Language of document : ECLI:EU:C:2021:426

Дело C650/18

Унгария

срещу

Европейски парламент

 Решение на Съда (голям състав) от 3 юни 2021 година

„Жалба за отмяна — Член 7, параграф 1 ДЕС — Резолюция на Европейския парламент относно предложение, с което Съветът на Европейския съюз се призовава да констатира наличието на очевиден риск от тежко нарушение на ценностите, на които се основава Съюзът — Членове 263 ДФЕС и 269 ДФЕС — Компетентност на Съда — Допустимост на жалбата — Обжалваем акт — Член 354 ДФЕС — Правила за преброяване на гласовете в Парламента — Правилник за дейността на Европейския парламент — Член 178, параграф 3 — Понятие за подаден глас — Гласове „въздържал се“ — Принципи на правна сигурност, на равно третиране, на демокрация и на лоялно сътрудничество“

1.        Жалба за отмяна — Компетентност на Съда — Актове, приети на основание член 7, параграф 1 ДЕС — Резолюция на Европейския парламент относно предложение, с което Съветът на Европейския съюз се призовава да констатира наличието на очевиден риск от тежко нарушение от страна на държава членка на ценностите, на които се основава Съюзът — Обща компетентност за контрол относно законосъобразността на актовете на институциите на Съюза — Обхват

(член 7, параграф 1 ДЕС; членове 263 ДФЕС и 269 ДФЕС)

(вж. т. 31—36)

2.        Жалба за отмяна — Актове, подлежащи на обжалване — Понятие — Актове, които произвеждат задължително правно действие — Резолюция на Европейския парламент относно предложението, с което Съветът на Европейския съюз се призовава да констатира наличието на очевиден риск от тежко нарушение от страна на държава членка на ценностите, на които се основава Съюзът — Резолюция, която променя положението на държавата членка, до която се отнася, в областта на правото на убежище — Включване

(член 7, параграф 1 ДЕС; член 263, първа алинея ДФЕС; Протокол № 24 относно убежището, предоставяно на гражданите на държавите — членки на Европейския съюз)

(вж. т. 37—41 и 49)

3.        Жалба за отмяна — Актове, подлежащи на обжалване — Подготвителни актове — Изключване — Резолюция на Европейския парламент относно предложение, с което Съветът на Европейския съюз се призовава да констатира наличието на очевиден риск от тежко нарушение от страна на държава членка на ценностите, на които се основава Съюзът — Акт, в който не се изразява неокончателното становище — Акт, който произвежда самостоятелни правни последици — Включване

(член 7, параграф 1 ДЕС; член 263, първа алинея ДФЕС)

(вж. т. 43—48)

4.        Жалба за отмяна — Компетентност на Съда — Актове, приети на основание член 7, параграф 1 ДЕС — Резолюция на Европейския парламент относно предложение, с което Съветът на Европейския съюз се призовава да констатира наличието на очевиден риск от тежко нарушение от страна на държава членка на ценностите, на които се основава Съюзът — Обща компетентност за контрол относно законосъобразността на актовете на институциите на Съюза — Ограничаване на общата компетентност с член 269 ДФЕС — Специални условия — Прилагане спрямо жалба по член 263 ДФЕС — Полезно действие

(член 7, параграф 1 ДЕС; членове 263 ДФЕС и 269 ДФЕС)

(вж. т. 51—59)

5.        Право на Европейския съюз — Договор за функционирането на ЕС — Общи и заключителни разпоредби — Резолюция на Европейския парламент относно предложението, с което Съветът на Европейския съюз се призовава да констатира наличието на очевиден риск от тежко нарушение от страна на държава членка на ценностите, на които се основава Съюзът — Правило за преброяване на гласовете на членовете на Парламента — Изискване едновременно за мнозинство от две трети от подадените гласове и за мнозинството от членовете на Парламента — Понятие за подаден глас — Гласове „въздържал се“ — Изключване — Отчитане при изчисляването на мнозинството от членовете на Парламента

(член 7, параграф 1 ДЕС; член 354, четвърта алинея ДФЕС)

(вж. т. 82—88)

6.        Право на Европейския съюз — Договор за функционирането на ЕС — Общи и заключителни разпоредби — Резолюция на Европейския парламент относно предложението, с което Съветът на Европейския съюз се призовава да констатира наличието на очевиден риск от тежко нарушение от страна на държава членка на ценностите, на които се основава Съюзът — Правило за преброяване на гласовете на членовете на Парламента — Неотчитане на гласовете „въздържал се“ при преброяването на подадените гласове — Принцип на демокрация — Принцип на равно третиране — Липса на нарушение

(член 7, параграф 1 ДЕС; член 354, четвърта алинея ДФЕС)

(вж. т. 94—100)

Резюме

Съдът отхвърля жалбата на Унгария срещу резолюцията на Парламента, с която се задейства процедурата за констатиране на наличието на очевиден риск от тежко нарушение от страна на тази държава членка на ценностите, на които се основава Съюзът. При преброяването на подадените гласове по повод на приемането на тази резолюция Парламентът правилно не е взел предвид гласовете „въздържал се“.

На 12 септември 2018 г. Европейският парламент приема резолюция(1) относно предложение, с което Съветът на Европейския съюз се призовава да констатира, в съответствие с член 7, параграф 1 ДЕС(2), наличието на очевиден риск от тежко нарушение от страна на Унгария на общите ценности, на които се основава Съюзът. Така се задейства процедурата по член 7 ДЕС, която може да доведе до спиране на някои права, произтичащи от принадлежността на съответната държава членка към Съюза.

Съгласно член 354, четвърта алинея ДФЕС, който определя реда и условията за гласуване за целите на прилагането на член 7 ДЕС, приемането на въпросната резолюция от Парламента изисква мнозинство от две трети от подадените гласове, представляващи мнозинството от съставляващите го членове. Прилагайки своя Правилник за дейността, който предвижда, че за да се определи дали даден текст е приет или отхвърлен, се отчитат само гласовете, подадени „за“ и „против“, освен в случаите, в които Договорите предвиждат специално мнозинство(3), при преброяването на гласовете по разглежданата резолюция Парламентът взема предвид само гласовете „за“ и „против“ на членовете на Парламента, като не отчита гласовете „въздържал се“(4).

Тъй като счита, че при преброяването на подадените гласове Парламентът е трябвало да вземе предвид гласовете „въздържал се“, Унгария подава на основание член 263 ДФЕС жалба за отмяна на тази резолюция.

Съдът, заседаващ в голям състав, отхвърля тази жалба. Той приема, на първо място, че спорната резолюция може да бъде предмет на съдебен контрол по член 263 ДФЕС. На второ място, той счита, че гласовете „въздържал се“ на членовете на Парламента не трябва да се отчитат, за да се определи дали е достигнато мнозинството от две трети от подадените гласове, посочено в член 354 ДФЕС.

Съображения на Съда

На първо място, Съдът се произнася най-напред по компетентността си да разгледа настоящата жалба, а след това по допустимостта на същата.

Най-напред, той приема, че член 269 ДФЕС, който предвижда ограничена възможност за подаване на жалба за отмяна на актовете, приети от Европейския съвет или от Съвета в рамките на процедурата по член 7 ДЕС, не може да изключи компетентността на Съда да разгледа настоящата жалба. Всъщност, като предвижда по-строги условия във връзка с това право на жалба от условията, предвидени в член 263 ДФЕС, член 269 ДФЕС ограничава общата компетентност на Съда на Европейския съюз за контрол относно законосъобразността на актовете на институциите на Съюза и следователно трябва да се тълкува ограничително. Освен това резолюциите на Парламента, приети на основание член 7, параграф 1 ДЕС, не са посочени в член 269 ДФЕС. Ето защо съставителите на Договорите не са възнамерявали да изключат акт като спорната резолюция от общата компетентност, призната на Съда на Европейския съюз с член 263 ДФЕС. Впрочем подобно тълкуване може да допринесе за зачитането на принципа, съгласно който Европейският съюз е правов съюз, който е установил завършена система от способи за защита и процедури, чиято цел е да поверят на Съда на Европейския съюз контрола за законосъобразността на актовете на институциите на Съюза.

По-нататък, Съдът счита, че спорната резолюция представлява обжалваем акт. Всъщност тя поражда задължителни правни последици от момента на нейното приемане, доколкото, докато Съветът не се е произнесъл относно по-нататъшните действия, които да се предприемат, тази резолюция има за непосредствена последица да отмени забраната, която съществува за държавите членки, да разгледат или да обявят за допустима за разглеждане молба за убежище, подадена от унгарски гражданин(5).

В допълнение, спорната резолюция не представлява междинен акт, чиято законосъобразност би могла да се оспори само по повод на спор относно окончателния акт, по отношение на който той се явява подготвителен. Всъщност, от една страна, с приемането на тази резолюция Парламентът не е изразил неокончателно становище, независимо от факта, че последващата констатация от Съвета за наличието на очевиден риск от тежко нарушение от страна на държава членка на ценностите на Съюза зависи от предварителното одобрение от Парламента. От друга страна, разглежданата резолюция поражда самостоятелни правни последици, доколкото, макар съответната държава членка да може да се позове на незаконосъобразността на тази резолюция в подкрепа на евентуалната си жалба за отмяна на последващата констатация на Съвета, евентуалното уважаване на последната жалба във всеки случай не би позволило да се заличат всички задължителни правни последици на посочената резолюция.

Съдът обаче подчертава, че някои предвидени в член 269 ДФЕС специални условия за подаване на жалба за отмяна на констатацията на Съвета, която би могла да бъде направена в отговор на мотивирано предложение на Парламента (каквото е спорната резолюция), трябва да се прилагат и по отношение на жалба за отмяна по член 263 ДФЕС на такова мотивирано предложение, тъй като в противен случай член 269 ДФЕС би бил лишен от полезно действие. Така последната жалба може да бъде подадена само от държавата членка, до която се отнася мотивираното предложение, а основанията за отмяна, изтъкнати в подкрепа на такава жалба, могат да бъдат изведени само от нарушение на процедурните изисквания, предвидени в член 7 ДЕС.

На второ място, произнасяйки се по същество, Съдът отбелязва, че понятието „подадени гласове“, съдържащо се в член 354, четвърта алинея ДФЕС, не е дефинирано в Договорите и че това самостоятелно понятие от правото на Съюза трябва да се тълкува в съответствие с обичайното му значение в общоупотребимия език. В обичайното си значение това понятие обхваща само изразяването на глас „за“ или „против“ дадено предложение, докато въздържането от гласуване е отказ да се заеме позиция и затова не може да се приравни на „подаден глас“. Следователно правилото по член 354, четвърта алинея ДФЕС, което предвижда мнозинство от подадените гласове, трябва да се разбира като изключващо отчитането на въздържането от гласуване.

При това положение, след като припомня, че член 354, четвърта алинея ДФЕС съдържа двойно изискване за мнозинство, а именно че актовете, приети от Парламента на основание член 7, параграф 1 ДЕС, трябва да бъдат подкрепени, от една страна, с две трети от подадените гласове, и от друга страна, от мнозинството от членовете на Парламента, Съдът приема, че във всеки случай гласовете „въздържал се“ се отчитат, за да се провери дали гласовете „за“ представляват мнозинство от съставляващите Парламента членове.

Накрая, Съдът счита, че изключването на гласовете „въздържал се“ от преброяването на подадените гласове по смисъла на член 354, четвърта алинея ДФЕС не противоречи нито на принципа на демокрация, нито на принципа на равно третиране, по-специално с оглед на факта, че членовете на Парламента, които са се въздържали при гласуването, са действали информирано, тъй като са били предварително уведомени, че гласовете „въздържал се“ няма да бъдат отчетени като подадени гласове.


1      Резолюция (2017/2131 (INL) (ОВ C 433, 2019 г., стр. 66).


2      Член 7, параграф 1 ДЕС гласи: „По мотивирано предложение на една трета от държавите членки, на Европейския парламент или на Европейската комисия Съветът, с мнозинство от четири пети от своите членове, след като получи одобрение от Европейския парламент, може да констатира наличието на очевиден риск от тежко нарушение от държава членка на ценностите, посочени в член 2. Преди да направи тази констатация, Съветът изслушва въпросната държава членка и може да отправи препоръки към нея, като действа съгласно същата процедура.


      Съветът редовно проверява дали основанията за такава констатация продължават да са налице“.


3      Член 178, параграф 3 от Правилника за дейността на Европейския парламент.


4      Резолюцията е приета с 448 гласа „за“ и 197 гласа „против“, а 48 присъстващи членове са се въздържали от гласуване.


5      Съгласно член единствен, буква б) от Протокол № (24) относно убежището, предоставяно на гражданите на държавите — членки на Европейския съюз (ОВ C 83, 2010 г., стр. 305).