HOTĂRÂREA CURȚII (Camera a treia)
19 ianuarie 2023(*)
„Trimitere preliminară – Directiva 2006/123/CE – Servicii în cadrul pieței interne – Articolul 2 alineatul (2) litera (d) – Domeniu de aplicare material – Serviciu în domeniul transporturilor – Furnizarea de cursuri de conștientizare și reeducare rutieră pentru recuperarea punctelor aferente permisului de conducere – Concesiune de servicii publice – Articolul 15 – Cerințe – Împărțirea teritoriului relevant în cinci loturi – Limită cantitativă și teritorială a accesului la activitatea în cauză – Motive imperative de interes general – Justificare – Siguranță rutieră – Proporționalitate – Serviciu de interes economic general”
În cauza C‑292/21,
având ca obiect o cerere de decizie preliminară formulată în temeiul articolului 267 TFUE de Tribunal Supremo (Curtea Supremă, Spania), prin decizia din 6 aprilie 2021, primită de Curte la 7 mai 2021, în procedura
Administracíon General del Estado,
Confederación Nacional de Autoescuelas (CNAE),
UTE CNAE‑ITT‑FORMASTER‑ECT
împotriva
Asociación para la Defensa de los intereses Comunes de las Autoescuelas (Audica),
Ministerio Fiscal,
CURTEA (Camera a treia),
compusă din doamna K. Jürimäe, președintă de cameră, și domnii M. Safjan, N. Piçarra, N. Jääskinen (raportor) și M. Gavalec, judecători,
avocat general: domnul N. Emiliou,
grefier: doamna M. Ferreira, administratoare principală,
având în vedere procedura scrisă și în urma ședinței din 1 iunie 2022,
luând în considerare observațiile prezentate:
– pentru Confederación Nacional de Autoescuelas (CNAE) și UTE CNAE‑ITT‑FORMASTER‑ECT, de A. Jiménez‑Blanco Carrillo de Albornoz și J. Machado Cólogan, abogados, și de A. R. de Palma Villalón, procurador;
– pentru Asociación para la Defensa de los Intereses Comunes de las Autoescuelas (Audica), de J. Cremades García, S. Rodríguez Bajón și A. Ruiz Ojeda, abogados;
– pentru guvernul spaniol, de I. Herranz Elizalde și S. Jiménez García, în calitate de agenți;
– pentru guvernul ceh, de M. Smolek și J. Vláčil, în calitate de agenți;
– pentru guvernul neerlandez, de M. K. Bulterman, M. H. S. Gijzen și M. J. Langer, în calitate de agenți;
– pentru Comisia Europeană, de L. Armati, É. Gippini Fournier, M. Mataija și P. Němečková, în calitate de agenți,
după ascultarea concluziilor avocatului general în ședința din 15 septembrie 2022,
pronunță prezenta
Hotărâre
1 Cererea de decizie preliminară privește interpretarea Directivei 2006/123/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 12 decembrie 2006 privind serviciile în cadrul pieței interne (JO 2006, L 376, p. 36, Ediție specială, 13/vol. 58, p. 50).
2 Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între Administración General del Estado (Administrația Generală a Statului, Spania) (denumită în continuare „administrația generală”), Confederación Nacional de Autoescuelas (CNAE) și UTE CNAE‑ITT‑FORMASTER‑ECT („CNAE”) și uniunea temporară de întreprinderi formată din UTE CNAE‑ITT‑FORMASTER‑ECT (denumită în continuare „CNAE”), pe de o parte, și Ministerio Fiscal (Ministerul Public, Spania), precum și Asociacion para la Defensa de los Intereses Comunes de las Autoescuelas (Audica), pe de altă parte, în legătură cu regimul juridic aplicabil furnizării de cursuri de conștientizare și reeducare rutieră în vederea recuperării punctelor aferente permisului de conducere.
Cadrul juridic
Dreptul Uniunii
Directiva 2006/123
3 Considerentele (33), (40) și (70) ale Directivei 2006/123 au următorul cuprins:
„(33) Serviciile reglementate de prezenta directivă privesc o gamă largă de activități într‑o continuă schimbare […]. Serviciile reglementate cuprind și servicii prestate atât întreprinderilor, cât și consumatorilor, cum ar fi […] serviciile prestate de arhitecți, distribuție, organizare de târguri comerciale, servicii de închirieri de automobile și agenții de voiaj. […] Aceste activități ar putea implica servicii care necesită proximitatea prestatorului față de beneficiar, servicii care necesită deplasarea beneficiarului sau a prestatorului și servicii care pot fi prestate la distanță, inclusiv prin internet.
[…]
(40) Conceptul de «motive imperative de interes general» la care se face referire în anumite dispoziții din prezenta directivă a fost elaborat de [Curte] […] în jurisprudența sa în legătură cu articolele 43 și 49 [TFUE] și ar putea evolua în continuare. Noțiunea, astfel cum este recunoscută în jurisprudența Curții […], cuprinde cel puțin următoarele justificări: […] siguranța publică […]
[…]
(70) În scopul prezentei directive și fără a aduce atingere articolului 16 [CE], serviciile pot fi considerate servicii de interes economic general numai în cazul în care sunt prestate în cadrul aplicării unei misiuni speciale în interes public încredințate prestatorului de către statul membru în cauză. Această misiune ar trebui atribuită prin unul sau mai multe acte, a căror formă este determinată de către statul membru în cauză, și ar trebui să precizeze natura specifică a misiunii atribuite.”
4 Articolul 2 din această directivă prevede:
„(1) „Prezenta directivă se aplică serviciilor furnizate de prestatori stabiliți într‑un stat membru.
(2) Prezenta directivă nu se aplică pentru următoarele activități:
(a) servicii neeconomice de interes general;
[…]
(d) serviciile în domeniul transportului, inclusiv serviciile portuare care intră în domeniul de aplicare a titlului V din [T]ratat[ul] [CE];
[…]”
5 Potrivit articolului 4 din directiva menționată:
„În sensul prezentei directive:
1. «serviciu» înseamnă orice activitate economică independentă, prestată în mod obișnuit în schimbul unei remunerații, menționată la articolul 50 [CE];
[…]
5. «stabilire» înseamnă exercitarea efectivă de către prestator a unei activități economice prevăzute la articolul 43 [CE], pentru o perioadă nedeterminată și cu ajutorul unei infrastructuri stabile de unde activitatea de prestare de servicii este asigurată în mod efectiv;
[…]
8. «motive imperative de interes general» înseamnă motive astfel recunoscute în jurisprudența Curții […], inclusiv următoarele motive: […] siguranța publică […];
[…]”
6 Capitolul III din Directiva 2006/123 este intitulat „Libertate de stabilire pentru prestatori”. Articolele 9-13 din această directivă fac parte din secțiunea 1, intitulată „Autorizații”, din acest capitol.
7 Articolul 9 din directiva menționată, intitulat „Regimuri de autorizare”, prevede:
„(1) Statele membre nu impun ca accesul la o activitate de servicii sau exercitarea acesteia să se supună unui regim de autorizare decât în cazul în care sunt îndeplinite următoarele condiții:
(a) regimul de autorizare nu este discriminatoriu în ceea ce îl privește pe prestatorul în cauză;
(b) nevoia de un regim de autorizare se justifică printr‑un motiv imperativ de interes general;
(c) obiectivul urmărit nu poate fi atins printr‑o măsură mai puțin restrictivă, în special din cauză că un control a posteriori ar avea loc prea târziu pentru a fi în mod real eficient.
[…]
(3) Prezenta secțiune nu se aplică aspectelor regimurilor de autorizare care sunt reglementate direct sau indirect prin alte instrumente comunitare.”
8 Articolul 15 din aceeași directivă figurează în secțiunea 2 din capitolul III din aceasta, intitulată „Cerințe interzise sau supuse evaluării”. Acest articol privește cerințele care trebuie evaluate de statele membre și prevede:
„(1) Statele membre examinează dacă în cadrul sistemului lor juridic se impune oricare dintre cerințele menționate la alineatul (2) și se asigură că oricare astfel de cerințe sunt compatibile cu condițiile stabilite la alineatul (3). Statele membre își adaptează actele cu putere de lege și actele administrative în așa fel încât acestea să fie compatibile cu aceste condiții.
(2) Statele membre examinează dacă sistemul lor juridic condiționează accesul la o activitate de servicii sau exercitarea acesteia de oricare dintre următoarele cerințe nediscriminatorii:
(a) restricții cantitative sau teritoriale, în special sub forma limitărilor stabilite în funcție de populație sau a unei distanțe geografice minime între prestatori;
[…]
(3) Statele membre verifică dacă cerințele menționate la alineatul (2) îndeplinesc următoarele condiții:
(a) nediscriminare: cerințele nu trebuie să fie direct sau indirect discriminatorii în funcție de cetățenie sau naționalitate sau, în ceea ce privește societățile, în funcție de situarea sediului social;
(b) necesitate: cerințele trebuie să fie justificate printr‑un motiv imperativ de interes general;
(c) proporționalitate: cerințele trebuie să fie adecvate pentru a garanta îndeplinirea obiectivului urmărit; acestea nu trebuie să depășească ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului urmărit și nu trebuie să fie posibilă înlocuirea acestor cerințe cu alte măsuri mai puțin restrictive care permit atingerea aceluiași rezultat.
(4) Alineatele (1), (2) și (3) se aplică legislației în domeniul serviciilor de interes economic general doar în măsura în care aplicarea acestor alineate nu împiedică, în drept sau în fapt, îndeplinirea misiunii speciale care le‑a fost încredințată.
[…]”
Directiva 2014/23/UE
9 Directiva 2014/23/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind atribuirea contractelor de concesiune (JO 2014, L 94, p. 1) instituie, conform articolului 1 alineatul (1) din aceasta, norme aplicabile procedurilor de achiziție de către autoritățile contractante și entitățile contractante prin intermediul unei concesiuni, a căror valoare este estimată ca fiind cel puțin egală cu pragul prevăzut la articolul 8 din această directivă.
10 Potrivit articolului 5 din directiva menționată:
„În sensul prezentei directive, se aplică următoarele definiții:
1. «concesiuni» înseamnă concesiuni de lucrări sau de servicii, astfel cum sunt definite la literele (a) și (b):
[…]
(b) «concesiune de servicii» înseamnă un contract cu titlu oneros încheiat în scris prin care una sau mai multe autorități contractante sau entități contractante încredințează prestarea și gestionarea de servicii altele decât executarea de lucrări menționată la litera (a) unuia sau mai multor operatori economici, în care contraprestația pentru servicii este reprezentată fie exclusiv de dreptul de a exploata serviciile care fac obiectul contractului, fie de acest drept însoțit de o plată.
[…]”
11 Articolul 8 din aceeași directivă stabilește pragul și metodele de calculare a valorii estimate a concesiunilor. În conformitate cu alineatul (1), aceasta se aplică concesiunilor a căror valoare este cel puțin egală sau mai mare de 5 186 000 de euro.
12 Conform articolului 51 alineatul (1) din Directiva 2014/23, statele membre trebuiau să asigure intrarea în vigoare a actelor cu putere de lege și a actelor administrative necesare pentru a se conforma acestei directive până la 18 aprilie 2016.
13 Din articolul 54 al doilea paragraf din directiva menționată reiese că aceasta nu se aplică în cazul atribuirii concesiunilor ofertate sau atribuite înainte de 17 aprilie 2014.
Dreptul spaniol
14 Directiva 2006/123 a fost transpusă în dreptul spaniol prin Ley 17/2009 sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (Legea 17/2009 privind liberul acces la activitățile de servicii și exercitarea acestora) din 23 noiembrie 2009 (BOE nr. 283 din 24 noiembrie 2009, p. 99570). Articolul 3 din această lege precizează că „serviciul” constituie „orice activitate economică independentă, prestată în mod obișnuit în schimbul unei remunerații, menționată la articolul 50 [CE]”. În plus, din articolul 5 din această lege reiese că accesul la o activitate de servicii poate face obiectul unei autorizații atunci când sunt îndeplinite trei condiții: nediscriminarea, necesitatea și proporționalitatea.
15 În temeiul Ley 17/2005 por la que se regula el permiso y la licencia de conducción por puntos y se modifica el texto articulado de la ley sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial (Legea 17/2005 privind permisul și licența de conducere cu puncte și de modificare a Legii privind traficul, circulația autovehiculelor și siguranța rutieră) din 19 iulie 2005 (BOE nr. 172 din 20 iulie 2005, p. 25781), atribuirea de cursuri de conștientizare și reeducare rutieră pentru recuperarea de puncte aferente permisului de conducere trebuie efectuată prin intermediul unui contract de concesiune de servicii publice.
16 Orden INT/2596/2005 por la que se regulan los cursos de sensibilización y réducación vial para los titulares de un permiso o licencia de conducción (Ordinul INT/2596/2005 privind cursurile de conștientizare și reeducare rutieră pentru titularii unui permis sau ai unei licențe de conducere) din 28 iulie 2005 (BOE nr. 190 din 10 august 2005, p. 28083) pune în aplicare legea menționată la punctul anterior din această hotărâre. Conform celui de al doisprezecelea paragraf din acesta, controlul și inspecția privind aceste cursuri de conștientizare și reeducare rutieră se realizează în conformitate cu cerințele tehnice stabilite în contractul de concesiune de servicii publice respectiv. Totuși, acest al doisprezecelea paragraf precizează că Dirección General de Tráfico (Direcția Generală a Circulației, Spania), direct sau prin intermediul serviciilor sale, poate să examineze cursurile de recuperare parțială a punctelor aferente permisului de conducere și pe cele de recuperare a permisului sau a licenței de conducere, precum și să inspecteze centrele care furnizează aceste cursuri.
Litigiul principal și întrebarea preliminară
17 Direcția Generală a Circulației a publicat o cerere de ofertă intitulată „Concesiune de gestionare a cursurilor de conștientizare și reeducare rutieră pentru recuperarea punctelor aferente permisului de conducere: cinci loturi”. Această cerere de ofertă privea cursurile pe care trebuiau să le urmeze conducătorii auto pentru a recupera punctele aferente permisului lor de conducere pierdute ca urmare a unor încălcări ale normelor de circulație.
18 Contractul care făcea obiectul cererii de ofertă menționate era întocmit ca un contract de concesiune de servicii publice. În acest scop, întreg teritoriul național – cu excepția Cataloniei și a Țării Bascilor – a fost împărțit în cinci zone, iar fiecăreia dintre ele îi corespundea unul dintre cele cinci loturi din cadrul cererii de ofertă. La încheierea procedurii, ofertantul câștigător al fiecăruia dintre loturi era singura entitate autorizată să furnizeze cursurile de conștientizare și reeducare rutieră în zona geografică corespunzătoare.
19 Audica a contestat cererea de ofertă în cauză la Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (organul administrativ central de soluționare a căilor de atac contractuale, Spania), pentru motivul că atribuirea acelorași cursuri de conștientizare și reeducare rutieră prin intermediul contractelor de concesionare a unui serviciu public era contrară liberei prestări a serviciilor.
20 Prin decizia din 23 ianuarie 2015, organul administrativ central de soluționare a căilor de atac contractuale a respins acțiunea introdusă de Audica. Ulterior, aceasta din urmă a formulat o acțiune în contencios administrativ împotriva acestei decizii la Sala de lo Contencioso‑Administrativo de la Audiencia Nacional (Secția de contencios administrativ a Curții Naționale, Spania).
21 În procedură, administrația generală și CNAE s‑au prezentat în calitate de pârâte, precizându‑se că CNAE participase la procedura de cerere de ofertă în cauză și că Ministerul Public a intervenit în susținerea Audica.
22 Prin hotărârea din 28 noiembrie 2018, această instanță a admis acțiunea în contencios administrativ și a anulat decizia organului administrativ central de soluționare a căilor de atac contractuale din 23 ianuarie 2015, precum și cererea de ofertă în discuție în litigiul principal. Potrivit instanței menționate, deși cursurile de conștientizare și reeducare rutieră pentru recuperarea punctelor aferente permisului de conducere constituie un serviciu de interes economic general, în sensul articolului 14 TFUE, obligația de a acorda o concesiune de servicii publice ar fi disproporționată și nu s‑ar putea justifica. Ar exista în special alte mijloace prin care ar fi posibil să se ajungă la același rezultat, fără a se repune în discuție concurența dintre prestatorii de servicii care pot exercita activitatea în cauză.
23 Administrația generală și CNAE au formulat recurs împotriva acestei hotărâri la Tribunal Supremo (Curtea Supremă, Spania), care este instanța de trimitere.
24 Instanța de trimitere împărtășește îndoielile exprimate în fața sa de Ministerul Public cu privire la compatibilitatea, în special cu Directiva 2006/123, a atribuirii de cursuri de conștientizare și reeducare rutieră pentru recuperarea de puncte aferente permisului de conducere prin intermediul unei concesiuni de servicii publice. Totuși, această instanță apreciază că argumentația administrației generale potrivit căreia nu ar fi posibil să se compare în mod util formarea inițială oferită de școli de conducere auto și aceste cursuri de conștientizare și reeducare rutieră nu este lipsită de relevanță. Ar exista o diferență calitativă între aceste două tipuri de cursuri. Spre deosebire de respectivele cursuri de conștientizare și reeducare rutieră, formarea inițială nu s‑ar adresa unor persoane care au încălcat normele de circulație rutieră. Obținerea permisului de conducere ar necesita, în plus, trecerea cu succes a unui examen care nu este administrat de școlile de conducere auto înseși.
25 Această instanță precizează că, în temeiul legislației spaniole actuale, școlile de conducere auto sunt supuse unei simple autorizații administrative. Această supunere a școlilor de conducere auto controlului administrației nu ar limita însă accesul la activitatea în cauză, nici numărul de școli. Astfel, dacă ar fi admisă analogia dintre formarea inițială și aceleași cursuri de conștientizare și reeducare rutieră menționate, ar fi permis să ne întrebăm de ce legiuitorul spaniol nu a supus oferta de asemenea cursuri unui simplu regim de autorizare administrativă, în loc să o califice drept serviciu public care trebuie furnizat prin intermediul unei concesiuni.
26 În aceste condiții, Tribunal Supremo (Curtea Supremă) a decis să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarea întrebare preliminară:
„Este compatibilă cu [Directiva 2006/123] – sau, dacă este cazul, cu alte norme sau principii ale dreptului Uniunii Europene – o normă națională conform căreia atribuirea de cursuri de conștientizare și reeducare rutieră, în vederea recuperării punctelor aferente permisului de conducere, trebuie să se realizeze prin intermediul unei concesiuni de servicii publice?”
Cu privire la întrebarea preliminară
27 Prin intermediul întrebării formulate, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă dreptul Uniunii, în special articolul 15 din Directiva 2006/123, trebuie interpretat în sensul că se opune unei reglementări naționale potrivit căreia atribuirea cursurilor de conștientizare și reeducare rutieră pentru recuperarea punctelor aferente permisului de conducere trebuie să fie efectuată prin intermediul unei concesiuni de servicii publice.
28 Pentru a răspunde în mod util la această întrebare, în primul rând trebuie verificat dacă furnizarea de cursuri de conștientizare și reeducare rutieră pentru recuperarea punctelor aferente permisului de conducere intră în domeniul de aplicare material al Directivei 2006/123.
29 În această privință, trebuie amintit mai întâi că Directiva 2006/123 se aplică serviciilor furnizate de prestatori stabiliți într‑un stat membru. La articolul 4 punctul 1 din această directivă se precizează că, în sensul acesteia, constituie un „serviciu” orice activitate economică independentă, prestată în mod obișnuit în schimbul unei remunerații.
30 În speță, trebuie considerat, așa cum a procedat instanța de trimitere, că furnizarea cursurilor de conștientizare și reeducare rutieră pentru recuperarea punctelor aferente permisului de conducere prin intermediul unei concesiuni intră în sfera acestei noțiuni de „serviciu”, având în vedere că un contract de concesiune permite concesionarului să furnizeze cursurile vizate cu titlu oneros. Această activitate se raportează, pe de altă parte, la un sediu permanent de unde prestarea de servicii este asigurată în mod efectiv.
31 În acest sens, în conformitate cu definiția noțiunii „stabilire” dată la articolul 4 punctul 5 din Directiva 2006/123 și după cum domnul avocat general a arătat în esență la punctul 23 din concluziile prezentate, activitatea menționată intră în domeniul de aplicare al dispozițiilor din această directivă care privesc libertatea de stabilire.
32 În conformitate, apoi, cu articolul 2 alineatul (2) litera (d) din Directiva 2006/123, sunt excluse din domeniul de aplicare material al acesteia serviciile în domeniul transporturilor, precizându‑se că, în temeiul articolului 58 alineatul (1) TFUE, libera prestare a serviciilor în domeniul transporturilor este reglementată în mod specific de titlul VI din Tratatul FUE.
33 Potrivit unei jurisprudențe constante, noțiunea de „serviciu în domeniul transporturilor” înglobează nu numai oricare act fizic de deplasare a unor persoane sau bunuri dintr‑un loc în altul utilizând un vehicul, o aeronavă sau o navă, ci și orice serviciu care este legat intrinsec de un astfel de act (a se vedea în acest sens Hotărârea din 20 decembrie 2017, Asociación Profesional Elite Taxi, C‑434/15, EU:C:2017:981, punctul 41, și Hotărârea din 15 octombrie 2015, Grupo Itevelesa și alții, C‑168/14, EU:C:2015:685, punctul 46).
34 În acest cadru, așa cum a arătat domnul avocat general la punctul 31 din concluzii, este necesar, așadar, să se stabilească o distincție între, pe de o parte, serviciile legate intrinsec de actul fizic de a deplasa persoane sau bunuri dintr‑un loc în altul printr‑un mijloc de transport și, pe de altă parte, serviciile care intră în sfera de aplicare a acestei directive, întrucât finalitatea lor principală nu este deplasarea unor persoane sau bunuri.
35 Pentru a se putea face această distincție, trebuie să se țină seama de obiectul principal al serviciului în cauză (a se vedea în acest sens Hotărârea din 1 octombrie 2015, Trijber și Harmsen, C‑340/14 și C‑341/14, EU:C:2015:641, punctul 51).
36 Astfel, conform considerentului (33) al Directivei 2006/123, intră printre altele sub incidența acestei directive serviciile de închirieri de automobile, agențiile de voiaj și serviciile prestate consumatorilor în domeniul turismului, inclusiv ghizii turistici.
37 Pe de altă parte, din cuprinsul punctului 2.1.2 din Manualul de punere în aplicare a Directivei „Servicii” reiese că excepția prevăzută la articolul 2 alineatul (2) litera (d) din Directiva 2006/123 nu ar trebui în special să se extindă la serviciile de școală de conducere auto.
38 Or, așa cum a observat domnul avocat general la punctul 34 din concluziile prezentate, ca și în cazul serviciilor de școală de conducere auto menționate la punctul anterior din prezenta hotărâre, obiectul principal al cursurilor de conștientizare și reeducare rutieră pentru recuperarea punctelor aferente permisului de conducere este de a forma beneficiarul în vederea adoptării unei conduite prudente și responsabile, iar nu de a‑l transporta.
39 Desigur, după cum a subliniat în special guvernul neerlandez, Curtea a statuat că intră sub incidența excepției prevăzute la articolul 2 alineatul (2) litera (d) din Directiva 2006/123 activitățile centrelor de inspecție tehnică auto (Hotărârea din 15 octombrie 2015, Grupo Itevelesa și alții, C‑168/14, EU:C:2015:685, punctul 54).
40 Aceste activități constituie însă o condiție prealabilă și indispensabilă exercitării activității principale, care este transportul. Totuși, spre deosebire de acestea, care sunt exercitate direct pe un vehicul ca mijloc de transport, normele juridice care reglementează obținerea sau păstrarea unui permis de conducere determină condițiile în care o persoană poate conduce un anumit tip de mijloc de transport și sunt astfel, ca atare, legate mai degrabă de persoană decât de vehiculul însuși.
41 Prin urmare, trebuie să se concluzioneze că furnizarea de cursuri de conștientizare și reeducare rutieră pentru recuperarea punctelor aferente permisului de conducere nu poate intra sub incidența excepției prevăzute la articolul 2 alineatul (2) litera (d) din Directiva 2006/123.
42 În al doilea rând, trebuie să se verifice dacă un alt instrument de drept al Uniunii, precum Directiva 2014/23, a cărei aplicabilitate a făcut obiectul dezbaterilor dintre părțile din litigiul principal în ședința de audiere a pledoariilor, are incidență asupra aplicabilității Directivei 2006/123 în împrejurări precum cele din litigiul principal.
43 Astfel, conform articolului 9 alineatul (3) din Directiva 2006/123, articolele 9-13 din aceasta nu se aplică aspectelor regimurilor de autorizare care sunt reglementate direct sau indirect prin alte instrumente ale Uniunii, cum ar fi Directiva 2014/23.
44 Or, aplicabilitatea acestei din urmă directive presupune îndeplinirea mai multor condiții cumulative.
45 În ceea ce privește, mai întâi, domeniul de aplicare material al Directivei 2014/23, serviciul în cauză trebuie, conform articolului 1 alineatul (1) din această directivă, să ia forma unei concesiuni, „concesiunea de servicii”, fiind definită la articolul 5 punctul 1 litera (b) din aceasta ca însemnând un „contract cu titlu oneros încheiat în scris prin care una sau mai multe autorități contractante sau entități contractante încredințează prestarea și gestionarea de servicii […] unuia sau mai multor operatori economici, în care contraprestația pentru servicii este reprezentată fie exclusiv de dreptul de a exploata serviciile care fac obiectul contractului, fie de acest drept însoțit de o plată”.
46 În speță, din dosarul aflat la dispoziția Curții reiese că cursurile de conștientizare și reeducare rutieră pentru recuperarea punctelor aferente permisului de conducere trebuie furnizate în temeiul unei concesiuni de servicii publice care privește o zonă geografică și are ca obiect furnizarea unui anumit serviciu în această zonă. Pe de altă parte, o astfel de concesiune urmărește să transfere fiecărui concesionar dreptul de a furniza cursurile în cauză ale adjudecătorului fiecărui concesionar. Prin urmare, trebuie considerat că concesiunile de servicii publice în discuție în litigiul principal intră în domeniul de aplicare material al Directivei 2014/23.
47 În ceea ce privește, apoi, aplicabilitatea ratione temporis a Directivei 2014/23, reiese din articolul 54 al doilea paragraf din aceasta că concesiunea în cauză trebuie să fi fost ofertată sau atribuită după 17 aprilie 2014.
48 Or, trebuie precizat că CNAE și guvernul spaniol susțin că concesiunile în discuție în litigiul principal au fost ofertate înainte de 18 aprilie 2016, această dată fiind, conform articolului 51 alineatul (1) din Directiva 2014/23, data expirării termenului de transpunere a acesteia în dreptul național. Această ofertă ar fi fost prezentată, prin urmare, la o dată la care regimul juridic național aplicabil anterior era încă în vigoare și la care directiva menționată nu fusese integrată în acest drept.
49 În această privință, Curtea a statuat, într‑o cauză în care o ofertă fusese exclusă din procedura de atribuire a unui contract de achiziții publice înainte de data expirării termenului de transpunere a directivei relevante și înainte ca aceasta să fi fost integrată în dreptul național, că aplicarea acestei directive ar fi contrară principiului securității juridice, dat fiind că decizia împotriva căreia se invocă o încălcare a dreptului Uniunii fusese luată anterior acestei date (Hotărârea din 15 octombrie 2009, Hochtief și Linde‑Kca‑Dresden, C‑138/08, EU:C:2009:627, punctele 28 și 29, precum și jurisprudența citată).
50 În aceste condiții, sub rezerva verificărilor a căror efectuare va reveni instanței de trimitere, Directiva 2014/23 pare să nu fie aplicabilă ratione temporis litigiului principal, în măsura în care concesiunile în discuție în litigiul principal par să fi fost ofertate înainte de expirarea termenului de transpunere a acestei directive și în care aceasta din urmă nu fusese încă integrată în dreptul spaniol.
51 În sfârșit, trebuie precizat că, presupunând chiar că Directiva 2014/23 se aplică ratione temporis litigiului principal, ar mai trebui ca respectivul contract de concesionare să aibă, conform articolului 8 alineatul (1) din aceasta, o valoare egală sau mai mare de 5 186 000 de euro.
52 Deși revine, în definitiv, instanței de trimitere sarcina de a verifica dacă această condiție este îndeplinită în speță, trebuie observat că, pe baza informațiilor furnizate în ședință de CNAE, guvernul spaniol și Comisia Europeană, valoarea contractului în discuție în litigiul principal pare să fie inferioară unui asemenea cuantum.
53 Prin urmare, trebuie să se plece de la premisa că Directiva 2014/23 nu se aplică situației de fapt din litigiul principal. Rezultă că respectivul capitol III din Directiva 2006/123 este aplicabil chiar dacă, după cum este cazul în speță, este vorba despre o situație pur internă, cu alte cuvinte o situație în care toate elementele pertinente se limitează la interiorul unui singur stat membru (a se vedea în acest sens Hotărârea din 22 septembrie 2020, Cali Apartments, C‑724/18 și C‑727/18, EU:C:2020:743, punctele 55 și 56).
54 Trebuie examinat, așadar, în al treilea rând, dacă o reglementare națională potrivit căreia atribuirea cursurilor de conștientizare și reeducare rutieră pentru recuperarea punctelor aferente permisului de conducere trebuie efectuată prin intermediul unei concesiuni de servicii publice este compatibilă cu articolul 15 din Directiva 2006/123.
55 Articolul menționat, care figurează în capitolul III din aceasta, privește cerințele impuse de sistemul juridic al unui stat membru care sunt supuse evaluării sale. Prin urmare, este necesar să se stabilească, de la bun început, dacă o asemenea reglementare face parte din una dintre categoriile de „cerințe” vizate la articolul menționat.
56 În speță, din cererea de decizie preliminară reiese că, în conformitate cu reglementarea în discuție în litigiul principal, un singur concesionar este autorizat să furnizeze cursuri de conștientizare și reeducare rutieră pentru recuperarea punctelor aferente permisului de conducere în fiecare dintre cele cinci zone geografice delimitate în prealabil pe întreg teritoriul național în cauză, cu excluderea Cataloniei și a Țării Bascilor. Odată atribuit contractul în cauză, concesionarul exercită un control exclusiv asupra zonei pentru care este titularul unei concesiuni de servicii publice, niciun alt prestator nefiind admis să furnizeze astfel de servicii în această zonă.
57 Or, din cuprinsul articolului 15 alineatul (1) și alineatul (2) litera (a) din Directiva 2006/123 reiese că restricțiile cantitative sau teritoriale în raport cu desfășurarea unei activități de servicii constituie cerințe în sensul acestei directive atunci când impun în special limitări în ceea ce privește numărul de operatori autorizați să se stabilească într‑un anumit stat membru sau o limitare care urmărește respectarea unei distanțe geografice minime între prestatori.
58 Ținând seama de descrierea reglementării naționale în cauză, menționată la punctul 56 din prezenta hotărâre, trebuie considerat că aceasta constituie în același timp o restricție cantitativă și o restricție teritorială, în sensul articolului 15 alineatul (2) litera (a) din Directiva 2006/123.
59 O asemenea restricție privind libertatea de stabilire nu este autorizată decât dacă este compatibilă cu condițiile prevăzute la articolul 15 alineatul (3) din această directivă. Aceasta trebuie să fie nediscriminatorie, necesară și proporțională.
60 În legătură, primo, cu respectarea cerinței privind „nediscriminarea”, prevăzută la articolul 15 alineatul (3) litera (a) din Directiva 2006/123, este suficient să se arate, după cum au procedat toate părțile care au prezentat observații, că reglementarea națională în cauză se aplică fără discriminare tuturor prestatorilor care doresc să furnizeze serviciul în discuție în litigiul principal.
61 În ceea ce privește, secundo, aspectul dacă această măsură este justificată de un motiv imperativ de interes general, în sensul articolului 15 alineatul (3) litera (b) din Directiva 2006/123, din cererea de decizie preliminară reiese că această măsură este concepută pentru îmbunătățirea siguranței rutiere prin facilitarea accesului la centrele de formare pentru conducătorii auto care au pierdut puncte aferente permisului lor de conducere. Este vorba în acest caz, conform articolului 4 punctul 8 din Directiva 2006/123, interpretat în lumina considerentului (40) al acesteia și a unei jurisprudențe constante a Curții, despre un motiv imperativ de interes general care poate justifica restricții privind libertatea de stabilire (a se vedea în acest sens Hotărârea din 15 octombrie 2015, Grupo Itevelesa și alții, C‑168/14, EU:C:2015:685, punctul 74, precum și jurisprudența citată).
62 În ceea ce privește, tertio, aspectul dacă o atare măsură este proporțională cu obiectivul de interes general urmărit, în sensul articolului 15 alineatul (3) litera (c) din Directiva 2006/123, trebuie precizat că o măsură națională care restricționează libera prestare a serviciilor și care urmărește un obiectiv de interes general poate fi admisă doar cu condiția ca aceasta să fie de natură să asigure realizarea acestuia și să nu depășească ceea ce este necesar pentru atingerea acelui obiectiv (a se vedea prin analogie Hotărârea din 1 octombrie 2015, Trijber și Harmsen, C‑340/14 și C‑341/14, EU:C:2015:641, punctul 70).
63 Revine în definitiv instanței naționale, singura competentă să aprecieze situația de fapt din litigiul principal, să stabilească dacă o măsură îndeplinește aceste cerințe. Cu toate acestea, Curtea poate să îi dea indicații, întemeiate pe dosarul cauzei principale, precum și pe observațiile scrise și orale care i‑au fost prezentate, de natură să permită acestei instanțe să se pronunțe (a se vedea în acest sens Hotărârea din 1 octombrie 2015, Trijber și Harmsen, C‑340/14 și C‑341/14, EU:C:2015:641, punctul 71, precum și jurisprudența citată).
64 În ceea ce privește, pe de o parte, aptitudinea măsurii de a atinge obiectivul privind îmbunătățirea siguranței rutiere, reiese din elementele furnizate Curții că măsura în discuție în litigiul principal urmărește să garanteze că există cel puțin un operator însărcinat să exercite activitatea în cauză în fiecare dintre cele cinci zone situate pe întreg teritoriul relevant.
65 O atare măsură este aparent de natură să atingă obiectivul urmărit în cazul în care vizează să garanteze accesul conducătorilor auto la centrele de formare pe întreg teritoriul relevant, inclusiv în regiunile izolate din punct de vedere geografic sau dezavantajate (a se vedea prin analogie Hotărârea din 10 martie 2009, Hartlauer, C‑169/07, EU:C:2009:141, punctele 51 și 52, precum și Hotărârea din 1 iunie 2010, Blanco Pérez și Chao Gómez, C‑570/07 și C‑571/07, EU:C:2010:300, punctul 70).
66 În ceea ce privește, pe de altă parte, problema dacă măsura în discuție în litigiul principal depășește ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului urmărit, trebuie precizat că această măsură constituie o restricție importantă privind libertatea de stabilire, întrucât ea impune împărțirea teritoriului relevant în cinci zone mari în care un singur prestator este autorizat, în fiecare dintre ele, să furnizeze serviciul în cauză.
67 Or, după cum a observat domnul avocat general la punctele 84-86 din concluziile prezentate, s‑ar părea că există măsuri mai puțin restrictive decât măsura menționată, care permit atingerea obiectivului urmărit. În plus, astfel cum s‑a arătat în fața instanței de trimitere, nu este exclus nici ca acest obiectiv să poată fi atins printr‑un regim de autorizare administrativă, mai degrabă decât prin recurgerea la un serviciu public care trebuie furnizat prin intermediul unei concesiuni.
68 Quarto, nu se poate exclude ca instanța de trimitere să considere, în urma examinării, că furnizarea de cursuri de conștientizare și reeducare rutieră pentru recuperarea punctelor aferente permisului de conducere constituie o misiune legată de un serviciu de interes economic general. Aceasta este situația, potrivit considerentului (70) al Directivei 2006/123, în cazul în care serviciul în discuție în litigiul principal este prestat în cadrul aplicării unei misiuni speciale în interes public, încredințată prestatorului de statul membru în cauză.
69 În această ipoteză, serviciul respectiv ar intra, așadar, sub incidența articolului 15 alineatul (4) din directiva menționată. În consecință, compatibilitatea cu dreptul Uniunii a măsurii în discuție în litigiul principal ar trebui apreciată în lumina normei specifice incluse în această dispoziție.
70 Această normă specifică prevede că normele stipulate la articolul 15 alineatele (1)-(3) din Directiva 2006/123 se aplică legislației naționale în cauză în domeniul serviciilor de interes economic general doar în măsura în care aplicarea acestor alineate nu împiedică, în drept sau în fapt, îndeplinirea misiunii speciale care le‑a fost încredințată.
71 Curtea a precizat, în această privință, că articolul 15 alineatul (4) din această directivă nu se opune ca o măsură națională să impună o limitare teritorială, în cazul în care această limitare este necesară în vederea exercitării de către prestatori a misiunii speciale de interes general în discuție în condiții viabile din punct de vedere economic și proporționale cu această exercitare (a se vedea în acest sens Hotărârea din 23 decembrie 2015, Hiebler, C‑293/14, EU:C:2015:843, punctul 73).
72 Or, după cum a arătat domnul avocat general la punctul 100 din concluzii, nu este exclus să se poată demonstra că o împărțire a teritoriului relevant într‑un număr mai mare de zone geografice decât cele cinci reținute ar contribui la facilitarea prestării serviciilor în discuție în litigiul principal în zone mai puțin atractive. În aceste împrejurări, împărțirea teritorială, precum și restricția cantitativă impusă de o măsură precum cea în discuție în litigiul principal nu ar fi necesare pentru îndeplinirea misiunii speciale respective în condiții viabile din punct de vedere economic.
73 Cu toate acestea, va reveni instanței de trimitere sarcina de a examina și de a lua în considerare conținutul exact al obligațiilor de serviciu public impuse, dacă este cazul, concesionarilor cursurilor de conștientizare și reeducare rutieră pentru recuperarea punctelor aferente permisului de conducere și să aibă în vedere dacă un regim mai puțin restrictiv ar putea împiedica oferta serviciului public în cauză în condiții viabile din punct de vedere economic.
74 Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, trebuie să se răspundă la întrebarea adresată că articolul 15 din Directiva 2006/123 trebuie interpretat în sensul că această dispoziție se opune unei reglementări naționale potrivit căreia atribuirea cursurilor de conștientizare și reeducare rutieră pentru recuperarea punctelor aferente permisului de conducere trebuie efectuată prin intermediul unei concesiuni de servicii publice, în măsura în care această reglementare depășește ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului de interes general urmărit, și anume îmbunătățirea siguranței rutiere.
Cu privire la cheltuielile de judecată
75 Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.
Pentru aceste motive, Curtea (Camera a treia) declară:
Articolul 15 din Directiva 2006/123/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 12 decembrie 2006 privind serviciile în cadrul pieței interne
trebuie interpretat în sensul că
această dispoziție se opune unei reglementări naționale potrivit căreia atribuirea cursurilor de conștientizare și reeducare rutieră pentru recuperarea punctelor aferente permisului de conducere trebuie efectuată prin intermediul unei concesiuni de servicii publice, în măsura în care această reglementare depășește ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului de interes general urmărit, și anume îmbunătățirea siguranței rutiere.
Semnături