РЕШЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (втори разширен състав)
9 септември 2020 година(*)
„Икономическа и парична политика — Пруденциален надзор над кредитните институции — Вноски към схемата за гарантиране на депозитите или към Единния фонд за преструктуриране чрез неотменими ангажименти за плащане — Задачи, възложени на ЕЦБ — Специфични правомощия на ЕЦБ за надзор — Член 4, параграф 1, буква е) и член 16, параграф 1, буква в) и параграф 2, буква г) от Регламент (ЕС) № 1024/2013 — Мярка, налагаща приспадане на общата сума на оставащите неотменими ангажименти за плащане от базовия собствен капитал от първи ред — Липса на индивидуална проверка“
По дела T‑150/18 и T‑345/18
BNP Paribas, установено в Париж (Франция), за което се явяват A. Gosset-Grainville, M. Trabucchi и M. Dalon, адвокати,
жалбоподател,
срещу
Европейска централна банка (ЕЦБ), за която се явяват E. Koupepidou, R. Bax и F. Bonnard, в качеството на представители,
ответник,
с предмет искане на основание член 263 ДФЕС за частична отмяна на Решение ECB/SSM/2017-R0MUWSFPU8MPRO8K5P83/248 на ЕЦБ от 19 декември 2017 г., на Решение ECB-SSM-2018-FRBNP-17 на ЕЦБ от 26 април 2018 г. и на Решение ECB-SSM-2019-FRBNP-12 на ЕЦБ от 14 февруари 2019 г.,
ОБЩИЯТ СЪД (втори разширен състав),
състоящ се от: E. Buttigieg, изпълняващ функцията на председател, F. Schalin (докладчик), B. Berke, M. J. Costeira и C. Mac Eochaidh, съдии,
секретар: M. Marescaux, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 11 септември 2019 г.,
постанови настоящото
Решение
Правна рамка
1 Вследствие на финансовата криза от 2008 г., довела до кризата в еврозоната, е приета нова правна уредба, която е насочена към осигуряване на стабилността и сигурността на банковата дейност в Европейския съюз и с която се допълват икономическият и паричният съюз и вътрешният пазар. Тази нова правна уредба е единна нормативна уредба, приложима идентично спрямо кредитните институции съответно от всички държави членки. Банковият съюз почива на три стълба, в случая единен надзорен механизъм, единен механизъм за преструктуриране и европейска схема за гарантиране на депозитите.
2 Директива 2013/36/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година относно достъпа до осъществяването на дейност от кредитните институции и относно пруденциалния надзор върху кредитните институции и инвестиционните посредници, за изменение на Директива 2002/87/ЕО и за отмяна на директиви 2006/48/ЕО и 2006/49/ЕО (ОВ L 176, 2013 г., стр. 338) и Регламент (ЕС) № 575/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година относно пруденциалните изисквания за кредитните институции и инвестиционните посредници и за изменение на Регламент (ЕС) № 648/2012 (ОВ L 176, 2013 г., стр. 1, поправки в ОВ L 208, 2013 г., стр. 68 и ОВ L 321, 2013 г., стр. 6) са част от единната нормативна уредба, посочена по-горе в точка 1, и заедно образуват правната уредба, с която се регламентират банковите дейности, надзорната рамка и пруденциалните правила за кредитните институции и инвестиционните посредници. Регламент № 575/2013 предвижда, че кредитните институции са длъжни да притежават определен процентен дял собствен капитал в зависимост от рисковия им профил. В рамките на този собствен капитал съществува базовият собствен капитал от първи ред (Common Equity Tier 1, CET 1), а именно капиталът, предназначен да осигури непрекъснатост на дейностите на дадена кредитна институция и да предотврати случаите на неплатежоспособност.
3 Общите пруденциални изисквания, предвидени в Регламент № 575/2013, се допълват от индивидуални правила, по които компетентните органи трябва приемат решения в рамките на текущия надзор, който упражняват спрямо всяка кредитна институция и инвестиционен посредник.
4 Единният надзорен механизъм, предвиден в Регламент (ЕС) № 1024/2013 на Съвета от 15 октомври 2013 година за възлагане на Европейската централна банка на конкретни задачи относно политиките, свързани с пруденциалния надзор над кредитните институции (ОВ L 287, 2013 г., стр. 63) (първият стълб на банковия съюз, посочен в т. 1 по-горе), има за цел да гарантира сигурността и стабилността на кредитните институции. Посоченият регламент предоставя компетентност на Европейската централна банка (ЕЦБ) да изпълнява задачите по пруденциален надзор, посочени в член 4, параграф 1. Съгласно член 6 от същия регламент ЕЦБ изпълнява задачите си в рамките на единен надзорен механизъм, който се състои от самата нея и националните компетентни органи. По-специално ЕЦБ има компетентност да осигури пруденциалния надзор над кредитните институции в еврозоната, които са класифицирани като „значими“.
5 Съгласно член 4, параграф 3 от Регламент № 1024/2013 ЕЦБ е длъжна да прилага цялото приложимо право на Съюза за целите на изпълнението на възложените ѝ задачи. За тази цел ЕЦБ приема решенията си, като спазва „всички законодателни и незаконодателни актове, в т.ч. посочените в членове 290 и 291 от ДФЕС“, и „[п]о-специално ЕЦБ подлежи на задължителните регулаторни технически стандарти и технически стандарти за изпълнение, разработени от [Европейския банков орган (ЕБО)] и приети от Комисията в съответствие с членове 10—15 от Регламент (ЕС) № 1093/2010, с член 16 от посочения регламент, както и с разпоредбите на посочения регламент[…] относно европейското ръководство за надзор, изготвено от ЕБО в съответствие с посочения регламент“.
6 Съгласно член 97 от Директива 2013/36 компетентните органи са длъжни да въведат процедура за надзорен преглед и оценка (Supervisory Review and Evaluation Process, SREP) по-специално за да определят „дали правилата, стратегиите, процесите и механизмите, въведени от институциите, и собственият капитал и ликвидните им активи осигуряват стабилно управление и покритие на техните рискове“.
7 Освен това в съответствие с член 107, параграф 3 от Директива 2013/36 на 19 декември 2014 г. Европейският банков орган (ЕБО), създаден с Регламент (ЕС) № 1093/2010 на Европейския парламент и на Съвета от 24 ноември 2010 година за създаване на Европейски надзорен орган (Европейски банков орган), за изменение на Решение № 716/2009/ЕО и за отмяна на Решение 2009/78/ЕО на Комисията (ОВ L 331, 2010г., стр. 12), изготвя Насоките относно общите процедури и методики, които следва да се прилагат в рамките на SREP (ABE/GL/2014/13).
8 Единният механизъм за преструктуриране (който спада към втория стълб, посочен в т. 1 по-горе), въведен с Регламент (ЕС) № 806/2014 на Европейския парламент и на Съвета от 15 юли 2014 година за установяването на еднообразни правила и еднообразна процедура за преструктурирането на кредитни институции и някои инвестиционни посредници в рамките на Единния механизъм за преструктуриране и Единния фонд за преструктуриране и за изменение на Регламент (ЕС) № 1093/2010 (ОВ L 225, 2014 г., стр. 1), предвижда създаването на Единен фонд за преструктуриране, в който кредитните институции трябва да правят вноски. Освен това част от релевантната правна уредба е и Директива 2014/59/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 15 май 2014 година за създаване на рамка за възстановяване и преструктуриране на кредитни институции и инвестиционни посредници и за изменение на Директива 82/891/ЕИО на Съвета и директиви 2001/24/ЕО, 2002/47/ЕО, 2004/25/ЕО, 2005/56/ЕО, 2007/36/ЕО, 2011/35/ЕС, 2012/30/ЕС и 2013/36/ЕС и на регламенти (ЕС) № 1093/2010 и (ЕС) № 648/2012 на Европейския парламент и на Съвета (ОВ L 173, 2014 г., стр. 190). Тази директива предвижда специфичен режим за предотвратяване на появата и управление на проблемни банки. Тя изисква по-специално във всяка държава членка да се създаде схема за финансиране на преструктурирането на национално равнище, а именно национален фонд за преструктуриране, в който кредитните институции от съответната държава членка трябва да правят вноски.
9 Третият стълб на банковия съюз (вж. т. 1 по-горе), а именно създаването на европейска схема за гарантиране на депозитите, все още не е завършен. Все пак е приета Директива 2014/49/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 16 април 2014 година относно схемите за гарантиране на депозити (ОВ L 173, 2014 г., стр. 149), която има за цел да се укрепи защитата на вложителите, като се въведе предварително финансирана схема за гарантиране във всяка държава членка. С тази схема се гарантира на всеки вложител, че спестяванията му ще бъдат изцяло защитени в максимален размер до 100 000 EUR.
10 Що се отнася до финансирането на Единния фонд за преструктуриране и на схемите за гарантиране на депозитите, въведени в рамките на втория и третия стълб, необходимо е да се подчертае, че вноските, които кредитните институции са длъжни да правят в Единния фонд за преструктуриране и в схемата за гарантиране на депозитите, могат да бъдат направени или чрез незабавно плащане, или чрез неотменим ангажимент за плащане (наричан по-нататък „НАП“).
11 Така член 70, параграф 3 от Регламент № 806/2014 предвижда, че кредитните институции, които решат да правят вноски чрез НАП, поемат задължението да направят вноската в Единния фонд за преструктуриране и в схемата за гарантиране на депозитите при първо поискване.
12 Съгласно член 70, параграф 3 от Регламент № 806/2014 НАП трябва да бъдат гарантирани в пълна степен с обезпечение от нискорискови активи, които са обременени с права на трети лица (предоставени на свободно разположение на органите за преструктуриране или на схемата за гарантиране на депозитите) и могат да бъдат осребрени в кратък срок. Това изискване се съдържа също в член 103, параграф 3 от Директива 2014/59 и в член 13, параграф 3 от Делегиран регламент (ЕС) 2015/63 на Комисията от 21 октомври 2014 година за допълване на Директива 2014/59/ЕС по отношение на предварителните вноски в механизмите за финансиране на преструктурирането (ОВ L 11, 2015г., стр. 44). Както следва от решение, прието от Единния съвет за преструктуриране през 2016 г., и от френската правна уредба за транспониране на Директива 2014/49, гаранцията е на практика под формата на депозит на парична сума, равна на размера на НАП, предоставена на свободно разположение на органите за преструктуриране или на схемата за гарантиране на депозитите.
13 Накрая, следва да се отбележи, че на 11 септември 2015 г. ЕБО е изготвил Насоки относно ангажиментите за плащане по Директива 2014/49 (EBA/GL/2015/09) (наричани по-нататък „Насоките относно ангажиментите за плащане“).
14 Накосите относно ангажиментите за плащане, за които ЕЦБ обявява, че се съобразява с тях, потвърждават, че при определени обстоятелства НАП могат да бъдат предмет на надзорни мерки. Всъщност от точки 31—33 от посочените насоки е видно следното:
„31. Пруденциалното третиране на ангажиментите за плащане трябва да има за цел да гарантира справедливи условия за конкуренция и да смекчи процикличното въздействие на такива ангажименти в според счетоводното им третиране.
32. Ако след счетоводната обработка ангажиментът за плащане се съдържа в счетоводния баланс (като пасив) или договорът за обезпечение се съдържа в отчета за приходите и разходите, не следва да се прилага пруденциално третиране ad hoc за смекчаване на процикличното въздействие.
33. Напротив, ако след счетоводната обработка ангажиментът за плащане и договорът за обезпечение не се съдържат в счетоводния баланс, в рамките на [SREP] компетентните органи би трябвало да оценят рисковете, на които биха били изложени капиталовите и ликвидните позиции на дадена кредитна институция, ако [схемата за гарантиране на депозитите] изисква институцията да изплати ангажимента в парична сума, и да упражнят съответните правомощия, за да се гарантира, че процикличното въздействие се смекчава чрез допълнителни изисквания за собствен капитал/ликвидност“.
Фактическа обстановка
15 Жалбоподателят, BNP Paribas, е значим правен субект по смисъла на член 6, параграф 4 от Регламент № 1024/2013 и от 4 ноември 2014 г. попада в обхвата на прекия пруденциален надзор на ЕЦБ.
16 На 14 септември 2017 г. ЕЦБ изпраща на жалбоподателя проект на решение по SREP, отнасящо се по-специално до НАП. Този проект съдържа по-конкретно пруденциалното изискване общата сума на оставащите НАП да бъде приспадната от базовия собствен капитал от първи ред. Жалбоподателят е поканен да изрази становище по този проект.
17 С писмо от 29 септември 2017 г. жалбоподателят представя становището си.
18 На 19 декември 2017 г. ЕЦБ приема Решение ECB/SSM/2017-R0MUWSFPU8MPRO8K5P83/248 на основание член 4, параграф 1, буква е) и член 16 от Регламент № 1024/2013, с което се въвежда изискването общият размер на сумите по НАП, поети към схемите за гарантиране на депозитите или фондовете за преструктуриране, да се приспада от базовия собствен капитал от първи ред (наричано по-нататък „решението от 19 декември 2017 г.“).
19 Жалбоподателят обжалва решението от 19 декември 2017 г. пред Административния съвет за преглед към ЕЦБ, който издава становище на 19 март 2018 г.
20 На 26 април 2018 г. след становището на Административния съвет за преглед ЕЦБ решава да замени решението от 19 декември 2017 г. с решение ECB-SSM-2018-FRBNP-17 (наричано по-нататък „решението от 26 април 2018 г.“). Частта от това решение относно НАП остава непроменена.
Производство и искания на страните
21 На 1 март 2018 г. жалбоподателят подава в секретариата на Общия съд жалба за отмяна на решението от 19 декември 2017 г., по която е образувано дело T‑150/18.
22 Писмената защита, репликата и дупликата по дело T‑150/18 са подадени в секретариата на Общия съд съответно на 30 май, 7 септември и 24 октомври 2018 г.
23 На 1 юни 2018 г. жалбоподателят подава в секретариата на Общия съд жалба за отмяна на решението от 26 април 2018 г., по която е образувано дело T‑345/18.
24 Писмената защита, репликата и дупликата по T‑345/18 са подадени в секретариата на Общия съд съответно на 26 юли, 20 септември и 5 ноември 2018 г.
25 На основание член 28 от своя процедурен правилник Общият съд решава по предложение на втори състав да преразпредели дела T‑150/18 и T‑345/18 на разширен съдебен състав.
26 На 23 април 2019 г. след приемането на решение ECB-SSM-2019-FRBNP-12 на ЕЦБ от 14 февруари 2019 г., което заменя решението от 26 април 2018 г., считано от 1 март 2019 г., и с което се въвежда същото изискване за приспадане (наричано по-нататък „решението от 14 февруари 2019 г.“), жалбоподателят подава в секретариата на Общия съд писмено изявление за изменение на жалбата, в което прави искане и за частична отмяна на решението от 14 февруари 2019 г. въз основа на същите мотиви като изложените в жалбата срещу решението от 26 април 2018 г.
27 С решение на председателя на Общия съд от 23 април 2019 г. настоящите дела са възложени на нов съдия докладчик, който заседава във втори състав.
28 С писмо от 17 май 2019 г. ЕЦБ представя становището си по изявлението за изменение на жалбата и прави искане жалбата да бъде отхвърлена в нейната цялост.
29 По предложение на съдията докладчик Общият съд (втори разширен състав) решава да започне устната фаза на производството.
30 С решение от 5 август 2019 г. председателят на втори разширен състав решава да съедини делата за целите на устната фаза на производството.
31 Устните състезания и отговорите на страните на поставените от Общия съд въпроси са изслушани в съдебното заседание, проведено на 11 септември 2019 г.
32 По дело T‑150/18 жалбоподателят иска по същество от Общия съд:
– да отмени точки 9.1—9.3 от решението от 19 декември 2017 г.,
– да осъди ЕЦБ да заплати съдебните разноски.
33 По дело T‑150/18 BCE иска от Общия съд:
– да отхвърли жалбата,
– да осъди жалбоподателя да заплати съдебните разноски.
34 По дело T‑345/18 жалбоподателят иска по същество от Общия съд:
– да отмени точки 9.1—9.3 от решението от 26 април 2018 г.,
– да отмени точки 8.1—8.4 от решението от 14 февруари 2019 г.,
– да осъди ЕЦБ да заплати съдебните разноски.
35 По дело T‑345/18 BCE иска от Общия съд:
– да отхвърли жалбата,
– да осъди жалбоподателя да заплати съдебните разноски.
Обжалваните решения
36 Както е видно от точки 18, 20 и 26 по-горе, с решенията от 19 декември 2017 г., от 26 април 2018 г. и от 14 февруари 2019 г. (наричани по-нататък заедно „обжалваните решения“) ЕЦБ задължава жалбоподателя да приспадне от базовия собствен капитал от първи ред сума, равна на тази на НАП, поети към схемите за гарантиране на депозитите или фондовете за преструктуриране.
37 В обжалваните решения ЕЦБ приема, че е необходимо да се гарантира стабилно покритие на рисковете, на които жалбоподателят e изложен вследствие на НАП, тъй като последните се третират като задбалансови позиции. В точка 8.2 от решението от 14 февруари 2019 г. тя уточнява размера на приспадането чрез прилагането на следната формула: CET1aj = CET1non aj – c. В посочената формула CET1aj обозначава базовия собствен капитал от първи ред на правния субект, спрямо който се извършва пруденциален надзор след корекцията, CET1non aj — базовия собствен капитал от първи ред на правния субект на този субект преди корекцията, и „c“ — най-ниската стойност между, от една страна, справедливата стойност на обременените с тежести активи или на паричните гаранции, предоставени с цел гарантиране на общата сума на оставащите НАП, поети от правния субект, спрямо който се извършва съответният пруденциален надзор, и от друга страна, номиналната стойност на всички оставащи НАП, поети от правния субект, спрямо който се извършва съответният пруденциален надзор, който гарантират.
38 В това отношение, както следва от точка 8.3 от решението от 14 февруари 2019 г., ЕЦБ се основава на следните мотиви:
„Предоставените парични гаранции за гарантиране на НАП не са налични, докато не бъде извършено плащането по искане на органа за преструктуриране или на схемата за гарантиране на депозитите:
– ако е направено такова плащане, оставащите НАП се осчетоводяват като тежести с отрицателно въздействие върху базовия собствен капитал от първи ред, което означава, че предоставените парични гаранции ще бъдат налични едва когато плащането в парична сума вече се е отразило върху базовия собствен капитал от първи ред;
– ако такова плащане не е направено, органът за преструктуриране или системата за гарантиране на депозит ще използва предоставените парични гаранции, което ще има пряко отрицателно въздействие върху базовия собствен капитал от първи ред.
Следователно […] паричните гаранции изобщо няма да бъдат налични за покриване на загубите, които субектът, спрямо който се извършва пруденциалният надзор, би могъл нормално да претърпи. Освен това както органът за преструктуриране, така и схемата за гарантиране на депозитите могат да изискат изпълнението на НАП, когато срещу конкретна кредитна институция е образувана процедура по преструктуриране или ликвидация, така че изплащането в парична сума на оставащите НАП ще бъде осчетоводено като загуба, която има отрицателно въздействие върху за базовия собствен капитал от първи ред, което може да настъпи през период на систематична криза, свързан с възможно проциклично въздействие. Следователно би трябвало да се счита, че сумата, за която са предоставени парични гаранции, не е налична за покриване на загубите на съответната кредитна институция. Понастоящем това не се появява в базовия собствен капитал от първи ред на субекта, спрямо който се извършва пруденциалният надзор, което следователно не дава точна представа за действителната му финансова стабилност и за рисковете, които понася, що се отнася до използването на НАП“.
39 Между страните няма спор относно факта, че решението от 14 февруари 2019 г. е по същество идентично с решенията от 19 декември 2017 г. и от 26 април 2018 г., що се отнася както до разпоредителната част, така и до изложените в негова подкрепа мотиви.
40 По този начин ЕЦБ стига до извода, че използването на НАП води до посоченото в член 16, параграф 1, буква в) от Регламент № 1024/2013 проблематично положение и че за да се преодолее този проблем, тя може да упражни правомощията, които ѝ предоставя член 16, параграф 2, буква г) от този регламент, за да изиска от всеки адресат на тези решения да прилага към активите си специална политика за провизиране или третиране на активите чрез капиталовите изисквания.
От правна страна
41 След като страните бяха изслушани по този въпрос в съдебното заседание, Общият съд реши да съедини настоящите дела за целите на съдебния акт, с който се слага край на производството, в съответствие с член 68 от Процедурния правилник.
42 В рамките на настоящите жалби, с които се иска частична отмяна на обжалваните решения, жалбоподателят изтъква четири основания. Първото основание е липса на правна основа, тъй като ЕЦБ наложила пруденциално изискване с общо приложение, въпреки че това правомощие е запазено за законодателя. С второто основание се твърди, че е допусната грешка при прилагане на правото, произтичаща от неправилно тълкуване на разпоредбите от правото на Съюза, позволяващи използването на НАП, и че тези разпоредби са лишени от полезно действие. Третото основание е нарушаване на принципа на пропорционалност. С четвъртото основание се твърди явна грешка в преценката и нарушаване на принципа на добра администрация.
43 Първото основание — липса на правна основа, се състои от две оплаквания. В рамките на първото оплакване жалбоподателят изтъква по същество, че с оглед на правилата, които уреждат изпълнението от ЕЦБ на нейната задача за пруденциален надзор, обжалваните решения въвеждат ново пруденциално изискване с общо приложение. ЕЦБ не извършила никаква оценка на рисковете във връзка с платежоспособността и ликвидността на жалбоподателя и не преценила рисковия профил на жалбоподателя.
44 Второто твърдение за нарушение почива на факта, че ЕЦБ е превишила правомощията, предвидени в член 4, параграф 1, буква е) и член 16, параграф 1, буква в) от Регламент № 1024/2013. На първо място, жалбоподателят поддържа, че член 16, параграф 1, буква в) от Регламент № 1024/2013 е нарушен, тъй като ЕЦБ не е доказала по какъв начин прилаганите от него правила, стратегии, процеси и механизми, както и собственият му капитал и ликвидността му не гарантират добро управление и покритие за рисковете, на които е изложен, а само е изготвила списък с общи съображения от неясно естество. На второ място, той твърди, че член 4, параграф 1, буква е) от Регламент № 1024/2013 предвижда, че ЕЦБ може да налага на кредитните институции специфични допълнителни капиталови изисквания само когато разпоредбите на съответните регламенти и на Директива 2013/36 изрично дават такава възможност на компетентните органи. Нито една разпоредба обаче не позволявала на компетентните органи да налагат изискване за допълнителен капитал посредством фиксирано приспадане във връзка със задбалансови позиции. Действително пълното и постоянно приспадане на НАП не било предвидено в приложимата правна уредба. Приспадането от собствения капитал е предвидено само в член 36 от Регламент № 575/2013. На трето място и във всички случаи, приспадането можело да се приложи по силата на член 104, параграф 1, буква г) от Директива 2013/36 и член 16, параграф 2, буква г) от Регламент № 1024/2013 само към активи, но не и към задбалансови позиции. Насоките на SREP предвиждали възможността да се наложи изискване за допълнителен капитал било чрез допълнително изискване за собствен капитал, било чрез мерки, предвидени в член 104 от Директива 2013/36, а именно осчетоводяването на активите, вписани в счетоводния баланс.
45 ЕЦБ оспорва това основание. Относно първото оплакване тя подчертава, че не е наложила ново общо правило и изтъква, че пруденциалното третиране на НАП няма връзка с текстовете, уреждащи последните (Директива 2014/49 и Регламент № 806/2014). Обжалваните решения били приети в рамките на процеса на надзор и на пруденциална оценка, определен в член 4, параграф 1, буква е) от Регламент № 1024/2013 и при спазване на член 16, параграф 1, буква в) от същия регламент. Във връзка с това тя отрича липсата на индивидуална проверка, като подчертава, че равнището на собствения капитал не влияе върху наличието на риска, който обосновава обжалваните решения, тъй като този риск се състои в това, че действително наличният базов собствен капитал от първи ред не дава възможност на жалбоподателя да покрие равнище на риска, равностойно на това, което би трябвало да бъде покрито от базовия собствен капитал от първи ред, както е посочен в неговия баланс.
46 Освен това обжалваните решения били само съвкупност от индивидуални решения, които могат да бъдат противопоставени само на адресатите, които определят изисквания, присъщи на всеки субект, и последиците от които са различни за всеки от тях. Нещо повече, тъй като кредитните институции били изложени на идентични рискове, мерките трябвало логично да бъдат формулирани еднакво.
47 Що се отнася до второто оплакване, ЕЦБ отрича да е превишила своите правомощия, които са ѝ предоставени от правната уредба, като изтъква, че е упражнила надлежно правомощията си, за да постави кредитната институция в положението да покрие правилно рисковете, на които била изложена. Разглежданата мярка се основавала на член 16, параграф 1, буква в) от Регламент № 1024/2013, който възлага на ЕЦБ конкретни задачи относно политиките, свързани с пруденциалния надзор над кредитните институции. Всъщност според ЕЦБ анализът на индивидуалното положение на жалбоподателя показва, че някои рискове, на които е изложен, не са правилно покрити. Подобна констатация била достатъчна, за да се докаже, че жалбоподателят е бил в едно от положенията, посочени в този член, и обосновавала налагането на мярка, за да се преодолее този проблем.
48 Освен това член 16, параграф 2, буква г) от Регламент № 1024/2013 ѝ позволявал да наложи специално „третиране на активите във връзка с изискванията за собствен капитал“ и приспадането на НАП представлявало такова третиране. Следователно, тъй като мярката за приспадане се вписва в рамките на втория стълб, направеното от жалбоподателя позоваване на член 36 от Регламент № 575/2013 и на съдържащия се в този член списък на приспаданията от базовия собствен капитал от първи ред било ирелевантно. Накрая, според ЕЦБ и противно на твърдяното от жалбоподателя, в качеството си на задбалансови позиции НАП могат да бъдат предмет на пруденциални мерки. В това отношение тя се позовава по-специално на Насоките на ЕБО, които я задължават да вземе подходящи мерки, за да покрие процикличния риск, ако ангажиментът за плащане и придружаващата го гаранция не се съдържат в счетоводния баланс. Според ЕЦБ ЕБО счита, че изобщо не е налице процикличен риск в самата хипотеза, при която НАП са предмет на счетоводно третиране, идентично с това на парична вноска. ЕЦБ припомня също, че гаранцията, която придружава НАП, представлява актив, вписан в счетоводния баланс на институцията. Следователно посоченият ангажимент се отразявал на придружаващата го гаранция, което предполагало, че те трябва да се разглеждат като неделимо цяло.
По първото оплакване за евентуална липса на правна основа
49 Относно пруденциалните изисквания, подобно на страните по настоящия спор, следва да се направи разграничение между, от една страна, задълженията с нормативен характер, наречени в този контекст и „стълб 1“, и от друга страна, допълнителните пруденциални мерки, наречени в този контекст „стълб 2“.
50 Така общите минимални пруденциални изисквания са определени от законодателя и се съдържат основно в Регламент № 575/2013 в съответствие с вече посоченото в точка 2 по-горе. Посоченият регламент предвижда изисквания в областта на собствения капитал, приложими за всяка от съответните кредитни институции. От това следва, че всяка институция трябва да разполага във всеки един момент с достатъчно равнище на собствен капитал. Освен това, що се отнася до базовия собствен капитал от първи ред, Регламент № 575/2013 определя инструментите, които могат да бъдат класирани в рамките на този капитал, и изисква кредитните институции да прилагат пруденциалните филтри, посочени в членове 32—35 от този регламент, състоящи се по-специално в изключване на определени елементи, корекция на тяхната стойност или приспадане от базовия собствен капитал от първи ред на елементите, изброени в членове 36—47 от същия регламент.
51 По-конкретно член 26, параграф 1, първа алинея от Регламент № 575/2013 изброява следните елементи от базовия собствен капитал от първи ред: „а) капиталови инструменти […]; б) премийни резерви от емисии, свързани с [капиталовите] инструменти; в) неразпределена печалба; г) натрупан друг всеобхватен доход; д) други резерви; е) фонд за покриване на общи банкови рискове“. Този базов собствен капитал от първи ред спада към най-солидния капитал, с който разполага кредитната институция, и може да се използва незабавно и без ограничения.
52 Член 36 от Регламент № 575/2013 предвижда, че от базовия собствен капитал от първи ред трябва да се приспаднат някои елементи, сред които са по-специално загубата за текущата финансова година, нематериалните активи, отсрочените данъчни активи, които се основават на бъдеща печалба, и дяловите участия в други кредитни или финансови институции.
53 Наред с тези пруденциални корекции, приложими общо за всички кредитни институции, правото на Съюза разрешава на надзорния орган, в случая ЕЦБ, да налага други мерки за всеки отделен случай и предвид особеното положение на всяка институция, по-специално в рамките на задачата да извършва надзорен преглед в съответствие с член 4, параграф 1, буква е) от Регламент № 1024/2013.
54 Що се отнася до въпроса дали ЕЦБ е превишила правомощията си, доколкото е наложила изискване с общо приложение, следва да се отбележи, че е безспорно, че ЕЦБ няма регулаторни правомощия в рамките на първия стълб, който се отнася до задълженията с нормативен характер, тъй като това правомощие е от изключителната компетентност на законодателя на Съюза.
55 Всъщност компетентността на ЕЦБ в рамките на нейните задачи за пруденциален надзор, и по-специално тази, която тя упражнява по силата на член 4, параграф 1, буква е) от Регламент № 1024/2013, е обусловена от извършването на индивидуална проверка, за да се установи дали собственият капитал на пряко контролираните субекти е подходящ по отношение на рисковете, на които те са или биха могли да бъдат изложени. След извършване на тези проверки ЕЦБ може въз основа на установените рискове и слабости да наложи корективни мерки.
56 В това отношение следва да се констатира, че при приемането на обжалваните решения ЕЦБ се вписва в рамките на пруденциалните проверки и на оценки, спадащи към втория стълб. Действително, първо, във встъпителната част на обжалваните решения ЕЦБ посочва, че е упражнила пруденциалния надзор на основание член 4, параграф 1, буква е) от Регламент № 1024/2013. По силата на тази разпоредба на ЕЦБ е предоставена изключителна компетентност да упражнява задачата за извършване на надзорен преглед, целта на който е да се определи дали правилата, стратегиите, процесите и механизмите, въведени от кредитните институции, и собственият капитал, който те държат, осигуряват стабилно управление и покритие на техните рискове и въз основа на този надзорен преглед да налага на кредитните институции специфични допълнителни капиталови изисквания, специфични изисквания за ликвидност и други мерки, когато на компетентните органи конкретно е дадена такава възможност от съответното право на Съюза.
57 Второ, от точките, посветени на НАП в обжалваните решения и посочени в искането за частична отмяна, а именно точка 9 от решението от 19 декември 2017 г., точка 9 от решението от 26 април 2018 г. и точка 8 от решението от 14 февруари 2019 г., следва, че ЕЦБ се е основала на две разпоредби, за да наложи приспадането на НАП от базовия собствен капитал от първи ред.
58 От една страна, става въпрос за член 16, параграф 1, буква в) от Регламент № 1024/2013. Той предвижда, че за изпълнението на задачите, посочени в член 4, параграф 1 от Регламент № 1024/2013, ЕЦБ разполага с посочените в член 16, параграф 2 от същия регламент правомощия, които я овластяват да изисква от кредитните институции да предприемат необходимите мерки, за да преодолеят съответните проблеми, констатирани в определени случаи. Сред тези положения е случаят, при който в рамките на надзорна проверка, извършена въз основа на член 4, параграф 1, буква е) от Регламент № 1024/2013, ЕЦБ констатира, че прилаганите от кредитната институция правила, стратегии, процеси и механизми, както и собственият ѝ капитал и ликвидността ѝ не гарантират добро управление и покритие за рисковете, на които е изложена.
59 От друга страна, става въпрос за член 16, параграф 2, буква г) от Регламент № 1024/2013, който служи за основание на точка 9 от решенията от 19 декември 2019 г. и от 26 април 2018 г. и на точка 8 от решението от 14 февруари 2019 г. Тази разпоредба предвижда, че ЕЦБ има по-специално правомощието да изисква от институциите да следват специална политика за провизиране или третиране на активите във връзка с изискванията за собствен капитал.
60 От това следва, че подходът на ЕЦБ се вписва в рамките на нейните пруденциални правомощия, спадащи към втория стълб. Ето защо приетата от ЕЦБ мярка не е лишена от правна основа. Следователно, доколкото с първото оплакване в рамките на първото основание жалбоподателят оспорва липсата на правна основа, това оплакване трябва да се отхвърли.
По второто оплакване за евентуална липса на индивидуална проверка
61 В рамките на второто оплакване следва да се провери дали в случая ЕЦБ е упражнила правилно правомощията, които са ѝ поверени във връзка с втория стълб. В това отношение, както следва от точки 58 и 59 по-горе, за да упражни правомощията си по член 16, параграф 2, буква г) от Регламент № 1024/2013, ЕЦБ трябва да извърши индивидуална проверка на положението на всяка кредитна институция, за да може да прецени дали „прилаганите от кредитната институция правила, стратегии, процеси и механизми, както и собственият ѝ капитал и ликвидността ѝ не гарантират добро управление и покритие за рисковете, на които е изложена“.
62 В тази връзка въз основа на съображенията, изложени в обжалваните решения, следва да се провери как в случая ЕЦБ е упражнила правомощията си за надзорен преглед и оценка по отношение на жалбоподателя.
63 От съображенията на ЕЦБ в настоящия случай, възпроизведени в точка 38 по-горе, следва, че установеният от нея риск е надценяването на базовия собствен капитал от първи ред, произтичащо от факта, че НАП се третират като задбалансова позиция, че поради това те не са вписани в пасива на счетоводния баланс на кредитната институция и че гаранцията, която е свързана с НАП, не е налична до плащането на НАП.
64 Всъщност, когато кредитна институция поема НАП, базовият собствен капитал от първи ред на тази институция остава на непроменено равнище. Въпреки това сумите, прехвърлени въз основа на гаранцията, вече не могат да се използват за трайното покриване на евентуалните загуби от дейността.
65 Като се има предвид, че според ЕЦБ рискът се състои в разликата между сумата, обявена от съответната институция като базов собствен капитал от първи ред и действителния размер на загубите, които последната може да понесе, в ролята си на орган за пруденциален надзор ЕЦБ приема, както е видно от обжалваните решения, обобщени в точки 38 и 40 по-горе, че подобно положение не дава точна представа за действителната финансова стабилност на съответната кредитна институция, нито за рисковете, които тя понася, що се отнася до поемането на НАП.
66 Налага се изводът, че съображенията на ЕЦБ не произтичат от пълно абстрахиране, тъй като те почиват на констатацията, че жалбоподателят е поел НАП и че третира тези НАП като задбалансови позиции.
67 С оглед по-специално на значението на базовия собствен капитал от първи ред за финансовата стабилност на институциите и по-общо за стабилността на финансовия сектор, наличието на така установения от ЕЦБ риск не може да бъде отречено и този риск се потвърждава впрочем от Насоките относно ангажиментите за плащане на ЕБО. Всъщност от тези насоки е видно (вж. т. 14 по-горе), че компетентните органи, включително ЕЦБ, трябва да оценят в рамките на SREP рисковете, на които биха били изложени капиталовите и ликвидните позиции на кредитна институция, която третира извън счетоводния баланс своите НАП.
68 Впрочем в това отношение следва да се констатира, че между страните няма спор, че от гледна точка на счетоводното третиране НАП се осчетоводяват поначало като задбалансови позиции, какъвто е настоящият случай, и ще бъдат отразени в счетоводния баланс като загуба, с което съответно ще се намали базовият собствен капитал от първи ред едва в момента, в който кредитната институция ще бъде задължена да изплати сумата по един от съответните елементи на собствения капитал.
69 Освен това трябва да се констатира, че както следва и от точка 8.2 от решението от 14 февруари 2019 г., предмет на разглежданата мярка за приспадане са не НАП в това им качество, а сумите, които са предоставени като гаранция. Сумите, предоставени като обезпечение, обикновено представляват актив, вписан в счетоводния баланс на кредитната институция. Всъщност гаранциите на НАП задължително са ликвидни активи с малък риск. Тези гаранции са на практика под формата на депозит на парична сума, равна на размера на НАП, предоставена на свободно разположение на органите за преструктуриране или на схемата за гарантиране на депозитите. С други думи, НАП се отразяват в гаранцията и тези два елемента са неделимо свързани, поради което не могат да се разглеждат отделно.
70 Така, противно на поддържаното от жалбоподателя, ЕЦБ е имала основание, без да допусне грешка при прилагане на правото по този въпрос, да приеме, че пруденциалното третиране на НАП и следователно на неделимата от него гаранция може да доведе до прилагането на една от мерките, предвидени в член 16, параграф 2, буква г) от Регламент № 1024/2013, независимо от факта че в счетоводен план самите НАП са осчетоводени като задбалансови позиции.
71 Поради това следва да се отхвърли доводът на жалбоподателя, че тъй като НАП се третират извън счетоводния баланс, те не могат да бъдат обхванати от специалната политика, предвидена в член 16, параграф 2, буква г) от Регламент № 1024/2013.
72 При това положение следва да се разгледа въпросът дали в случая ЕЦБ е извършила индивидуалната проверка, която ѝ налага член 16, параграф 1, буква в) от Регламент № 1024/2013 (вж. т. 61 по-горе), на рисковия профил на жалбоподателя, и по-конкретно дали прилаганите от него правила, стратегии, процеси и механизми, както и собственият му капитал и ликвидността му не са му позволявали да преодолее така установения риск, произтичащ от счетоводното третиране на НАП като задбалансови позиции и от обстоятелството, че свързаната с тях гаранция не е налична.
73 В това отношение жалбоподателят и ЕЦБ имат противоположни становища относно извършената от последната проверка.
74 ЕЦБ твърди, че е разгледала всички релевантни обстоятелства. За разлика от това жалбоподателят счита, че съображенията на ЕЦБ се основават само на съображения от общ характер, а не на каквато и да било конкретна проверка, насочена по-специално към оценяване на рисковия профил на конкретно предприятие. Според жалбоподателя, ако такава проверка беше извършена, тя щяла да потвърди, че размерът на неговия базов собствен капитал от първи ред е бил достатъчен, за да се справи с евентуални загуби, които би могъл да претърпи, в случай че поетите от него НАП бъдат поискани.
75 В настоящия случай от обжалваните решения е видно, че ЕЦБ е констатирала, че жалбоподателят е прибягнал до механизма на НАП и че е третирал НАП като задбалансова позиция, докато свързаната с това гаранция се е съдържала като актив в счетоводния баланс. В решението от 14 февруари 2019 г. ЕЦБ е посочила общата сума на оставащите НАП, за които жалбоподателят е предоставил парични гаранции както на консолидирано равнище, така и по отношение на предприятието на жалбоподателя. След това тя е изчислила процента от размера на рисковата експозиция съгласно член 92, параграф 3 от Регламент № 575/2013. По този начин ЕЦБ е установила равнището на излагане на жалбоподателя на риска, породен от факта, че е поел НАП. От преписката пред Общия съд следва също, че макар извършването на такова изчисление да не се съдържа в решенията от 19 декември 2017 г. и от 26 април 2018 г., към момента на приемане на тези решения ЕЦБ е разполагала с релевантна информация, за да оцени тази експозиция.
76 Съображенията на ЕЦБ обаче означават да се приеме, че счетоводното третиране на НАП извън счетоводния баланс само по себе си е проблематично, тъй като това третиране по дефиниция предполага надценяване на първичния капитал от категория 1. Позицията на ЕЦБ е видна по-специално от писмените ѝ изявления пред Общия съд и от изявленията ѝ в съдебното заседание. Всъщност тя заявява, че рискът, който трябва да се преодолее с разглежданата мярка, произтича от факта, че счетоводното третиране, приложимо към НАП, не отразява обстоятелството, че не са налични отделените за това суми в съотношението на базовия собствен капитал от първи ред на предприятието, което прави вноски. Според ЕЦБ това положение ѝ е позволило да упражни пропорционално правомощията, с които разполага по силата на член 16, параграф 2 от Регламент № 1024/2013. Макар да са приложени конкретно спрямо жалбоподателя, тези съображения произтичат от общи констатации, които могат да се приложат към всяка кредитна институция, която реши да третира НАП извън счетоводния баланс, без да се взема предвид каквото и да било обстоятелство, свързано със съответната институция.
77 В замяна на това в обжалваните решения изобщо не е посочена индивидуална проверка, която да е извършена от ЕЦБ и да има за цел да се провери дали жалбоподателят е приложил правила, стратегии, процеси и механизми по смисъла на член 4, параграф 1, буква е) и на член 16, параграф 1, буква в) от Регламент № 1024/2013, за да преодолее пруденциалните рискове, свързани с третирането на НАП извън счетоводния баланс, и евентуално да се увери в релевантността им по отношение на такива рискове.
78 В това отношение следва да се отбележи, че прибягването до НАП е изрично допустимо и е уредено от законодателя. Несъмнено, както посочва ЕЦБ, Регламент № 806/2014 и Директива 2014/49 не засягат въпроса за счетоводното третиране на НАП. Освен това предвидената от законодателя възможност да се прибегне до НАП в ограничено процентно съотношение, за да се финансират фондовете и схемите за гарантиране, не е пречка за съществуването на пруденциален риск. Вероятността от такъв риск може да бъде изведена и от Насоките относно ангажиментите за плащане. При все това, без да е необходимо произнасяне по точността на тълкуването, което ЕЦБ е дала на Насоките относно ангажиментите за плащане, а именно че единственият начин да се изключи процикличния риск, се състои в счетоводно третиране на НАП, идентично на парична вноска, това не променя факта, че от член 16 от Регламент № 1024/2013, както и от Насоките относно ангажиментите за плащане, доколкото те препращат към извършената в рамките на SREP проверка, следва, че се изисква всеки случай да бъде разгледан поотделно.
79 Както обаче вече бе посочено (вж. т. 76 по-горе), от подхода на ЕЦБ следва, че тя е приела, че след като институция реши да прибегне до НАП и до третиране извън счетоводния баланс, съществува риск, който прави ненужна всяка по-подробна проверка на конкретното положение на тази институция.
80 Впрочем доводите на ЕЦБ, че разглежданата мярка е приета в рамките на SREP, като всяко решение, прието в тези рамки, е индивидуално решение, чийто обхват не се простира отвъд неговия адресат, не са релевантни. Несъмнено, както изтъква ЕЦБ, идентични рискове могат да бъдат обхванати от идентични мерки. При все това фактът, че разглежданата мярка е приета в рамките на упражняването на правомощия, произтичащо от прилагането на SREP, не означава, че приетата в този контекст пруденциална мярка е непременно решение, взето след индивидуална проверка, в което са взети предвид конкретните обстоятелства по отношение на жалбоподателя.
81 Освен това доводът на ЕЦБ, че преди приемането на обжалваните решения е извършила индивидуална проверка по повод на оценката на въздействието, също не може да бъде приет. Всъщност целта на тази проверка е най-много да се оценят последиците от приемането на дадена мярка с оглед на преследваните цели. Несъмнено е вярно, че оценката на въздействието може да бъде от полза за преценката на пропорционалния характер на разглежданата мярка, както следва по същество от доводите на ЕЦБ, с които тя поддържа, че посочената оценка показва, че мярката има едва слабо въздействие, що се отнася до допълнителен собствен капитал, и поради това не би трябвало да създава несъразмерна тежест за жалбоподателя. Тази оценка обаче преследва друга цел и произтича от логика, различна от тази, която е в основата на анализа, който ЕЦБ трябва да извърши по силата на член 4, параграф 1, буква е) и член 16, параграф 1, буква в) и параграф 2, буква г) от Регламент № 1024/2013. Всъщност съгласно тези разпоредби ЕЦБ трябва да прецени необходимостта от приемане на разглежданата мярка с оглед на индивидуалното положение на съответната институция, като по-специално вземе предвид евентуално правилата, стратегиите, процесите и механизмите, приложените от последната.
82 Поради това се налага изводът, че като не е продължила проверката си отвъд самата констатация за потенциалния риск, породен от НАП вследствие на счетоводното му третиране като задбалансова позиция, като не е разгледала конкретното положение на жалбоподателя, и по-специално неговия рисков профил и равнището на неговата ликвидност, и като не е взела предвид евентуални фактори, смекчаващи потенциалния риск, ЕЦБ не е извършила индивидуалната пруденциална проверка на жалбоподателя, както се изисква съгласно член 4, параграф 1, буква е), член 16, параграф 1, буква в) и параграф 2, буква г) от Регламент № 1024/2013, така че посочените разпоредби са нарушени.
83 Доколкото оплакването за липса на индивидуална проверка, е обосновано, първото основание трябва да бъде уважено.
84 От това следва, че настоящата жалба трябва да се обяви за основателна в частта ѝ, в която се иска частична отмяна на обжалваните решения, без да е необходимо да се разглеждат останалите основания, изтъкнати от жалбоподателя.
По съдебните разноски
85 Съгласно член 134, параграф 1 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Тъй като ЕЦБ е загубила делото, тя следва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски в съответствие с искането на жалбоподателя.
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (втори разширен състав)
реши:
1) Съединява дела T‑150/18 и T‑345/18 за целите на настоящото решение.
2) Отменя точки 9.1—9.3 от Решение ECB/SSM/2017-R0MUWSFPU8MPRO8K5P83/248 на Европейската централна банка (ЕЦБ) от 19 декември 2017 г., точки 9.1—9.3 от Решение ECB-SSM-2018-FRBNP-17 на ЕЦБ от 26 април 2018 г. и точки 8.1—8.4 от Решение ECB-SSM-2019-FRBNP-12 на ЕЦБ от 14 февруари 2019 г.
3) Осъжда ЕЦБ да заплати съдебните разноски.
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 9 септември 2020 година.
Подписи