Language of document : ECLI:EU:C:2021:426

Mål C650/18

Ungern

mot

Europaparlamentet

 Domstolens dom (stora avdelningen) av den 3 juni 2021

”Talan om ogiltigförklaring – Artikel 7.1 FEU – Europaparlamentets resolution om ett förslag med begäran till Europeiska unionens råd att fastställa huruvida det föreligger en klar risk för ett allvarligt åsidosättande av unionens värden – Artiklarna 263 och 269 FEUF – Domstolens behörighet – Huruvida talan kan tas upp till prövning – Rättsakt mot vilken talan kan väckas – Artikel 354 FEUF – Rösträkningsregler i parlamentet – Europaparlamentets arbetsordning – Artikel 178.3 – Begreppet ’avgivna röster’ – Nedlagda röster – Principerna om rättssäkerhet, likabehandling, demokrati och lojalt samarbete”

1.        Talan om ogiltigförklaring – Domstolens behörighet – Akter som antagits med stöd av artikel 7.1 FEU – Europaparlamentets resolution om ett förslag med begäran till Europeiska unionens råd att fastställa huruvida det föreligger en klar risk för ett allvarligt åsidosättande av unionens värden – Allmän behörighet att pröva lagenligheten av unionsinstitutionernas rättsakter – Räckvidd

(Artikel 7.1 FEU; artiklarna 263 och 269 FEUF)

(se punkterna 31–36)

2.        Talan om ogiltigförklaring – Rättsakter mot vilka talan kan väckas – Begrepp – Akter som har bindande rättsverkningar – Europaparlamentets resolution om ett förslag med begäran till Europeiska unionens råd att fastställa huruvida det föreligger en klar risk för ett allvarligt åsidosättande av unionens värden – Resolution som förändrar situationen för den medlemsstat som är föremål för denna resolution på området asylrätt – Omfattas

(Artikel 7.1 FEU, artikel 263 första stycket FEUF, protokoll nr 24 om asyl för medborgare i europeiska unionens medlemsstater)

(se punkterna 37–41 och 49)

3.        Talan om ogiltigförklaring – Rättsakter mot vilka talan kan väckas – Förberedande rättsakter – Omfattas inte – Europaparlamentets resolution om ett förslag med begäran till Europeiska unionens råd att fastställa huruvida det föreligger en klar risk för ett allvarligt åsidosättande av unionens värden – Rättsakt som inte ger uttryck för en preliminär ståndpunkt – Rättsakt som har självständiga rättsverkningar – Omfattas

(Artikel 7.1 FEU; artikel 263 första stycket FEUF)

(se punkterna 43–48)

4.        Talan om ogiltigförklaring – Domstolens behörighet – Akter som antagits med stöd av artikel 7.1 FEU – Europaparlamentets resolution om ett förslag med begäran till Europeiska unionens råd att fastställa huruvida det föreligger en klar risk för ett allvarligt åsidosättande av unionens värden – Allmän behörighet att pröva lagenligheten av unionsinstitutionernas rättsakter – Begränsning av den allmänna behörigheten enligt artikel 269 FEUF – Särskilda villkor – Tillämpning på en talan som väckts med stöd av artikel 263 FEUF – Ändamålsenlig verkan

(Artikel 7.1 FEU; artiklarna 263 och 269 FEUF)

(se punkterna 51–59)

5.        Unionsrätt – EUF-fördraget – Allmänna bestämmelser och slutbestämmelser – Europaparlamentets resolution om ett förslag med begäran till Europeiska unionens råd att fastställa huruvida det föreligger en klar risk för ett allvarligt åsidosättande av unionens värden – Rösträkningsregler i parlamentet – Regler enligt vilka det krävs stöd av såväl två tredjedelar av de avgivna rösterna som majoriteten av parlamentsledamöterna – Begreppet avgivna röster – Nedlagda röster – Beaktas inte – Beaktas för att kontrollera huruvida majoriteten av parlamentsledamöterna har uppnåtts

(Artikel 7.1 FEU; artikel 354 fjärde stycket FEUF)

(se punkterna 82–88)

6.        Unionsrätt – EUF-fördraget – Allmänna bestämmelser och slutbestämmelser – Europaparlamentets resolution om ett förslag med begäran till Europeiska unionens råd att fastställa huruvida det föreligger en klar risk för ett allvarligt åsidosättande av unionens värden – Rösträkningsregler i parlamentet – Nedlagda röster beaktas inte vid beräkningen av antalet avgivna röster – Principen om demokrati – Principen om likabehandling – Åsidosättande föreligger inte

(Artikel 7.1 FEU; artikel 354 fjärde stycket FEUF)

(se punkterna 94–100)

Resumé

Domstolen ogillar Ungerns talan mot parlamentets resolution om inledande av ett förfarande för att slå fast att det finns en klar risk för att en medlemsstat allvarligt åsidosätter unionens värden. Parlamentet gjorde en korrekt bedömning när det inte beaktade nedlagda röster vid beräkningen av antalet avgivna röster i samband med antagandet av denna resolution.

Den 12 september 2018 antog Europaparlamentet en resolution(1) om ett förslag med en begäran till Europeiska unionens råd att enligt artikel 7.1 FEU(2) fastställa huruvida det finns en klar risk för att Ungern allvarligt åsidosätter unionens värden. Denna förklaring inledde det förfarande som föreskrivs i artikel 7 FEU, vilket kan leda till att vissa rättigheter som följer av den berörda medlemsstatens medlemskap i unionen upphävs.

Enligt artikel 354 fjärde stycket FEUF som fastställer röstreglerna vid tillämpning av artikel 7 FEU, krävdes, för att parlamentet skulle kunna anta den aktuella resolutionen, stöd av två tredjedelar av de avgivna rösterna, som ska representera majoriteten av dess ledamöter. Vid rösträkningen avseende den aktuella resolutionen tillämpade parlamentet sin arbetsordning, enligt vilken hänsyn endast ska tas till de röster som avgetts ”för” eller” emot” en text, såvida inte specifik majoritet fastställs i fördragen,(3) och beaktade endast ledamöternas ja- och nej-röster och inte nedlagda röster.(4)

Ungern, som ansåg att parlamentet vid rösträkningen borde ha beaktat nedlagda röster, väckte talan om ogiltigförklaring av denna resolution med stöd av artikel 263 FEUF.

Domstolen, stora avdelningen, ogillar denna talan. Domstolen konstaterar inledningsvis att den angripna resolutionen kan prövas enligt artikel 263 FEUF. Därefter fastställer den att parlamentsledamöternas nedlagda röster inte ska beaktas vid beräkningen av huruvida kravet på en majoritet av två tredjedelar av de avgivna rösterna i artikel 354 FEUF är uppfyllt.

Domstolens bedömning

Domstolen uttalar sig först om sin behörighet att pröva förevarande talan och därefter huruvida talan kan tas upp till prövning.

Domstolen konstaterar till att börja med att artikel 269 FEUF, i vilken det föreskrivs en begränsad möjlighet att väcka talan om ogiltigförklaring av rättsakter som antagits av Europeiska rådet eller rådet inom ramen för det förfarande som avses i artikel 7 FEU, inte fråntar domstolen dess behörighet att pröva förevarande talan. Genom att föreskriva strängare villkor för rätten att väcka talan än de som föreskrivs i artikel 263 FEUF, innehåller artikel 269 FEUF nämligen en begränsning av den allmänna behörighet som Europeiska unionens domstol har för att pröva lagenligheten av unionsinstitutionernas rättsakter, vilket innebär att den ska tolkas restriktivt. Parlamentets resolutioner, som antagits med stöd av artikel 7.1 FEU, nämns dessutom inte i artikel 269 FEUF. Fördragens upphovsmän har således inte avsett att utesluta en sådan rättsakt som den angripna resolutionen från den allmänna behörighet som Europeiska unionens domstol har enligt artikel 263 FEUF. En sådan tolkning bidrar till att den princip iakttas enligt vilken Europeiska unionen är en rättsunion som har inrättat ett fullständigt system för överklagande och förfaranden för att Europeiska unionens domstol ska kunna pröva lagenligheten av unionsinstitutionernas rättsakter.

Domstolen slår därefter fast att den angripna resolutionen utgör en rättsakt mot vilken talan kan väckas. Denna resolution medför nämligen bindande rättsverkningar från och med dess antagande, eftersom den, så länge rådet inte har uttalat sig om vilka åtgärder som ska vidtas med anledning av den, har som omedelbar verkan att upphäva det förbud som råder för medlemsstaterna att beakta eller förklara en asylansökan som lämnats in av en ungersk medborgare tillåten för behandling.(5)

Den angripna resolutionen utgör inte heller en mellankommande rättsakt vars lagenlighet endast kan bestridas genom en talan mot den slutliga rättsakt i vars beredande den ingår. För det första har parlamentet, genom antagandet av denna resolution, inte uttryckt en preliminär ståndpunkt, oberoende av att rådets senare fastställande att det finns en klar risk för en medlemsstat allvarligt åsidosätter unionens värden i förekommande fall är avhängigt parlamentets godkännande. För det andra har den aktuella resolutionen självständiga rättsverkningar. Även om den berörda medlemsstaten kan åberopa dess rättstridighet till stöd för en eventuell talan om ogiltigförklaring av det fastställande som rådet har gjort, kan en eventuell framgång med sistnämnda talan nämligen, i vilket fall som helst, inte undanröja resolutionens samtliga bindande rättsverkningar.

Domstolen understryker emellertid att vissa specifika villkor i artikel 269 FEUF för att väcka talan om ogiltigförklaring av det fastställande som rådet kan komma att göra efter ett motiverat förslag från parlamentet, såsom den angripna resolutionen, även ska tillämpas på en talan om ogiltigförklaring enligt artikel 263 FEUF av ett sådant motiverat förslag, och detta för att artikel 269 FEUF inte ska förlora sin ändamålsenliga verkan. Sistnämnda talan kan således endast väckas av den medlemsstat som är föremål för det motiverade förslaget och begränsar de grunder som kan åberopas till stöd för denna talan till att endast avse invändningar om åsidosättande av förfarandereglerna i artikel 7 FEU.

Domstolen konstaterar därefter, i sak, att begreppet ”avgivna röster” i artikel 354 fjärde stycket FEUF inte definieras i fördragen och att detta självständiga unionsrättsliga begrepp ska tolkas i enlighet med dess normala betydelse i vanligt språkbruk. Begreppet omfattar, i dess vanliga betydelse, endast en röst för eller emot ett visst förslag, medan en nedlagd röst, som ska förstås som en vägran att ta ställning, inte kan betraktas som en ”avgiven röst”. Den regel som avses i artikel 354 fjärde stycket FEUF, som kräver en majoritet av de avgivna rösterna, ska således tolkas så, att nedlagda röster inte ska beaktas.

Efter en erinran om att majoritetsregeln i artikel 354 fjärde stycket FEUF innehåller ett dubbelt krav på att akter som antas av parlamentet med stöd av artikel 7.1 FEU ska stödjas av två tredjedelar av de avgivna rösterna och att dessa ska representera majoriteten av parlamentsledamöterna, påpekar domstolen att nedlagda röster, under alla förhållanden, ska beaktas för att kontrollera huruvida ja-rösterna representerar majoriteten av parlamentsledamöterna.

Domstolen finner slutligen att det varken strider mot principen om demokrati eller principen om likabehandling att vid rösträkningen inte beakta nedlagda röster, i den mening som avses i artikel 354 fjärde stycket FEUF, mot bakgrund av bland annat den omständigheten att de parlamentsledamöter som avstått från att rösta har agerat med full kännedom om omständigheterna, eftersom de i förväg hade underrättats om att nedlagda röster inte skulle beaktas vid rösträkningen.


1      Resolution (2017/2131(INL)) (EUT C 433, 2019, s. 66).


2      I artikel 7.1 FEU föreskrivs följande: ”Rådet får på motiverat förslag från en tredjedel av medlemsstaterna, från Europaparlamentet eller från Europeiska kommissionen med en majoritet på fyra femtedelar av sina medlemmar och efter Europaparlamentets godkännande slå fast att det finns en klar risk för att en medlemsstat allvarligt åsidosätter värden som anges i artikel 2. Innan detta slås fast ska rådet höra den berörda medlemsstaten och får i enlighet med samma förfarande framföra rekommendationer till denna stat.


      Rådet ska regelbundet kontrollera om de skäl som har lett till ett sådant fastslående fortfarande äger giltighet.”


3      Artikel 178.3 i parlamentets arbetsordning.


4      Resolutionen antogs med 448 röster för och 197 röster mot, då 48 närvarande ledamöter lade ner sina röster.


5      Enligt den enda artikeln led b i protokoll (nr 24) om asyl för medborgare i europeiska unionens medlemsstater (EUT C 83, 2010, s. 305).