è cittadino, tale Stato membro non può più essere considerato un paese di origine sicuro dagli altri Stati membri, a tutti i fini giuridici e pratici connessi a questioni inerenti l’asilo. Pertanto, la domanda d’asilo presentata da un cittadino di tale Stato membro può essere presa in esame in un altro Stato membro dell’Unione.

105. Non vi è dubbio che siffatta conseguenza costituisce un effetto giuridico (vincolante) delle proposte motivate, non soltanto per lo Stato membro interessato, ma anche per tutti gli altri Stati membri, le istituzioni dell’Unione e i cittadini di tale Stato. Se il Protocollo (n. 24) viene attivato, uno Stato membro perde effettivamente lo status di paese sicuro nei confronti degli altri Stati membri (e, potenzialmente, anche nei confronti dei paesi terzi). Su tale risultato non incide affatto la possibilità che il Consiglio stesso prenda posizione in merito alle proposte motivate.

106. Certamente, ci si potrebbe interrogare sull’opportunità che una proposta motivata che dà avvio alla procedura di cui all’articolo 7, paragrafo 1, TUE, inneschi già di un effetto di così vasta portata. Si potrebbe persino tentare di ridimensionare il valore del cosiddetto Protocollo Aznar, suggerendo che è stato adottato in un’epoca diversa e per obiettivi differenti.

107. A mio avviso, siffatto ridimensionamento sarebbe inappropriato per un giudice, tenuto conto della formulazione molto chiara delle norme. La volontà degli estensori del Protocollo, che ha lo stesso valore giuridico dei Trattati (34), è chiara. Tale disposizione e la sua applicazione sono stati validamente attivati con l’adozione della proposta motivata da parte del Parlamento.

108. Inoltre, ritengo irrilevante l’argomento del convenuto secondo cui, in sostanza, l’attivazione del Protocollo (n. 24) potrebbe non conferire alcun diritto direttamente invocabile dai singoli, e le autorità pubbliche degli altri Stati membri disporrebbero comunque di un margine di discrezionalità quanto alla questione se poi concedere o meno protezione internazionale a richiedenti provenienti dall’Ungheria.

109. A mio avviso, siffatto argomento confonde la legittimazione ad agire dei singoli (e, in particolare, la condizione dell’incidenza diretta) con gli interessi di uno Stato membro. In primo luogo, uno Stato membro è un ricorrente privilegiato. Esso non è tenuto a dimostrare l’esistenza di un’incidenza diretta. In secondo luogo, anche se lo fosse, quod non, ciò riguarderebbe tale Stato, e non i suoi cittadini o le autorità amministrative di altri Stati. Nella presente causa, non vi è alcun dubbio che l’Ungheria sia interessata, per effetto della privazione dello status di paese sicuro, il che implica già, chiaramente, che le domande di protezione internazionale presentate dai suoi cittadini in altri Stati membri possano essere esaminate nel merito. La questione se una domanda sarà, infine, accolta è una questione del tutto diversa. Volendo utilizzare un’analogia del mondo dei titoli sovrani, sarebbe come modificare da un giorno all’altro il rating del credito di un paese da AAA a B, e poi sostenere che detto paese non è interessato da tale declassamento, poiché vari suoi cittadini dispongono ancora di denaro. Tale affermazione potrebbe essere (tecnicamente) veridica, ma è altresì irrilevante, alla luce dell’oggetto della censura.

110. In secondo luogo, un altro tipo di effetto giuridico connesso a proposte motivate di cui all’articolo 7, paragrafo 1, TUE, discende dalla giurisprudenza della Corte. L’esistenza di una proposta motivata può certamente avere un impatto sulla fiducia e sul riconoscimento reciproci all’interno dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia, in particolare nel contesto dell’esecuzione dei mandati d’arresto europei, ma certamente non soltanto in tale settore del diritto.

111. Nella sua sentenza nella causa LM (35), la Corte ha statuito che, nel caso in cui vi sia un rischio reale di violazione del diritto fondamentale a un equo processo, a causa di carenze sistemiche o generalizzate riguardanti l’indipendenza del potere giudiziario dello Stato membro emittente, l’autorità dell’esecuzione può, a seguito di un esame caso per caso, rifiutare la consegna di una persona qualora vi siano motivi seri e comprovati per ritenere che tale persona corra tale rischio in caso di consegna a detto Stato. L’autorità dell’esecuzione può giungere a tale conclusione qualora «disponga di elementi, come quelli contenuti in una proposta motivata della Commissione adottata a norma dell’articolo 7, paragrafo 1, TUE, idonei a dimostrare l’esistenza di un rischio reale di violazione del diritto fondamentale a un equo processo» (36).

112. Certamente, qualsiasi decisione di rifiutare l’esecuzione di un mandato d’arresto europeo non è automatica. Una proposta motivata è soltanto uno dei documenti che il giudice nazionale può prendere in considerazione nell’effettuare la propria valutazione (37). Il punto 61 della sentenza LM sottolinea, tuttavia, che una proposta motivata ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 1, TUE è un documento di particolare rilevanza (38). È certamente vero che la sentenza nella causa LM riguardava una proposta motivata adottata dalla Commissione. Tuttavia, a mio avviso, semplicemente, tale affermazione è stata formulata nel contesto fattuale di tale sentenza. Indubbiamente, non la interpreto come un’indicazione della volontà di distinguere la proposta motivata della Commissione da quelle eventualmente adottate dagli altri due attori di cui all’articolo 7, paragrafo 1, TUE (39).

113. Pertanto, in tale settore, una proposta motivata non produce alcuna conseguenza automatica. Tuttavia, è difficile sostenere che un elemento che, ai sensi di una pronuncia autoritativa della Corte, può fungere da fondamento per negare la fiducia reciproca e per sospendere il riconoscimento reciproco non produca effetti giuridici. Mi chiedo se un documento, senz’ombra di dubbio giuridico, e non un mero fatto, che potrebbe essere legittimamente utilizzato per rimuovere una serie di obblighi chiave di diritto primario e derivato degli Stati membri, ai sensi del diritto dell’Unione, possa essere privo di qualsiasi effetto giuridico.

114. Reputo tale tesi insostenibile. Infatti, in termini pragmatici, l’importanza di tali dichiarazioni autoritative provenienti dal livello europeo difficilmente può essere sottovalutata. È poco probabile che un giudice penale di uno Stato membro, tipicamente un giudice penale di primo grado, competente a conoscere delle domande di consegna, sia in grado o ritenga di possedere l’autorità necessaria per esercitare un controllo completo della qualità dello Stato di diritto in un altro Stato membro. Pertanto, se tali soggetti sono espressamente invitati a fondarsi su una dichiarazione delle istituzioni europee, nel momento in cui occorre difendere tali dichiarazioni e accettare le loro necessarie conseguenze a livello di Unione europea, il che comprende permettere un ragionevole accesso a un giudice (40), il potere esercitato, che ha iniziato a produrre effetti giuridici, non può improvvisamente scomparire in una «nebbia che nega qualsiasi conoscenza», ricordando uno slogan di «X-Files».

115. Pertanto, l’Ungheria possiede un evidente interesse a impugnare la risoluzione controversa. Tale risoluzione non si limita ad attivare l’articolo 7, paragrafo 1, TUE, consentendo in tal modo al Consiglio di constatare un evidente rischio di violazione grave dei valori dell’Unione da parte di uno Stato membro. Essa comporta altresì, di per sé, conseguenze giuridiche per tale Stato membro.

116. Il ricorso di annullamento proposto dalla ricorrente avverso la risoluzione controversa ai sensi dell’articolo 263 TFUE è quindi ricevibile.

B.      Sul merito

117. La ricorrente ha dedotto quattro motivi di merito avverso la risoluzione impugnata. Anzitutto, tratterò (congiuntamente) i due motivi diretti, in sostanza, a sostenere che il convenuto avrebbe dovuto tener conto delle astensioni al momento del conteggio dei voti espressi per stabilire se la maggioranza richiesta fosse stata raggiunta. Quindi, mi occuperò brevemente degli altri due motivi.

1.      Primo e terzo motivo

a)      Argomenti delle parti

118. Con il suo primo motivo, la ricorrente sostiene che la risoluzione impugnata non sarebbe stata approvata se le astensioni fossero state debitamente tenute in considerazione. L’articolo 178, paragrafo 3, del regolamento interno stabilisce che devono essere considerati come voti espressi soltanto i voti che esprimono un «sì» o un «no», con l’avvertenza, introdotta nel 2016, che fa salvi «i casi in cui i trattati prevedano una maggioranza specifica». L’articolo 354 TFUE, che si applica agli atti adottati dal Parlamento ai sensi dell’articolo 7 TUE, prevede detta maggioranza specifica, nella forma dei due terzi dei voti espressi e della maggioranza dei deputati europei. L’interpretazione dell’articolo 178, paragrafo 3, in conformità con l’articolo 354 TFUE esigerebbe di tenere conto delle astensioni nel quadro del sistema di conteggio.

119. Secondo il convenuto, l’omessa presa in considerazione delle astensioni non costituirebbe una violazione dell’articolo 354 TFUE, né dell’articolo 178, paragrafo 3, del regolamento. In tutto il mondo, le assemblee dispongono di diverse regole per quanto concerne la considerazione delle astensioni. Ai sensi dell’articolo 232 TFUE, il Parlamento è legittimato a decidere in merito alla sua organizzazione e al suo funzionamento. Poiché l’articolo 354 TFUE non precisa in che modo debbano essere trattate le astensioni, la relativa decisione spetterebbe al Parlamento. A tale riguardo, il Parlamento avrebbe sempre seguito una prassi costante, consistente nel non tener conto delle astensioni come voti espressi. La revisione del 2016 del regolamento interno non sarebbe stata diretta a introdurre un’eccezione alla regola generale in forza della quale le astensioni non sono prese in considerazione.

120. Secondo l’interveniente, l’articolo 354, quarto comma, TFUE dovrebbe essere interpretato nel senso che impone un obbligo di tener conto delle astensioni, alla luce dell’articolo 354, primo comma, TFUE. Poiché quest’ultimo prevede espressamente che, in seno al Consiglio o al Consiglio europeo, le astensioni non ostano all’adozione di una decisione, l’assenza di un analogo caveat nell’articolo 354, quarto comma, TFUE suggerirebbe che le astensioni debbano essere tenute in considerazione.

121. Con il suo terzo motivo, la ricorrente sostiene che, per effetto dell’omessa considerazione delle astensioni, i deputati europei non sarebbero stati posti in condizione di esercitare le loro funzioni di rappresentanza del popolo, in violazione dei principi di democrazia e parità di trattamento tra deputati europei. I deputati europei dovrebbero essere posti in condizione di esprimere le loro opinioni politiche in vari modi. Inoltre, essi non sarebbero stati debitamente informati delle modalità di voto, poiché tali informazioni sarebbero state fornite, attraverso un semplice messaggio di posta elettronica, soltanto un giorno e mezzo prima della votazione.

122. Secondo il convenuto, il terzo motivo dovrebbe essere dichiarato manifestamente infondato. Il fatto che le astensioni non siano tenute in considerazione non determinerebbe una disparità di trattamento tra i deputati europei. Tutti i deputati dispongono dello stesso diritto di voto e sono liberi di votare conformemente alle loro opinioni politiche e con piena cognizione dell’impatto che il loro (tipo di) voto avrà sul risultato finale. Inoltre, nel caso di specie, i deputati europei avrebbero potuto operare una scelta consapevole, essendo stati informati, prima della votazione, del modo preciso in cui i voti sarebbero stati conteggiati.

b)      Analisi

123. Mentre il primo motivo della ricorrente concerne il fatto che la risoluzione impugnata avrebbe violato l’articolo 354 TFUE e l’articolo 178, paragrafo 3, del regolamento interno, il terzo motivo si concentra sulla violazione dei principi di democrazia e di uguaglianza, ai sensi, rispettivamente, dell’articolo 2 TUE e dell’articolo 21 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»). Tuttavia, entrambi tali motivi si riducono, in sostanza, alla stessa questione: se l’omessa presa in considerazione delle astensioni nel conteggio dei voti sia compatibile con varie disposizioni del diritto dell’Unione. Per questa ragione, è opportuno valutarli congiuntamente.

124. Ai sensi dell’articolo 231 TFUE, «[s]alvo contrarie disposizioni dei trattati, il Parlamento europeo delibera a maggioranza dei suffragi espressi». L’articolo 7 TUE contiene siffatta eccezione alla regola. Ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 5, TUE, «[l]e modalità di voto che, ai fini del presente articolo, si applicano al Parlamento europeo (…) sono stabilite nell’articolo 354 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea».

125. Ai sensi dell’articolo 354, quarto comma, TFUE, «[a]i fini dell’articolo 7 del trattato sull’Unione europea, il Parlamento europeo delibera alla maggioranza dei due terzi dei voti espressi, che rappresenta la maggioranza dei membri che lo compongono». Ne consegue che l’articolo 354 TFUE esige due tipi di maggioranza ai fini dell’adozione di una proposta motivata che inviti il Consiglio ad agire ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 1, TUE: la maggioranza di due terzi dei voti espressi e la maggioranza dei membri del Parlamento (41).

126. In questa sede, è in discussione il primo tipo di maggioranza. Le differenze tra le parti del procedimento risiedono nella definizione della nozione di «voti espressi». Mentre la ricorrente e l’interveniente ritengono che i «voti espressi» includano le astensioni, il convenuto sostiene che tale nozione si riferisce unicamente ai voti espressi a favore o contro la proposta.

127. A mio avviso, il convenuto ha ragione su questo punto.

128. In primo luogo, nel linguaggio corrente, il termine «astensione» proviene dal verbo latino abstinere, che significa tenersi lontano o alla larga, trattenersi, mantenersi a distanza o astenersi/evitare. Analogamente, l’Oxford English Dictionary definisce l’astensione come «una rinuncia formale a votare a favore o contro una proposta o una mozione». Pertanto, una persona che si astiene desidera che il suo voto non sia considerato né a favore né contro una determinata proposta. Essa desidera, semplicemente, non essere affatto presente (o si comporta come se non lo fosse). Tale persona rifiuta di esprimere un voto e chiede di essere trattata come se non avesse affatto votato.

129. Dal canto suo, il significato naturale della nozione di «voto espresso» indica che la persona ha attivamente espresso il suo punto di vista, attraverso il voto, scegliendo tra le diverse alternative. La scelta assume quindi la forma di un voto a favore o contro qualcuno o qualcosa, siano essi una risoluzione, una normativa o una relazione.

130. Dalla combinazione del significato di «astensioni» e di «voto espresso» discende che, di regola, si tratta di elementi che si escludono a vicenda. Tale conclusione logica di base non è rimessa in discussione da altre norme specifiche concepite per altri fini, ai sensi delle quali i deputati europei potrebbero essere chiamati a manifestare espressamente la loro astensione (42). Siffatte regole riguardano, evidentemente, settori ben diversi. Qualsiasi ragionamento «per analogia» con tali regole specifiche per interpretare regole generali sul voto è semplicemente impraticabile.

131. In secondo luogo, l’articolo 178, paragrafo 3, del regolamento, che costituisce una norma generale in materia di votazione, prevedeva, nella sua versione in vigore al momento dell’adozione della risoluzione impugnata, che per l’approvazione o la reiezione di un testo entrano nel calcolo dei voti espressi soltanto i voti a favore e contro, salvo nei casi in cui i trattati prevedano una maggioranza specifica. Tale disposizione esclude chiaramente, per principio, le astensioni. Così facendo, il Parlamento ha esercitato il suo potere di decidere in merito alla sua organizzazione e al suo funzionamento, come del resto consentito dall’articolo 232 TFUE.

132. Il fatto che la revisione del 2016 del regolamento interno abbia aggiunto il caveat «salvo nei casi in cui i trattati prevedano una maggioranza specifica» all’articolo 178, paragrafo 3, non modifica affatto tale conclusione. La formulazione contenuta in tale disposizione è di carattere aperto, e, semplicemente, costituisce un’apertura legislativa e un rinvio ad altre disposizioni.

133. Tuttavia, nessuna delle disposizioni di diritto primario dedotte dalla ricorrente consente di concludere che l’articolo 178, paragrafo 3, del regolamento interno debba essere interpretato, alla luce di tali disposizioni di diritto primario, nel senso che obbliga il Parlamento a tener conto delle astensioni come voti espressi ai fini del calcolo della maggioranza dei due terzi dei voti espressi necessaria ai fini dell’adozione di una proposta motivata ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 1, TUE, quale la risoluzione impugnata.

134. Interpellata su tale punto specifico in udienza, la ricorrente si è limitata a fare riferimento all’articolo 354 TFUE. Effettivamente, tale disposizione prevede una maggioranza specifica (la maggioranza dei due terzi dei voti espressi, che rappresenti la maggioranza dei membri che compongono il Parlamento), ma non contiene regole specifiche, derogatorie, sul modo in cui devono essere conteggiati i «voti espressi». In questa fase, il ragionamento della ricorrente diviene, in un certo senso, circolare, intrappolato in riferimenti incrociati fra le stesse disposizioni, nessuna delle quali, di fatto, dispone altrimenti. In definitiva, l’articolo 178, paragrafo 3, del regolamento interno si è limitato a prevedere un’apertura per una situazione che non si è mai concretizzata.

135. In terzo luogo, contrariamente a quanto sostiene la ricorrente, è difficile immaginare in che modo, esprimendo la loro scelta libera e sovrana di astenersi, i deputati sarebbero stati impossibilitati a esercitare le loro funzioni di rappresentanti del popolo. Del resto, la decisione di astenersi è stata una loro scelta (politica). Inoltre, le astensioni dei deputati europei rappresentano, di per sé, un modo di esprimere un’opinione politica. Anche se non sono conteggiate come voti espressi, esse incidono direttamente, di regola, sul calcolo del numero di voti necessari per raggiungere la relativa maggioranza (43). Esse rilevano altresì sul piano della legittimazione politica. Generalmente, più elevato è il tasso di astensione, meno forte è la legittimazione della decisione politica, anche se infine adottata.

136. In quarto e ultimo luogo, per quanto riguarda specificamente il terzo motivo della ricorrente, si può certamente affermare che il principio di democrazia esige, da un punto di vista giuridico, la prevedibilità delle norme applicabili alle votazioni. In sede di votazione, i deputati europei devono essere a conoscenza delle regole applicabili alla procedura di voto. Ad esempio, essi dovrebbero certamente sapere, prima della votazione, in che modo essa si svolgerà.

137. Tuttavia, nel caso di specie, non vedo in che modo tali requisiti non sarebbero stati soddisfatti. È pacifico che, un giorno e mezzo prima della votazione, i deputati europei sono stati informati del fatto che le astensioni non sarebbero state conteggiate come voti espressi. Senza voler entrare nel dibattito concernente che cosa si intenda, in politica, per periodo di tempo sufficiente, si è indubbiamente trattato di un’informazione tempestiva sulle modalità di organizzazione della votazione. Non vedo neppure in che modo la scelta di comunicare tale informazione mediante un messaggio di posta elettronica indirizzato ai deputati potrebbe non essere adeguata alla luce della natura e della funzione di tale informazione nel ventunesimo secolo.

138. A mio avviso, dunque, il primo e il terzo motivo sono infondati.

2.      Secondo motivo

139. La ricorrente sostiene che l’omessa richiesta, da parte del presidente del Parlamento europeo, del parere della commissione affari costituzionali del Parlamento (in prosieguo: la «commissione AFCO») per quanto concerne l’interpretazione del regolamento interno, costituirebbe una violazione del principio di certezza del diritto, poiché, sia prima che dopo la votazione, non era certa l’interpretazione di tali regole. Omettendo di consultare il parere della commissione AFCO in merito al metodo di votazione, il presidente del Parlamento non avrebbe adempiuto all’obbligo di certezza del diritto. Di conseguenza, la possibilità, per i deputati europei, di esercitare i loro diritti di rappresentanza del popolo in materia di voto sarebbe stata gravemente pregiudicata.

140. Secondo il convenuto, il secondo motivo dovrebbe essere dichiarato manifestamente irricevibile. La ricorrente non deduce una violazione del principio di certezza del diritto. Non sarebbe chiaro se il secondo motivo deduca la questione dell’invalidità dell’articolo 178, paragrafo 3, del regolamento interno alla luce del principio di certezza del diritto o della decisione del presidente di consultare il servizio giuridico, ma non la commissione AFCO, oppure l’inosservanza di forme sostanziali nell’adozione della risoluzione. In ogni caso, il presidente non sarebbe tenuto a consultare la commissione AFCO per quanto concerne l’interpretazione dell’articolo 178, paragrafo 3, del regolamento interno.

141. Il secondo motivo è manifestamente infondato.

142. Il regolamento del Parlamento non contiene alcun obbligo di consultare la commissione AFCO, in circostanze come quelle di cui alla presente causa, al fine di interpretare le regole di voto. L’articolo 226, paragrafo 1, del regolamento interno, infatti, prevede che «[q]ualora sorgano dubbi in merito all’applicazione o all’interpretazione del presente regolamento, il Presidente può deferire l’esame della questione alla commissione competente» (44). Di conseguenza, la votazione della risoluzione controversa poteva avere luogo senza il preventivo coinvolgimento, in funzione interpretativa, della commissione AFCO.

143. Pertanto, semplicemente, non sussiste alcun obbligo, in capo al presidente del Parlamento, di procedere nel modo indicato dalla ricorrente. Invocare, in tale contesto, il principio di certezza del diritto non modifica tale conclusione. Inoltre, al fine di garantire la certezza del diritto, non soltanto il presidente ha sollecitato un parere del servizio giuridico del Parlamento (45), pur non essendo obbligato a farlo, ma, prima della votazione, tutti i deputati europei sono stati anche informati delle modalità di conteggio dei voti (46).

3.      Quarto motivo

144. Secondo la ricorrente, la risoluzione impugnata avrebbe violato i principi di leale cooperazione, buona fede, certezza del diritto e legittimo affidamento. Nell’elaborare la sua proposta di risoluzione, il convenuto non avrebbe dovuto fondarsi su procedimenti per inadempimento avviati dalla Commissione nei confronti della ricorrente, pendenti o conclusi Poiché la Commissione, in quanto custode dei Trattati, non ha ritenuto giustificato l’avvio della procedura di cui all’articolo 7 TUE, un’altra istituzione dell’Unione non potrebbe basarsi su procedimenti per inadempimento conclusi per attivare la procedura di cui all’articolo 7 TUE.

145. Da parte sua, il convenuto ritiene che tale motivo debba essere dichiarato manifestamente infondato. Non vi sarebbe alcuna base giuridica che consenta di concludere che procedimenti per inadempimento pendenti o conclusi impediscano l’avvio della procedura di cui all’articolo 7 TUE. Conformemente all’articolo 7, paragrafo 1, TUE, il Parlamento dispone di un potere discrezionale ai fini della determinazione dei fatti sui quali si fonda la sua posizione.

146. Anche il quarto motivo è manifestamente infondato.

147. L’articolo 7, paragrafo 1, TUE non limita i motivi sulla base dei quali può essere adottata una proposta motivata. Né si potrebbe seriamente sostenere che esistano altre disposizioni del diritto dell’Unione, fra cui il dovere di leale cooperazione, che, in un certo senso, limiterebbero l’insieme degli elementi sui quali sarebbe consentito fondare una proposta motivata ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 1, TUE. Poiché detta proposta deve essere motivata, il Parlamento è tenuto a basarsi su elementi oggettivi, che indichino l’esistenza di un siffatto rischio. Constatazioni pregresse di infrazione possono indubbiamente costituire elementi di tal genere, contribuendo così a definire l’accusa nei confronti dello Stato membro interessato ai sensi dell’articolo 7 TUE, nella misura in cui tali infrazioni costituiscano un’inosservanza dei valori dell’Unione. Pertanto, basandosi su procedimenti per inadempimento, conclusi o pendenti, la risoluzione impugnata non ha violato nessuno dei principi su cui la ricorrente si fonda nell’ambito del suo quarto motivo.

V.      Sulle spese

148. Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese. Poiché è rimasta soccombente, la ricorrente dev’essere condannata a sopportare le spese sostenute dal convenuto, in conformità alle conclusioni di quest’ultimo. Ai sensi dell’articolo 140, paragrafo 1, del regolamento di procedura della Corte, l’interveniente deve sopportare le proprie spese.

VI.    Conclusione

149. Suggerisco alla Corte di:

–        respingere il ricorso;

–        condannare l’Ungheria a sopportare le spese; e

–        condannare la Polonia a sopportare le proprie spese.


1      Lingua originale: l’inglese.


2      Risoluzione P8_TA-PROV (2018) 0340 [2017/2131(INL)].


3      Nella sua versione applicabile alla legislatura dal 2014 al 2019, come modificato dalla decisione del Parlamento europeo del 13 dicembre 2016 sulla revisione generale del regolamento del Parlamento europeo.


4      P8_TA(2017)0216.


5      Relazione A8-0250/2018 su una proposta recante l’invito al Consiglio a constatare, a norma dell’articolo 7, paragrafo 1, del trattato sull’Unione europea, l’esistenza di un evidente rischio di violazione grave da parte dell’Ungheria dei valori su cui si fonda l’Unione [2017/2131(INL)].


6      Ordinanza del 14 maggio 2019, Ungheria/Parlamento (C‑650/18, non pubblicata, EU:C:2019:438).


7      V., ad esempio, sentenze del 26 giugno 2012, Polonia/Commissione (C‑336/09 P, EU:C:2012:386, punto 36 e giurisprudenza ivi citata); del 6 ottobre 2015, Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650, punto 60); e del 29 maggio 2018, Liga van Moskeeën en Islamitische Organisaties Provincie Antwerpen e a. (C‑426/16, EU:C:2018:335, punto 38).


8      V., ad esempio, sentenze del 3 ottobre 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e a./Parlamento e Consiglio (C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punti 91 e 92); del 13 marzo 2018, Industrias Químicas del Vallés/Commissione (C‑244/16 P, EU:C:2018:177, punto 102); e del 5 novembre 2019, BCE e a./Trasta Komercbanka e a. (C‑663/17 P, C‑665/17 P e C‑669/17 P, EU:C:2019:923, punto 54).


9      V., in tal senso, ad esempio, sentenze del 5 dicembre 2017, Germania/Consiglio (C‑600/14, EU:C:2017:935, punto 108), e del 9 luglio 2020, Repubblica ceca/Commissione (C‑575/18 P, EU:C:2020:530, punto 52).


10      V., ad esempio, ordinanza del 27 novembre 2001, Portogallo/Commissione (C‑208/99, EU:C:2001:638, punto 23).


11      V., ad esempio, per quanto concerne il primo comma dell’articolo 275 TFUE, sentenze del 24 giugno 2014, Parlamento/Consiglio (C‑658/11, EU:C:2014:2025, punto 70); del 19 luglio 2016, H/Consiglio e a. (C‑455/14 P, EU:C:2016:569, punto 40); e del 25 giugno 2020, SatCen/KF (C‑14/19 P, EU:C:2020:492, punto 66). Per una trattazione dettagliata della portata della competenza della Corte nel settore della politica estera e di sicurezza comune, v. le mie conclusioni nella causa SatCen/KF (C‑14/19 P, EU:C:2020:220, paragrafi da 51 a 89).


12      In particolare, il circolo di discussione sulla Corte di giustizia si è occupato soltanto dell’esclusione del controllo giurisdizionale per quanto concerne la politica estera e di sicurezza comune (CONV 689/1/03 REV 1).


13      Paragrafi da 45 a 48 delle presenti conclusioni.


14      Ex articolo L TUE.


15      Non soltanto per quanto concerne la procedura di cui all’articolo 7 TUE, ma anche, in particolare, con riferimento al secondo e al terzo pilastro non comunitari (la politica estera e di sicurezza comune e la cooperazione in materia di giustizia e affari interni).


16      V. supra, paragrafo 37 delle presenti conclusioni.


17      L’articolo 269 TFUE è formulato come una disposizione attributiva di competenza nella maggior parte delle versioni linguistiche, ad esempio quella inglese, tedesca, italiana, spagnola o ceca. La versione francese, sebbene redatta in termini negativi («la Cour de justice n’est compétente … que …»), non suggerisce affatto che la Corte non sia competente a esaminare atti diversi da quelli adottati dal Consiglio europeo o dal Consiglio. La sua formulazione non fa che chiarire che il controllo giurisdizionale di questi ultimi deve essere effettuato secondo le modalità specifiche e limitate previste dall’articolo 269 TFUE.


18      Discussa, esattamente in tale contesto, nel prosieguo, ai paragrafi da 82 a 102 delle presenti conclusioni.


19      Sull’intensità del controllo giurisdizionale esercitato dalla Corte dipendente dal settore, v. sentenza del 19 dicembre 2019, Puppinck e a./Commissione (C‑418/18 P, EU:C:2019:111, punti da 87 a 97). V. anche, ad esempio, in relazione a un altro tipo di atto politico del Parlamento europeo, sentenza del 9 dicembre 2014, Schönberger/Parlamento (C‑261/13 P, EU:C:2014:2423, punto 24), in cui la Corte ha ritenuto che il Parlamento disponesse di un ampio potere discrezionale, di natura politica, quanto al seguito da dare a una petizione. Conseguentemente, la Corte ha ritenuto che una decisione adottata a tal riguardo esulasse dal sindacato giurisdizionale.


20      V., ad esempio, sentenze del 23 aprile 1986, Les Verts/Parlamento (294/83, EU:C:1986:166, punto 23), e del 3 settembre 2008, Kadi e Al Barakaat International Foundation/Consiglio e Commissione (C‑402/05 P e C‑415/05 P, EU:C:2008:461, punto 281). Il corsivo è mio.


21      V., ad esempio, sentenze del 19 luglio 2016, H/Consiglio e a. (C‑455/14 P, EU:C:2016:569, punto 41), e del 28 marzo 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, punti 72 e 73), in cui è stata confermata la competenza della Corte nonostante l’articolo 275, primo comma, TFUE.


22      Sentenza del 23 aprile 1986, Les Verts/Parlamento (294/83, EU:C:1986:166).


23      V., ad esempio, sentenze del 6 settembre 2017, Slovacchia e Ungheria/Consiglio  (C‑643/15 e C‑647/15, EU:C:2017:631, punti 123 e124 e giurisprudenza ivi citata), e del 19 dicembre 2019, Puppinck e a./Commissione (C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, punto 95).


24      V., ad esempio, sentenze del 22 giugno 2000, Paesi Bassi/Commissione (C‑147/96, EU:C:2000:335, punto 26), e del 17 luglio 2008, Athinaïki Techniki/Commissione (C‑521/06 P, EU:C:2008:422, punto 42).


25      V., ad esempio, per quanto concerne la procedura di bilancio, sentenza del 27 settembre 1988, Parlamento/Consiglio (302/87, EU:C:1988:461, punti 23 e 24).


26      V., per quanto concerne la proposta di regolamento sottoposta dalla Commissione al Consiglio, ordinanza del 15 maggio 1997, Berthu/Commissione (T‑175/96, EU:T:1997:72, punto 21).


27      Ad esempio, la proposta motivata della Commissione sullo Stato di diritto in Polonia conteneva una lunghissima relazione seguita da una proposta alquanto concisa [COM(2017) 835 final].


28      Essa è, a fortiori, diversa da un procedimento amministrativo. Di conseguenza, ad esempio, ritengo che la giurisprudenza sugli aiuti di Stato (quale la sentenza del 9 ottobre 2001, Italia/Commissione (C‑400/99, EU:C:2001:528, punti 62 e 63) abbia una rilevanza limitata a tale riguardo.


29      V., ad esempio, sentenza del 13 ottobre 2011, Deutsche Post e Germania/Commissione (C‑463/10 P e C‑475/10 P, EU:C:2011:656, punti 53 e 54).


30      V. la denominazione data a tale procedura dall’articolo 354, primo comma, TFUE: «articolo 7 del trattato sull’Unione europea relativo alla sospensione di taluni diritti derivanti dall’appartenenza all’Unione». Tale formulazione suggerisce chiaramente che le misure sanzionatorie costituiscono l’apice dell’articolo 7 TUE.


31      V., ad esempio, sentenze del 13 novembre 2014, Nencini/Parlamento (C‑447/13 P, EU:C:2014:2372, punto 48), e del 14 giugno 2016, Marchiani/Parlamento (C‑566/14 P, EU:C:2016:437, punto 96).


32      V., ad esempio, per analogia, sentenze del 12 febbraio 2015, Parlamento/Consiglio (C‑48/14, EU:C:2015:91, punti 57 e 58), e del 21 giugno 2018, Polonia/Parlamento e Consiglio (C‑5/16, EU:C:2018:483, punto 90). V. anche conclusioni dell’avvocato generale Mengozzi nella causa Commissione/Paesi Bassi (C‑523/04, EU:C:2006:717, paragrafi da 52 a 126) per quanto riguarda la censura vertente sul principio di leale cooperazione, mossa dai Paesi Bassi in relazione al carattere tardivo della decisione della Commissione di avviare un procedimento per inadempimento nei confronti di tale Stato membro.


33      V., ad esempio, sentenze del 19 luglio 2016, H/Consiglio e a. (C‑455/14 P, EU:C:2016:569, punto 41), e del 28 marzo 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, punti 72 e 73).


34      V., ad esempio, parere 2/13 (Adesione dell’Unione europea alla CEDU) del 18 dicembre 2014 (EU:C:2014:2454, punto 161), e sentenza del 10 maggio 2017, de Lobkowicz (C‑690/15, EU:C:2017:355, punto 40).


35      Sentenza del 25 luglio 2018, Minister for Justice and Equality (Carenze del sistema giudiziario) (C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586).


36      Ibidem, punto 79. Il corsivo è mio.


37      Peraltro, lo scenario aperto dalla Corte non appartiene più allo spettro delle possibilità. V., ad esempio, decisione del 17 febbraio 2020 dell’Oberlandesgericht Karlsruhe (Tribunale superiore del Land, Karlsruhe, Germania) (301 AR 156/19) e ordinanza di rinvio pregiudiziale del 3 settembre 2020 del Rechtbank Amsterdam (Tribunale di Amsterdam, Paesi Bassi), attualmente pendente dinanzi a questa Corte con il numero C‑412/20 PPU.


38      «Le informazioni contenute in una proposta motivata recentemente rivolta dalla Commissione al Consiglio in base all’articolo 7, paragrafo 1, TUE costituiscono elementi di particolare rilevanza ai fini di tale valutazione» (punto 61 di tale sentenza). Il corsivo è mio.


39      Analogamente a quanto affermato supra, al paragrafo 91 delle presenti conclusioni. Nella logica dell’articolo 7, paragrafo 1, TUE, una proposta motivata è una proposta motivata, indipendentemente dal soggetto che l’ha adottata.


40      Analogamente, sulla necessaria correlazione tra l’azione dell’Unione, da un lato, e il necessario accesso alla giustizia al fine di contestare tale azione, dall’altro, v. le mie conclusioni nella causa Région de Bruxelles-Capitale/Commissione (C‑352/19 P, EU:C:2020:588, paragrafo 80 e da 126 a 136).


41      V. anche l’articolo 83, paragrafo 3, del regolamento interno, citato supra, al paragrafo 9 delle presenti conclusioni.


42      Come l’articolo 180, paragrafo 3, che disciplina la votazione per appello nominale in caso di guasto nel sistema di votazione elettronica, che, dunque, logicamente, prevede la scelta espressa di una delle tre opzioni («sì» «no» o «astensione»); oppure eventuali regole speciali concernenti la retribuzione dei deputati europei, necessarie per tener conto della loro presenza fisica in Parlamento, che si considererà soddisfatta anche nel caso in cui i loro voti non siano stati registrati come «sì» o «no» nelle singole votazioni.


43      Di regola, le astensioni diminuiscono il numero di voti favorevoli necessari nel caso di votazione a maggioranza semplice dei membri presenti. È anche per questo motivo che per taluni tipi speciali di votazione sono previste maggioranze specifiche, che esigono non soltanto un certo numero di membri presenti e votanti, ma anche il raggiungimento di una determinata soglia per quanto concerne tutti i membri (che costituiscono) l’assemblea legislativa.


44      Il corsivo è mio. Più specificamente, l’articolo 83, paragrafo 1, del regolamento interno, che disciplina la procedura che il Parlamento è tenuto a seguire ai fini dell’adozione di una proposta motivata ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 1, si limita a richiedere che sia elaborata, prima della votazione, una relazione specifica da parte della commissione competente (ossia la commissione LIBE, non la commissione AFCO). Il coinvolgimento formale della commissione competente è previsto soltanto in seguito, nella fase dell’approvazione, da parte del Parlamento, della constatazione del Consiglio, e nel contesto delle misure di accompagnamento sulla base di tale approvazione (v. articolo 83, paragrafi 2, 4 e 5 del regolamento interno).


45      V. supra, paragrafo 14 delle presenti conclusioni.


46      V. supra, paragrafi 16 e 137 delle presenti conclusioni.