Language of document : ECLI:EU:C:2021:426

Causa C650/18

Ungheria

contro

Parlamento europeo

 Sentenza della Corte (Grande Sezione) del 3 giugno 2021

«Ricorso di annullamento – Articolo 7, paragrafo 1, TUE – Risoluzione del Parlamento europeo su una proposta recante l’invito al Consiglio dell’Unione europea a constatare l’esistenza di un evidente rischio di violazione grave dei valori su cui si fonda l’Unione – Articoli 263 e 269 TFUE – Competenza della Corte – Ricevibilità del ricorso – Atto impugnabile – Articolo 354 TFUE – Norme relative al calcolo dei voti in Parlamento – Regolamento interno del Parlamento – Articolo 178, paragrafo 3 – Nozione di “voti espressi” – Astensioni – Principi di certezza del diritto, di parità di trattamento, di democrazia e di leale cooperazione»

1.        Ricorso di annullamento – Competenza della Corte – Atti adottati a norma dell’articolo 7, paragrafo 1, TUE – Risoluzione del Parlamento europeo su una proposta recante l’invito al Consiglio dell’Unione europea a constatare l’esistenza di un evidente rischio di violazione grave, da parte di uno Stato membro, dei valori su cui si fonda l’Unione – Competenza generale ad esercitare il controllo di legittimità degli atti delle istituzioni dell’Unione – Portata

(Art. 7, § 1, TUE; artt. 263 e 269 TFUE)

(v. punti 31‑36)

2.        Ricorso di annullamento – Atti impugnabili – Nozione – Atti che producono effetti giuridici vincolanti – Risoluzione del Parlamento europeo sulla proposta recante l’invito al Consiglio dell’Unione europea a constatare l’esistenza di un evidente rischio di violazione grave, da parte di uno Stato membro, dei valori su cui si fonda l’Unione – Risoluzione che modifica la situazione dello Stato membro oggetto di tale risoluzione, nel settore del diritto d’asilo – Inclusione

(Art. 7, § 1, TUE; art. 263, comma 4, TFUE; protocollo n. 24 sull’asilo per i cittadini degli Stati membri dell’Unione europea)

(v. punti 37‑41, 49)

3.        Ricorso di annullamento – Atti impugnabili – Atti preparatori – Esclusione – Risoluzione del Parlamento europeo su una proposta recante l’invito al Consiglio dell’Unione europea a constatare l’esistenza di un evidente rischio di violazione grave, da parte di uno Stato membro, dei valori su cui si fonda l’Unione – Atto che non esprime un punto di vista provvisorio – Atto che produce effetti giuridici autonomi – Inclusione

(Art. 7, § 1, TUE; art. 263, comma 4, TFUE)

(v. punti 43‑48)

4.        Ricorso di annullamento – Competenza della Corte – Atti adottati a norma dell’articolo 7, paragrafo 1, TUE – Risoluzione del Parlamento europeo su una proposta recante l’invito al Consiglio dell’Unione europea a constatare l’esistenza di un evidente rischio di violazione grave, da parte di uno Stato membro, dei valori su cui si fonda l’Unione – Competenza generale ad esercitare il controllo di legittimità degli atti delle istituzioni dell’Unione – Limitazione della competenza generale ad opera dell’articolo 269 TFUE – Condizioni specifiche – Applicazione a un ricorso proposto in base all’articolo 263 TFUE – Effetto utile

(Art. 7, § 1, TUE; artt. 263 e 269 TFUE)

(v. punti 51‑59)

5.        Diritto dell’Unione europea – Trattato FUE – Disposizioni generali e finali – Risoluzione del Parlamento europeo sulla proposta recante l’invito al Consiglio dell’Unione europea a constatare l’esistenza di un evidente rischio di violazione grave, da parte di uno Stato membro, dei valori su cui si fonda l’Unione – Norma relativa al calcolo dei voti dei membri del Parlamento – Norma che esige nel contempo l’accordo dei due terzi dei voti espressi e la maggioranza dei membri del Parlamento – Nozione di voti espressi – Astensioni – Esclusione – Inclusione ai fini del calcolo della maggioranza dei membri del Parlamento

(Art. 7, § 1, TUE; art. 354, comma 4, TFUE)

(v. punti 82‑88)

6.        Diritto dell’Unione europea – Trattato FUE – Disposizioni generali e finali – Risoluzione del Parlamento europeo sulla proposta recante l’invito al Consiglio dell’Unione europea a constatare l’esistenza di un evidente rischio di violazione grave, da parte di uno Stato membro, dei valori su cui si fonda l’Unione – Norma relativa al calcolo dei voti dei membri del Parlamento – Non considerazione delle astensioni nel calcolo dei voti espressi – Principio di democrazia – Principio della parità di trattamento – Insussistenza della violazione

(Art. 7, § 1, TUE; art. 354, comma 4, TFUE)

(v. punti 94‑100)

Sintesi

La Corte respinge il ricorso dell’Ungheria avverso la risoluzione del Parlamento che avvia la procedura volta a constatare l’esistenza di un evidente rischio di violazione grave, da parte di detto Stato membro, dei valori su cui si fonda l’Unione. Nel calcolare i voti espressi in occasione dell’adozione della risoluzione stessa, giustamente il Parlamento ha escluso la presa in considerazione delle astensioni.

Il 12 settembre 2018 il Parlamento europeo ha adottato una risoluzione (1) su una proposta recante l’invito al Consiglio dell’Unione europea a constatare, a norma dell’articolo 7, paragrafo 1, TUE (2), l’esistenza di un evidente rischio di violazione grave da parte dell’Ungheria dei valori su cui si fonda l’Unione. Tale dichiarazione ha avviato la procedura prevista all’articolo 7 TUE, che può condurre alla sospensione di alcuni diritti derivanti dall’appartenenza dello Stato membro interessato all’Unione.

Ai sensi dell’articolo 354, quarto comma, TFUE, che stabilisce le modalità di voto ai fini dell’applicazione dell’articolo 7 TUE, l’adozione da parte del Parlamento della risoluzione di cui trattasi richiede la maggioranza dei due terzi dei voti espressi, che rappresenta la maggioranza dei membri che lo compongono. Applicando il suo regolamento interno, ai sensi del quale per l’approvazione o la reiezione di un testo vengono presi in considerazione soltanto i voti a favore e contro, salvo nei casi in cui i trattati prevedano una maggioranza specifica (3), il Parlamento ha preso in considerazione, nell’ambito del calcolo dei voti sulla risoluzione di cui trattasi, solo i voti favorevoli e contrari dei suoi membri e ha escluso le astensioni (4).

Ritenendo che, nel calcolo dei voti espressi, il Parlamento avrebbe dovuto tener conto delle astensioni, l’Ungheria ha proposto, ai sensi dell’articolo 263 TFUE, un ricorso diretto ad ottenere l’annullamento della risoluzione di cui trattasi.

La Corte, riunita in Grande Sezione, respinge tale ricorso. Essa dichiara, in primo luogo, che la risoluzione impugnata può essere oggetto di controllo giurisdizionale ai sensi dell’articolo 263 TFUE. In secondo luogo, essa chiarisce che le astensioni dei parlamentari non devono essere conteggiate al fine di stabilire se sia stata raggiunta la maggioranza dei due terzi dei voti espressi, richiesta dall’articolo 354 TFUE.

Giudizio della Corte

In primo luogo, la Corte si pronuncia anzitutto sulla propria competenza a statuire sul presente ricorso, poi si pronuncia sulla ricevibilità dello stesso.

Essa constata in primis che l’articolo 269 TFUE, il quale prevede una possibilità limitata di proporre un ricorso di annullamento avverso gli atti adottati dal Consiglio europeo o dal Consiglio nell’ambito della procedura di cui all’articolo 7 TUE, non è tale da escludere la competenza della Corte a conoscere del presente ricorso. Infatti, nel subordinare tale diritto di ricorso a condizioni più rigorose rispetto a quelle imposte dall’articolo 263 TFUE, l’articolo 269 TFUE implica una limitazione alla competenza generale della Corte di giustizia dell’Unione europea       a controllare la legittimità degli atti delle istituzioni dell’Unione e dev’essere, pertanto, interpretato restrittivamente. Inoltre, le risoluzioni del Parlamento, adottate a norma dell’articolo 7, paragrafo 1, TUE, non sono menzionate all’articolo 269 TFUE. Pertanto, gli autori dei trattati non hanno inteso escludere un atto, quale la risoluzione impugnata, dalla competenza generale riconosciuta alla Corte di giustizia dell’Unione europea dall’articolo 263 TFUE. Una siffatta interpretazione è peraltro idonea a contribuire al rispetto del principio secondo cui l’Unione europea è un’Unione di diritto che ha istituito un sistema completo di rimedi giurisdizionali e di procedimenti inteso ad affidare alla Corte di giustizia dell’Unione europea il controllo della legittimità degli atti delle istituzioni dell’Unione.

La Corte dichiara poi che la risoluzione impugnata costituisce un atto impugnabile. Infatti, essa produce effetti giuridici vincolanti sin dalla sua adozione, poiché, fino a quando il Consiglio non si sia pronunciato sul seguito da darvi, tale risoluzione produce l’effetto immediato di revocare il divieto che incombe sugli Stati membri di prendere in esame o di dichiarare ammissibile all’esame una domanda di asilo presentata da un cittadino ungherese (5).

Inoltre, la risoluzione impugnata non rappresenta un atto intermedio la cui legittimità possa essere contestata solo in occasione di una controversia vertente sull’atto definitivo di cui costituisce una fase di elaborazione. Infatti, per un verso, adottando tale risoluzione il Parlamento non ha espresso una posizione provvisoria, sebbene la successiva constatazione, da parte del Consiglio, dell’esistenza di un evidente rischio di violazione grave da parte di uno Stato membro dei valori dell’Unione sia ancora subordinata alla previa approvazione del Parlamento. Per altro verso, la risoluzione di cui trattasi produce effetti giuridici autonomi in quanto, benché lo Stato membro interessato possa invocare l’illegittimità di tale risoluzione a sostegno del suo eventuale ricorso di annullamento avverso la successiva constatazione del Consiglio, l’eventuale accoglimento di quest’ultimo ricorso non consentirebbe, comunque, di eliminare tutti gli effetti vincolanti della risoluzione stessa.

La Corte sottolinea tuttavia che talune specifiche condizioni, previste all’articolo 269 TFUE, alle quali è subordinata la proposizione di un ricorso di annullamento diretto contro la constatazione che il Consiglio può adottare a seguito di una proposta motivata del Parlamento, quale la risoluzione impugnata, debbono altresì applicarsi a un ricorso di annullamento presentato, a norma dell’articolo 263 TFUE, avverso una siffatta proposta motivata, a meno di non voler privare del suo effetto utile l’articolo 269 TFUE. In tal senso, quest’ultimo ricorso può essere proposto unicamente dallo Stato membro oggetto della proposta motivata e i motivi di annullamento dedotti a sostegno di un simile ricorso possono vertere soltanto sulla violazione delle norme di carattere procedurale previste dall’articolo 7 TUE.

In secondo luogo, nel pronunciarsi sul merito, la Corte osserva che la nozione di «voti espressi», contenuta all’articolo 354, quarto comma, TFUE, non è definita dai trattati e che tale nozione autonoma del diritto dell’Unione deve essere interpretata conformemente al suo significato abituale nel linguaggio corrente. Orbene, tale nozione comprende, nel suo significato abituale, solo la manifestazione di un voto positivo o negativo in merito a una determinata proposta, mentre l’astensione, intesa come il rifiuto di prendere posizione in merito a una determinata proposta, non può essere equiparata a un «voto espresso». Pertanto, la norma di cui all’articolo 354, quarto comma, TFUE, che impone un voto a maggioranza dei voti espressi, deve essere interpretata nel senso che esclude che siano prese in considerazione le astensioni.

Tanto premesso, dopo aver rammentato che l’articolo 354, quarto comma, TFUE implica un duplice requisito di maggioranza, ossia che gli atti adottati dal Parlamento a norma dell’articolo 7, paragrafo 1, TUE devono ottenere, per un verso, l’accordo dei due terzi dei voti espressi e, per altro verso, l’accordo della maggioranza dei membri del Parlamento, la Corte rileva che, in ogni caso, le astensioni sono prese in considerazione per verificare che i voti favorevoli rappresentino la maggioranza dei membri del Parlamento.

Infine, la Corte dichiara che l’esclusione delle astensioni dal calcolo dei voti espressi, ai sensi dell’articolo 354, quarto comma, TFUE, non è contraria né al principio di democrazia, né a quello della parità di trattamento, alla luce, in particolare, del fatto che i parlamentari che si sono astenuti in occasione del voto hanno agito con cognizione di causa, essendo stati previamente informati del fatto che le astensioni non sarebbero state prese in considerazione nel calcolo dei voti espressi.


1      Risoluzione [2017/2131(INL)] (GU 2019, C 433, pag. 66).


2      L’articolo 7, paragrafo 1, TUE così recita: «Su proposta motivata di un terzo degli Stati membri, del Parlamento europeo o della Commissione europea, il Consiglio, deliberando alla maggioranza dei quattro quinti dei suoi membri previa approvazione del Parlamento europeo, può constatare che esiste un evidente rischio di violazione grave da parte di uno Stato membro dei valori di cui all’articolo 2. Prima di procedere a tale constatazione il Consiglio ascolta lo Stato membro in questione e può rivolgergli delle raccomandazioni, deliberando secondo la stessa procedura.


      Il Consiglio verifica regolarmente se i motivi che hanno condotto a tale constatazione permangono validi».


3      Articolo 178, paragrafo 3, del regolamento interno del Parlamento.


4      La risoluzione è stata adottata con 448 voti favorevoli e 197 voti contrari, mentre 48 membri presenti si sono astenuti.


5      A norma dell’articolo unico, lettera b), del protocollo (n. 24) sull’asilo per i cittadini degli Stati membri dell’Unione europea (GU 2010, C 83, pag. 305).