ROZSUDOK VŠEOBECNÉHO SÚDU (piata komora)
zo 14. decembra 2017 (*)
„Verejná služba – Úradníci – Zamestnanci – Odmena – Zamestnanci ESVČ, ktorí pôsobia v tretej krajine – Článok 10 prílohy X služobného poriadku úradníkov – Každoročné posúdenie príspevku na životné podmienky – Rozhodnutie o znížení príspevku na životné podmienky v Ghane z 25 na 20 % – Námietka nezákonnosti“
Vo veci T‑575/16,
David Martinez De Prins, úradník Európskej služby pre vonkajšiu činnosť, s bydliskom v Accre (Ghana), a ďalší úradníci a zamestnanci Európskej služby pre vonkajšiu činnosť, ktorých mená sú uvedené v prílohe(1), v zastúpení: N. de Montigny a J.‑N. Louis, avocats,
žalobcovia,
proti
Európskej službe pre vonkajšiu činnosť (ESVČ), v zastúpení: S. Marquardt, splnomocnený zástupca, za právnej pomoci M. Troncoso Ferrer, F.‑M. Hislaire a S. Moya Izquierdo, avocats,
žalovanej,
ktorej predmetom je návrh založený na článku 270 ZFEÚ na zrušenie výplatných listín žalobcov z marca 2015, ako aj ich následných výplatných listín v rozsahu, v akom tieto výplatné listiny uplatňujú rozhodnutie ESVČ z 23. februára 2015 o znížení príspevku na životné podmienky vyplácaného zamestnancom Európskej únie pôsobiacim v Ghane od 1. januára 2015,
VŠEOBECNÝ SÚD (piata komora),
v zložení: predseda komory D. Gratsias, sudcovia I. Labucka a I. Ulloa Rubio (spravodajca),
tajomník: X. Lopez Bancalari, referentka,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní z 27. apríla 2017,
vyhlásil tento
Rozsudok
Právny rámec
1 Príloha X Služobného poriadku úradníkov Európskej únie v znení pred nadobudnutím účinnosti nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ, Euratom) č. 1023/2013 z 22. októbra 2013, ktorým sa mení Služobný poriadok úradníkov Európskej únie a Podmienky zamestnávania ostatných zamestnancov Európskej únie (Ú. v. EÚ L 287, 2013, s. 15), teda v znení, ktoré sa uplatňuje v spore (ďalej len „služobný poriadok“), podľa svojho článku 1 určuje osobitné a mimoriadne ustanovenia, použiteľné na úradníkov Európskej únie pôsobiacich v tretej krajine.
2 Článok 10 prílohy X služobného poriadku spresňuje:
„1. Príspevok na životné podmienky sa určí podľa miesta výkonu práce príslušného úradníka ako percento z referenčnej čiastky. Táto referenčná čiastka zahŕňa celkový základný plat po pripočítaní príspevku na expatriáciu, príspevok na domácnosť a príspevok na nezaopatrené dieťa, mínus povinné zrážky uvedené v služobnom poriadku alebo v jeho vykonávacích predpisoch.
…
Parametre, ktoré sa berú do úvahy pri určovaní príspevku na životné podmienky, sú tieto:
– zdravotné a nemocničné podmienky,
– bezpečnosť,
– podnebie,
pričom pre tieto tri parametre sa použije určenie [koeficient – neoficiálny preklad] s hodnotou 1[,]
– stupeň izolácie,
– ostatné miestne podmienky,
pričom pre tieto dva parametre sa použije určenie [koeficient – neoficiálny preklad] s hodnotou 0,5.
…
Príspevok na životné podmienky, určený pre každé miesto výkonu práce, bude revidovať a v prípade potreby upraví každý rok menovací orgán po získaní stanoviska od výboru zamestnancov.
…“
3 Článok 1 rozhodnutia vysokého predstaviteľa Únie pre zahraničné veci a bezpečnostnú politiku zo 17. decembra 2013 týkajúceho sa príspevku na životné podmienky a ďalšieho príspevku uvedených v článku 10 prílohy X služobného poriadku (ďalej len „rozhodnutie zo 17. decembra 2013“) stanovuje:
„Parametre uvedené v odseku 1 článku 10 prílohy X služobného poriadku hodnotí [menovací orgán], ktorý sa môže opierať okrem iného o informácie poskytnuté spoľahlivými medzinárodnými zdrojmi, či už verejnými alebo súkromnými, členskými štátmi, ako aj delegáciami Únie a službami inštitúcií a orgánov Únie.“
4 Článok 2 ods. 1 rozhodnutia zo 17. decembra 2013 stanovuje:
„Po stanovisku výboru zamestnancov [Európskej služby pre vonkajšiu činnosť] a výboru zamestnancov Komisie, [menovací orgán] určí s účinnosťou od 1. januára každého roka percentá príspevku na životné podmienky vzťahujúce sa na rôzne miesta výkonu práce…“
5 Článok 7 rozhodnutia zo 17. decembra 2013 znie takto:
„[Menovací orgán] určí percento uvedené v článku 2 pre každé miesto výkonu práce na základe informácií uvedených v článku 1, ktoré má k dispozícii.
Parametre, ktoré sa berú do úvahy pri určovaní príspevku na životné podmienky, sú okrem iných tieto:
– zdravotné a nemocničné podmienky,
– bezpečnosť,
– podnebie,
– stupeň izolácie,
– ostatné miestne podmienky.
Pre každý parameter [menovací orgán] určí stupeň obťažnosti prostredníctvom počtu bodov. Tieto údaje sa prenesú do porovnávacej tabuľky, z ktorej vyplynie konečná hodnota, ktorá vyjadruje percento pridelené príspevku na životné podmienky. Použitú metodológiu upravujú usmernenia prijaté [Európskou službou pre vonkajšiu činnosť] po dohode so zodpovednými službami Komisie a po porade s technickou skupinou [pre príspevok na životné podmienky].
Technická skupina [pre príspevok na životné podmienky] je poradnou skupinou ad hoc, ktorú tvoria členovia administratívy a zástupcovia zamestnancov[Európskej služby pre vonkajšiu činnosť] na jednej strane a Komisie na druhej strane. Zástupcov zamestnancov vymenúva výbor zamestnancov ich inštitúcie. Technická skupina [pre príspevok na životné podmienky] rozhoduje vo forme odporúčaní na žiadosť [menovacieho orgánu]. Táto skupina je konzultovaná najmä k rozhodnutiam uvedeným v článku 2 ods. 1 a 3.“
6 Rozhodnutím z 3. decembra 2014 administratívny generálny riaditeľ ESVČ prijal usmernenia stanovujúce metodológiu pre určenie príspevkov na životné podmienky a pre poskytnutie dovolenky na zotavenie (ďalej len „usmernenia“). Toto rozhodnutie prijaté na základe rozhodnutia zo 17. decembra 2013 nadobudlo účinnosť 1. januára 2015.
7 Parametre zohľadnené pri určení príspevku na životné podmienky (ďalej len „PŽP“) v rozhodnutí zo 17. decembra 2013 boli prevzaté a uplatnené v usmerneniach. Konkrétnejšie článok 1 usmernení stanovuje:
„1. Pri určovaní percent [PŽP] pre rôzne miesta výkonu práce [menovací orgán] zohľadní tieto parametre:
– zdravotné a nemocničné podmienky,
– bezpečnosť,
– podnebie,
– stupeň izolácie,
– ostatné miestne podmienky.
2. Každý z parametrov musí byť ohodnotený a získa nasledujúce skóre:
– 1, keď sú životné podmienky rovnocenné so životnými podmienkami v Európskej únii,
– 2, keď sú životné podmienky dosť ťažké v porovnaní so životnými podmienkami v Európskej únii,
– 3, keď sú životné podmienky ťažké v porovnaní so životnými podmienkami v Európskej únii,
– 4, keď sú životné podmienky veľmi ťažké v porovnaní so životnými podmienkami v Európskej únii,
– 5, keď sú životné podmienky mimoriadne ťažké v porovnaní so životnými podmienkami v Európskej únii.
…“
8 Článok 2 usmernení stanovuje:
„1. Zdravotné a nemocničné podmienky
Skóre pre [parameter] ‚zdravotné a nemocničné podmienky‘ sa určí na základe porovnávacej ‚zdravotnej karty‘, ktorú zostavuje ‚International SOS‘ a prípadne [na základe] iných informácií poskytnutých spoľahlivými verejnými alebo súkromnými medzinárodnými zdrojmi.
2. Bezpečnosť
Skóre pre [parameter] ‚bezpečnosť‘ sa určí na základe databázy ‚Country Threat Assesment‘ (CTA) spravovanej bezpečnostnými službami v rámci inštitúcií a prípadne [na základe] iných informácií poskytnutých spoľahlivými verejnými alebo súkromnými medzinárodnými zdrojmi.
3. Podnebie
Skóre pre [parameter] ‚podnebie‘ sa určí na základe údajov získaných od Svetovej meteorologickej organizácie a prípadne [na základe] iných informácií poskytnutých spoľahlivými verejnými alebo súkromnými medzinárodnými zdrojmi.
4. Stupeň izolácie
Skóre pre [parameter] ‚stupeň izolácie‘ sa určí na základe údajov oznámených delegáciami v odpovedi na dotazník a prípadne [na základe] iných informácií poskytnutých spoľahlivými verejnými alebo súkromnými medzinárodnými zdrojmi.
5. Ostatné miestne podmienky
Skóre pre [parameter] ‚ostatné miestne podmienky‘ sa určí na základe údajov oznámených delegáciami v odpovedi na dotazník a prípadne [na základe] iných informácií poskytnutých spoľahlivými verejnými alebo súkromnými medzinárodnými zdrojmi.“
9 Článok 3 usmernení stanovuje:
„Hodnotenie krajín sa vykoná v troch etapách:
1. Prvé hodnotenie jednotlivej krajiny na administratívnej úrovni (MDR.C6, MDR.B1 a DEVCO.R4).
2. Medzitýmne hodnotenie: kontrola prvého hodnotenia na overenie regionálnej súdržnosti a porovnanie s podobnými krajinami (MDR.C6 a DEVCO.R4 so službami [Európskej služby pre vonkajšiu činnosť] a geografickými službami Komisie).
3. Záverečné hodnotenie a porovnanie s údajmi členských štátov na základe porady s riadiacim výborom pre delegácie EUDEL.
Etapa 1: Prvé hodnotenie.
Administratívne služby pripravia východiskové hodnotenie pre každý parameter pridelením skóre od 1 do 5 podľa systému opísaného v článku 2. Výsledky sa zapíšu do porovnávacej tabuľky a zostaví sa odhad vplyvu na rozpočet.
Etapa 2: Overenie regionálnej súdržnosti hodnotenia a porovnanie s podobnými krajinami.
Regionálne hodnotenie zohľadňuje regionálne podobnosti alebo rozdiely, faktory izolácie alebo miestne podmienky, ktoré sú v regióne porovnateľné. Geografické služby hodnotia, či sa výsledky etapy 1 javia vhodné z regionálneho hľadiska. Podobne sa v tejto etape overia výsledky porovnateľných krajín (porovnateľných úrovňou rozvoja, transformujúcich krajín, krajín OECD, malých území alebo ostrovov).
Na záver druhej etapy je vypracovaná správa, vrátane zhrnutia prijatých stanovísk a odhadu vplyvu na rozpočet.
Etapa 3: Záverečné hodnotenie.
V rámci záverečného hodnotenia má Riadiaci výbor pre delegácie EUDEL k dispozícii predbežné výsledky po etape 1 a etape 2. V tejto etape EUDEL vykoná porovnávaciu analýzu a vydá záverečné hodnotenie….
Záverečné hodnotenie umožňuje upraviť skóre. Je vypracovaná záverečná správa s opisom postupu a záverov, vrátane odôvodnenia skóre, ktoré bolo upravené a odhadu vplyvu na rozpočet.“
10 Článok 4 usmernení stanovuje:
„V súlade s článkom 7 rozhodnutia vysokého predstaviteľa Únie pre zahraničné veci a bezpečnostnú politiku HR DEK(2013) 013 zo 17. decembra 2013 týkajúceho sa príspevku na životné podmienky a ďalšieho príspevku, musí byť konzultovaná technická skupina [pre PŽP].
[Menovací orgán] určí [PŽP], ktorý sa vzťahuje na rôzne miesta výkonu práce.“
Skutkové okolnosti
11 Žalobcovia, pán David Martinez De Prins a ďalšie osoby, ktorých mená sú uvedené v prílohe, sú úradníkmi alebo zamestnancami pôsobiacimi v delegácii Európskej únie v Ghane (ďalej len „delegácia v Ghane“).
12 Administratívny generálny riaditeľ Európskej služby pre vonkajšiu činnosť (ESVČ) prijal 23. februára 2015 podľa článku 10 prílohy X služobného poriadku rozhodnutie upravujúce výšku PŽP vyplácaného zamestnancom pôsobiacim v tretích krajinách (ďalej len „rozhodnutie z 23. februára 2015“). Týmto rozhodnutím bola sadzba PŽP uplatniteľná na zamestnancov Únie pôsobiacich v delegácii v Ghane znížená, a to z 25 na 20 % referenčnej sumy.
13 ESVČ po prvýkrát uplatnila rozhodnutie z 23. februára 2015 pri vyhotovení výplatných listín žalobcov v marci 2015, vrátane spätného zníženia PŽP za mesiace január a február 2015.
14 Žalobcovia 21. mája 2015 podali podľa článku 90 ods. 2 služobného poriadku na menovací orgán (ďalej len „MO“) alebo orgán oprávnený uzatvárať pracovné zmluvy (ďalej len „OOUPZ“) sťažnosť proti rozhodnutiu z 23. februára 2015 tak, ako bolo konkretizované v ich výplatných listinách z marca 2015.
15 Rozhodnutím z 15. septembra 2015 MO a OOUPZ zamietli túto sťažnosť.
16 Žalobcovia tvrdia, že sa o rozhodnutí z 15. septembra 2015 dozvedeli až 17. decembra 2015, pričom ESVČ to nepopiera.
Konanie a návrhy účastníkov konania
17 Návrhom doručeným do kancelárie Súdu pre verejnú službu Európskej únie 28. decembra 2015 podali žalobcovia žalobu, na základe ktorej sa začalo toto konanie. Vec bola zapísaná do registra pod spisovou značkou F‑153/15.
18 ESVČ podala 23. marca 2016 do kancelárie Súdu pre verejnú službu vyjadrenie k žalobe.
19 Podľa článku 3 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ, Euratom) 2016/1192 zo 6. júla 2016 o prenesení právomoci rozhodovať v prvom stupni v sporoch medzi Európskou úniou a jej zamestnancami na Všeobecný súd (Ú. v. EÚ L 200, 2016, s. 137), sa táto vec preniesla na Všeobecný súd v stave, v akom sa nachádzala 31. augusta 2016. Táto vec bola zapísaná do registra pod spisovou značkou T‑575/16.
20 Listom kancelárie Všeobecného súdu z 22. marca 2017 bola ESVČ vyzvaná, aby vyhovela opatreniam na zabezpečenie priebehu konania prijatým podľa článku 89 ods. 3 písm. a) a d) a článku 90 ods. 1 Rokovacieho poriadku Všeobecného súdu. ESVČ odpovedala na otázku položenú Všeobecným súdom v tejto súvislosti a predložila dokumenty, ktoré od nej boli požadované v stanovenej lehote.
21 Prednesy účastníkov konania boli vypočuté na pojednávaní 27. apríla 2017.
22 Žalobcovia navrhujú, aby Všeobecný súd:
– „určil neuplatniteľnosť rozhodnutia z 23. februára 2015 v rozsahu, v akom od 1. januára 2015 znižuje PŽP pre zamestnancov Európskej únie pôsobiacich v delegácii v Ghane“,
– zrušil ich výplatné listiny za marec 2015, ako aj všetky následné výplatné listiny v rozsahu, v akom uplatňujú rozhodnutie z 23. februára 2015,
– zaviazal ESVČ na náhradu trov konania.
23 ESVČ navrhuje, aby Všeobecný súd:
– zamietol žalobu ako nedôvodnú,
– zaviazal žalobcov na náhradu trov konania.
24 Uznesením z 19. mája 2017 predseda piatej komory Všeobecného súdu rozhodol znovu otvoriť ústnu časť konania a v rámci opatrenia na zabezpečenie priebehu konania vyzval ESVČ, aby predložila určité dokumenty. ESVČ odpovedala na túto žiadosť Všeobecného súdu a predložila dokumenty, ktoré od nej boli požadované v stanovenej lehote.
Právny stav
O predmete sporu
25 Prostredníctvom svojho prvého žalobného návrhu žalobcovia navrhujú, aby Všeobecný súd „určil neuplatniteľnosť rozhodnutia z 23. februára 2015 v rozsahu, v akom od 1. januára 2015 znižuje PŽP pre zamestnancov Európskej únie pôsobiacich v delegácii v Ghane“.
26 V tejto súvislosti treba pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry je článok 277 ZFEÚ vyjadrením všeobecnej zásady zaručujúcej každému účastníkovi konania právo incidenčne napadnúť platnosť skoršieho aktu inštitúcií predstavujúceho právny základ napadnutého aktu, s cieľom dosiahnuť zrušenie aktu, proti ktorému môže podať žalobu, ak tento účastník konania nemal podľa článku 263 ZFEÚ právo podať priamu žalobu proti tomuto aktu, ktorého dôsledky znáša bez toho, aby mohol požadovať jeho zrušenie. Možnosť daná článkom 277 ZFEÚ dovolávať sa neuplatniteľnosti nariadenia alebo všeobecne záväzného aktu, ktorý je právnym základom napadnutého vykonávacieho aktu, však nie je samostatným právom podať žalobu a možno ju vykonať iba incidenčne. Ak neexistuje právo podať riadnu žalobu, nemožno sa odvolávať na uvedený článok 277 ZFEÚ (pozri rozsudok z 27. októbra 2016, ECB/Cerafogli, T‑787/14 P, EU:T:2016:633, body 42 a 43 a citovanú judikatúru).
27 V tomto prípade treba uviesť, že v rámci svojho druhého žalobného návrhu žalobcovia navrhujú zrušenie ich výplatných listín z marca 2015, ako aj všetkých následných výplatných listín v rozsahu, v akom tieto listiny uplatňujú rozhodnutie z 23. februára 2015. Okrem toho sa žalobné dôvody týkajú nezákonnosti tohto rozhodnutia z 23. februára 2015. Treba sa teda domnievať, ako to žalobcovia napokon potvrdili na pojednávaní, že žalobcovia prostredníctvom svojho prvého žalobného návrhu vznášajú námietku nezákonnosti v zmysle článku 277 ZFEÚ proti rozhodnutiu z 23. februára 2015, ktoré je všeobecne záväzným aktom, pričom táto námietka podporuje ich druhý žalobný návrh na zrušenie individuálnych rozhodnutí uplatňujúcich tento akt.
28 V súlade s judikatúrou je však táto námietka nezákonnosti prípustná iba vtedy, ak majú žalobcovia právo navrhovať zrušenie týchto individuálnych rozhodnutí, čo treba preskúmať nižšie.
29 Prostredníctvom svojho druhého žalobného návrhu žalobcovia navrhujú, aby Všeobecný súd zrušil ich výplatné listiny za marec 2015, ako aj všetky následné výplatné listiny v rozsahu, v akom tieto listiny uplatňujú rozhodnutie z 23. februára 2015.
30 V tejto súvislosti treba pripomenúť, že existencia aktu spôsobujúceho ujmu v zmysle článku 90 ods. 2 a článku 91 ods. 1 služobného poriadku je nevyhnutnou podmienkou prípustnosti každej žaloby, ktorú podajú úradníci alebo úradníci na dôchodku proti inštitúcii, ku ktorej patria. Podľa ustálenej judikatúry iba opatrenia so záväznými právnymi účinkami, ktoré môžu priamo a bezprostredne ovplyvniť záujmy žalobcu tým, že podstatne menia jeho právne postavenie, sú aktmi, ktoré možno napadnúť žalobou o neplatnosť, ktorej predchádza sťažnosť tak, ako to vyžaduje článok 91 služobného poriadku (rozsudky zo 14. februára 1989, Bossi/Komisia, 346/87, EU:C:1989:59, bod 23; z 18. septembra 2008, Angé Serrano a i./Parlament, T‑47/05, EU:T:2008:384, bod 61, a zo 16. júla 2015, EJ a i./Komisia, F‑112/14, EU:F:2015:90, bod 40).
31 Také výplatné listiny, ako sú napadnuté v prejednávanej veci, môžu predstavovať akty spôsobujúce ujmu a ako také ich možno napadnúť sťažnosťami a prípadne žalobou (uznesenia z 20. marca 2014, Michel/Komisia, F‑44/13, EU:F:2014:40, bod 49, a z 23. apríla 2015, Bensai/Komisia, F‑131/14, EU:F:2015:34, bod 34).
32 Platí to vtedy, keď rozhodnutie výlučne peňažnej povahy môže byť vzhľadom na svoju povahu vyjadrené prostredníctvom takejto výplatnej alebo dôchodkovej listiny. V tomto prípade má doručenie mesačnej výplatnej alebo dôchodkovej listiny za následok plynutie lehôt na podanie sťažnosti a žaloby uvedených v článku 90 ods. 2 a článku 91 ods. 3 služobného poriadku proti administratívnemu rozhodnutiu, keď z uvedenej listiny jasne a po prvýkrát vyplýva existencia a dosah tohto rozhodnutia (pozri rozsudok z 5. februára 2016, Barnett a Mogensen/Komisia, F‑56/15, EU:F:2016:11, bod 33 a citovanú judikatúru).
33 Platí to najmä v prípadoch, keď práva dotknuté napríklad po zmene všeobecne záväzného aktu majú v podstate alebo výlučne peňažnú povahu. V takomto prípade totiž zrušenie platby alebo zníženie jej výšky, ktoré vyplývajú z výplatnej alebo dôchodkovej listiny nasledujúcej po takejto zmene, môžu byť iba výsledkom rozhodnutia príslušnej služby uplatniť daný všeobecne záväzný akt na dotknutého úradníka alebo úradníka na dôchodku (rozsudok z 23. apríla 2008, Pickering/Komisia, F‑103/05, EU:F:2008:45, bod 74; pozri rovnako rozsudok z 5. februára 2016, Barnett a Mogensen/Komisia, F‑56/15, EU:F:2016:11, bod 34 a citovaná judikatúra).
34 Výplatná alebo dôchodková listina však svojou povahou a účelom nemá znaky aktu spôsobujúceho ujmu, keď je iba peňažným vyjadrením dosahu skorších právnych rozhodnutí vzťahujúcich sa na administratívnu situáciu úradníka alebo úradníka na dôchodku (rozsudok z 23. apríla 2008, Pickering/Komisia, F‑103/05, EU:F:2008:45, bod 72), alebo inými slovami, keď sa zdá, že iba potvrdzuje tieto skoršie administratívne rozhodnutia (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 4. septembra 2008, Lafili/Komisia, F‑22/07, EU:F:2008:104, bod 33).
35 Konkrétne, hoci v súlade s judikatúrou pripomenutou v bodoch 32 a 33 vyššie, výplatná listina, z ktorej jasne a po prvýkrát vyplýva výlučne peňažné rozhodnutie, predstavuje akt, ktorý možno napadnúť, výplatné listiny za nasledujúce mesiace iba potvrdzujú toto rozhodnutie a nemožno ich napadnúť žalobou o neplatnosť (pozri rozsudok z 11. decembra 2007, Sack/Komisia, T‑66/05, EU:T:2007:370, bod 31 a citovanú judikatúru).
36 V prejednávanej veci Všeobecný súd rozhoduje o zákonnosti výplatných listín žalobcov od marca 2015 nie ako takých, ale v rozsahu, v akom vyjadrujú rozhodnutie MO a OOUPZ uplatniť v prípade žalobcov novú sadzbu PŽP stanovenú od 1. januára 2015 pre zamestnancov Európskej únie pôsobiacich v delegácii v Ghane v rozhodnutí z 23. februára 2015, ktoré je všeobecne záväzným aktom.
37 Za týchto okolností treba vyhlásiť za prípustný druhý žalobný návrh v rozsahu, v akom žalobcovia navrhujú zrušenie rozhodnutia MO a OOUPZ, obsiahnutého vo výplatných listinách žalobcov z marca 2015, uplatniť na nich novú sadzbu PŽP stanovenú v rozhodnutí z 23. februára 2015, pričom okolnosť, že dotknutá inštitúcia iba uplatňuje platné všeobecne záväzné pravidlá je v tejto súvislosti irelevantná (rozsudok zo 4. júla 1985, Agostini a i./Komisia, 233/83, EU:C:1985:291, bod 13). Naproti tomu nie je prípustné, aby žalobcovia navrhovali zrušenie následných výplatných listín, ktoré sú v každom prípade výlučne potvrdzujúcimi aktmi.
38 V dôsledku toho treba aj námietku nezákonnosti rozhodnutia z 23. februára 2015 podanú v rámci prvého žalobného návrhu vyhlásiť za prípustnú.
O veci samej
39 Žalobcovia v podstate uvádzajú päť žalobných dôvodov týkajúcich sa nezákonnosti rozhodnutia z 23. februára 2015. Prvý sa zakladá na procesnej vade, druhý na nesprávnom právnom posúdení, tretí na porušení zásady zákazu retroaktivity, štvrtý na nesprávnom posúdení a piaty na nedostatku odôvodnenia.
40 Na podporu svojho prvého žalobného dôvodu žalobcovia namietajú nezákonnosť rozhodnutia z 23. februára 2015, pretože toto rozhodnutie je bez rešpektovania postupu pre určenie PŽP stanoveného usmerneniami postihnuté vadou. Žalobcovia tvrdia, že uvedený postup neprebehol v súlade s usmerneniami, keďže po prvé sa neuskutočnila žiadna konzultácia s cieľom napraviť to, že nedošlo k aktualizácii hodnotenia, ktoré sa stalo zastaraným, a po druhé technická skupina ESVČ (ďalej len „technická skupina“) nebola vhodným spôsobom konzultovaná. Žalobcovia okrem toho na pojednávaní spresnili, že keďže nedošlo ku konzultácii s vedúcimi delegácií na regionálnej úrovni, druhá etapa tohto postupu neprebehla správne, čo tak má za následok vadu celého konania.
41 ESVČ popiera tvrdenia žalobcov.
42 V tejto súvislosti treba na jednej strane uviesť, že pokiaľ ide o postup pri určení PŽP, články 3 a 4 usmernení definujú pravidlá, ktorých uplatnenie je podmienkou zákonnosti rozhodnutia prijatého na konci tohto postupu.
43 V súlade s článkom 3 usmernení má totiž postup pri určení PŽP tri etapy. Počas prvej etapy sa vykoná hodnotenie na vnútroštátnej úrovni pre každé miesto výkonu práce. Počas druhej etapy sa vykoná regionálne porovnanie na zabezpečenie súdržnosti medzi rôznymi miestami výkonu práce a na záver tejto etapy sa vypracuje správa. Počas tretej etapy sa na základe výsledkov prvej a druhej etapy vykoná celkové porovnanie, čo umožňuje upraviť skóre a na záver tejto etapy sa vypracuje záverečná správa s opisom postupu a záverov, vrátane odôvodnenia skóre, ktoré bolo upravené, a odhadu vplyvu na rozpočet.
44 Okrem toho článok 4 usmernení stanovuje, že treba konzultovať technickú skupinu, ktorá rozhodne vo forme odporúčania na žiadosť MO.
45 Na druhej strane podľa článku 10 prílohy X služobného poriadku možno PŽP každoročne revidovať a v prípade potreby upraviť po získaní stanoviska od výboru zamestnancov ESVČ (ďalej len „výbor zamestnancov“).
46 S prihliadnutím na článok 10 prílohy X služobného poriadku a články 3 a 4 usmernení teda treba preskúmať, či bol v tomto prípade postup pri určení PŽP, ktorý predchádzal prijatiu rozhodnutia z 23. februára 2015, zákonný.
47 Najprv treba preskúmať, či bol dodržaný postup pre určenie PŽP pozostávajúci z troch etáp, ktorý je upravený v usmerneniach. V tejto súvislosti Všeobecný súd prostredníctvom opatrenia na zabezpečenie priebehu konania vyzval ESVČ, aby predložila okrem iného správy vypracované na konci druhej a tretej etapy postupu pre určenie PŽP. ESVČ v odpovedi na otázku položenú Všeobecným súdom predložila tri tabuľky s počtom bodov pridelených každému parametru v závislosti od stupňa obťažnosti, ako aj konečnou hodnotou vyjadrujúcou sadzbu PŽP pridelenú každému miestu výkonu práce pre každú z troch etáp tohto postupu.
48 S prihliadnutím na spis a odpovede, ktoré dala ESVČ na otázky položené Všeobecným súdom, treba uviesť, že druhá a tretia etapa postupu pre určenie PŽP neboli plne rešpektované. Na jednej strane totiž v prípade druhej etapy tohto postupu, zatiaľ čo článok 3 usmernení stanovuje, že regionálne hodnotenie sa má vykonať so zreteľom na regionálne podobnosti alebo rozdiely, tabuľka, ktorú predložila ESVČ a ktorá je jednoduchou tabuľkou bez doplňujúcich vysvetlení, neumožňuje konštatovať, že výsledky získané pre každé miesto výkonu práce boli skutočne porovnané s inými podobnými výsledkami s cieľom zabezpečiť určitú regionálnu súdržnosť. Hoci uvedený článok navyše vyžaduje vypracovanie záverečnej správy a zhrnutie obdržaných názorov, tieto neboli predložené.
49 Okrem toho na pojednávaní ESVČ uznala, že počas druhej etapy postupu pre určenie PŽP nedošlo ku konzultácii so všetkými vedúcimi delegácií spolu na regionálnej úrovni v Západnej Afrike a v Európe.
50 Na druhej strane v prípade tretej etapy postupu pre určenie PŽP, zatiaľ čo článok 3 usmernení stanovuje, že na záver tejto etapy sa musí vypracovať záverečná správa obsahujúca opis postupu počas tejto etapy, ako aj vyvodené závery, vrátane odôvodnenia skóre, ktoré bolo zmenené, takáto záverečná správa nebola predložená, keďže ESVČ predložila iba tabuľku, v ktorej sa nenachádza ani opis postupu, ani závery obsahujúce odôvodnenie zmeneného skóre. Nie je teda možné overiť, či táto etapa bola vykonaná v súlade s požiadavkami uvedeného článku.
51 Navyše na základe otázky na pojednávaní ESVČ tiež uznala, že nie je schopná zabezpečiť, aby boli vypracované správy, ktoré sa majú prijať na konci druhej a tretej etapy postupu pre určenie PŽP.
52 Ďalej treba preskúmať lehotu, v ktorej boli dokumenty zaslané technickej skupine. Žalobcovia v tejto súvislosti uvádzajú neúčinnosť mechanizmu konzultácie s technickou skupinou s prihliadnutím na prax administratívy spočívajúcu v zaslaní referenčných dokumentov iba dva dni pred zasadnutím technickej skupiny, čo znemožňuje vyhodnotenie všetkých potrebných informácií pre stodvadsať miest výkonu práce. V tejto súvislosti treba uviesť, že hoci článok 4 usmernení upravuje prekonzultovanie referenčných dokumentov technickou skupinou, ani v usmerneniach, ani v rozhodnutí zo 17. februára 2013 neexistuje žiadna formálna požiadavka na minimálnu lehotu na zaslanie týchto dokumentov. Neexistencia takejto požiadavky však nemôže ESVČ zbavovať povinnosti konať v rámci svojich úloh so všetkou požadovanou starostlivosťou tak, aby tieto dokumenty boli zaslané uvedenej technickej skupine dostatočne včas na to, aby ich mohla pred vydaním svojho stanoviska úplne preskúmať, keďže tieto dokumenty sa týkajú stodvadsiatich miest výkonu práce. Zo spisu však vyplýva, že k ukončeniu tretej etapy postupu pre určenie PŽP došlo až 21. januára 2015, že dokumenty boli zaslané technickej skupine 23. januára 2015 a že táto technická skupina poskytla svoje stanovisko 26. januára 2015. Táto lehota nie je dostatočná na to, aby sa bolo možné domnievať, že konzultácia s uvedenou skupinou prebehla vhodným spôsobom. Keďže navyše ESVČ nepredložila správy, ktoré sa majú prijať na konci druhej a tretej etapy tohto postupu, treba z toho vyvodiť, že táto skupina nedostala všetky dokumenty relevantné pre vydanie jej stanoviska.
53 Navyše z listu výboru zamestnancov z 19. februára 2015, zaslaného personálnemu riaditeľovi ESVČ vyplýva, že uvedený výbor dal kladné stanovisko k rozhodnutiu z 23. februára 2015 s dvomi poznámkami. Vo svojej prvej poznámke tento výbor podotýka, že nedošlo ku konzultácii s vedúcimi delegácií v Západnej Afrike a v Európe a požaduje presne to, aby hodnotenie týkajúce sa delegácie v Ghane bolo vyhlásené s pripomienkou. Vo svojej druhej poznámke ten istý výbor zdôrazňuje, že počas konzultácie s technickou skupinou je nevyhnutné, aby členovia skupiny dostali dokumentáciu aspoň desať dní predo dňom zasadnutia, aby ju mohli správne analyzovať.
54 Napokon žalobcovia tvrdia, že nebola uskutočnená žiadna konzultácia s cieľom napraviť to, že nedošlo k aktualizácii hodnotenia, ktoré sa stalo zastaraným. V tejto súvislosti treba poznamenať, že článok 2 usmernení stanovuje, že parametre „stupeň izolácie“ a „ostatné miestne podmienky“ sa určia na základe údajov, ktoré poskytne delegácia v odpovedi na dotazník. V tomto prípade ESVČ vychádzala pri určení skóre prideleného týmto dvom parametrom vzťahujúcim sa na delegáciu v Ghane z hodnotenia vykonaného v júli 2014. Keďže však usmernenia stanovujúce novú metodológiu pre určenie PŽP boli prijaté v decembri 2014, teda šesť mesiacov po vykonaní hodnotenia v rámci uvedenej delegácie, a keďže táto delegácia nebola nikdy znovu konzultovaná s cieľom napraviť tento nedostatok, nemožno vylúčiť, že vhodná konzultácia by umožnila, aby boli overené kritériá hodnotenia a mohlo sa vykonať hodnotenie, ktoré by bolo viac v súlade so skutočnosťou a usmerneniami.
55 Zo všetkých predchádzajúcich úvah vyplýva, že žalobcovia dôvodne tvrdia, že v prejednávanej veci nebol správne dodržaný postup pre určenie PŽP upravený v usmerneniach.
56 Na to, aby procesná vada mohla v prejednávanej veci viesť k zrušeniu výplatných listín žalobcov vyhotovených od marca 2015 až do 28. decembra 2015 v rozsahu, v akom uplatňujú novú sadzbu PŽP stanovenú rozhodnutím z 23. februára 2015, ešte treba preukázať, že bez tejto vady by uvedené rozhodnutie mohlo mať iný obsah, a teda že tieto samotné výplatné listiny mohli uplatniť inú sadzbu PŽP (pozri v tomto zmysle a analogicky rozsudok z 13. júla 2000, Hendrickx/Cedefop, T‑87/99, EU:T:2000:191, bod 64 a citovanú judikatúru).
57 Takúto procesnú vadu teda možno sankcionovať zrušením napadnutého rozhodnutia, iba ak bolo preukázané, že mohla ovplyvniť obsah rozhodnutia (pozri v tomto zmysle rozsudky z 29. októbra 1980, van Landewyck a i./Komisia, 209/78 až 215/78 a 218/78, neuverejnený, EU:C:1980:248, bod 47, a z 9. marca 1999, Hubert/Komisia, T‑212/97, EU:T:1999:39, bod 53). To však platí v prejednávanej veci, keďže nemožno vylúčiť, že vhodná konzultácia by mohla mať vplyv na obsah rozhodnutia z 23. februára 2015. Okrem toho nemožno vylúčiť ani to, že neexistencia správ na záver druhej a tretej etapy postupu pri určení PŽP bola spôsobilá poškodiť záujmy žalobcov a spôsobiť tak vadu uvedeného postupu voči nim, keďže bez tejto vady v priebehu postupu by rozhodnutie z 23. februára 2015 mohlo mať iný obsah.
58 Je totiž dôležité zdôrazniť, že revízia a prípadne úprava PŽP vedú ku každoročnému skúmaniu vzťahujúcemu sa na všetky miesta výkonu práce s cieľom zohľadniť vývoj situácie. Toto skúmanie zahŕňa analýzu životných podmienok prevládajúcich na každom mieste výkonu práce, ktorá má určiť, či tieto podmienky sú alebo nie sú rovnocenné so životnými podmienkami v Únii. Cieľom aktualizácie PŽP je teda každoročne prispôsobiť výšku príspevku životným podmienkam na danom mieste výkonu práce. V tejto súvislosti je veľmi dôležité mať k dispozícii všetky údaje poskytnuté delegáciami, ako aj rešpektovať mechanizmus konzultácie, aby bola zistená skutočná situácia na každom mieste výkonu práce a mohol byť zohľadnený jej vývoj. Navyše porovnať výsledky so životnými podmienkami v iných podobných regiónoch, životnými podmienkami v Únii, ako aj celkovo, je nevyhnutné na zabezpečenie určitej presnosti a súdržnosti. Vady, ku ktorým došlo počas postupu pri určení PŽP, a to neuskutočnenie konzultácie a nevypracovanie správ na záver druhej a tretej etapy uvedeného postupu, majú dôsledky, ktoré môžu ovplyvniť posúdenie skutočnej situácie delegácie v Ghane, ako aj vývoj oproti predchádzajúcemu roku.
59 V dôsledku toho treba zrušiť výplatné listiny žalobcov z marca 2015 v rozsahu, v akom uplatňujú novú sadzbu PŽP pre úradníkov a zamestnancov pôsobiacich v delegácii v Ghane, stanovenú v rozhodnutí z 23. februára 2015, a to pre procesnú vadu, ktorou trpí toto rozhodnutie, a bez toho, aby bolo potrebné preskúmať ostatné žalobné dôvody uvádzané žalobcami.
O trovách
60 Podľa článku 134 ods. 1 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže ESVČ nemala vo veci úspech, je opodstatnené zaviazať ju na náhradu trov konania v súlade s návrhmi žalobcov.
Z týchto dôvodov
VŠEOBECNÝ SÚD (piata komora)
rozhodol takto:
1. Výplatné listiny pána Davida Martineza De Prinsa a ďalších úradníkov a zamestnancov Európskej služby pre vonkajšiu činnosť (ESVČ), ktorých mená sú uvedené v prílohe, ktoré ESVČ vyhotovila za marec 2015, sa zrušujú v rozsahu, v akom tieto listiny uplatňujú rozhodnutie ESVČ z 23. februára 2015 o znížení príspevku na životné podmienky vyplácaného zamestnancom Európskej únie pôsobiacim v Ghane od 1. januára 2015.
2. V zostávajúcej časti sa žaloba zamieta.
3. ESVČ je povinná nahradiť trovy konania.
Gratsias | Labucka | Ulloa Rubio |
Rozsudok bol vyhlásený na verejnom pojednávaní v Luxemburgu 14. decembra 2017.
E. Coulon