Věc C‑650/18
Maďarsko
v.
Evropský parlament
Rozsudek Soudního dvora (velkého senátu) ze dne 3. června 2021
„Žaloba na neplatnost – Článek 7 odst. 1 SEU – Usnesení Evropského parlamentu o návrhu, který vybízí Radu Evropské unie, aby učinila zjištění, že existuje zřejmé nebezpečí závažného porušení hodnot, na nichž je Unie založena – Články 263 a 269 SFEU – Pravomoc Soudního dvora – Přípustnost žaloby – Napadnutelný akt – Článek 354 SFEU – Pravidla počítání hlasů v Parlamentu – Jednací řád Parlamentu – Článek 178 odst. 3 – Pojem ‚odevzdané hlasy‘ – Zdržení se hlasování – Zásady právní jistoty, rovného zacházení, demokracie a loajální spolupráce“
1. Žaloba na neplatnost – Pravomoc Soudního dvora – Akty přijímané na základě čl. 7 odst. 1 SEU – Usnesení Evropského parlamentu o návrhu, který vybízí Radu Evropské unie, aby učinila zjištění, že existuje zřejmé nebezpečí, že některý členský stát závažně poruší hodnoty, na nichž je Unie založena – Obecná pravomoc přezkumu legality aktů unijních orgánů – Rozsah
(Článek 7 odst. 1 SEU; články 263 a 269 SFEU)
(viz body 31-36)
2. Žaloba na neplatnost – Akty napadnutelné žalobou – Pojem – Akty s právně závaznými účinky – Usnesení Evropského parlamentu o návrhu, který vybízí Radu Evropské unie, aby učinila zjištění, že existuje zřejmé nebezpečí, že některý členský stát závažně poruší hodnoty, na nichž je Unie založena – Usnesení měnící postavení členského státu, jehož se týká, v oblasti azylového práva – Zahrnutí
(Článek 7 odst. 1 SEU; čl. 263 první pododstavec SFEU; Protokol č. 24 o poskytování azylu státním příslušníkům členských států Evropské unie)
(viz body 37-41, 49)
3. Žaloba na neplatnost – Akty napadnutelné žalobou – Přípravné akty – Vyloučení – Usnesení Evropského parlamentu o návrhu, který vybízí Radu Evropské unie, aby učinila zjištění, že existuje zřejmé nebezpečí, že některý členský stát závažně poruší hodnoty, na nichž je Unie založena – Akt nevyjadřující mezitímní stanovisko – Akt vyvolávající samostatné právní účinky – Zahrnutí
(Článek 7 odst. 1 SEU; čl. 263 první pododstavec SFEU)
(viz body 43-48)
4. Žaloba na neplatnost – Pravomoc Soudního dvora – Akty přijímané na základě čl. 7 odst. 1 SEU – Usnesení Evropského parlamentu o návrhu, který vybízí Radu Evropské unie, aby učinila zjištění, že existuje zřejmé nebezpečí, že některý členský stát závažně poruší hodnoty, na nichž je Unie založena – Obecná pravomoc přezkumu legality aktů unijních orgánů – Zúžení obecné pravomoci, které stanoví článek 269 SFEU – Specifické podmínky – Uplatnění v případě žaloby podané na základě článku 263 SFEU – Užitečný účinek
(Článek 7 odst. 1 SEU; články 263 a 269 SFEU)
(viz body 51-59)
5. Právo Evropské unie – Smlouva o FEU – Ustanovení obecná a závěrečná – Usnesení Evropského parlamentu o návrhu, který vybízí Radu Evropské unie, aby učinila zjištění, že existuje zřejmé nebezpečí, že některý členský stát závažně poruší hodnoty, na nichž je Unie založena – Pravidlo počítání hlasů členů Parlamentu – Pravidlo požadující souhlas dvou třetin odevzdaných hlasů a současně souhlas většiny všech členů Parlamentu – Pojem „odevzdané hlasy“ – Zdržení se hlasování – Vyloučení – Zahrnutí pro účely výpočtu většiny všech členů Parlamentu
(Článek 7 odst. 1 SEU; čl. 354 čtvrtý pododstavec SFEU)
(viz body 82-88)
6. Právo Evropské unie – Smlouva o FEU – Ustanovení obecná a závěrečná – Usnesení Evropského parlamentu o návrhu, který vybízí Radu Evropské unie, aby učinila zjištění, že existuje zřejmé nebezpečí, že některý členský stát závažně poruší hodnoty, na nichž je Unie založena – Pravidlo počítání hlasů členů Parlamentu – Nezohlednění těch, kdo se hlasování zdrželi, při počítání odevzdaných hlasů – Zásada demokracie – Zásada rovného zacházení – Absence porušení
(Článek 7 odst. 1 SEU; čl. 354 čtvrtý pododstavec SFEU)
(viz boy 94-100)
Shrnutí
Soudní dvůr zamítl žalobu Maďarska proti usnesení Parlamentu, kterým je zahájen postup k učinění zjištění, že v případě tohoto členského státu existuje zřejmé nebezpečí závažného porušení hodnot, na nichž je Unie založena. Při počítání hlasů odevzdaných v souvislosti s přijímáním tohoto usnesení Parlament postupoval správně, když vyloučil započtení těch, kdo se hlasování zdrželi.
Dne 12. září 2018 přijal Evropský parlament usnesení(1) o návrhu, který vybízí Radu Evropské unie, aby podle čl. 7 odst. 1 SEU(2) učinila zjištění, že existuje zřejmé nebezpečí, že Maďarsko závažně poruší hodnoty, na nichž je Unie založena. Tímto usnesením byl zahájen postup podle článku 7 SEU, který může vést k pozastavení určitých práv vyplývajících z členství dotyčného státu v Unii.
Podle čl. 354 čtvrtého pododstavce SFEU, který upravuje pravidla hlasování pro účely použití článku 7 SEU, se k přijetí předmětného usnesení Parlamentu vyžadovala dvoutřetinová většina odevzdaných hlasů, které představují většinu všech jeho členů. Na základě vlastního jednacího řádu, který stanoví, že pro zjištění, zda byl určitý text přijat nebo zamítnut, se berou v úvahu pouze hlasy pro a proti, kromě případů, kdy je ve Smlouvách stanovena zvláštní většina(3), Parlament při počítání hlasů v souvislosti s hlasováním o předmětném usnesení započítal pouze počet svých členů, kteří hlasovali pro, a počet těch, kdo hlasovali proti, nikoli však počet těch, kdo se hlasování zdrželi(4).
Maďarsko, které mělo za to, že Parlament měl při počítání odevzdaných hlasů započítat i ty, kdo se hlasování zdrželi, podalo na základě článku 263 SFEU žalobu znějící na zrušení tohoto usnesení.
Velký senát Soudního dvora tuto žalobu zamítl. Na prvním místě konstatoval, že napadené usnesení může být předmětem soudního přezkumu podle článku 263 SFEU. Na druhém místě dovodil, že při určování, zda je dosažena dvoutřetinová většina odevzdaných hlasů podle článku 354 SFEU, nelze přihlížet k počtu poslanců, kteří se hlasování zdrželi.
Závěry Soudního dvora
Na prvním místě se Soudní dvůr vyslovil nejprve ke své pravomoci rozhodnout o projednávané žalobě a dále k její přípustnosti.
Soudní dvůr předně konstatoval, že článek 269 SFEU, který stanoví omezenou možnost podat žalobu na neplatnost proti aktům přijatým Evropskou radou nebo Radou postupem podle článku 7 SEU, nemůže vyloučit pravomoc Soudního dvora rozhodnout o projednávané žalobě. Článek 269 SFEU, který toto právo podat žalobu podřizuje striktnějším podmínkám, než jsou podmínky uložené v článku 263 SFEU, totiž upravuje zúžení obecné pravomoci Soudního dvora Evropské unie k přezkumu legality aktů unijních orgánů, a musí být tudíž vykládán restriktivně. Usnesení Parlamentu přijímaná na základě čl. 7 odst. 1 SEU navíc nejsou v článku 269 SFEU zmíněna. Autoři Smluv tedy neměli v úmyslu vyloučit takový akt, jako je napadené usnesení, z obecné pravomoci, kterou Soudnímu dvoru Evropské unie přiznává článek 263 SFEU. Takový výklad ostatně může přispět k dodržování zásady, podle níž je Evropská unie unií práva, která zavedla úplný systém procesních prostředků a řízení určený k tomu, aby byl Soudnímu dvoru Evropské unie svěřen přezkum legality aktů unijních orgánů.
Soudní dvůr dále dospěl k závěru, že napadené usnesení je napadnutelným aktem. Od okamžiku svého přijetí totiž vyvolává závazné právní účinky, neboť – do doby, než Rada rozhodne o dalším postupu – je bezprostředním účinkem tohoto usnesení zrušení zákazu spočívajícího v tom, že členské státy nesmí zvažovat či přijmout k dalšímu zpracování žádost o azyl podanou maďarským státním příslušníkem(5).
Napadené usnesení mimoto není mezitímním aktem, jehož legalitu by bylo možné zpochybnit až v rámci sporu o konečný akt, ve vztahu k němuž by takový mezitímní akt byl přípravnou fází. Zaprvé totiž Parlament přijetím tohoto usnesení nevyjadřoval mezitímní postoj, i když pozdější zjištění Rady, že v případě určitého členského státu existuje zřejmé nebezpečí závažného porušení unijních hodnot, podléhá ještě předchozímu souhlasu Parlamentu. Zadruhé předmětné usnesení vyvolává samostatné právní účinky, neboť se členský stát sice může dovolávat protiprávnosti tohoto usnesení na podporu své případné žaloby na neplatnost podané proti pozdějšímu zjištění učiněnému Radou, avšak případný úspěch takové žaloby by každopádně neumožnil odstranit všechny závazné právní účinky vyvolané tímto usnesením.
Soudní dvůr však zdůrazňuje, že určité specifické podmínky stanovené v článku 269 SFEU, jimž podléhá podání žaloby na neplatnost namířené proti zjištění Rady případně učiněnému v návaznosti na odůvodněný návrh Parlamentu, jakým je napadené usnesení, se musejí uplatnit i v případě žaloby na neplatnost namířené na základě článku 263 SFEU proti tomuto odůvodněnému návrhu, neboť jinak by byl článek 269 SFEU zbaven svého užitečného účinku. Posledně uvedenou žalobu tak může podat pouze členský stát, který je předmětem odůvodněného návrhu, a žalobní důvody znějící na zrušení aktu uplatněné na podporu takové žaloby mohou být založeny pouze na porušení procedurálních pravidel uvedených v článku 7 SEU.
Na druhém místě Soudní dvůr v rámci rozhodování ve věci samé uvedl, že pojem „odevzdané hlasy“ uvedený v čl. 354 čtvrtém pododstavci SFEU není ve Smlouvách definován a že tento autonomní pojem unijního práva musí být vykládán v souladu s jeho obvyklým smyslem v běžném jazyce. Tento pojem přitom ve svém obvyklém smyslu zahrnuje pouze vyjádření hlasu pro daný návrh nebo proti němu, zatímco zdržení se hlasování, které se chápe jako odmítnutí vyjádřit se k danému návrhu, nemůže být stavěno na roveň „odevzdanému hlasu“. Pravidlo uvedené v čl. 354 čtvrtém pododstavci SFEU, které ukládá hlasování většinou odevzdaných hlasů, je tedy nutno vykládat tak, že vylučuje započtení těch, kdo se hlasování zdrželi.
Po připomenutí, že čl. 354 čtvrtý pododstavec SFEU obsahuje dvojí požadavek na většinu, a sice že akty přijímané Parlamentem na základě čl. 7 odst. 1 SEU musí získat jednak souhlas dvou třetin odevzdaných hlasů a jednak souhlas většiny všech členů Parlamentu, nicméně Soudní dvůr uvedl, že počet těch, kdo se hlasování zdrželi, je každopádně zohledněn při ověřování, zda hlasy pro představují většinu všech členů Parlamentu.
Soudní dvůr konečně uvedl, že vyloučení počtu těch, kdo se hlasování zdrželi, při počítání odevzdaných hlasů ve smyslu čl. 354 čtvrtého pododstavce SFEU není v rozporu ani se zásadou demokracie, ani se zásadou rovného zacházení, a to zejména vzhledem k tomu, že poslanci, kteří se tohoto hlasování zdrželi, jednali se znalostí věci, neboť byli předem informováni o tom, že při počítání odevzdaných hlasů nebude zdržení se hlasování zohledněno.