RJEŠENJE SUDA (osmo vijeće)
10. siječnja 2023.(*)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Članak 99. Poslovnika Suda – Javna nabava usluga, robe i radova – Direktiva 2014/24/EU – Provedba postupka – Odabir sudionika i dodjela ugovora – Članak 63. – Gospodarski subjekt koji se oslanja na sposobnosti drugog subjekta kako bi ispunio zahtjeve javnog naručitelja – Obveza tog gospodarskog subjekta da dostavi dokumente o sposobnosti podugovaratelja nakon dodjele ugovora – Neusklađenost”
U predmetu C‑469/22,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Supremo Tribunal Administrativo (Visoki upravni sud, Portugal) odlukom od 23. lipnja 2022., koju je Sud zaprimio 13. srpnja 2022., u postupku
Ambisig – Ambiente e Sistemas de Informação Geográfica SA
protiv
Fundação do Desporto,
ANO – Sistemas de Informática e Serviços Lda,
Link Consulting – Tecnologias de Informação SA,
SUD (osmo vijeće),
u sastavu: M. Safjan, predsjednik vijeća, N. Piçarra i M. Gavalec (izvjestitelj), suci,
nezavisni odvjetnik: M. Campos Sánchez‑Bordona,
tajnik: A. Calot Escobar,
odlučivši, nakon što je saslušao nezavisnog odvjetnika, da u predmetu odluči obrazloženim rješenjem, u skladu s člankom 99. Poslovnika Suda,
donosi sljedeće
Rješenje
1 Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 63. Direktive 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ (SL 2014., L 94, str. 65. i ispravci SL 2015., L 275, str. 68., SL 2016., L 311, str. 26. i SL 2020., L 406, str. 67.).
2 Taj je zahtjev upućen u okviru spora između društva Ambisig – Ambiente e Sistemas de Informação Geográfica SA (u daljnjem tekstu: Ambisig) i zaklade Fundação do Desporto u pogledu odluke kojom je ta zaklada isključila Ambisig iz sudjelovanja u postupku javne nabave usluga te je ugovor o kojem je riječ dodijelila društvu Link Consulting – Tecnologias de Informação SA (u daljnjem tekstu: Link).
Pravni okvir
Pravo Unije
3 U uvodnoj izjavi 84. Direktive 2014/24 navodi se:
„Mnogi gospodarski subjekti, i to ne samo mala i srednja poduzeća, smatraju da veliku prepreku njihovom sudjelovanju u javnoj nabavi predstavlja administrativno opterećenje koje proizlazi iz potrebe generiranja znatnog broja potvrda ili drugih dokumenata vezanih uz kriterije za isključivanje i odabir. Ograničavanjem takvih zahtjeva, primjerice korištenjem europske jedinstvene dokumentacije o nabavi (ESPD) koja se sastoji od ažurirane osobne izjave, moglo bi se postići znatno pojednostavljenje u korist javnih naručitelja i gospodarskih subjekata.
Od ponuditelja kojemu se odlučilo dodijeliti ugovor trebalo bi se, međutim, zahtijevati da stavi na raspolaganje relevantne dokaze, a javni naručitelji ne bi trebali sklopiti ugovore ako im ponuditelji to ne mogu osigurati. Javni naručitelji također bi trebali imati pravo zatražiti sve ili dio popratnih dokumenata u bilo kojem trenutku ako to smatraju potrebnim za pravilno provođenje postupka. To pogotovo može biti potrebno u slučaju dvofaznih postupaka – ograničenih postupaka, natjecateljskih postupaka uz pregovore, natjecateljskih dijaloga te partnerstava za inovacije – u kojem javni naručitelji koriste mogućnost ograničavanja broja natjecatelja koji se pozivaju na predaju ponuda. Obveza predaje popratnih dokumenata u trenutku odabira natjecatelja koje se poziva na predaju ponude mogla bi biti opravdana kako bi se spriječilo da javni naručitelji pozovu natjecatelje za koje se kasnije uspostavi da nisu u mogućnosti predati popratne dokumente u fazi dodjele, čime se uskraćuje sudjelovanje ostalim kvalificiranim natjecateljima.
Trebalo bi izričito navesti da bi ESPD također trebao pružiti relevantne podatke u odnosu na subjekte na čije se sposobnosti gospodarski subjekt oslanja, kako bi provjera podataka o tim subjektima mogla biti provedena zajedno s provjerom i pod istim uvjetima kao i provjera u odnosu na glavnog gospodarskog subjekta.”
4 U članku 57. te direktive navode se razne osnove za isključenje gospodarskog subjekta iz sudjelovanja u postupku javne nabave.
5 U skladu s člankom 59. navedene direktive, naslovljenim „Europska jedinstvena dokumentacija o nabavi”:
„1. U vrijeme podnošenja zahtjeva za sudjelovanje ili ponuda, javni naručitelji dužni su prihvatiti [ESPD] koj[i] se sastoji od ažurirane osobne izjave kao preliminarni dokaz umjesto potvrda koje izdaju tijela javne vlasti ili treće strane, a kojima se potvrđuje da relevantni gospodarski subjekt ispunjava bilo koji od sljedećih uvjeta:
(a) ne nalazi se u jednoj od situacija iz članka 57. u kojoj se gospodarski subjekti isključuju ili se mogu isključiti;
(b) ispunjava odgovarajuće kriterije za odabir koji su određeni u skladu s člankom 58.;
(c) ako je to primjenjivo, ispunjava objektivna pravila i kriterije koji su određeni u skladu s člankom 65.
Ako se gospodarski subjekt oslanja na sposobnosti drugih subjekata, u skladu s člankom 63., ESPD također mora sadržavati podatke iz ovog stavka prvog podstavka koji se odnose na te subjekte.
ESPD se sastoji od službene izjave gospodarskog subjekta da nema relevantnih osnova za isključenje i/ili da je odgovarajući kriterij za odabir ispunjen te pruža relevantne informacije koje zahtijeva javni naručitelj. Osim toga, ESPD navodi tijelo javne vlasti ili treću stranu odgovornu za utvrđivanje popratnog dokumenta i sadrži službenu izjavu da će gospodarski subjekt, na zahtjev i bez odlaganja, moći dostaviti te popratne dokumente.
[…]
4. Javni naručitelj može, u bilo kojem trenutku tijekom postupka, zahtijevati od ponuditelja i natjecatelja da dostave sve ili dijelove popratnih dokumenta ako je to potrebno za pravilno provođenje postupka.
Prije dodjele ugovora, javni naručitelj zahtijeva od ponuditelja kojem je odlučio dodijeliti ugovor, osim kod ugovora koji se temelje na okvirnom sporazumu ako se takvi ugovori sklapaju u skladu s člankom 33. stavkom 3. ili člankom 33. stavkom 4. točkom (a), da podnese ažurne popratne dokumente u skladu s člankom 60. i, prema potrebi, člankom 62. Javni naručitelj može pozvati gospodarske subjekte da nadopune ili pojasne zaprimljene potvrde sukladno člancima 60. i 62.
5. Neovisno o stavku 4., od gospodarskih subjekata neće se zahtijevati da dostave popratne dokumente ili drugu dokaznu dokumentaciju ako javni naručitelj ima mogućnost dobavljanja tih potvrda ili relevantnih podataka izravno, pristupanjem besplatnoj nacionalnoj bazi podataka u nekoj državi članici, kao što je nacionalni registar nabave, virtualni dosje poduzeća, elektronički sustav pohrane dokumenata ili pretkvalifikacijski sustav.
[…]”
6 U članku 60. te direktive, naslovljenom „Načini dokazivanja”, u njegovu se stavku 1. određuje:
„Javni naručitelji mogu zahtijevati potvrde, izjave ili druge načine dokazivanja iz stavaka 2., 3. i 4. ovog članka i Priloga XII. kao dokaz za nepostojanje osnova za isključivanje iz članka 57. i za ispunjavanje kriterija za odabir sukladno članku 58.
Javni naručitelji ne smiju zahtijevati načine dokazivanja osim onih iz ovog članka i iz članka 62. U odnosu na članak 63., gospodarski subjekti mogu se osloniti na bilo koji odgovarajući način kako bi dokazali javnom naručitelju da raspolažu potrebnim resursima.”
7 Članak 63. Direktive 2014/24, koji je naslovljen „Oslanjanje na sposobnosti drugih subjekata”, glasi:
„1. S obzirom na kriterije koji su vezani uz ekonomsku i financijsku sposobnost kako je određeno sukladno članku 58. stavku 3. i kriterije vezane uz tehničku i stručnu sposobnost kako je određeno sukladno članku 58. stavku 4., gospodarski subjekt može se osloniti, prema potrebi i za određeni ugovor, na sposobnosti drugih subjekata, bez obzira na to kakva je pravna narav veze između njih i njega. S obzirom na kriterije koji su vezani uz obrazovne i stručne kvalifikacije kako je određeno u dijelu II. točki (f) Priloga XII. ili na relevantno stručno iskustvo, gospodarski subjekti mogu se, međutim, osloniti samo na sposobnosti drugih subjekata ako će oni obaviti radove ili pružiti usluge za koje se traže te sposobnosti. Ako se gospodarski subjekt želi osloniti na sposobnosti drugih subjekata, mora dokazati javnom naručitelju da će imati na raspolaganju potrebne resurse, na primjer, dostavljanjem obveze tih subjekata u tu svrhu.
Javni naručitelj dužan je, u skladu s člancima 59., 60. i 61., provjeriti ispunjavaju li subjekti na čije se sposobnosti gospodarski subjekt namjerava osloniti relevantne kriterije za odabir te postoje li osnove za isključenje sukladno članku 57. Javni naručitelj zahtijeva da gospodarski subjekt zamijeni subjekt koji ne zadovoljava relevantni kriterij za odabir ili za koji postoji obvezujuća osnova za isključenje. Javni naručitelj može zahtijevati ili država članica može zahtijevati od njega da zahtijeva da gospodarski subjekt zamijeni subjekt za koji postoji neobvezujuća osnova za isključenje.
Ako se gospodarski subjekt oslanja na sposobnosti drugih subjekata vezano uz kriterije koji se odnose na ekonomsku i financijsku sposobnost, naručitelji mogu zahtijevati da taj gospodarski subjekt i ti subjekti budu zajednički odgovorni za izvršenje ugovora.
Pod istim uvjetima, skupina gospodarskih subjekata navedena u članku 19. stavku 2. može se osloniti na sposobnost članova skupine ili drugih subjekata.
2. U slučaju ugovora o radovima [nabavi radova], ugovora o uslugama [nabavi usluga] i poslova postavljanja ili instalacije u kontekstu ugovora o nabavi robe, javni naručitelji mogu zahtijevati da određene kritične zadatke obavlja izravno sam ponuditelj, ili ako ponudu dostavlja skupina gospodarskih subjekata iz članka 19. stavka 2., sudionik iz te skupine.”
Portugalsko pravo
8 Kao što to proizlazi iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, na temelju članka 77. stavka 2. točaka (a) i (c) Códiga dos Contratos Públicos (Zakonik o javnoj nabavi), u vezi s člancima 81., 92. i 93. tog zakonika, kada se gospodarski subjekt radi izvršenja pružanja usluga o kojem je riječ oslanja na sposobnosti trećeg, osim ako se u obavijesti o nadmetanju ne određuje drukčije, podnošenje dokumenata o sposobnosti tog trećeg i izjave o njegovoj obvezi treba zahtijevati tek nakon dodjele ugovora o javnoj nabavi o kojem je riječ. Stoga se samo u okviru ograničenog postupka s prethodnim odabirom takav zahtjev nalaže u trenutku podnošenja zahtjeva za sudjelovanje, na temelju članka 168. stavka 4. navedenog zakonika.
Glavni postupak i prethodno pitanje
9 Iz očitovanja koje je Ambisig dao u potporu svojoj žalbi, kako su ona izložena u zahtjevu za prethodnu odluku, proizlazi da je Fundação do Desporto organizirao postupak javne nabave usluga. Ugovor o kojem je riječ dodijeljen je Linku.
10 Ambisig je Tribunalu Administrativo e Fiscal de Leiria (Upravni i porezni sud u Leiriji, Portugal) podnio tužbu u upravnom sporu prije sklapanja ugovora o javnoj nabavi kojom je osporavao svoje isključenje iz sudjelovanja u tom postupku javne nabave, kao i dodjelu tog ugovora Linku.
11 Ambisig je, u biti, prigovarao Fundaçãu do Desporto to što je smatrao da je njegovu ponudu podnijela skupina ponuditelja iako se on namjeravao osloniti na podugovaratelja te u tu svrhu svojoj ponudi nije bio dužan priložiti izjavu o obvezi tog podugovaratelja. U tom je pogledu, prema Ambisigovu mišljenju, nezakonito na predmetni postupak po analogiji primijeniti odredbe članka 168. stavka 4. Zakonika o javnoj nabavi, kojim se u portugalski pravni poredak prenosi članak 63. Direktive 2014/24, s obzirom na to da njegovo isključenje iz sudjelovanja u tom postupku na temelju članka 70. stavka 2. točaka (a) i (b) tog zakonika čini pogrešku koja se tiče prava.
12 Presudom od 28. rujna 2021. Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria (Upravni i porezni sud u Leiriji) odbio je Ambisigovu tužbu. Taj je sud smatrao da zahtjev koji se odnosi na obveze trećih doista nije izričito predviđen u obavijesti o nadmetanju i da je riječ o uvjetu izvršenja tog ugovora koji se, na osnovi toga, može ispuniti nakon njegove dodjele. Međutim, Ambisigovo pozivanje na podugovaranje dijela usluga o kojima je riječ obuhvaćeno je odredbom br. 12 dokumentacije za nadmetanje, na temelju koje je za podugovaranje potrebno prethodno odobrenje sektorskog naručitelja. Tako je nepodnošenje prethodnog odobrenja činilo osnovu za isključenje predmetnog subjekta iz tog postupka javne nabave. Do isključenja je došlo i zbog primjene po analogiji članka 168. stavka 4. Zakonika o javnoj nabavi.
13 Tu je presudu u žalbenom postupku potvrdio Tribunal Central Administrativo Sul (Središnji upravni sud za Jug, Portugal) presudom donesenom 3. veljače 2022. Taj je sud istaknuo da, u skladu s odredbom br. 12 dokumentacije za nadmetanje, podugovaranje treba prethodno odobriti sektorski naručitelj te da je za davanje takvog odobrenja nužan preduvjet da gospodarski subjekt o kojem je riječ podnese dokumente o sposobnosti svojeg mogućeg podugovaratelja.
14 Ambisig, koji smatra da je ta presuda pogrešna iz triju razloga, podnio je protiv nje žalbu Supremo Tribunalu Administrativo (Visoki upravni sud, Portugal). Kao prvo, ne može se zahtijevati podnošenje dokumenata o sposobnosti trećeg o kojem je riječ jer to ne proizlazi ni iz obavijesti o nadmetanju ni iz Zakonika o javnoj nabavi, s obzirom na to da članak 168. stavak 4. tog zakonika nije primjenjiv na glavni postupak. Kao drugo, odredba br. 12 dokumentacije za nadmetanje ne primjenjuje se u fazi koja prethodi sklapanju ugovora u postupku javne nabave o kojem je riječ. Kao treće, člankom 63. Direktive 2014/24 od ponuditelja se zahtijeva da u trenutku podnošenja svoje ponude priloži izjavu o obvezi podugovaratelja.
15 Supremo Tribunal Administrativo (Visoki upravni sud), koji u skladu s člankom 663. stavkom 6. Códiga de Processo Civil (Zakonik o građanskom postupku) upućuje na činjenice kako su utvrđene u presudi od 3. veljače 2022. i čiji se prikaz smatra u cijelosti preuzetim, smatra da su prva dva Ambisigova argumenta navedena u prethodnoj točki osnovana.
16 Stoga još treba odgovoriti na pitanje treba li u skladu s člankom 63. Direktive 2014/24 ponuditelj koji u okviru postupka javne nabave usluga predstavi trećeg na čije se tehničke sposobnosti namjerava osloniti za izvršavanje dijela ugovora o kojem je riječ, zajedno s ponudom, podnijeti dokumente o sposobnosti tog trećeg i njegovu izjavu kojom se obvezuje da će izvršiti taj dio navedenog ugovora.
17 U tim je okolnostima Supremo Tribunal Administrativo (Visoki upravni sud) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Je li u skladu s pravom Unije, osobito člankom 63. Direktive [2014/24], rješenje predviđeno u nacionalnom pravu prema kojem se, u okviru postupaka javne nabave u kojima se radi pružanja usluga o kojem je riječ ponuditelji oslanjaju na sposobnosti drugih subjekata, dokumenti o sposobnosti podugovaratelja i izjava o njegovoj obvezi mogu zahtijevati tek nakon dodjele predmetnog ugovora?”
Zahtjev za ubrzani postupak
18 Sud koji je uputio zahtjev zatražio je od Suda da se o ovom zahtjevu za prethodnu odluku odluči u ubrzanom postupku na temelju članka 105. stavka 1. Poslovnika Suda.
19 Međutim, s obzirom na odluku Suda da odluči obrazloženim rješenjem u skladu s člankom 99. Poslovnika, o ovom zahtjevu nije potrebno odlučivati (rješenje od 17. svibnja 2022., Estaleiros Navais de Peniche, C‑787/21, neobjavljeno, EU:C:2022:414, t. 17. i navedena sudska praksa).
O prethodnom pitanju
20 Na temelju članka 99. Poslovnika, kad se odgovor na pitanje postavljeno u prethodnom postupku može jasno izvesti iz sudske prakse ili kad odgovor ne ostavlja mjesta nikakvoj razumnoj sumnji, Sud može u svakom trenutku, na prijedlog suca izvjestitelja te nakon što sasluša nezavisnog odvjetnika, odlučiti obrazloženim rješenjem.
21 Tu odredbu valja primijeniti u ovom predmetu.
22 Sud koji je uputio zahtjev svojim pitanjem u biti želi doznati treba li članak 63. Direktive 2014/24, u vezi s uvodnom izjavom 84. te direktive, tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis na temelju kojeg gospodarski subjekt koji se radi izvršenja ugovora o javnoj nabavi namjerava osloniti na sposobnosti drugog subjekta mora dostaviti dokumente o sposobnosti tog subjekta i izjavu o njegovoj obvezi tek nakon dodjele predmetnog ugovora.
23 U tom pogledu valja podsjetiti na to da se u članku 63. stavku 1. Direktive 2014/24 predviđa pravo gospodarskog subjekta da se, za određeni ugovor, osloni na sposobnosti drugih subjekata, bez obzira na to kakva je pravna narav veze između njih i njega, kako bi zadovoljio kriterije koji se odnose na ekonomsku i financijsku sposobnost navedene u članku 58. stavku 3. te direktive i kriterije koji se odnose na tehničku i profesionalnu sposobnost iz članka 58. stavka 4. navedene direktive (vidjeti u tom smislu presude od 10. listopada 2013., Swm Costruzioni 2 i Mannocchi Luigino, C‑94/12, EU:C:2013:646, t. 29. i 33. i od 7. rujna 2021., Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras, C‑927/19, EU:C:2021:700, t. 150.).
24 Gospodarski subjekt koji želi iskoristiti to pravo može se, u skladu s člankom 60. stavkom 1. drugim podstavkom Direktive 2014/24, osloniti na bilo koji odgovarajući način kako bi dokazao javnom naručitelju da raspolaže potrebnim resursima. U tom se pogledu, u članku 63. stavku 1. trećoj rečenici te direktive, kao primjer navodi da taj gospodarski subjekt može dostaviti obvezu koju su ti subjekti preuzeli u tu svrhu. Navedeni gospodarski subjekt također može, u skladu s člankom 59. stavkom 1. drugim i trećim podstavkom navedene direktive, u vezi s njezinom uvodnom izjavom 84. trećim stavkom, prilikom podnošenja zahtjeva za sudjelovanje ili ponude javnom naručitelju dostaviti ESPD kojim se, među ostalim, potvrđuje da se, s jedne strane, on sam i subjekti na čije se sposobnosti namjerava osloniti ne nalaze u nekoj od situacija iz članka 57. iste direktive koja mora ili može dovesti do isključenja gospodarskog subjekta te da su, s druge strane, ispunjeni kriteriji za odabir o kojima je riječ. U svakom slučaju, svaki gospodarski subjekt koji se želi osloniti na sposobnosti drugih subjekata javnom naručitelju mora dokazati da raspolaže potrebnim resursima da ispuni kriterije za odabir navedene u članku 58. Direktive 2014/24.
25 Stoga je, na temelju članka 63. stavka 1. drugog podstavka Direktive 2014/24, javni naručitelj dužan, u skladu s njezinim člancima 59. do 61., provjeriti, kao prvo, ispunjavaju li subjekti na čije se sposobnosti gospodarski subjekt namjerava osloniti relevantne kriterije za odabir te, kao drugo, postoje li u pogledu tih subjekata osnove za isključenje u skladu s člankom 57. te direktive.
26 Javni naručitelj mora moći izvršiti te provjere prije dodjele ugovora o kojem je riječ. U tom se pogledu u uvodnoj izjavi 84. Direktive 2014/24, kojom se pojašnjava doseg članka 63. te direktive, u njezinu drugom i trećem stavku izričito navodi da bi obveza predaje popratnih dokumenata u trenutku odabira natjecatelja koje se poziva na predaju ponude mogla biti opravdana kako bi se spriječilo da javni naručitelji pozovu natjecatelje za koje se kasnije uspostavi da nisu u mogućnosti predati popratne dokumente u fazi dodjele, čime se uskraćuje sudjelovanje ostalim kvalificiranim natjecateljima.
27 Iz prethodnih razmatranja stoga proizlazi da članak 63. Direktive 2014/24, u vezi s člankom 59. i uvodnom izjavom 84. te direktive, treba tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis na temelju kojeg gospodarski subjekt koji se radi izvršenja ugovora o javnoj nabavi namjerava osloniti na sposobnosti drugog subjekta mora dostaviti dokumente o sposobnosti tog subjekta i izjavu o njegovoj obvezi dostaviti tek nakon dodjele predmetnog ugovora.
Troškovi
28 Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka.
Slijedom navedenog, Sud (osmo vijeće) odlučuje:
Članak 63. Direktive 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ, u vezi s člankom 59. i uvodnom izjavom 84. te direktive,
treba tumačiti na način da mu se:
protivi nacionalni propis na temelju kojeg gospodarski subjekt koji se radi izvršenja ugovora o javnoj nabavi namjerava osloniti na sposobnosti drugog subjekta mora dostaviti dokumente o sposobnosti tog subjekta i izjavu o njegovoj obvezi tek nakon dodjele predmetnog ugovora.
Potpisi