Language of document : ECLI:EU:C:2021:426

Zadeva C650/18

Madžarska

proti

Evropskemu parlamentu

 Sodba Sodišča (veliki senat) z dne 3. junija 2021

„Ničnostna tožba – Člen 7(1) PEU – Resolucija Evropskega parlamenta o predlogu, s katerim se Svet poziva, naj ugotovi obstoj očitnega tveganja hujše kršitve temeljnih vrednot Unije – Člena 263 in 269 PDEU – Pristojnost Sodišča – Dopustnost tožbe – Izpodbojni akt – Člen 354 PDEU – Pravila o štetju glasov v Parlamentu – Poslovnik Parlamenta – Člen 178(3) – Pojem ,oddani glasovi‘ – Vzdržani glasovi – Načela pravne varnosti, enakega obravnavanja, demokracije in lojalnega sodelovanja“

1.        Ničnostna tožba – Pristojnost Sodišča – Akti, sprejeti na podlagi člena 7(1) PEU – Resolucija Evropskega parlamenta o predlogu, s katerim se Svet poziva, naj ugotovi obstoj očitnega tveganja, da bi država članica lahko huje kršila temeljne vrednote Unije – Splošna pristojnost za nadzor zakonitosti aktov institucij Unije – Obseg

(člen 7(1) PEU; člena 263 in 269 PDEU)

(Glej točke od 31 do 36.)

2.        Ničnostna tožba – Izpodbojni akti – Pojem – Akti, ki ustvarjajo zavezujoče pravne učinke – Resolucija Evropskega parlamenta o predlogu, s katerim se Svet poziva, naj ugotovi obstoj očitnega tveganja, da bi država članica lahko huje kršila temeljne vrednote Unije – Resolucija, ki na področju azila spreminja položaj države članice, na katero se nanaša – Vključitev

(člen 7(1) PEU; člen 263, prvi odstavek, PDEU; Protokol št. 24 o azilu za državljane držav članic Evropske unije)

(Glej točke od 37 do 41 in 49.)

3.        Ničnostna tožba – Izpodbojni akti – Pripravljalni akti – Izključitev – Resolucija Evropskega parlamenta o predlogu, s katerim se Svet poziva, naj ugotovi obstoj očitnega tveganja, da bi država članica lahko huje kršila temeljne vrednote Unije – Akt, s katerim se ne izraža začasno stališče – Akt s samostojnimi pravnimi učinki – Vključitev

(člen 7(1) PEU; člen 263, prvi odstavek, PDEU)

(Glej točke od 43 do 48.)

4.        Ničnostna tožba – Pristojnost Sodišča – Akti, sprejeti na podlagi člena 7(1) PEU – Resolucija Evropskega parlamenta o predlogu, s katerim se Svet poziva, naj ugotovi obstoj očitnega tveganja, da bi država članica lahko huje kršila temeljne vrednote Unije – Splošna pristojnost za nadzor zakonitosti aktov institucij Unije – Omejitev splošne pristojnosti na podlagi člena 269 PDEU – Posebni pogoji – Uporaba za tožbo, vloženo na podlagi člena 263 PDEU – Polni učinek

(člen 7(1) PEU; člena 263 in 269 PDEU)

(Glej točke od 51 do 59.)

5.        Pravo Evropske unije – Pogodba DEU – Splošne in končne določbe – Resolucija Evropskega parlamenta o predlogu, s katerim se Svet poziva, naj ugotovi obstoj očitnega tveganja, da bi država članica lahko huje kršila temeljne vrednote Unije – Pravila o štetju glasov poslancev Parlamenta – Pravilo, ki hkrati zahteva podporo dveh tretjin oddanih glasov in soglasje večine poslancev Parlamenta – Pojem oddanih glasov – Vzdržani glasovi – Izključitev – Vključitev pri izračunu večine poslancev Parlamenta

(člen 7(1) PEU; člen 354, četrti odstavek, PDEU)

(Glej točke od 82 do 88.)

6.        Pravo Evropske unije – Pogodba DEU – Splošne in končne določbe – Resolucija Evropskega parlamenta o predlogu, s katerim se Svet poziva, naj ugotovi obstoj očitnega tveganja, da bi država članica lahko huje kršila temeljne vrednote Unije – Pravila o štetju glasov poslancev Parlamenta – Neupoštevanje vzdržanih glasov pri štetju oddanih glasov – Načelo demokracije – Načelo enakega obravnavanja – Neobstoj kršitve

(člen 7(1) PEU; člen 354, četrti odstavek, PDEU)

(Glej točke od 94 do 100.)

Povzetek

Sodišče je zavrnilo tožbo Madžarske zoper resolucijo Parlamenta o začetku postopka za ugotovitev očitnega tveganja, da bi ta država članica lahko huje kršila temeljne vrednote Unije. Parlament je pri sprejemanju te resolucije pri štetju oddanih glasov upravičeno izključil vzdržane glasove.

Evropski parlament je 12. septembra 2018 sprejel resolucijo(1) o predlogu, s katerim se Svet Evropske unije poziva, naj v skladu s členom 7(1) PEU(2) ugotovi obstoj očitnega tveganja, da bi Madžarska lahko huje kršila skupne vrednote, na katerih temelji Unija. S tem se je začel postopek iz člena 7 PEU, ki lahko pripelje do mirovanja nekaterih pravic, ki izhajajo iz članstva zadevne države članice v Uniji.

V skladu s členom 354, četrti odstavek, PDEU, ki določa način glasovanja za namene uporabe člena 7 PEU, se za sprejetje zadevne resolucije s strani Parlamenta zahteva dvotretjinska večina oddanih glasov, ki predstavljajo večino njegovih članov. Parlament je v skladu s svojim poslovnikom, ki določa, da se pri ugotavljanju, ali je bilo besedilo sprejeto ali zavrnjeno, upoštevajo le glasovi za in proti, razen v primerih, ko je v Pogodbah določena posebna večina,(3) pri štetju glasov o zadevni resoluciji upošteval le glasove svojih članov za in proti, vzdržane glasove pa izključil.(4)

Madžarska je menila, da bi moral Parlament pri štetju oddanih glasov vzdržane glasove upoštevati, zato je na podlagi člena 263 PDEU vložila tožbo za razglasitev ničnosti te resolucije.

Sodišče, ki je odločalo v velikem senatu, je to tožbo zavrnilo. Na prvem mestu je ugotovilo, da je izpodbijana resolucija lahko predmet sodnega nadzora na podlagi člena 263 PDEU. Na drugem mestu je menilo, da se vzdržani glasovi poslancev ne smejo upoštevati pri ugotavljanju, ali je dosežena dvotretjinska večina oddanih glasov iz člena 354 PDEU.

Presoja Sodišča

Na prvem mestu, Sodišče se je najprej izreklo o svoji pristojnosti za odločanje o tej tožbi in nato o dopustnosti te tožbe.

Najprej, Sodišče je ugotovilo, da člen 269 PDEU, ki določa omejeno možnost vložitve ničnostne tožbe zoper akte, ki jih sprejmeta Evropski svet ali Svet v okviru postopka iz člena 7 PEU, ne izključuje pristojnosti Sodišča za odločanje o tej tožbi. Člen 269 PDEU namreč s tem, da za to pravico do vložitve tožbe določa strožje pogoje od tistih, ki jih določa člen 263 PDEU, vsebuje omejitev splošne pristojnosti Sodišča Evropske unije za nadzor zakonitosti aktov institucij Unije in ga je zato treba razlagati ozko. Poleg tega resolucije Parlamenta, sprejete na podlagi člena 7(1) PEU, v členu 269 PDEU niso navedene. Avtorji Pogodb tako niso imeli namena akt, kot je izpodbijana resolucija, izključiti iz splošne pristojnosti, ki je s členom 263 PDEU priznana Sodišču Evropske unije. Taka razlaga poleg tega prispeva k spoštovanju načela, v skladu s katerim je Evropska unija zveza, ki temelji na vladavini prava ter določa celovit sistem pravnih sredstev in postopkov, ki je zasnovan tako, da se Sodišču podeljuje pristojnost za nadzor nad zakonitostjo aktov institucij Unije.

Dalje, Sodišče je ugotovilo, da je izpodbijana resolucija izpodbojni akt. Ta resolucija ima namreč zavezujoče pravne učinke od svojega sprejetja, saj dokler Svet ne odloči o nadaljnjih ukrepih, je neposredni učinek te resolucije odprava prepovedi, naložene državam članicam, da upoštevajo ali sprejmejo v postopek prošnjo za azil, ki jo vloži madžarski državljan.(5)

Poleg tega izpodbijana resolucija ni vmesni akt, katerega zakonitost bi bilo mogoče izpodbijati le v sporu, ki se nanaša na končni akt, za katerega ta vmesni akt pomeni pripravljalno fazo. Na eni strani namreč Parlament s sprejetjem te resolucije ni izrazil začasnega stališča, čeprav se za poznejšo ugotovitev Sveta o obstoju očitnega tveganja, da bi država članica lahko huje kršila vrednote Unije, zahteva predhodna odobritev Parlamenta. Na drugi strani ima zadevna resolucija samostojne pravne učinke, saj tudi če se zadevna država članica v podporo svoji morebitni ničnostni tožbi zoper poznejšo ugotovitev Sveta lahko sklicuje na nezakonitost te resolucije, morebitni uspeh navedene tožbe nikakor ne bi mogel odpraviti vseh zavezujočih učinkov navedene resolucije.

Vendar Sodišče poudarja, da je treba nekatere posebne pogoje, določene v členu 269 PDEU, ki morajo biti izpolnjeni za vložitev ničnostne tožbe zoper ugotovitev Sveta, ki se lahko sprejme na podlagi obrazloženega predloga Parlamenta, kot je izpodbijana resolucija, uporabiti tudi za ničnostno tožbo, vloženo na podlagi člena 263 PDEU zoper tak obrazloženi predlog, saj bi bil sicer členu 269 PDEU odvzet polni učinek. Tako lahko zadnjenavedeno tožbo vloži le država članica, glede katere je bil sprejet obrazloženi predlog, razlogi za razglasitev ničnosti, navedeni v utemeljitev take tožbe, pa se lahko nanašajo le na kršitev postopkovnih pravil iz člena 7 PEU.

Na drugem mestu, Sodišče je v okviru presoje utemeljenosti ugotovilo, da pojem „oddani glasovi“ iz člena 354, četrti odstavek, PDEU v Pogodbah ni opredeljen in da je treba ta avtonomni pojem prava Unije razlagati v skladu z njegovim običajnim pomenom v vsakdanjem jeziku. Ta pojem pa v običajnem pomenu zajema le izražanje glasu v podporo ali proti danemu predlogu, medtem ko vzdržanja, ki se razume kot zavrnitev sprejetja stališča, ni mogoče enačiti z „oddanim glasom“. Zato je treba pravilo iz člena 354, četrti odstavek, PDEU, ki nalaga glasovanje z večino oddanih glasov, razumeti tako, da upoštevanje vzdržanih glasov izključuje.

Ob navedenem je Sodišče po tem, ko je opozorilo, da člen 354, četrti odstavek, PDEU vsebuje zahtevo po dvojni večini, in sicer da morajo akti, ki jih Parlament sprejme na podlagi člena 7(1) PEU, na eni strani dobiti podporo dveh tretjin oddanih glasov in na drugi strani soglasje večine članov Parlamenta, navedlo, da se vzdržani glasovi vsekakor upoštevajo pri preverjanju, ali oddani glasovi za predstavljajo večino vseh poslancev Parlamenta.

Nazadnje, Sodišče je ugotovilo, da izključitev vzdržanih glasov pri štetju oddanih glasov v smislu člena 354, četrti odstavek, PDEU ni v nasprotju niti z načelom demokracije niti z načelom enakega obravnavanja, zlasti glede na to, da so poslanci, ki so se pri glasovanju vzdržali, tako ravnali ob popolnem poznavanju dejstev, saj so bili predhodno obveščeni, da se vzdržani glasovi pri štetju glasov ne bodo upoštevali.


1      Resolucija (2017/2131 (INL)) (UL 2019, C 433, str. 66).


2      Člen 7(1) PEU določa: „Na podlagi obrazloženega predloga ene tretjine držav članic, Evropskega parlamenta ali Evropske komisije lahko Svet po odobritvi Evropskega parlamenta z večino štirih petin svojih članov ugotovi obstoj očitnega tveganja, da bi država članica lahko huje kršila vrednote iz člena 2. Pred takšno ugotovitvijo Svet zasliši zadevno državo članico, in lahko po istem postopku nanjo naslovi priporočila.


      Svet redno preverja, ali so razlogi, na podlagi katerih je bila sprejeta takšna ugotovitev, še naprej podani.“


3      Člen 178(3) poslovnika Parlamenta.


4      Resolucija je bila sprejeta s 448 glasovi za in 197 glasovi proti, 48 navzočih poslancev pa se je pri glasovanju vzdržalo.


5      Na podlagi edinega člena, točka (b), Protokola (št. 24) o azilu za državljane držav članic Evropske unije (UL 2010, C 83, str. 305).