ARREST VAN HET GERECHT (Zevende kamer)
4 december 2008 (*)
„Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met oog op strijd tegen terrorisme – Bevriezing van tegoeden – Beroep tot nietigverklaring – Rechten van verdediging – Rechterlijke toetsing”
In zaak T‑284/08,
Organisatie van Volksmujahedeen van Iran, gevestigd te Auvers‑sur‑Oise (Frankrijk), aanvankelijk vertegenwoordigd door J.‑P. Spitzer, advocaat, en D. Vaughan, QC, vervolgens door J.‑P. Spitzer, D. Vaughan en M.‑E. Demetriou, barrister,
verzoekster,
tegen
Raad van de Europese Unie, aanvankelijk vertegenwoordigd door G.‑J. Van Hegleson, M. Bishop en E. Finnegan, vervolgens door M. Bishop en E. Finnegan als gemachtigden,
verweerder,
ondersteund door
Franse Republiek, vertegenwoordigd door G. de Bergues en A.‑L. During als gemachtigden,
en door
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door P. Aalto en S. Boelaert als gemachtigden,
interveniënten,
betreffende een verzoek tot nietigverklaring van besluit 2008/583/EG van de Raad van 15 juli 2008 tot uitvoering van artikel 2, lid 3, van verordening (EG) nr. 2580/2001 inzake specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met het oog op de strijd tegen het terrorisme, en tot intrekking van besluit 2007/868/EG (PB L 188, blz. 21), voor zover het verzoekster betreft,
wijst
HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG (Zevende kamer),
samengesteld als volgt: N. J. Forwood (rapporteur), kamerpresident, D. Šváby en L. Truchot, rechters,
griffier: C. Kantza, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 3 december 2008,
het navolgende
Arrest
Voorgeschiedenis van het geding
1 Voor een uiteenzetting van de voorgeschiedenis van het onderhavige geding wordt verwezen naar de arresten van het Gerecht van 12 december 2006, Organisatie van Volksmujahedeen van Iran/Raad (T‑228/02, Jurispr. blz. II‑4665; hierna: „arrest OVMI”, punten 1‑26), en 23 oktober 2008, Organisatie van Volksmujahedeen van Iran /Raad (T‑256/07, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie; hierna: „arrest PMOI”, punten 1‑37).
2 Bij uitspraak van 7 mei 2008 heeft de Court of Appeal of England and Wales, Verenigd Koninkrijk (hierna: „Court of Appeal”), het verzoek van de Secretary of State for the Home Department (minister van Binnenlandse Zaken; hierna: „Home Secretary”) afgewezen om bij deze rechterlijke instantie hoger beroep te mogen instellen tegen de beslissing van de Proscribed Organisations Appeal Commission (commissie van beroep betreffende verboden organisaties; hierna: „POAC”) van 30 november 2007, waarbij deze commissie een beroep tegen het besluit van de Home Secretary van 1 september 2006 houdende weigering tot opheffing van het verbod van de Organisatie van Volksmujahedeen van Iran (hierna: „verzoekster” of „PMOI”) als een bij terrorisme betrokken organisatie, had toegewezen en voornoemde Home Secretary had gelast, aan het parlement van het Verenigd Koninkrijk een ontwerpbesluit (Order) houdende schrapping van verzoekster van de lijst van op grond van de Terrorism Act 2000 (wet betreffende het terrorisme van 2000) in het Verenigd Koninkrijk verboden organisaties voor te leggen.
3 Bij deze beslissing had de POAC de conclusie van de Home Secretary in zijn besluit van 1 september 2006 houdende weigering tot opheffing van het verbod van verzoekster, dat verzoekster op dat tijdstip nog steeds een „bij terrorisme betrokken” organisatie („concerned in terrorism”) in de zin van de Terrorism Act 2000 was, onder meer als „verkeerd” (perverse) gekwalificeerd. Volgens de beoordeling van de POAC had een redelijk beslissingsorgaan in september 2006 of daarna in alle eerlijkheid enkel tot de overtuiging kunnen komen dat de PMOI niet langer voldeed aan de criteria voor de handhaving van haar verbod. Met andere woorden, de POAC had op basis van de haar voorliggende gegevens vastgesteld dat de PMOI in september 2006 niet langer betrokken was bij terrorisme en dat zulks op de datum van de betrokken beslissing nog steeds het geval was (arrest PMOI, punten 168 en 169).
4 Blijkens de beslissing van de POAC (punt 10) bevatten de betrokken gegevens bepaalde informatie over gebeurtenissen betreffende de PMOI in Frankrijk. In dat verband heeft de POAC meer in het bijzonder verwezen naar het feit dat de kantoren van de Nationale Raad van het Iraanse verzet (NCRI) bij Parijs op 17 juni 2003 waren doorzocht, dat een groot aantal leden van de NCRI was aangehouden en sommige in voorlopige hechtenis waren genomen, maar dat geen vervolging was ingesteld, hoewel een aanzienlijke som geld was gevonden.
5 Bij voormelde uitspraak heeft de Court of Appeal de beoordelingen van de POAC bevestigd. De Court heeft bovendien te kennen gegeven dat de door de Home Secretary overgelegde vertrouwelijke informatie steun bood aan haar conclusie dat hij redelijkerwijs er niet van had kunnen uitgaan dat de PMOI van plan was in de toekomst het terrorisme weer op te pakken.
6 Bij besluit van 23 juni 2008, dat op 24 juni in werking is getreden, heeft de Home Secretary derhalve de naam van de PMOI afgevoerd van de lijst van op grond van de Terrorism Act 2000 verboden organisaties, wat door beide kamers van het parlement van het Verenigd Koninkrijk is goedgekeurd.
7 Bij besluit 2008/583/EG van de Raad van 15 juli 2008 tot uitvoering van artikel 2, lid 3, van verordening (EG) nr. 2580/2001 inzake specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met het oog op de strijd tegen het terrorisme, en tot intrekking van besluit 2007/868/EG (PB L 188, blz. 21; hierna: „bestreden besluit”), heeft de Raad echter naast andere namen ook verzoeksters naam gehandhaafd op de lijst in bijlage bij verordening (EG) nr. 2580/2001 van de Raad van 27 december 2001 inzake specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met het oog op de strijd tegen het terrorisme (PB L 344, blz. 70) (hierna: „litigieuze lijst”).
8 Punt 5 van het bestreden besluit, dat onomstreden betrekking heeft op de PMOI, luidt:
„In het geval van een groep heeft de Raad rekening gehouden met het feit dat het besluit van een bevoegde autoriteit dat als rechtvaardiging diende voor de opneming van deze groep op de lijst sinds 24 juni 2008 niet meer van kracht is. Er zijn evenwel nieuwe elementen betreffende deze groep onder de aandacht van de Raad gebracht. De Raad heeft geoordeeld dat deze nieuwe elementen de opneming van deze groep op de lijst rechtvaardigen.”
9 Het bestreden besluit is verzoekster ter kennis gebracht bij een brief van de Raad van 15 juli 2008 (hierna: „kennisgevingsbrief”). In die brief heeft de Raad met name verklaard:
„De Raad heeft opnieuw besloten de [PMOI] op de lijst te plaatsen [...] De Raad heeft kennis genomen van het feit dat het besluit van de bevoegde autoriteit, dat als rechtvaardiging voor de plaatsing van de [PMOI] op de lijst diende, sinds 24 juni niet meer van kracht is. De Raad heeft echter nieuwe informatie ontvangen die voor die plaatsing relevant is. Die informatie in aanmerking genomen, heeft de Raad besloten dat de [PMOI] op voormelde lijst moest blijven staan. Derhalve heeft de Raad de motivering dienovereenkomstig gewijzigd.”
10 In de bij de kennisgevingsbrief gevoegde motivering (hierna: „motivering”) heeft de Raad uiteengezet:
„De [PMOI] is een groep die in 1965 aanvankelijk is opgericht om het keizerlijke regiem omver te werpen. Haar leden hebben geholpen vele duizenden ‚handlangers’ van het oude regiem uit de weg te ruimen, en behoorden tot de leiders van de gijzeling in de Amerikaanse ambassade te Teheran. Hoewel de PMOI aanvankelijk een van de meest radicale groeperingen van de islamitische revolutie was, is zij na haar verbod ondergronds gegaan en heeft zij vele acties tegen het in Teheran heersende regiem gevoerd. Zo was de organisatie verantwoordelijk voor terreuraanslagen, bijvoorbeeld de aanslag op de zetel van de partij van de Islamitische Republiek op 28 juni 1981 waarbij meer dan honderd van de belangrijkste leidinggevende persoonlijkheden van het regiem (ministers, afgevaardigden, topambtenaren) zijn gedood, en voor de moordaanslag van 30 augustus 1981 op president Rajai en zijn premier Javad Bahonar. In april 1992 heeft de PMOI terroristische aanslagen gepleegd op Iraanse diplomatieke vertegenwoordigingen en installaties in dertien landen. Tijdens de presidentscampagne van 1993 heeft de groep openlijk de verantwoordelijkheid opgeëist voor een aantal aanslagen op olie-installaties, waaronder de grootste raffinaderij van Iran. In april 1999 heeft de PMOI de verantwoordelijkheid opgeëist voor de moord op het adjunct-hoofd van de staf van de Iraanse strijdkrachten, Ali Sayyad Shirazi. In 2000 en 2001 heeft de organisatie verklaard dat haar leden betrokken waren bij nieuwe commando-operaties tegen Iranese militaire en regeringsgebouwen vlakbij de grens tussen Iran en Irak en op 5 februari 2000 heeft zij een mortieraanslag uitgevoerd op officiële gebouwen in Teheran. Leden van haar organisatie, die in verschillende lidstaten van de Europese Unie is gevestigd, worden bovendien thans vervolgd wegens strafbare feiten die gericht zijn op de financiering van hun activiteiten. Die daden vallen onder artikel 1, lid 3, sub a, c, d, f, g, h en i, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931, en zijn gepleegd met het in artikel 1, lid 3, [sub] i en iii, bedoelde oogmerk.
De [PMOI] valt onder artikel 2, lid 3, van verordening nr. 2580/2001.
In april 2001 heeft de afdeling antiterreur van het openbaar ministerie van het Tribunal de grande instance de Paris een gerechtelijk onderzoek ingeleid ter zake van de strafbare feiten ‚deelneming aan een criminele organisatie ter voorbereiding van terroristische aanslagen’ als omschreven in Franse wet 96/647 van 22 juli 1996. Als gevolg van het onderzoek in het kader van dit gerechtelijke onderzoek werden vermeende leden van de [PMOI] verantwoordelijk gesteld voor een reeks van strafbare feiten die alle primair of subsidiair verband hielden met een collectieve onderneming om de openbare orde door intimidatie of terreur ernstig te verstoren. Naast voormeld strafbaar feit richtte het onderzoek zich ook op de ‚financiering van een terroristische groepering’ als omschreven in Franse wet 2001/1062 van 15 november 2001 inzake de dagelijkse veiligheid.
Op 19 maart 2007 en 13 november 2007 heeft de afdeling antiterreur van het openbaar ministerie van Parijs bijkomende telastleggingen uitgebracht tegen vermeende leden van de [PMOI]. Dit werd ingegeven door de noodzaak een onderzoek in te stellen naar nieuwe gegevens die de tussen 2001 en 2007 verrichte onderzoeken aan het licht hadden gebracht. Het ging hierbij met name om de strafbare feiten ‚witwassen van de directe of indirecte opbrengst van frauduleuze handelingen met betrekking tot bijzonder kwetsbare personen en georganiseerde fraude’ in samenhang met een terroristische onderneming als omschreven in Franse wet 2003/706 van 2 augustus 2003.
Ten aanzien van de [PMOI] is derhalve een beslissing genomen door een bevoegde instantie in de zin van artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931.
De Raad merkt op dat deze procedure nog steeds loopt en in 2007 is uitgebreid als onderdeel van de bestrijding van de financieringsacties van terroristische groeperingen. De Raad is ervan overtuigd dat de redenen voor de plaatsing van de [PMOI] op de lijst van personen en entiteiten waarop de maatregelen van artikel 2, leden 1 en 3, van verordening nr. 2580/2001 betrekking hebben, nog steeds opgaan.
Op grond van deze overwegingen heeft de Raad besloten dat de maatregelen van artikel 2, leden 1 en 3, van verordening nr. 2580/2001 onverkort op de[PMOI] van toepassing blijven.”
Procesverloop
11 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 21 juli 2008, heeft verzoekster het onderhavige beroep ingesteld.
12 Bij op dezelfde dag ter griffie van het Gerecht neergelegde afzonderlijke akte heeft verzoekster om behandeling volgens de versnelde procedure van artikel 76 bis van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht verzocht. De Raad heeft op 30 juli 2008 zijn opmerkingen over dit verzoek ingediend en op 10 september zijn verweerschrift neergelegd. Op 22 september 2008 heeft het Gerecht (Zevende kamer) besloten dit verzoek in te willigen, waarna de schriftelijke procedure is gesloten.
13 Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Zevende kamer) besloten tot de mondelinge behandeling over te gaan en heeft het, bij wege van maatregel van instructie in de zin van artikel 65 van het Reglement voor de procesvoering, bij beschikking van 26 september 2008 de Raad gelast tot overlegging van alle documenten met betrekking tot de vaststelling van het bestreden besluit, voor zover zij verzoekster betreffen, waarbij de mededeling daarvan aan de betrokkene in dit stadium van de procedure echter is voorbehouden, indien de Raad zich op de vertrouwelijke behandeling daarvan mocht beroepen.
14 De Raad heeft om te beginnen bij op 10 oktober 2008 ter griffie van het Gerecht neergelegde akte gevolg gegeven aan deze maatregel van instructie. Bij zijn antwoord waren acht documenten gevoegd, waarvan zeven niet als vertrouwelijk aangemerkte documenten aan verzoekster zijn meegedeeld. Verzoekster is verzocht haar schriftelijke opmerkingen over de betrokken zeven documenten alsmede over het verzoek om vertrouwelijke behandeling van het achtste document kenbaar te maken. Verzoekster heeft bij op 5 november 2008 ter griffie van het Gerecht neergelegde akte aan dit verzoek gevolg gegeven.
15 De Raad heeft daarna bij op 6 november 2008 ter griffie van het Gerecht neergelegde akte gevolg gegeven aan deze maatregel van instructie. Bij zijn antwoord waren vier nieuwe documenten gevoegd, die aan verzoekster zijn meegedeeld.
16 Bij beschikking van 10 november 2008 heeft de president van de Zevende kamer van het Gerecht, de partijen gehoord, de Franse Republiek en de Commissie van de Europese Gemeenschappen toegelaten tot interventie aan de zijde van de Raad.
17 In het kader van de maatregelen tot organisatie van de procesgang in de zin van artikel 64 van het Reglement voor de procesvoering heeft het Gerecht (Zevende kamer) bij griffiersbrief van 11 november 2008 de Raad uitgenodigd om enerzijds zijn schriftelijke opmerkingen over het feitelijke betoog en bepaalde nieuwe juridische argumenten in de op 5 november 2008 ter griffie neergelegde opmerkingen van verzoekster te maken, en anderzijds alle in zijn bezit zijnde documenten – met inbegrip van de notulen van de zitting en de stemming – over te leggen die de stemmingsprocedure, die tot de vaststelling van het bestreden besluit heeft geleid, beschrijven of daarop betrekking hebben. De Raad heeft bij op 21 november 2008 ter griffie van het Gerecht neergelegde akte gevolg gegeven aan dit verzoek.
18 In het kader van dezelfde maatregelen tot organisatie van de procesgang alsmede op grond van artikel 24 van het Statuut van het Hof van Justitie heeft het Gerecht (Zevende kamer) bij griffiersbrief van 11 november 2008 het Verenigd Koninkrijk uitgenodigd zijn schriftelijke opmerkingen te maken over het feitelijke betoog met betrekking tot de procedure tot vaststelling van het bestreden besluit, dat is vervat in de op 5 november 2008 ter griffie neergelegde opmerkingen van verzoekster. Het Verenigd Koninkrijk heeft bij op 20 november 2008 ter griffie van het Gerecht neergelegde akte gevolg gegeven aan dit verzoek.
19 Bij op 24 november 2008 ter griffie van het Gerecht neergelegde akte heeft verzoekster een aantal schriftelijke opmerkingen over het rapport ter terechtzitting gemaakt. De Raad heeft bij op 28 november 2008 ter griffie neergelegde akte op die opmerkingen gereageerd.
20 Partijen zijn ter terechtzitting van 3 december 2008 gehoord in hun pleidooien en in hun antwoorden op de vragen van het Gerecht.
Conclusie van partijen
21 Verzoekster concludeert dat het het Gerecht behage:
– het bestreden besluit nietig te verklaren, voor zover dit haar betreft;
– de Raad te verwijzen in de kosten.
22 De Raad concludeert dat het het Gerecht behage:
– het beroep ongegrond te verklaren;
– verzoekster te verwijzen in de kosten.
23 De Franse Republiek en de Commissie ondersteunen het eerste onderdeel van de conclusies van de Raad.
In rechte
24 Tot staving van haar conclusies tot nietigverklaring van het bestreden besluit voert verzoekster in wezen vijf middelen aan: 1) kennelijke beoordelingsfout; 2) schending van artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931, van artikel 2, lid 3, van verordening nr. 2580/2001 en van de bewijslast; 3) schending van het recht op effectieve rechterlijke bescherming; 4) schending van de rechten van verdediging en van de motiveringsplicht, en 5) misbruik van bevoegdheid en van procedure.
25 In haar op 5 november 2008 ter griffie van het Gerecht neergelegde opmerkingen voert verzoekster voorts een zesde middel aan betreffende schending van een wezenlijk vormvoorschrift. Het Gerecht is van oordeel dat dit nieuwe middel ontvankelijk is. Het steunt namelijk enerzijds op gegevens, hetzij rechtens of feitelijk, waarvan eerst in de loop van de behandeling is gebleken in de zin van artikel 48, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering. Anderzijds is dit middel in elk geval van openbare orde, zodat het ambtshalve kan worden opgeworpen, aangezien het gebaseerd is op schending van een wezenlijk vormvoorschrift dat de voorwaarden zelf betreft waaronder de bestreden communautaire handeling is vastgesteld.
26 Het Gerecht zal eerst dit zesde middel onderzoeken, vervolgens het vierde middel en ten slotte tezamen het tweede en het derde middel.
Zesde middel: schending van een wezenlijk vormvoorschrift
27 In haar op 5 november 2008 ter griffie van het Gerecht neergelegde schriftelijke opmerkingen over de eerste zeven documenten die de Raad ingevolge de beschikking houdende maatregelen van instructie van 26 september 2008 heeft overgelegd, voert verzoekster met name een nieuw middel aan betreffende de onregelmatigheid van de stemmingsprocedure in de Raad over alle voorstellen voor communautaire besluiten tot bevriezing van tegoeden.
28 Tot staving van die grief verwijst verzoekster naar een verklaring die Lord Malloch-Brown, Minister of State to the Foreign and Commonwealth Office (staatssecretaris van Buitenlandse Zaken en de Commonwealth; hierna: „Minister of State”), op 22 juli 2008 voor het House of Lords (Verenigd Koninkrijk) heeft afgelegd. Op de vraag naar de redenen waarom de regering van het Verenigd Koninkrijk zich bij de stemming in de Raad van 15 juli 2008 die heeft geleid tot de vaststelling van het bestreden besluit, zich eenvoudig had onthouden in plaats van zich tegen de handhaving van de PMOI op de litigieuze lijst te verzetten, in weerwil van de beslissing van de POAC en de uitspraak van de Court of Appeal, heeft de Minister of State volgens de officiële kopie van zijn verklaring in de Hansard het volgende verklaard:
„Omdat wij vastbesloten waren ons aan deze uitspraak van de [Court of Appeal] te houden, konden wij de [Franse] regering niet steunen, die nieuwe – niet eerder beschikbare – informatie op tafel heeft gelegd, op basis waarvan zij vele Europese regeringen voor haar zaak heeft weten te winnen. Wat de reden betreft waarom wij ons van stemming hebben onthouden in plaats van ons tegen de handhaving [van de PMOI] op de lijst te verzetten, is het probleem dat het een gehele lijst met alle terroristische organisaties is, en dat voor of tegen die lijst moet worden gestemd. Wij werden derhalve geconfronteerd met de zeer onaangename situatie dat de oude lijst zou zijn gehandhaafd, wat geen nut had gehad omdat de PMOI erop was blijven staan, dan wel dat wij helemaal geen lijst van terroristische organisaties in Europa meer zouden hebben gehad. Wij waren van mening dat dit een onaanvaardbare bedreiging voor de bevolking van het Verenigd Koninkrijk alsook voor de rest van het continent vormde.”
29 Verzoekster stelt dat het feit dat de lidstaten niet de mogelijkheid wordt geboden om tegen de handhaving van een bepaalde organisatie op de litigieuze lijst te stemmen, zo dit wordt bewezen, volledig in strijd is met de relevante communautaire regeling en met de op de Raad en de lidstaten rustende verplichting om uitvoerig en per geval te onderzoeken of de handhaving van de betrokkene op de litigieuze lijst nog steeds gerechtvaardigd is. Bovendien valt uit de verklaring van de Minister of State op te maken dat het Verenigd Koninkrijk (en waarschijnlijk een aantal andere lidstaten), indien het over elke organisatie afzonderlijk had kunnen stemmen, tegen haar handhaving op de litigieuze lijst zou hebben gestemd wat wegens de regel van eenparigheid van stemmen van verordening nr. 2580/2001 enkel tot haar schrapping van die lijst had kunnen leiden.
30 Met dit middel voert verzoekster in wezen aan dat het feit dat binnen de Raad „en bloc” wordt gestemd over een gehele lijst maar dat niet wordt voorzien in de mogelijkheid van een individuele stemming over de betrokken personen of entiteiten bij het periodieke heronderzoek van de communautaire maatregelen tot bevriezing van tegoeden, een dermate ernstige aantasting van de gehele procedure tot vaststelling van die maatregelen is, dat dit als misbruik van bevoegdheid of van procedure, schending van een wezenlijk vormvoorschrift en schending van artikel 2, lid 3, van verordening nr. 2580/2001 en van artikel 1, lid 6, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 moet worden aangemerkt. Gezien die argumenten, heeft het Gerecht de in de punten 17 en 18 hierboven bedoelde maatregelen tot organisatie van de procesgang vastgesteld.
31 In zijn op 21 november 2008 ter griffie van het Gerecht neergelegde schriftelijke opmerkingen heeft de Raad echter aangevoerd, dat in het kader van het overeenkomstig artikel 1, lid 6, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 regelmatige, ten minste om de zes maanden verrichte heronderzoek van de namen van de personen en entiteiten die op de lijst in de bijlage bij verordening nr. 2580/2001 zijn geplaatst, elk lid van de Raad over alle namen individueel opmerkingen mag maken en zijn standpunt daarover mag bepalen. Bovendien moet elke naam op de lijst met eenparigheid van stemmen worden goedgekeurd, zodat wanneer een lidstaat zich tegen de handhaving van een bepaalde persoon of entiteit verzet, geen sprake is van de voor die handhaving vereiste eenparigheid van stemmen. De Raad beroept zich ten bewijze van zijn verklaringen op de notulen van de bijeenkomsten van de werkgroep van de Raad betreffende gemeenschappelijk standpunt 2001/931 (hierna: „werkgroep PC 931”) van 2 en 24 juni en 2 juli 2008, die als bijlagen 1, 3 en 4 bij zijn antwoord van 10 oktober 2008 op de beschikking houdende maatregelen van instructie van 26 september 2008 zijn gevoegd.
32 In zijn op 20 november 2008 ter griffie van het Gerecht neergelegde schriftelijke opmerkingen over verzoeksters feitelijke betoog met betrekking tot de procedure tot vaststelling van het bestreden besluit, heeft het Verenigd Koninkrijk verder enkel verklaard dat „aangezien het verzoek van [het Gerecht] het gedrag van de leden van de Raad in hun hoedanigheid van leden van die instelling betrof, de Raad zelf het best ertoe in staat [was], vragen over de vaststelling van regelgeving in de Raad te beantwoorden”.
33 In die omstandigheden kan het Gerecht, ongeacht de betekenis en de strekking die aan de verklaring van de Minister of State ten overstaan van het House of Lords op 22 juli 2008 moeten worden toegekend, enkel vaststellen dat, gelet op de stukken in het dossier, er geen objectieve aanwijzing bestaat die verzoeksters stelling kan schragen dat de in de Raad vertegenwoordigde lidstaten gedwongen zijn „voor of tegen” „een gehele lijst” te stemmen zonder de mogelijkheid te hebben individueel en per geval hun standpunt te bepalen over de vraag of de plaatsing dan wel de handhaving van een bepaalde persoon of entiteit op de betrokken lijst gerechtvaardigd is of blijft.
34 Uit de door de Raad overgelegde documenten blijkt integendeel dat dergelijke onderzoeken of heronderzoeken per geval in de werkgroep PC 2001/931 daadwerkelijk hebben plaatsgevonden. In het bijzonder valt uit de notulen van de bijeenkomst van de werkgroep PC 2001/931 van 2 juli 2008 op te maken dat de delegaties van de lidstaten een bijkomende termijn tot 4 juli 2008 is verleend om mee te delen of zij „in het licht van de door een lidstaat verstrekte aanvullende informatie en van de aan hen verstrekte herziene motivering” „bezwaren ertegen hadden dat een van de groeperingen op de voorgestelde nieuwe basis op de lijst was geplaatst”. Daar die vermelding duidelijk op het specifieke geval van verzoekster doelde, moet worden vastgesteld dat de lidstaten zich uitdrukkelijk de mogelijkheid hebben voorbehouden om verzoeksters handhaving op de litigieuze lijst te betwisten, maar dat zij uiteindelijk hebben besloten van die bevoegdheid geen gebruik te maken.
35 Uit het voorgaande volgt, dat het zesde middel ongegrond moet worden verklaard.
Vierde middel: schending van de rechten van verdediging
36 Dienaangaande staat vast dat de Raad het bestreden besluit heeft vastgesteld zonder verzoekster eerst de nieuwe informatie of de nieuwe dossierelementen mee te delen die volgens hem haar handhaving op de litigieuze lijst rechtvaardigden, namelijk die welke betrekking hebben op het gerechtelijk onderzoek dat de afdeling antiterreur van het openbaar ministerie van het Tribunal de grande instance de Paris in april 2001 heeft ingeleid en op de twee bijkomende telastleggingen van maart en november 2007. A fortiori heeft de Raad verzoekster niet in staat gesteld, vóór de vaststelling van het bestreden besluit naar behoren haar standpunt hierover kenbaar te maken.
37 Derhalve moet worden vastgesteld dat het bestreden besluit is vastgesteld in strijd met de door het Gerecht in het arrest OVMI geformuleerde beginselen wat de eerbiediging van de rechten van verdediging betreft (zie met name punten 120, 126 en 131).
38 De Raad voert echter in de eerste plaats aan dat de overwegingen van het Gerecht in het arrest OVMI met betrekking tot de latere besluiten tot bevriezing van tegoeden geen rekening houden met de bijzondere situatie waarin hij zich in dat concrete geval bevond. Het Gerecht zou daarin namelijk hebben aangenomen dat het besluit van de bevoegde nationale instantie waarop het aanvankelijke besluit tot bevriezing van tegoeden is gebaseerd, nog steeds van kracht was, zonder aan de mogelijkheid te denken dat dit besluit kon worden herroepen of ingetrokken, hoewel de Raad nieuwe informatie had ontvangen die de handhaving van de betrokkene op de litigieuze lijst rechtvaardigde. Dat was in juni 2008 het geval met verzoekster geweest. In de onderhavige omstandigheden is de Raad ervan uitgegaan dat het door de Gemeenschap overeenkomstig resolutie nr. 1373(2001) van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties nagestreefde doel van openbaar belang enkel kon worden bereikt door de onmiddellijke vervanging van het destijds geldende besluit door een nieuw besluit van de Raad, dat gebaseerd is op de nieuwe informatie die hij zojuist met spoed had onderzocht. De Raad is van mening dat hij daarmee het enige mogelijke evenwicht tot stand heeft gebracht tussen de noodzaak om naar behoren rekening te houden met het feit dat het besluit van de bevoegde nationale instantie waarop het aanvankelijke besluit tot bevriezing van verzoeksters tegoeden is gebaseerd, was ingetrokken en de noodzaak om erop toe te zien dat voornoemde tegoeden bevroren bleven, gezien de nieuwe informatie die hem was meegedeeld en die volgens hem de handhaving van de beperkende maatregelen jegens verzoekster rechtvaardigde. Bovendien zou elke onderbreking van de toepassing van die maatregelen verzoekster onmiddellijk de gelegenheid hebben geboden om toegang te krijgen tot haar tegoeden, waardoor het bestreden besluit zijn effectiviteit zou hebben verloren. Volgens de Raad duidt niets in het arrest OVMI erop dat hij, gelet op de bijzondere omstandigheden van de onderhavige zaak, niet aldus had mogen handelen.
39 Het Gerecht is van oordeel dat dit betoog van de Raad geen grond oplevert voor de stelling dat het hem onmogelijk was geweest het bestreden besluit vast te stellen volgens een procedure die verzoeksters rechten van verdediging zou hebben geëerbiedigd.
40 Meer bepaald is de gestelde spoed geenszins bewezen. Zelfs aangenomen dat de Raad niet verplicht was, verzoekster na het besluit van de POAC van 30 november 2007 onmiddellijk van de litigieuze lijst af te voeren, kon hij zich in elk geval vanaf 7 mei 2008, toen het arrest van de Court of Appeal werd gewezen, definitief niet meer baseren op het besluit van de Home Secretary dat als basis voor het aanvankelijke besluit tot bevriezing van verzoeksters tegoeden had gediend. Tussen 7 mei 2008 en de vaststelling van het bestreden besluit op 15 juli 2008 zijn echter meer dan twee maanden verstreken. In dit verband verklaart de Raad niet waarom het hem niet mogelijk was direct na 7 mei 2008 stappen te ondernemen om verzoekster hetzij van de litigieuze lijst af te voeren hetzij op basis van nieuwe gegevens op die lijst te laten staan.
41 Zelfs aangenomen dat de eerste gegevens betreffende het in april 2001 in Parijs ingeleide gerechtelijke onderzoek door de Franse autoriteiten pas in juni 2008 aan de Raad zijn meegedeeld, verklaart dat voorts niet waarom die nieuwe gegevens niet meteen aan verzoekster konden worden meegedeeld, indien de Raad van plan was ze haar thans ten laste te leggen. Dit geldt des te meer waar de mondelinge procedure in de zaak die heeft geleid tot het arrest PMOI, bij beschikking van het Gerecht van 12 juni 2008 was heropend, en de uiterste datum voor de indiening van de opmerkingen van partijen over de uitspraak van de Court of Appeal en over de door verzoekster ingediende opmerkingen over die uitspraak op 7 juli 2008 was bepaald. In die periode had de Raad verzoekster en in voorkomend geval het Gerecht in het kader van de lopende procedure in de zaak die tot het arrest PMOI heeft geleid, de „nieuwe gegevens” kunnen meedelen. In dit verband zij opgemerkt dat de Raad in zijn op 7 juli 2008 ter griffie van het Gerecht neergelegde opmerkingen in die zaak uitdrukkelijk heeft verklaard dat hij van plan was zo snel mogelijk zijn standpunt te bepalen ten aanzien van de „nieuwe gegevens” die hem ter kennis waren gebracht. Echter moet ook worden opgemerkt dat de Raad die nieuwe gegevens niet aan verzoekster heeft meegedeeld, zonder te verklaren dat het hem materieel of juridisch onmogelijk was om dit te doen, en zulks hoewel het Gerecht bij het arrest OVMI een eerder besluit van de Raad nietig had verklaard juist omdat dit niet vooraf was meegedeeld.
42 Toegevoegd zij dat noch de uitspraak van de Court of Appeal, noch het besluit van de Home Secretary van 23 juni 2008 automatisch en onmiddellijk invloed op het destijds geldende besluit 2007/868 tot bevriezing van tegoeden heeft gehad. Volgens het beginsel dat de communautaire handelingen worden geacht rechtsgeldig te zijn, bleef dat besluit van kracht en bleef het, ondanks het wegvallen van zijn nationale „grondslag”, rechtsgevolgen sorteren, zolang het niet was ingetrokken, in het kader van een beroep tot nietigverklaring nietig was verklaard of in het kader van een prejudiciële verwijzing of een exceptie van onwettigheid ongeldig was verklaard (zie arrest PMOI, punt 55, en aangehaalde rechtspraak).
43 Het is dus feitelijk en rechtens onjuist te stellen dat na de inwerkingtreding van het besluit van de Home Secretary en de min of meer gelijktijdige mededeling van nieuwe gegevens door de Franse autoriteiten zo dringend een nieuw besluit tot bevriezing van tegoeden moest worden vastgesteld, dat het niet mogelijk was verzoeksters rechten van verdediging te eerbiedigen.
44 Voorts is het Gerecht van oordeel dat het verzuim van de Raad om in casu een in het arrest OVMI duidelijk omschreven procedure te volgen, hetgeen met volle kennis van zaken is geschied en op geen redelijke rechtvaardiging kan worden gebaseerd, een relevante aanwijzing kan vormen in het kader van het onderzoek van het vijfde middel waarmee overschrijding of misbruik van bevoegdheid wordt gesteld.
45 De Raad voert in de tweede plaats aan dat verzoekster op grond van de aan haar meegedeelde motivering haar recht op een beroep in rechte en de gemeenschapsrechter zijn toezicht kan uitoefenen. Verzoekster heeft ook de mogelijkheid gehad haar opmerkingen over de motivering kenbaar te maken om haar rechten van verdediging te eerbiedigen, aangezien het verzoekschrift door de Raad onmiddellijk aan de delegaties van de lidstaten is toegezonden.
46 Dit betoog, dat de eerbiediging van de rechten van verdediging in het kader van de administratieve procedure verwart met die welke voortvloeit uit het recht op een effectief beroep in rechte tegen de eventueel na afloop van die procedure vastgestelde bezwarende handeling, is door het Gerecht reeds in het arrest OVMI (punt 94, en aangehaalde rechtspraak) uitdrukkelijk afgewezen.
47 Tot slot stelt het Gerecht vast dat de handhaving van de bevriezing van verzoeksters tegoeden bij het bestreden besluit plaatsvond na een procedure waarin verzoeksters rechten van verdediging niet zijn geëerbiedigd. Die overweging kan enkel leiden tot nietigverklaring van dat besluit voor zover het verzoekster betreft.
48 Hoewel in die omstandigheden geen uitspraak over de andere middelen van het beroep hoeft te worden gedaan, zal het Gerecht wegens het belang van het fundamentele recht op een effectieve rechterlijke bescherming het tweede en het derde middel toch onderzoeken.
Tweede en derde middel: schending van artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931, van artikel 2, lid 3, van verordening nr. 2580/2001 en van de bewijslast, alsmede schending van het recht op een effectieve rechterlijke bescherming
49 In dit verband herinnert het Gerecht er meteen aan dat het in de arresten OVMI en PMOI het volgende heeft gepreciseerd: a) de voorwaarden voor toepassing van artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en van artikel 2, lid 3, van verordening nr. 2580/2001; b) de in die context op de Raad rustende bewijslast; c) de omvang van de rechterlijke toetsing ter zake.
50 Zoals het Gerecht in de punten 115 en 116 van het arrest OVMI en in punt 130 van het arrest PMOI heeft opgemerkt, worden de gegevens, feitelijk en rechtens, waarvan de toepassing van een maatregel tot bevriezing van tegoeden op een persoon, een groep of een entiteit afhankelijk kan worden gesteld, bepaald door artikel 2, lid 3, van verordening nr. 2580/2001. Volgens deze bepaling stelt de Raad met eenparigheid van stemmen de lijst vast van personen, groepen en entiteiten waarop genoemde verordening van toepassing is, en evalueert en wijzigt hij deze overeenkomstig de bepalingen van artikel 1, leden 4 tot en met 6, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931. Volgens artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 dient de betrokken lijst dus te worden vastgesteld aan de hand van welbepaalde inlichtingen of elementen uit het dossier waaruit blijkt dat door een bevoegde instantie een beslissing is genomen ten aanzien van bedoelde personen, groepen of entiteiten, ongeacht of het gaat om de inleiding van een onderzoek of een vervolging wegens een terroristische daad, een poging tot het plegen van een dergelijke daad of de deelname aan of het vergemakkelijken van een dergelijke daad, op grond van bewijzen of serieuze en geloofwaardige aanwijzingen, dan wel om een veroordeling wegens dergelijke handelingen. Onder „bevoegde instantie” wordt verstaan een rechterlijke instantie of, indien rechterlijke instanties geen bevoegdheid ter zake bezitten, een gelijkwaardige op dat terrein bevoegde instantie. Verder worden de namen van de op de lijst geplaatste personen, groepen en entiteiten regelmatig en ten minste om de zes maanden opnieuw bezien om er zeker van te zijn dat de plaatsing ervan op de lijst nog steeds gerechtvaardigd is, conform artikel 1, lid 6, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931.
51 In punt 117 van het arrest OVMI en punt 131 van het arrest PMOI heeft het Gerecht uit deze bepalingen afgeleid dat de procedure die kan leiden tot een maatregel tot bevriezing van tegoeden op grond van de relevante regeling, zich afspeelt op twee niveaus, nationaal en communautair. Om te beginnen moet een bevoegde nationale instantie, in beginsel een rechterlijke instantie, ten aanzien van de betrokkene een beslissing nemen die beantwoordt aan de definitie van artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931. Gaat het om een beslissing tot inleiding van een onderzoek of een vervolging, dan moet deze zijn gebaseerd op bewijzen of serieuze en geloofwaardige aanwijzingen. Daarna moet de Raad, met eenparigheid van stemmen, besluiten om de betrokkene op de litigieuze lijst te plaatsen, op basis van welbepaalde inlichtingen of elementen uit het dossier waaruit blijkt dat een dergelijke beslissing is genomen. Vervolgens moet de Raad zich er regelmatig en ten minste om de zes maanden van vergewissen dat de plaatsing van de betrokkene op de litigieuze lijst nog steeds gerechtvaardigd is. Dienaangaande lijkt de controle of er een beslissing van een nationale instantie bestaat die aan die definitie voldoet, een noodzakelijke voorwaarde voor de vaststelling door de Raad van een aanvankelijk besluit tot bevriezing van tegoeden, terwijl de controle van het gevolg dat op nationaal niveau aan dat besluit is gegeven, onmisbaar is in de context van de vaststelling van een later besluit tot bevriezing van tegoeden.
52 In punt 123 van het arrest OVMI en punt 132 van het arrest PMOI heeft het Gerecht er overigens aan herinnerd dat volgens artikel 10 EG de betrekkingen tussen de lidstaten en de gemeenschapsinstellingen worden beheerst door de wederkerige verplichting om loyaal samen te werken (zie arrest Hof van 16 oktober 2003, Ierland/Commissie, C‑339/00, Jurispr. blz. I‑11757, punten 71 en 72, en aangehaalde rechtspraak). Dit beginsel is algemeen van toepassing en geldt met name in het kader van de in titel VI van het EU-Verdrag geregelde politiële en justitiële samenwerking in strafzaken [gewoonlijk genoemd „justitie en binnenlandse zaken” (JBZ)], die overigens volledig op de samenwerking tussen de lidstaten en de instellingen is gegrondvest (arrest Hof van 16 juni 2005, Pupino, C‑105/03, Jurispr. blz. I‑5285, punt 42).
53 In punt 124 van het arrest OVMI en punt 133 van het arrest PMOI heeft het Gerecht geoordeeld dat in geval van toepassing van artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en artikel 2, lid 3, van verordening nr. 2580/2001 – bepalingen waarbij een speciale vorm van samenwerking tussen de Raad en de lidstaten bij de gemeenschappelijke strijd tegen het terrorisme wordt ingevoerd – dit beginsel voor de Raad de verplichting meebrengt, zich zo veel mogelijk te verlaten op de beoordeling door de bevoegde nationale instantie, althans wanneer het een rechterlijke instantie betreft, met name met betrekking tot het bestaan van „bewijzen of serieuze en geloofwaardige aanwijzingen” waarop de beslissing van die rechterlijke instantie is gebaseerd.
54 Zoals in punt 134 van het arrest PMOI is beslist, volgt uit het voorgaande dat, ofschoon de Raad moet bewijzen dat de bevriezing van de tegoeden van een persoon, een groep, of een entiteit volgens de relevante regeling gerechtvaardigd is of blijft, deze bewijslast op het niveau van de communautaire procedure van bevriezing van tegoeden een vrij beperkt voorwerp heeft. In het geval van een aanvankelijk besluit tot bevriezing van tegoeden betreft deze bewijslast in wezen het bestaan van welbepaalde inlichtingen of elementen uit het dossier waaruit blijkt dat door een nationale instantie ten aanzien van de betrokkene een beslissing is genomen die voldoet aan de definitie van artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931. Verder betreft de bewijslast in het geval van een later besluit tot bevriezing van tegoeden, na een nieuw onderzoek, in wezen de vraag of de bevriezing van tegoeden gerechtvaardigd blijft, gelet op alle relevante omstandigheden van de zaak en, met name, op het gevolg dat aan genoemde beslissing van de bevoegde nationale instantie is gegeven.
55 Aangaande de door hem verrichte toetsing heeft het Gerecht in punt 159 van het arrest OVMI en punt 137 van het arrest PMOI erkend dat de Raad over een ruime beoordelingsvrijheid beschikt met betrekking tot de elementen die in aanmerking moeten worden genomen voor de vaststelling van economische en financiële sancties op basis van de artikelen 60 EG, 301 EG en 308 EG, overeenkomstig een uit hoofde van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid vastgesteld gemeenschappelijk standpunt. Deze beoordelingsvrijheid betreft met name de beoordeling van de opportuniteitsoverwegingen waarop dergelijke besluiten zijn gebaseerd. Ofschoon (zie punt 138 van het arrest PMOI) het Gerecht erkent dat de Raad ter zake een ruime beoordelingsmarge heeft, betekent dit niet dat het de uitlegging die deze instelling aan de relevante informatie geeft, niet mag toetsen. De gemeenschapsrechter dient immers niet alleen de materiële juistheid van de aangevoerde bewijselementen en de betrouwbaarheid en samenhang daarvan te controleren, hij moet ook nagaan of deze elementen alle relevante feiten omvatten die voor de beoordeling van de toestand in aanmerking dienen te worden genomen, en of deze elementen de daaruit getrokken conclusies kunnen schragen. In het kader van deze toetsing mag het Gerecht zijn beoordeling van de opportuniteit echter niet in de plaats stellen van de beoordeling door de Raad (zie naar analogie arrest Hof van 22 november 2007, Spanje/Lenzing, C‑525/04 P, Jurispr. blz. I‑9947, punt 57, en aangehaalde rechtspraak).
56 In casu stelt het Gerecht vast dat noch de informatie in het bestreden besluit, de motivering daarvan en de kennisgevingsbrief en ook niet de informatie in de twee antwoorden van de Raad op de beschikking houdende maatregelen van instructie van 26 september 2008 voldoen aan de hierboven in herinnering gebrachte bewijsvereisten, zodat niet rechtens genoegzaam is aangetoond dat het bestreden besluit in overeenstemming met artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en artikel 2, lid 3, van verordening nr. 2580/2001 is vastgesteld.
57 Meer bepaald heeft de Raad het Gerecht geen welbepaalde inlichtingen of elementen uit het dossier meegedeeld waaruit blijkt dat het door de afdeling antiterreur van het openbaar ministerie van het Tribunal de grande instance de Paris in april 2001 ingeleide gerechtelijke onderzoek en de twee bijkomende telastleggingen van maart en november 2007, zoals de Raad stelt zonder dit verder te onderbouwen, ten aanzien van verzoekster een beslissing vormen die beantwoordt aan de definitie van artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931.
58 In dit verband moeten de meest relevante passages uit het eerste antwoord van de Raad op de beschikking houdende maatregelen van instructie van 26 september 2008 volledig worden weergegeven:
„3. De werkgroep [PC 2001/931] is viermaal bijeengekomen ter voorbereiding van de vaststelling door de Raad van het betrokken besluit voor zover het verzoekster betrof. Deze bijeenkomsten vonden plaats op 2 juni, 13 juni, 24 juni en 2 juli 2008 [...]
[...]
6. Voor die bijeenkomsten heeft de Franse Republiek aan de delegaties ook drie documenten uitgedeeld waarin het voorstel voor een nieuwe basis voor verzoeksters plaatsing op de lijst werd beschreven en de redenen voor haar voorstel werden uiteengezet. Het derde document bevatte gedeeltelijk de tekst die de door de Raad goedgekeurde motivering is geworden en die reeds deel uitmaakt van het onderhavige dossier. Bij de uitdeling waren die documenten door de Franse Republiek als vertrouwelijk aangemerkt. De Raad heeft de Franse Republiek in kennis gesteld van de beschikking van het Gerecht en die lidstaat onderzoekt thans de mogelijkheid om de betrokken documenten vrij te geven. De Raad heeft echter vernomen dat de noodzaak om te voldoen aan nationale wettelijke vereisten impliceert dat een beslissing daarover niet binnen de door de griffier gestelde termijn kan worden genomen. De Raad is derhalve thans niet in staat gevolg te geven aan de beschikking van het Gerecht met betrekking tot voornoemde documenten omdat hij niet bevoegd is ze aan het Gerecht te verstrekken, zelfs niet op vertrouwelijke basis. De Raad verzoekt het Gerecht om begrip daarvoor en verplicht zich ertoe het Gerecht te informeren zodra de Franse Republiek een beslissing over de betrokken documenten heeft genomen.
[...]
11. De Raad wenst met name erop te wijzen dat hij enkel het in de motivering vermelde bewijs met betrekking tot het gerechtelijke onderzoek in Frankrijk heeft ontvangen. Hij begrijpt dat dergelijk bijkomend bewijs naar Frans recht tijdens de onderzoeksprocedure vertrouwelijk moet blijven. Hij heeft alle aan hem verstrekte wezenlijke gegevens betreffende het onderzoek in de motivering weergegeven. Een van de in punt 6 bedoelde documenten bevatte een uitvoeriger lijst van de strafbare feiten waarop het onderzoek betrekking heeft, maar deze vallen alle onder de in de motivering gegeven algemene beschrijving (namelijk een reeks van strafbare feiten die alle, primair of subsidiair, verband houden met een collectieve onderneming die erop gericht is de openbare orde door intimidatie of terreur ernstig te verstoren, alsmede de financiering van een terroristische groepering en het witwassen van de directe of indirecte opbrengst van frauduleuze handelingen met betrekking tot bijzonder kwetsbare personen en georganiseerde fraude in verband met een terroristische onderneming).
12. Afgezien van de aard van de strafbare feiten waarop het onderzoek betrekking heeft, en de details betreffende de datum waarop het onderzoek werd ingeleid en de bijkomende telastleggingen werden toegevoegd, heeft de Raad geen andere informatie over het onderzoek. De precieze identiteit van de personen waarop het onderzoek betrekking heeft, is hem niet meegedeeld; hij weet alleen dat die personen vermeende leden van verzoekster zijn, zoals in de motivering is vermeld. Hij heeft ook geen informatie over eventuele verdere stappen in het onderzoek. Om kort te gaan, de Raad beschikte bij de vaststelling van het bestreden besluit naast het in de motivering vermelde bewijs over geen ander bewijs dat in het kader van het gerechtelijk onderzoek ‚tegen verzoekster is aangevoerd’.”
59 Gezien de feitelijke vaststellingen en de door verzoekster geformuleerde grieven, kunnen noch deze verklaringen van de Raad noch de door hem overgelegde documenten het bestreden besluit rechtvaardigen, meer bepaald in het licht van artikel 2, lid 3, van verordening nr. 2580/2001.
60 Dit geldt zelfs wanneer rekening wordt gehouden met het tweede antwoord van de Raad op de beschikking houdende maatregelen van instructie van 26 september 2008, waarbij de Raad de niet-vertrouwelijke versie heeft gevoegd van de drie in punt 58 hierboven vermelde documenten, namelijk de documenten waarbij de Franse autoriteiten hem in juni 2008 informatie had meegedeeld over het gerechtelijke onderzoek dat in april 2001 in Parijs was ingeleid en in 2007 was uitgebreid, en op basis waarvan het bestreden besluit is vastgesteld.
61 Dienaangaande heeft verzoekster onder meer aangevoerd dat het in april 2001 in Frankrijk ingeleide gerechtelijke onderzoek een onderzoek tegen „X” was, dat eventueel tegen een aantal van haar leden of sympathisanten maar niet de PMOI als zodanig gericht had kunnen zijn.
62 Inderdaad moet worden vastgesteld dat de Franse autoriteiten in het eerste van de drie in punt 58 hierboven vermelde documenten, dat op 9 juni 2008 is gedateerd, enkel hebben verklaard „dat op 9 april 2001 een gerechtelijk onderzoek [was] ingeleid tegen 17 personen die van lidmaatschap van [de PMOI] werden verdacht”, dat „dit onderzoek nog steeds gaande [was]”, en dat „thans tegen 24 personen een gerechtelijk onderzoek werd ingesteld”. Echter werd niet verklaard waarom die autoriteiten in hetzelfde document daaruit de conclusie hadden getrokken dat „die procedure een ten aanzien van [de PMOI] genomen beslissing van een bevoegde instantie in de zin van artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 was”.
63 In antwoord op dit als zodanig niet betwiste argument van verzoekster stelt de Raad dat een dergelijke situatie, in de context van de bevriezing van tegoeden van een organisatie als verzoekster niet alleen denkbaar maar zelfs logisch en passend is. Enerzijds kunnen strafbare feiten als deelneming aan een criminele organisatie ter voorbereiding van terroristische aanslagen, financiering van een terroristische groepering en witwassen van geld in verband met een terroristische onderneming immers niet door de organisatie zelf worden gepleegd maar alleen door de personen die lid daarvan zijn. Anderzijds kan tegen verzoekster zelf geen vervolging worden ingesteld aangezien zij geen rechtspersoonlijkheid heeft.
64 Die verklaringen zijn om te beginnen in strijd met de bewoordingen van artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931, volgens hetwelk een beslissing wordt genomen „ten aanzien van de bedoelde personen, groepen of entiteiten”.
65 Zelfs indien die bepaling niet letterlijk behoeft te worden uitgelegd, is het voor het welslagen van het betoog van de Raad nog steeds noodzakelijk dat deze instelling of de betrokken bevoegde nationale instantie probeert specifieke en concrete redenen ervoor te geven waarom in casu de handelingen die aan de vermeende leden of sympathisanten van de PMOI kunnen worden toegerekend, aan de PMOI zelf moeten worden toegerekend. Zoals reeds is opgemerkt, is van een dergelijke verklaring in casu helemaal geen sprake.
66 Nu nauwkeuriger informatie ontbreekt, is het ook niet mogelijk de juistheid en de relevantie na te gaan van de verklaring in de motivering, dat een aantal van verzoeksters vermeende leden thans wegens criminele activiteiten in verband met een terroristische onderneming wordt vervolgd. In dit verband heeft verzoekster in haar verzoekschrift aangevoerd dat, afgezien van het in 2001 in Frankrijk ingeleide gerechtelijke onderzoek, haar niet bekend is dat een van haar leden of sympathisanten in een van de lidstaten wegens de financiering van terroristische of andere met haar verbonden criminele activiteiten wordt vervolgd, anders dan in de motivering wordt gesteld. Verder is geen van haar leden of sympathisanten ooit schuldig bevonden aan illegale activiteiten in verband met terrorisme of de financiering daarvan. De Raad heeft die stellingen in zijn verweerschrift op generlei wijze weerlegd.
67 Met betrekking tot de bijkomende telastleggingen van 19 maart en 13 november 2007 voert verzoekster ook aan dat deze haar niet betreffen en dat zij daarin zelfs niet wordt genoemd. In zijn eerste antwoord op de beschikking houdende maatregelen van instructie erkent de Raad dat hij niet is ingelicht over de identiteit van de personen waarop die handelingen betrekking hebben, en dat hij hooguit weet dat het bij die personen om vermeende leden van de PMOI gaat. Ook hier is geen verklaring gegeven voor het verband tussen de betrokken personen en verzoekster, en ook niet voor de redenen die kunnen rechtvaardigen dat de handelingen van deze personen aan verzoekster worden toegerekend.
68 Verder zij erop gewezen dat niets in het dossier grond oplevert voor de vaststelling dat het in april 2001 in Frankrijk ingeleide gerechtelijke onderzoek, zelfs indien dit door een „rechterlijke instantie” wordt gedaan, hetgeen verzoekster ook betwist, volgens de beoordeling van die instantie gebaseerd is op bewijzen of serieuze en geloofwaardige aanwijzingen, zoals voorgeschreven in artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931.
69 In dit verband is het juist dat de Franse autoriteiten in punt 3, sub b, tweede streepje, van het laatste van de drie in punt 58 hierboven vermelde documenten, dat op 26 juni 2008 is gedateerd, in de Raad hebben verklaard dat dit gerechtelijk onderzoek „[bewees] dat de rechterlijke instanties over de in artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt [2001/931] vereiste ‚bewijzen of serieuze en geloofwaardige aanwijzingen’ beschik[t]en, die [de PMOI] in verband brengen met recente terroristische activiteiten”.
70 Niet alleen is die beoordeling niet afkomstig van de bevoegde nationale rechterlijke instantie maar in een brief aan de Raad van 3 november 2008, die als bijlage 4 bij het tweede antwoord van de Raad op de beschikking houdende maatregelen van instructie van 26 september 2008 is gevoegd, heeft het Franse ministerie van Buitenlandse en Europese Zaken [ministère des Affaires étrangères et européennes français (MAEE)], onder verwijzing met name naar punt 3, sub b, tweede streepje, van het laatste van de drie in punt 58 hierboven vermelde documenten, verklaard dat het „wenselijk leek en in overeenstemming met het recht om te verduidelijken dat het [ging] om conclusies die het MAEE had getrokken uit de objectieve gegevens van de Franse procedure, welke het openbaar ministerie van het Tribunal de grande instance de Paris ingevolge artikel 11, [derde alinea,] van het Franse wetboek van strafvordering had meegedeeld, en enkel het MAEE b[o]nden”.
71 Ten slotte stelt het Gerecht vast dat de Raad op verzoek van de Franse autoriteiten heeft geweigerd punt 3, sub a, van het laatste van de drie in punt 58 hierboven vermelde documenten vrij te geven, met daarin de „samenvatting van de voornaamste punten ter rechtvaardiging van de handhaving van [de PMOI] op de Europese lijst”, die deze autoriteiten voor sommige delegaties van de lidstaten hebben gemaakt. Volgens voormelde brief van het MAEE aan de Raad van 3 november 2008 bevat de betrokken passage „informatie betreffende de veiligheid met implicaties voor de nationale verdediging, waarvoor beschermingsmaatregelen tot beperking van de verspreiding daarvan ingevolge artikel 413-9 van het Franse wetboek van strafrecht gelden”, zodat „het MAEE de mededeling daarvan aan het Gerecht niet kan toestaan”.
72 Het argument van de Raad dat hij gebonden is aan het door de Franse autoriteiten aangevoerde beginsel van vertrouwelijkheid, kan niet verklaren waarom de mededeling van de betrokken dossierelementen aan de gemeenschapsrechter inbreuk maakt op dit beginsel terwijl de mededeling van dezelfde dossierelementen aan de Raad zelf en vervolgens aan de regeringen van de 26 overige lidstaten dat niet doet.
73 Het Gerecht is hoe dan ook van oordeel dat de Raad zijn besluit tot bevriezing van tegoeden niet mag baseren op inlichtingen of elementen uit het dossier die door een lidstaat zijn meegedeeld indien die lidstaat niet bereid is de mededeling daarvan aan de met de toetsing van de rechtmatigheid van dit besluit belaste gemeenschapsrechter toe te staan.
74 In dit verband zij eraan herinnerd dat het Gerecht in het arrest OVMI (punt 154) reeds voor recht heeft verklaard dat de rechterlijke controle van de rechtmatigheid van een besluit tot bevriezing van tegoeden zich uitstrekt tot de beoordeling van de ter rechtvaardiging van dat besluit aangevoerde feiten en omstandigheden, alsmede van de bewijselementen en informatie waarop die beoordeling is gebaseerd, zoals de Raad uitdrukkelijk heeft erkend in zijn memories in de zaak die heeft geleid tot het arrest van het Gerecht van 21 september 2005, Yusuf en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie (T‑306/01, Jurispr. blz. II‑3533), vernietigd in hogere voorziening bij arrest van het Hof van 3 september 2008, Kadi en Al Barakaat International Foundation/ Raad en Commissie (C‑402/05 P en C‑415/05 P, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie). Het Gerecht moet zich ook vergewissen van de eerbiediging van de rechten van verdediging en van de naleving van de verplichting tot motivering dienaangaande, alsmede in voorkomend geval van de gegrondheid van de dwingende overwegingen die de Raad bij wijze van uitzondering heeft aangevoerd om daarvan af te wijken.
75 In casu blijkt die toetsing des te noodzakelijker te zijn, waar deze de enige procedurele waarborg is die het mogelijk maakt een juist evenwicht tussen de eisen van de strijd tegen het internationale terrorisme en de bescherming van de fundamentele rechten te vinden. Daar tegenover de door de Raad aan de rechten van verdediging van de betrokkenen gestelde grenzen een strikte, onafhankelijke en onpartijdige controle door de rechter moet staan (zie in die zin arrest Hof van 2 mei 2006, Eurofood IFSC, C‑341/04, Jurispr. blz. I‑3813, punt 66), dient de gemeenschapsrechter de rechtmatigheid en de gegrondheid van de maatregelen tot bevriezing van tegoeden te kunnen toetsen, zonder dat de geheimhouding of de vertrouwelijke behandeling van de door de Raad gebruikte bewijselementen en informatie hem kunnen worden tegengeworpen (arrest OVMI, punt 155).
76 In casu heeft de weigering van de Raad en de Franse autoriteiten om zelfs aan het Gerecht alleen de informatie in punt 3, sub a, van het laatste van de drie in punt 58 hierboven vermelde documenten mee te delen, dus tot gevolg dat het Gerecht zijn toetsing van de rechtmatigheid van het bestreden besluit niet kan uitoefenen.
77 Hieruit volgt dat noch verzoekster noch het Gerecht zich in de hierboven beschreven omstandigheden van de onderhavige zaak enkel aan de hand van de mededeling van de informatie in de antwoorden van de Raad op de beschikking houdende maatregelen van instructie van 26 september 2008 en in de bijlagen bij die antwoorden ervan kan vergewissen dat het bestreden besluit overeenkomstig artikel 2, lid 3, van verordening nr. 2580/2001 is vastgesteld en geen kennelijke beoordelingsfout bevat.
78 In die omstandigheden moet enerzijds worden vastgesteld dat niet rechtens genoegzaam is aangetoond dat het bestreden besluit in overeenstemming met artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en artikel 2, lid 3, van verordening nr. 2580/2001 is vastgesteld, en anderzijds dat alleen al de omstandigheden waaronder dit besluit is vastgesteld, afbreuk doen aan verzoeksters fundamentele recht op een effectieve rechterlijke toetsing.
79 Bijgevolg zijn het tweede en het derde middel gegrond.
Kosten
80 Volgens artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Daar de Raad in het ongelijk is gesteld, moet hij overeenkomstig verzoeksters vordering in de kosten worden verwezen.
81 Ingevolge artikel 87, lid 4, eerste alinea, van het Reglement voor de procesvoering dragen de lidstaten en de instellingen die in het geding zijn tussengekomen, hun eigen kosten.
HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG (Zevende kamer),
rechtdoende, verklaart:
1) Besluit 2008/583/EG van de Raad van 15 juli 2008 tot uitvoering van artikel 2, lid 3, van verordening (EG) nr. 2580/2001 inzake specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met het oog op de strijd tegen het terrorisme, en tot intrekking van besluit 2007/868/EG, wordt nietig verklaard voor zover het de Organisatie van Volksmujahedeen van Iran betreft.
2) De Raad wordt verwezen in zijn eigen kosten en in die van de Organisatie van Volksmujahedeen van Iran.
3) De Franse Republiek en de Commissie zullen hun eigen kosten dragen.
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 4 december 2008.
ondertekeningen