Language of document : ECLI:EU:C:2021:426

Vec C650/18

Maďarsko

proti

Európskemu parlamentu

 Rozsudok Súdneho dvora (veľká komora) z 3. júna 2021

„Žaloba o neplatnosť – Článok 7 ods. 1 ZEÚ – Uznesenie Európskeho parlamentu o návrhu, ktorým sa Rada Európskej únie vyzýva, aby rozhodla, že existuje jasné riziko vážneho porušenia hodnôt, na ktorých je Únia založená – Články 263 a 269 ZFEÚ – Právomoc Súdneho dvora – Prípustnosť žaloby – Napadnuteľný akt – Článok 354 ZFEÚ – Pravidlá počítania hlasov v Parlamente – Rokovací poriadok Parlamentu – Článok 178 ods. 3 – Pojem ‚odovzdané hlasy‘ – Hlasy tých, ktorí sa zdržali hlasovania – Zásady právnej istoty, rovnosti zaobchádzania, demokracie a lojálnej spolupráce“

1.        Žaloba o neplatnosť – Právomoc Súdneho dvora – Akty prijaté na základe článku 7 ods. 1 ZEÚ – Uznesenie Európskeho parlamentu o návrhu, ktorým sa Rada Európskej únie vyzýva, aby rozhodla, že existuje jasné riziko vážneho porušenia hodnôt, na ktorých je Únia založená – Všeobecná právomoc preskúmavať zákonnosť aktov inštitúcií Únie – Rozsah

(Článok 7 ods. 1 ZEÚ; články 263 a 269 ZFEÚ)

(pozri body 31 – 36)

2.        Žaloba o neplatnosť – Akty, ktoré možno napadnúť žalobou – Pojem – Akty so záväznými právnymi účinkami – Uznesenie Európskeho parlamentu o návrhu, ktorým sa Rada Európskej únie vyzýva, aby rozhodla, že existuje jasné riziko vážneho porušenia hodnôt, na ktorých je Únia založená – Rozhodnutie meniace situáciu členského štátu, ktorého sa týka, v oblasti azylového práva – Zahrnutie

(Článok 7 ods. 1 ZEÚ; článok 263 prvý odsek ZFEÚ; protokol č. 24 o azyle pre štátnych príslušníkov členských štátov Európskej únie)

(pozri body 37 – 41, 49)

3.        Žaloba o neplatnosť – Akty, ktoré možno napadnúť žalobou – Prípravné akty – Vylúčenie – Uznesenie Európskeho parlamentu o návrhu, ktorým sa Rada Európskej únie vyzýva, aby rozhodla, že existuje jasné riziko vážneho porušenia hodnôt, na ktorých je Únia založená – Akt, ktorý nevyjadruje predbežné stanovisko – Akt, ktorý vyvoláva samostatné právne účinky – Zahrnutie

(Článok 7 ods. 1 ZEÚ; článok 263 prvý odsek ZFEÚ)

(pozri body 43 – 48)

4.        Žaloba o neplatnosť – Právomoc Súdneho dvora – Akty prijaté na základe článku 7 ods. 1 ZEÚ – Uznesenie Európskeho parlamentu o návrhu, ktorým sa Rada Európskej únie vyzýva, aby rozhodla, že existuje jasné riziko vážneho porušenia hodnôt, na ktorých je Únia založená – Všeobecná právomoc preskúmavať zákonnosť aktov inštitúcií Únie – Obmedzenie všeobecnej právomoci článkom 269 ZFEÚ – Osobitné podmienky – Uplatňovanie na žalobu podanú na základe článku 263 ZFEÚ – Potrebný účinok

(Článok 7 ods. 1 ZEÚ; články 263 a 269 ZFEÚ)

(pozri body 51 – 59)

5.        Právo Európskej únie – Zmluva o FEÚ – Všeobecné a záverečné ustanovenia – Uznesenie Európskeho parlamentu o návrhu, ktorým sa Rada Európskej únie vyzýva, aby rozhodla, že existuje jasné riziko vážneho porušenia hodnôt, na ktorých je Únia založená – Pravidlo týkajúce sa počítania hlasov členov Parlamentu – Pravidlo vyžadujúce súhlas dvoch tretín odovzdaných hlasov a zároveň väčšinu členov Parlamentu – Pojem odovzdané hlasy – Hlasy tých, ktorí sa zdržali hlasovania – Vylúčenie – Zahrnutie na účely výpočtu väčšiny členov Parlamentu

(Článok 7 ods. 1 ZEÚ; článok 354 štvrtý odsek ZFEÚ)

(pozri body 82 – 88)

6.        Právo Európskej únie – Zmluva o FEÚ – Všeobecné a záverečné ustanovenia – Uznesenie Európskeho parlamentu o návrhu, ktorým sa Rada Európskej únie vyzýva, aby rozhodla, že existuje jasné riziko vážneho porušenia hodnôt, na ktorých je Únia založená – Pravidlo týkajúce sa počítania hlasov členov Parlamentu – Nezohľadnenie hlasov tých, ktorí sa zdržali hlasovania pri výpočte odovzdaných hlasov – Zásada demokracie – Zásada rovnosti zaobchádzania – Neporušenie

(Článok 7 ods. 1 ZEÚ; článok 354 štvrtý odsek ZFEÚ)

(pozri body 94 – 100)

Zhrnutie

Súdny dvor zamietol žalobu Maďarska proti uzneseniu Parlamentu, ktorým sa spúšťa postup prijímania rozhodnutia o tom, že zo strany tohto členského štátu existuje jasné riziko vážneho porušenia hodnôt, na ktorých je založená Únia. Parlament postupoval pri výpočte hlasov odovzdaných pri prijímaní tohto uznesenia správne, keď vylúčil zohľadnenie hlasov tých, ktorí sa zdržali hlasovania.

Európsky parlament prijal 12. septembra 2018 uznesenie(1) o návrhu, ktorým sa Rada Európskej únie vyzýva, aby podľa článku 7 ods. 1 ZEÚ(2) rozhodla, že zo strany Maďarska existuje jasné riziko vážneho porušenia spoločných hodnôt, na ktorých je založená Únia. Toto uznesenie spustilo postup podľa článku 7 ZEÚ, ktorý môže viesť k odňatiu určitých práv vyplývajúcich dotknutému členskému štátu z jeho členstva v Únii.

Podľa článku 354 štvrtého odseku ZFEÚ, ktorý stanovuje podmienky hlasovania na účely uplatňovania článku 7 ZEÚ, bolo na prijatie dotknutého uznesenia Parlamentom potrebné dosiahnutie dvojtretinovej väčšiny odovzdaných hlasov, ktoré predstavujú väčšinu všetkých jeho poslancov. Parlament, ktorý uplatnil svoj rokovací poriadok stanovujúci, že pri sčítaní hlasov, či bol text prijatý alebo zamietnutý, sa započítavajú iba hlasy odovzdané „za“ a „proti“ okrem prípadov, pre ktoré je v Zmluvách stanovená špecifická väčšina,(3) pri výpočte hlasov týkajúcich sa dotknutého uznesenia zohľadnil len hlasy svojich členov v prospech jeho prijatia a proti nemu, pričom vylúčil hlasy tých, ktorí sa zdržali hlasovania.(4)

Keďže Maďarsko sa domnievalo, že Parlament mal pri výpočte odovzdaných hlasov zohľadniť hlasy tých, ktorí sa zdržali hlasovania, podalo na základe článku 263 ZFEÚ žalobu o neplatnosť tohto uznesenia.

Súdny dvor zasadajúci vo veľkej komore túto žalobu zamietol. V prvom rade konštatoval, že napadnuté uznesenie môže byť predmetom súdneho preskúmania podľa článku 263 ZFEÚ. V druhom rade dospel k záveru, že hlasy poslancov, ktorí sa zdržali hlasovania, nemožno zohľadniť na účely určenia, či je dosiahnutá väčšina dvoch tretín odovzdaných hlasov podľa článku 354 ZFEÚ.

Posúdenie Súdnym dvorom

Súdny dvor sa v prvom rade vyjadril najprv k otázke svojej právomoci rozhodovať o tejto žalobe a následne k jej prípustnosti.

Najprv konštatoval, že článok 269 ZFEÚ, ktorý stanovuje obmedzenú možnosť podať žalobu o neplatnosť proti aktom prijatým Európskou radou alebo Radou v rámci postupu podľa článku 7 ZEÚ, nemôže vylúčiť právomoc Súdneho dvora rozhodovať o tejto žalobe. Tým, že článok 269 ZFEÚ toto právo podať žalobu podriaďuje prísnejším podmienkam, než sú podmienky stanovené článkom 263 ZFEÚ, totiž stanovuje obmedzenie všeobecnej právomoci na preskúmavanie zákonnosti aktov inštitúcií Únie, ktorú tento článok 263 ZFEÚ priznáva Súdnemu dvoru Európskej únie, a preto sa má vykladať reštriktívne. Okrem toho uznesenia Parlamentu prijaté na základe článku 7 ods. 1 ZEÚ nie sú v článku 269 ZFEÚ uvedené. Autori Zmlúv teda nemali v úmysle vylúčiť akt, akým je napadnuté uznesenie, zo všeobecnej právomoci, ktorú Súdnemu dvoru Európskej únie priznáva článok 263 ZFEÚ. Takýto výklad môže navyše prispieť k dodržiavaniu zásady, podľa ktorej je Európska únia úniou práva, ktorá vytvorila ucelený systém právnych prostriedkov a postupov zameraný na to, aby bolo Súdnemu dvoru Európskej únie zverené preskúmanie zákonnosti aktov inštitúcií Únie.

Ďalej Súdny dvor dospel k záveru, že napadnuté uznesenie predstavuje napadnuteľný akt. Toto uznesenie má totiž od svojho prijatia záväzné právne účinky, a to až dovtedy, kým Rada nerozhodne o opatreniach, ktoré je potrebné prijať, keďže jeho okamžitým účinkom je zrušenie zákazu zohľadniť alebo vyhlásiť žiadosť o azyl podanú maďarským štátnym príslušníkom za prípustnú, ktorý zaväzuje členské štáty.(5)

Napadnuté uznesenie navyše nepredstavuje ani dočasný akt, zákonnosť ktorého by bolo možné spochybniť iba v rámci sporu týkajúceho sa konečného aktu, ktorého prípravnú fázu predstavuje. Pri prijímaní tohto uznesenia totiž jednak nedošlo k vyjadreniu predbežného stanoviska Parlamentu, a to bez ohľadu na skutočnosť, že neskoršie rozhodnutie Rady o existencii jasného rizika vážneho porušenia hodnôt Únie členským štátom podlieha ďalšiemu predchádzajúcemu získaniu súhlasu Parlamentu. Okrem toho predmetné uznesenie vyvoláva samostatné právne účinky, keďže hoci by sa dotknutý členský štát mohol odvolávať na jeho nezákonnosť na podporu svojej prípadnej žaloby o neplatnosť proti následnému rozhodnutiu Rady, prípadný úspech takejto žaloby o neplatnosť by v žiadnom prípade neumožňoval odstrániť všetky záväzné právne účinky tohto uznesenia.

Súdny dvor však zdôrazňuje, že ak nemá byť článok 269 ZFEÚ zbavený svojho potrebného účinku, určité osobitné podmienky stanovené v článku 269 ZFEÚ pre podanie žaloby o neplatnosť rozhodnutia Rady, ktoré by mohlo byť prijaté na základe odôvodneného návrhu Parlamentu, akým je napadnuté uznesenie, sa musia uplatniť aj na žalobu o neplatnosť podľa článku 263 ZFEÚ podanú proti takémuto odôvodnenému návrhu. Takúto žalobu teda môže podať len členský štát, ktorého sa týka odôvodnený návrh, a žalobné dôvody neplatnosti uvádzané na jej podporu môžu byť založené iba na porušení procesných pravidiel uvedených v článku 7 ZEÚ.

V druhom rade Súdny dvor v rámci rozhodovania vo veci samej poznamenal, že pojem „odovzdané hlasy“ uvedený v článku 354 štvrtom odseku ZFEÚ nie je v Zmluvách definovaný a tento samostatný pojem práva Únie sa má vykladať v súlade s jeho obvyklým významom v bežnom jazyku. Tento pojem pritom vo svojom obvyklom význame zahŕňa len prejav kladného alebo záporného hlasovania o danom návrhu, zatiaľ čo zdržanie sa hlasovania chápané ako odmietnutie vyjadriť sa k danému návrhu, nemožno považovať za „odovzdaný hlas“. Preto sa pravidlo uvedené v článku 354 štvrtom odseku ZFEÚ, ktoré stanovuje hlasovanie na základe väčšiny odovzdaných hlasov, má vykladať v tom zmysle, že je vylúčené, aby boli zohľadnené hlasy tých, ktorí sa zdržali hlasovania.

Vzhľadom na to Súdny dvor najprv pripomenul, že článok 354 štvrtý odsek ZFEÚ obsahuje požiadavku dvojitej väčšiny, a to aby akty prijaté Parlamentom na základe článku 7 ods. 1 ZEÚ získali jednak súhlas dvoch tretín odovzdaných hlasov a jednak súhlas väčšiny členov Parlamentu, a následne uviedol, že hlasy tých, ktorí sa zdržali hlasovania, sa v každom prípade berú do úvahy na účely overenia, či hlasy za prijatie predstavujú väčšinu členov Parlamentu.

Napokon Súdny dvor dospel k záveru, že vylúčenie hlasov tých, ktorí sa zdržali hlasovania, z výpočtu odovzdaných hlasov v zmysle článku 354 štvrtého odseku ZFEÚ nie je v rozpore ani so zásadou demokracie, ani so zásadou rovnosti zaobchádzania, a to najmä z dôvodu, že poslanci, ktorí sa zdržali hlasovania, konali so znalosťou veci, pretože boli vopred informovaní o tom, že hlasy tých, ktorí sa zdržia hlasovania, nebudú započítané medzi odovzdané hlasy.


1      Uznesenie [2017/2131(INL)] (Ú. v. EÚ C 433, 2019, s. 66).


2      Článok 7 ods. 1 ZEÚ stanovuje: „Na základe odôvodneného návrhu jednej tretiny členských štátov, Európskeho parlamentu alebo Európskej komisie môže Rada štvorpätinovou väčšinou svojich členov po získaní súhlasu Európskeho parlamentu rozhodnúť, že existuje jasné riziko vážneho porušenia hodnôt uvedených v článku 2 niektorým členským štátom. Pred prijatím takéhoto rozhodnutia Rada vypočuje príslušný členský štát a v súlade s tým istým postupom mu môže adresovať vhodné odporúčania. Rada pravidelne overuje, či dôvody, na základe ktorých prijala rozhodnutie, ešte stále trvajú“.


3      Článok 178 ods. 3 rokovacieho poriadku Parlamentu.


4      Uznesenie bolo prijaté 448 hlasmi za jeho prijatie a 197 hlasmi proti nemu, pričom 48 prítomných členov sa zdržalo hlasovania.


5      Podľa jediného článku písm. b) protokolu (č. 24) o azyle pre štátnych príslušníkov členských štátov Európskej únie (Ú. v. EÚ C 83, 2010, s. 305).