ĢENERĀLADVOKĀTA HENRIKA SAUGDMANDSGORA ĒES
[HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE] SECINĀJUMI,
sniegti 2016. gada 10. novembrī (1)
Lieta C‑528/15
Policie ČR, Krajské ředitelství policie Ústeckého kraje, odbor cizinecké policie
pret
Salah Al Chodor,
Ajlin Al Chodor,
Ajvar Al Chodor
(Nejvyšší správní soud (Augstākā administratīvā tiesa, Čehijas Republika) lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu)
Lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu – Par starptautiskās aizsardzības pieteikuma izskatīšanu atbildīgās dalībvalsts noteikšanas kritēriji un mehānismi – Regula (ES) Nr. 604/2013 (Dublina III) – 28. panta 2. punkts – Aizturēšana pārsūtīšanas nolūkā – 2. panta n) punkts – Būtiska bēgšanas iespējamība – Tiesību aktos noteikti objektīvi kritēriji – Šādus kritērijus noteicošu valsts tiesību aktu neesamība
I – Ievads
1. Ar savu prejudiciālo jautājumu Nejvyšší správní soud (Augstākā administratīvā tiesa, Čehijas Republika) ir vērsusies Tiesā saistībā ar to Regulas (ES) Nr. 604/2013 (2) (turpmāk tekstā – “Dublinas III regula”) normu interpretāciju, ar kurām ir paredzēti pamatprincipi dalībvalstu tiesībām aizturēt starptautiskās aizsardzības pieteikuma iesniedzēju (3) (turpmāk tekstā – “pieteikuma iesniedzējs”) līdz viņa pārsūtīšanai uz dalībvalsti, kas ir atbildīga par viņa pieteikuma izskatīšanu.
2. Saskaņā ar šīs regulas 28. panta 2. punktu šādu tiesību īstenošanas priekšnosacījums ir it īpaši ieinteresētās personas “būtiska bēgšanas iespējamība”. Šīs pašas regulas 2. panta n) punktā, kurā ir definēta “bēgšanas iespējamība”, ir paredzēts, ka šāda iespējamība ir jāizvērtē katrā atsevišķā gadījumā, pamatojoties uz “tiesību aktos noteiktiem objektīviem kritērijiem”.
3. Pamatlietas faktu rašanās laikā Čehijas Republikas tiesību aktos šādi kritēriji vēl nebija paredzēti, tomēr tādus paredzoši tiesību aktu grozījumi jau bija iesniegti. Saskaņā ar Čehijas Republikas norādīto šie grozījumi pēc tam tika pieņemti.
4. Šajā kontekstā iesniedzējtiesa būtībā vaicā, vai ar Dublinas III regulas 2. panta n) punktā paredzēto prasību pēc “tiesību aktos” noteiktiem objektīviem kritērijiem, kas ļauj novērtēt bēgšanas iespējamības pastāvēšanu, tiek pieprasīta tiesību akta pieņemšana vai arī tā var būt izpildīta arī tad, ja šādi kritēriji izriet no dalībvalsts augstāko tiesu judikatūras un/vai administratīvās prakses.
II – Atbilstošās tiesību normas
A – ECPAK
5. Eiropas Cilvēktiesību un pamatbrīvību aizsardzības konvencijas, kas noslēgta Romā 1950. gada 4. novembrī (turpmāk tekstā – “ECPAK”), 5. panta 1. punktā ir noteikts:
“Ikvienam ir tiesības uz personisko brīvību un drošību. Nevienam nedrīkst atņemt brīvību, izņemot sekojošos gadījumos un saskaņā ar likumā noteikto kārtību:
[..]
f) ja persona tiek likumīgi aizturēta vai apcietināta ar nolūku neļaut tai nelikumīgi ieceļot valstī, vai ja pret personu tiek veiktas darbības ar nolūku viņu izraidīt no valsts vai izdot citai valstij.”
6. ECPAK 53. pantā ir paredzēts, ka “nekas šajā Konvencijā nav iztulkojams kā ierobežojums vai atkāpšanās no jebkurām cilvēktiesībām un pamatbrīvībām, kas ir atzītas saskaņā ar jebkuras Augstās Līgumslēdzējas Puses likumiem vai jebkuru citu līgumu”.
B – Savienības tiesības
1) Harta
7. Saskaņā ar Eiropas Savienības Pamattiesību hartas (turpmāk tekstā – “Harta”) 6. pantu “ikvienam ir tiesības uz personas brīvību un drošību”.
8. Hartas 52. pantā ir paredzēts:
“1. Visiem šajā Hartā atzīto tiesību un brīvību izmantošanas ierobežojumiem ir jābūt noteiktiem tiesību aktos, un tajos jārespektē šo tiesību un brīvību būtība. Ievērojot proporcionalitātes principu, ierobežojumus drīkst uzlikt tikai tad, ja tie ir nepieciešami un patiešām atbilst vispārējas nozīmes mērķiem, ko atzinusi Savienība, vai vajadzībai aizsargāt citu personu tiesības un brīvības.
[..]
3. Ciktāl Hartā ir ietvertas tiesības, kuras atbilst Eiropas Cilvēktiesību un pamatbrīvību aizsardzības konvencijā garantētajām tiesībām, šo tiesību nozīme un apjoms ir tāds pats kā minētajā Konvencijā noteiktajām tiesībām. Šis noteikums neliedz Savienības tiesībās paredzēt plašāku aizsardzību.
[..]”
2) Dublinas III regula
9. Saskaņā ar Dublinas III regulas preambulas 20. apsvērumu:
“Pieteikuma iesniedzēju aizturēšana būtu jāpiemēro saskaņā ar pamatprincipu, ka personas nebūtu jāaiztur tikai tā iemesla dēļ, ka tās meklē starptautisko aizsardzību. Aizturēšanai vajadzētu būt uz cik vien iespējams īsu laikposmu un uz to būtu jāattiecas nepieciešamības un proporcionalitātes principiem. Pieteikuma iesniedzēju aizturēšanai jo īpaši jānotiek saskaņā ar Ženēvas konvencijas 31. pantu. Procedūrām, kas paredzētas saskaņā ar šo regulu attiecībā uz aizturētu personu, vajadzētu būt piemērotām prioritāri pēc iespējas īsākos termiņos. Attiecībā uz vispārējām garantijām, ar ko reglamentē aizturēšanu, kā arī aizturēšanas apstākļus, attiecīgā gadījumā dalībvalstīm Direktīvas 2013/33/ES noteikumi būtu jāpiemēro arī personām, kas aizturētas, pamatojoties uz šo regulu.”
10. Šīs regulas 2. panta n) punktā “bēgšanas iespējamība” ir definēta kā situācija, kad “attiecīgā gadījumā, pamatojoties uz tiesību aktos noteiktiem objektīviem kritērijiem, ir iemesls uzskatīt, ka pieteikuma iesniedzējs vai trešās valsts valstspiederīgais vai bezvalstnieks, kuram piemēro pārsūtīšanas procedūru, varētu aizbēgt”.
11. Minētās regulas 28. pantā “Aizturēšana” ir noteikts:
“1. Dalībvalstis neaiztur personu vienīgi tādēļ, ka uz viņu attiecas šajā regulā paredzētā procedūra.
2. Ja pastāv būtiska personas bēgšanas iespējamība, dalībvalstis var aizturēt attiecīgo personu, lai nodrošinātu pārsūtīšanas procedūras saskaņā ar šo regulu, balstoties uz individuālu izvērtējumu, un tiktāl, ciktāl aizturēšana ir samērīga, un nav iespējams efektīvi piemērot citus mazāk stingrus alternatīvus pasākumus.
[..]”
3) Direktīva 2013/33
12. Direktīvas 2013/33/ES (4) (turpmāk tekstā – “uzņemšanas direktīva”) preambulas 15. apsvērumā ir noteikts:
“Pieteikuma iesniedzēju aizturēšana būtu jāveic saskaņā ar pamatprincipu, ka personu nedrīkst aizturēt tikai tāpēc, ka viņa vēlas iegūt starptautisku aizsardzību, īpaši saskaņā ar dalībvalstu starptautiskām juridiskām saistībām un Ženēvas konvencijas 31. pantu. Pieteikuma iesniedzējus drīkst aizturēt tikai ļoti skaidri definētos izņēmuma apstākļos, kas paredzēti šajā direktīvā, un atbilstoši nepieciešamībai un samērīguma principam gan attiecībā uz šādas aizturēšanas veidu, gan nolūku. Ja pieteikuma iesniedzējs ir aizturēts, viņam vajadzētu būt efektīvai piekļuvei nepieciešamajām procesuālajām garantijām, piemēram, tiesību aizsardzībai valsts tiesu iestādē.”
13. Atbilstoši šīs direktīvas 8. pantam:
“1. Dalībvalstis personu neaiztur tikai tā iemesla dēļ, ka tā ir pieteikuma iesniedzējs saskaņā ar Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvu 2013/32/ES (2013. gada 26. jūnijs) par kopējām procedūrām starptautiskās aizsardzības statusa piešķiršanai un atņemšanai.
2. Vajadzības gadījumā un pamatojoties uz katras lietas individuālu izvērtējumu, dalībvalstis var pieteikuma iesniedzēju aizturēt, ja citus, mazāk ierobežojošus alternatīvus līdzekļus nav iespējams efektīvi piemērot.
3. Pieteikuma iesniedzēju var aizturēt tikai:
[..]
f) saskaņā ar [Dublinas III regulas] 28. pantu [..].
Aizturēšanas pamatus nosaka valsts tiesību aktos.”
C – Čehijas Republikas tiesības
14. Likuma Nr. 326/1999 par ārvalstnieku uzturēšanos Čehijas Republikā un grozījumiem citos likumos par ārvalstnieku uzturēšanos (turpmāk tekstā – “Likums par ārvalstnieku uzturēšanos”) 129. panta 1. punktā ir paredzēts, ka “ārvalstnieku, kurš nelikumīgi ir ieradies vai uzturas [Čehijas Republikas] teritorijā, policija aiztur uz laiku, kas vajadzīgs, lai nodrošinātu viņa pārsūtīšanu atbilstoši ar citu Eiropas Savienības dalībvalsti pirms 2009. gada 13. janvāra noslēgtam starptautiskam līgumam vai atbilstoši tieši piemērojamiem Eiropas Kopienu tiesību aktiem”.
15. Lēmuma par prejudiciāla jautājuma uzdošanu pieņemšanas laikā notika likumdošanas procedūra ar mērķi grozīt Likuma par ārvalstnieku uzturēšanos 129. pantu, tam pievienojot 4. punktu šādā redakcijā:
“Policija lemj par ārvalstnieka aizturēšanu viņa pārsūtīšanai uz valsti, kurai ir saistoši tieši piemērojami Eiropas Savienības tiesību akti, vienīgi gadījumā, ja pastāv būtiska bēgšanas iespējamība. Uzskata, ka būtiska bēgšanas iespējamība pastāv it īpaši tad, ja ārvalstnieks ir nelikumīgi uzturējies [Čehijas Republikas] teritorijā, jau agrāk ir izvairījies no pārsūtīšanas uz valsti, kurai ir saistoši tieši piemērojami Eiropas Savienības tiesību akti, vai ir mēģinājis aizbēgt, vai ir izteicis nodomu nepildīt galīgo lēmumu pārsūtīt viņu uz valsti, kam ir saistoši tieši piemērojami Eiropas Savienības tiesību akti, vai arī ja šāds nodoms skaidri izriet no viņa rīcības. Tāpat uzskata, ka būtiska bēgšanas iespējamība pastāv tad, ja ārvalstnieks, kas tiks pārsūtīts uz valsti, kurai ir saistoši tieši piemērojami Eiropas Savienības tiesību akti un kura robežojas ar Čehijas Republiku, pats nevar likumīgi doties uz šo valsti un nevar norādīt uzturēšanās vietas adresi [Čehijas Republikas] teritorijā.”
16. Saskaņā ar Komisijas rakstveida apsvērumiem Čehijas Republikas likumdevējs šos grozījumus esot pieņēmis 2015. gada 11. novembrī. Tiesas sēdē Čehijas Republikas valdība minēto grozījumu pieņemšanu apstiprināja.
III – Pamatlieta, prejudiciālais jautājums un tiesvedība Tiesā
17. Irākas valstspiederīgos Salah Al Chodor un viņa divus dēlus Ajlin un Ajvar Al Chodor (turpmāk tekstā – “Al Chodor k‑gi”) 2015. gada 7. maijā Čehijas Republikā pārbaudīja policijas patruļa. Tā kā viņi neuzrādīja nevienu dokumentu, kas pierādītu viņu identitāti, Policie České republiky, Krajské ředitelství Ústeckého kraje, odbor cizinecké policie (Čehijas Republikas Policijas Ūsti pie Labas reģiona pārvaldes Ārvalstnieku policijas nodaļa, turpmāk tekstā – “ārvalstnieku policija”) pret viņiem uzsāka administratīvo procesu.
18. Ārvalstnieku policijas veiktās nopratināšanas laikā Al Chodor k‑gi paziņoja, ka viņi ir kurdu izcelsmes un ka viņu ciemā esot iebrukusi teroristiskā organizācija “Islāma valsts”. Caur Turciju Al Chodor k‑gi esot nokļuvuši Grieķijā, no kurienes viņi esot turpinājuši ceļu kravas automašīnā. Ungārijā viņus aizturēja policija un noņēma viņu pirkstu nospiedumus. Salah Al Chodor apgalvoja, ka šajā brīdī viņš esot parakstījis vairākus dokumentus. Nākamajā dienā Al Chodor k‑gi esot tikuši aizvesti uz dzelzceļa staciju un novirzīti uz bēgļu nometni. Pēc divām dienām viņi esot pametuši šo nometni ar nodomu pievienoties saviem ģimenes locekļiem Vācijā.
19. Pēc Al Chodor k‑gu aizturēšanas Čehijas Republikas teritorijā ārvalstnieku policija pārbaudīja Eurodac datubāzi un konstatēja, ka viņi ir iesnieguši patvēruma pieteikumu Ungārijā. Turklāt attiecīgajām personām nebija nedz uzturēšanās atļauju, nedz ceļošanas dokumentu. Viņu izmitināšanu Čehijas Republikā nebija iespējams nodrošināt ar viņu finanšu līdzekļiem vai pie kontaktpersonas, kura viņiem šajā ziņā varētu palīdzēt.
20. Ārvalstnieku policija secināja, ka, ievērojot to, ka Al Chodor k‑gi ir pametuši bēgļu nometni Ungārijā, nesagaidot brīdi, līdz tiek pieņemts lēmums par viņu patvēruma pieteikumu, to, ka viņi apzinās, ka viņu uzturēšanās ir nelikumīga, un to, ka viņi ir paziņojuši par savu nodomu turpināt savu ceļošanu uz Vāciju, pastāv būtiska iespējamība, ka pēdējie minētie varētu bēgt. Pamatojoties uz šādu secinājumu un apsvērumu, ka attiecīgajām personām nevarēja tikt piemērots nekāds mazāk ierobežojošs pasākums, ar 2015. gada 8. maija lēmumu ārvalstnieku policija viņus uz 30 dienām aizturēja saskaņā ar Likuma par ārvalstnieku uzturēšanos 129. panta 1. punktu kopsakarā ar Dublinas III regulas 28. pantu. Pēc aizturēšanas beigām Al Chodor k‑gi bija jāpārsūta uz Ungāriju, jo saskaņā ar Dublinas III regulas tiesību normām šī dalībvalsts ir atbildīga par viņu patvēruma pieteikuma izskatīšanu.
21. Par šo lēmumu Al Chodor k‑gi cēla prasību Krajský soud d’Ústí nad Labem (Ūsti pie Labas apgabala tiesa, Čehijas Republika), kura to atcēla. Šī tiesa secināja, ka, tā kā Čehijas Republikas tiesību aktos nav noteikti objektīvi kritēriji, kas ļautu izvērtēt bēgšanas iespējamību, kā tas ir prasīts Dublinas III regulas 2. panta n) punktā, šīs regulas 28. panta 2. punkts nepieļauj prasītāju aizturēšanu Čehijas Republikā. Tādējādi minētā tiesa sekoja Bundesgerichtshof (Federālā Augstākā tiesa, Vācija) (5) un Verwaltungsgerichtshof (Augstākā administratīvā tiesa, Austrija) (6) izvēlētajai pieejai.
22. Al Chodor k‑gi tika atbrīvoti uzreiz pēc ārvalstnieku policijas lēmuma atcelšanas. Pēc tam viņi pameta Čehijas Republiku, dodoties nezināmā virzienā.
23. Par Krajský soud d’Ústí nad Labem (Ūsti pie Labas apgabala tiesa) spriedumu ārvalstnieku policija iesniedza apelācijas sūdzību Nejvyšší správní soud (Augstākā administratīvā tiesa). Ārvalstnieku policijas ieskatā, tas vien, ka valsts tiesību aktos nav normu, kurās būtu noteikti objektīvi bēgšanas iespējamības kritēriji, neizraisa Dublinas III regulas 28. panta 2. punkta nepiemērojamību.
24. Tādēļ iesniedzējtiesa vēlas noskaidrot, vai, ja valsts tiesiskajā regulējumā nepastāv objektīvi kritēriji, kas ļauj izvērtēt bēgšanas iespējamības pastāvēšanu, Dublinas III regulas 28. panta 2. punkts kopsakarā ar 2. panta n) punktu un/vai Likuma par ārvalstnieku uzturēšanos 129. panta 1. punktu ir pietiekams juridiskais pamats. Tā vaicā, vai ar to, ka šādi kritēriji ir atzīti augstāko tiesu judikatūrā un pat administratīvajā praksē, ir izpildīta šīs regulas 2. panta n) punktā ietvertā prasība pēc noteikšanas “tiesību aktos”.
25. Šajā ziņā šī tiesa norāda pati uz savu judikatūru par būtiskas bēgšanas iespējamības jēdziena interpretāciju, kāda izriet no vairākiem tās spriedumiem. Saskaņā ar vienu no tiem par objektīvu kritēriju, kas ļauj izvērtēt šādas iespējamības pastāvēšanu, ir uzskatāms iepriekšējs kādas dalībvalsts tiesību pārkāpums kopā ar Savienības tiesību pārkāpumu (7). Citā spriedumā šī tiesa ir pieļāvusi citus kritērijus, tostarp ārvalstnieka ierašanos Šengenas zonā bez uzturēšanās atļaujas apvienojumā ar viņa pretrunīgiem apgalvojumiem par ierašanos Čehijas Republikā un vispārēju neuzticamību (8). Divos citos spriedumos par objektīviem kritērijiem ir atzīta nelikumīga ieceļošana vai uzturēšanās Čehijas Republikas teritorijā (9). Vēl citā spriedumā šajā ziņā ir norādīts uz personu apliecinošu dokumentu neesamību (10).
26. Turklāt minētā tiesa norāda, ka ārvalstnieku policijas prakse pieteikumu iesniedzēju aizturēšanā atbilstoši Dublinas III regulas 28. panta 2. punktam ir paredzama, tajā nav patvaļīgu elementu un tā atbilst valsts tiesību aktiem, kā tie tiek interpretēti tās pastāvīgajā judikatūrā. Turklāt katrs gadījums tiek izvērtēts individuāli.
27. Iesniedzējtiesa piebilst, ka Čehijas Republikas likumdevējs ir paredzējis kodificēt šo judikatūru, grozot Likumu par ārvalstnieku uzturēšanos, ar nolūku tajā iekļaut sarakstu ar objektīviem kritērijiem, kas ļauj novērtēt bēgšanas iespējamību.
28. Šajos apstākļos Nejvyšší správní soud (Augstākā administratīvā tiesa) nolēma apturēt tiesvedību un uzdot Tiesai šādu prejudiciālu jautājumu:
“Vai tas vien, ka [tiesību aktos] nav noteikti objektīvi kritēriji, lai izvērtētu būtisku ārvalstnieka bēgšanas iespējamību (Dublinas III regulas 2. panta n) punkta izpratnē), nozīmē, ka aizturēšana saskaņā ar [šīs] regulas 28. panta 2. punktu nav piemērojama?”
29. Ārvalstnieku policija, Čehijas Republikas, Grieķijas un Apvienotās Karalistes valdības, kā arī Eiropas Komisija iesniedza rakstveida apsvērumus. Čehijas Republikas un Apvienotās Karalistes valdības, kā arī Komisija bija pārstāvētas tiesas sēdē 2016. gada 14. jūlijā.
IV – Analīze
A – Ievada apsvērumi
30. Izskatāmās lietas faktiskais konteksts simbolizē pēdējos gados bieži novēroto “sekundārās pārvietošanās” parādību, kad daudzi starptautiskās aizsardzības pieteikumu iesniedzēji no dalībvalsts, kas ir atbildīga par viņu pieteikuma izskatīšanu saskaņā ar Dublinas III regulā paredzētajiem kritērijiem (11) (proti, bieži tā ir viņu pirmās ieceļošanas dalībvalsts (12)), pārvietojas uz citām dalībvalstīm, kurās viņi vēlas lūgt starptautisko aizsardzību un apmesties uz dzīvi (13).
31. Saskaroties ar šādu migrāciju, dalībvalsts, kuras teritorijā pieteikuma iesniedzējs atrodas, ir tiesīga pieprasīt, lai viņu uzņem (vai uzņem atpakaļ) dalībvalsts, kuru tā uzskata par atbildīgo atbilstoši Dublinas III regulas normām (14). Ja pieprasījumu saņēmusī dalībvalsts piekrīt šim pieprasījumam, pieprasījuma iesniedzēja dalībvalsts šo pieteikuma iesniedzēju pārsūta uz to saskaņā ar šajā regulā paredzēto procedūru (turpmāk tekstā – “pārsūtīšanas procedūra”) (15). Lai nodrošinātu šīs procedūras īstenošanu, minētajā regulā – vienlaikus nosakot šīs procedūras pamatprincipus ar stingrām garantijām – tiek atļauts izmantot tādus piespiedu pasākumus kā aizturēšana (16) un uzraudzīta vai eskortēta izceļošana (17).
32. Tādējādi ar Dublinas III regulas 28. panta 2. punktu – uz kuru ir norāde uzņemšanas direktīvas 8. panta 3. punkta f) apakšpunktā – dalībvalstīm tiek piešķirtas tiesības aizturēt pieteikuma iesniedzēju, ievērojot trīs nosacījumus.
33. Pirmais attiecas uz mērķi, kas ir jāsasniedz ar šādu pasākumu, un ir saistīts ar prasību, lai tas tiktu īstenots, “ja pastāv būtiska personas bēgšanas iespējamība [..], lai nodrošinātu pārsūtīšanas procedūras [..], balstoties uz individuālu izvērtējumu”. Šīs regulas 2. panta n) punktā bēgšanas iespējamība ir definēta kā situācija, kad “attiecīgā gadījumā, pamatojoties uz tiesību aktos noteiktiem objektīviem kritērijiem, ir iemesls uzskatīt, ka pieteikuma iesniedzējs [..] varētu aizbēgt”.
34. Otrais un trešais nosacījums attiecas uz respektīvi aizturēšanas samērīgumu un tās nepieciešamību, tas ir, ka nepastāv mazāk ierobežojoši pasākumi, kas aizturēšanu varētu efektīvi aizstāt.
35. Prejudiciālais jautājums attiecas vienīgi uz pirmo no šiem nosacījumiem, precīzāk, uz prasību, ka atbilstoši minētās regulas 2. panta n) punktam bēgšanas iespējamības objektīvajiem kritērijiem ir jābūt “noteiktiem tiesību aktos”. Tas neattiecas uz šo kritēriju spēkā esamību pēc būtības un it īpaši to objektīvo raksturu, kā arī to atbilstību aizturēšanas samērīguma un nepieciešamības prasībām.
36. Turpinājumā norādīto iemeslu dēļ es uzskatu, ka objektīvie kritēriji, kas ļauj novērtēt bēgšanas iespējamību, ir jānosaka tiesību aktos, tas ir, likumdevēja pieņemtās rakstītās tiesību normās.
B – Par pieteikuma iesniedzēju tiesību uz brīvību, kas izriet no ECPAK 5. panta 1. punkta f) apakšpunkta, aizsardzības minimālo raksturu
37. Pašā Dublinas III regulas 2. panta n) punktā nav fiksēti objektīvie bēgšanas iespējamības kritēriji, tā vietā šajā ziņā norādot uz dalībvalstu tiesību sistēmām.
38. Šajā ziņā atsevišķās šīs regulas valodu versijās – bulgāru, spāņu un vācu – ir lietots franču valodas jēdzienam “likums” atbilstošs apzīmējums, kas principā nozīmē vienīgi leģislatīvu aktu normas. Citās, tostarp angļu, poļu un slovāku, valodu versijās ir lietots vispārīgāks formulējums, kas atbilst franču valodas jēdzienam “tiesības”, kurš atbilstoši tā parastajai nozīmei aptver ne tikai leģislatīvu aktu normas, bet arī citas juridiskas normas.
39. Bez šīs atšķirības starp dažādajām vienas un tās pašas regulas valodu versijām iesniedzējtiesa, atsaucoties uz Eiropas Cilvēktiesību tiesas judikatūru, ir uzsvērusi, ka pat jēdziens “likums” nav interpretējams vienveidīgi. Tādējādi rakstveida apsvērumi un mutvārdu debates izskatāmajā lietā lielā mērā ir attiekušās uz jautājumu, vai tādu pamattiesību kā ECPAK garantēto un Eiropas Cilvēktiesību tiesas interpretēto – kuras saskaņā ar LES 6. panta 3. punktu veido daļu no Savienības tiesībām kā vispārējie principi (18) – ievērošana ir saistīta ar prasību, lai bēgšanas iespējamības objektīvie kritēriji tiktu noteikti tiesību aktos.
40. Čehijas Republikas un Apvienotās karalistes valdības ir uzsvērušas, ka saskaņā ar Eiropas Cilvēktiesību tiesas judikatūru ECPAK izpratnē jēdziens “likums” (19) neattiecas vienīgi uz tiesību aktiem, bet ietver arī citus tiesību avotus, ciktāl tiem piemīt “materiālās” pazīmes: skaidrība, paredzamība un pieejamība (20). Aplūkojamajā gadījumā iedibinātajai judikatūrai un pastāvīgajai administratīvajai praksei šādas pazīmes piemītot (21). Grieķijas valdība un Komisija šādam secinājumam nepiekrīt.
41. Turklāt tiesas sēdē Čehijas Republikas valdība pauda viedokli, ka no ECPAK 5. panta 1. punkta f) apakšpunkta izrietošais tiesiskuma nosacījums katrā ziņā attiecas vienīgi uz iejaukšanās pieteikumu iesniedzēju tiesībās uz brīvību juridisko pamatu – kas esot ietverts jau Dublinas III regulas 28. panta 2. punktā. Šis nosacījums turpretim neesot attiecināms uz ierobežojumiem, kas tiek piemēroti attiecībā uz šo iejaukšanos un ir saistīti ar pamatprincipu noteikšanu bēgšanas iespējamības novērtējumam atbilstoši objektīviem kritērijiem.
42. Nepārbaudot šā pēdējā apgalvojuma pareizību, es pats uzskatu, ka jēdzienam “tiesību akti” Dublinas III regulas 2. panta n) punkta izpratnē, ievērojot tās specifisko kontekstu un mērķus (22), ir patstāvīga un no jēdziena “likums” ECPAK izpratnē atšķirīga nozīme.
43. Šajā ziņā vēlos uzsvērt, ka ECPAK tiesību normas veido vien minimālo pamattiesību aizsardzības līmeni, neliedzot iespēju Savienības tiesībās tām paredzēt plašāku aizsardzību (23).
44. Pirmkārt, es pievērsīšos tam, lai parādītu, ka, pieņemot Dublinas III regulas un uzņemšanas direktīvas tiesību normas, kas ierobežo dalībvalstu iespējas aizturēt pieteikumu iesniedzējus, šo pēdējo tiesībām uz brīvību Savienības likumdevējs ir izvēlējies piešķirt plašāku aizsardzību par to, kāda izriet no ECPAK 5. panta 1. punkta f) apakšpunkta, kā to interpretē Eiropas Cilvēktiesību tiesa.
45. Otrkārt, es izklāstīšu iemeslus, kuru dēļ prasība pēc bēgšanas iespējamības kritēriju noteikšanas “tiesību aktos” regulas 2. panta n) punkta izpratnē veido daļu no šādas pastiprinātas aizsardzības mērķa un no šāda skatpunkta norāda uz to, ka šie kritēriji būtu jānosaka tiesību aktā.
C – Par Savienības likumdevēja gribu pastiprināt pieteikumu iesniedzēju tiesību uz brīvību aizsardzību
46. Viens no galvenajiem ar Dublinas III regulu un uzņemšanas direktīvu ieviestajiem jauninājumiem ir to garantiju pastiprināšana, ar kurām tiek ierobežotas dalībvalstu tiesības aizturēt pieteikumu iesniedzējus. Kā ir norādīts šīs direktīvas preambulas 15. apsvērumā, Savienības likumdevējs ir vēlējies, lai šo personu aizturēšana – kas ir sevišķi nopietna iejaukšanās viņiem Hartas 6. pantā garantētajās pamattiesībās uz brīvību (24) – būtu iespējama vienīgi “izņēmuma apstākļos” (25).
47. Tādējādi ar šiem tiesību instrumentiem ir tikušas ievērojami ierobežotas dalībvalstu rīcībā esošās iespējas atņemt brīvību tiem pieteikumu iesniedzējiem, pret kuriem ir uzsākta pārsūtīšanas procedūra.
48. Pirms šo tiesību instrumentu spēkā stāšanās Savienības atvasinātajās tiesībās pēdējo minēto aizturēšana bija reglamentēta vien minimāli. Dublinas III regulas priekštecē, proti, Regulā (EK) Nr. 343/2003 (Dublinas II regula) (26), attiecībā uz to nebija ietverta neviena tiesību norma. Tādējādi bija piemērojamas uzņemšanas direktīvas priekšteča tiesību instrumenta, proti, Direktīvas 2003/9/EK (27), 7. panta 3. punktā paredzētās vispārējās garantijas. Šajā tiesību normā bija noteikts, ka, “ja nepieciešams, piemēram, legālu iemeslu vai sabiedriskās kārtības dēļ, dalībvalstis var ieslodzīt pieteikuma iesniedzēju [likt pieteikuma iesniedzējam uzturēties] kādā noteiktā vietā saskaņā ar attiecīgās valsts tiesību aktiem” (mans izcēlums). Tādējādi iemesli, kuru dēļ pieteikuma iesniedzējam varēja atņemt brīvību, nebija saskaņoti. Turklāt Direktīvas 2013/32/ES (28) (turpmāk tekstā – “procedūras direktīva”) priekšteces, proti, Direktīvas 2005/85/EK (29), 18. panta 1. punktā bija precizēts, ka personu nevar aizturēt, pamatojoties vienīgi uz to, ka tā ir lūgusi patvērumu.
49. Dalībvalstu tiesības aizturēt pieteikumu iesniedzējus līdz to pārsūtīšanai ierobežoja arī to pienākumi saskaņā ar ECPAK 5. panta 1. punkta f) apakšpunktu (30). Šī tiesību norma atļauj līgumslēdzējām pusēm, īstenojot savu kompetenci migrācijas plūsmu pārvaldībā, ierobežot personas tiesības uz brīvību, gan lai nepieļautu viņas nelikumīgu iekļūšanu to teritorijā (apakšpunkta pirmā daļa), gan ja pret šo personu ir uzsākta izraidīšanas vai izdošanas procedūra (apakšpunkta otrā daļa).
50. Atsevišķos spriedumos (31) pieteikuma iesniedzēja aizturēšanu pārsūtīšanas uz dalībvalsti, kura ir atbildīga par viņa pieteikuma izskatīšanu, procedūras ietvaros Eiropas Cilvēktiesību tiesa ir pielīdzinājusi tādas personas aizturēšanai, pret ko ir uzsākta izraidīšanas vai izdošanas procedūra ECPAK 5. panta 1. punkta f) apakšpunkta otrās daļas izpratnē (32).
51. Taču saskaņā ar Eiropas Cilvēktiesību tiesas judikatūru uz personas aizturēšanu, īstenojot šādu procedūru, neattiecas nosacījums, ka šim pasākumam ir jābūt “nepieciešamam, piemēram, lai izvairītos no bēgšanas iespējamības” (33). Tātad priekšnoteikums aizturēšanas pasākuma atbilstībai ECPAK 5. panta 1. punkta f) apakšpunktam nav nedz bēgšanas iespējamības pastāvēšana, nedz tādu mazāk ierobežojošu pasākumu neesamība, kuri arī ļautu nodrošināt ieinteresētās personas izraidīšanu. Šajā nolūkā tiek pieprasīts vienīgi, lai pasākumi faktiski tiktu veikti šīs izraidīšanas nolūkā, ievērojot nepieciešamo rūpību (34).
52. Ar Dublinas III regulas un uzņemšanas direktīvas pieņemšanu Savienības likumdevējs pieteikumu iesniedzēju, pret kuriem ir uzsākta pārsūtīšanas procedūra, tiesību uz brīvību aizsardzības labā ir ieņēmis progresīvāku nostāju par to, kāda izriet no ECPAK 5. panta 1. punkta f) apakšpunkta, kā to interpretē Eiropas Cilvēktiesību tiesa (35).
53. Tas tā ir, ciktāl, pirmkārt, šīs regulas 28. panta 2. punkts pieļauj šo pieteikumu iesniedzēju aizturēšanu vienīgi gadījumā, kad pastāv būtiska bēgšanas iespējamība. Tātad, kā tas arī izriet no minētās regulas 28. panta 1. punkta, ir aizliegta pieteikuma iesniedzēja aizturēšana, pamatojoties vienīgi uz to, ka norisinās pārsūtīšanas procedūra (36).
54. Turklāt uzņemšanas direktīvas 8. panta 3. punktā tagad ir ietverts izsmeļošs to iemeslu uzskaitījums, kuru dēļ pieteikuma iesniedzēju var aizturēt. Kā viens no tiem šīs tiesību normas f) apakšpunktā ir minēta aizturēšana pārsūtīšanas nolūkā saskaņā ar Dublinas III regulas 28. pantu.
55. Otrkārt, šīs regulas 28. panta 2. punktā, tāpat kā uzņemšanas direktīvas 8. panta 2. punktā, ir paredzēts, ka aizturēšana ir galējs pasākums, kas apsverams vienīgi mazāk ierobežojošu alternatīvu neesamības gadījumā.
56. Tādējādi visas iepriekš minētās tiesību normas atspoguļo Savienības likumdevēja gribu pieteikumu iesniedzēju aizturēšanu piemērot tikai izņēmuma apstākļos, kā tas izriet no uzņemšanas direktīvas preambulas 15. apsvēruma un kā Tiesa to uzsvērusi spriedumā N. (37).
57. Manā ieskatā, iepriekš norādītie apsvērumi pamato šauru to tiesību normu interpretāciju, ar kurām dalībvalstīm tiek piešķirtas tiesības aizturēt pieteikuma iesniedzēju. No šā skatpunkta raugoties, šaubu gadījumā par Dublinas III regulas 2. panta n) punktā lietotā jēdziena “tiesību akti” interpretāciju priekšroka būtu dodama pieteikumu iesniedzēju tiesības uz brīvību vairāk aizsargājošai interpretācijai.
58. Tādējādi, kā es to norādīšu tālāk, bēgšanas iespējamības kritēriju uzskaitīšana tiesību akta tekstā, manā ieskatā, pastiprina pieteikumu iesniedzēju aizsardzību pret patvaļīgiem viņu tiesību uz brīvību aizskārumiem. Tas man turklāt šķiet nepieciešami, lai īstenotu divkāršo mērķi, kas, manā ieskatā, piemīt prasībai šos kritērijus noteikt “tiesību aktos”.
D – Par tāda tiesību akta nepieciešamību, kurā būtu noteikti bēgšanas iespējamības kritēriji, ņemot vērā ar Dublinas III regulas 2. panta n) punktu sasniedzamos mērķus
1) Par prasības bēgšanas iespējamības kritērijus noteikt “tiesību aktos” divkāršo mērķi
59. Dublinas III regulas 2. panta n) punktā definētā bēgšanas iespējamība ietver, pirmkārt subjektīvu un detalizētu aspektu (“attiecīgā gadījumā” (38)) un, otrkārt, objektīvu un vispārēju aspektu (“pamatojoties uz tiesību aktos noteiktiem objektīviem kritērijiem”).
60. Tādējādi šajā definīcijā ir paustas divas kumulatīvas prasības, un kompetentajām iestādēm – proti, administratīvajām vai tiesu iestādēm (39) – ir pienākums katrā atsevišķā gadījumā izvērtēt visus individuālos un konkrētos apstākļus, kas raksturo katra pieteikuma iesniedzēja situāciju (40), vienlaikus gādājot par to, lai šāds izvērtējums būtu pamatots ar vispārēji un abstrakti noteiktiem objektīviem kritērijiem.
61. Šajā kontekstā prasība pēc bēgšanas iespējamības noteikšanas “tiesību aktos”, manā ieskatā, atspoguļo divkāršu mērķi.
62. Pirmkārt, tās mērķis ir nodrošināt, lai šie kritēriji sniegtu pietiekamas garantijas tiesiskās noteiktības aspektā. Šajā ziņā no Tiesas judikatūras izriet, ka īstenotiem pasākumiem, ko dalībvalsts īsteno, piemērojot regulu, pat ja tie ir īstenoti, izmantojot tai ar šo regulu piešķirto rīcības brīvību, ir jāatbilst tiesiskās noteiktības principam kā Savienības tiesību vispārējam principam (41). Manā ieskatā, aplūkojamajā gadījumā šis princips ir piemērojams tādēļ, ka tad, kad dalībvalstis nosaka minētos kritērijus, tās piemēro Dublinas III regulas 28. panta 2. punktu kopsakarā ar šīs regulas 2. panta n) punktu nolūkā īstenot tiesības aizturēt pieteikumu iesniedzējus, kuras tām ir piešķirtas ar pirmo no šīm tiesību normām.
63. Otrkārt, šīs prasības mērķis ir nodrošināt, lai par bēgšanas riska iespējamības novērtējumu atbildīgo iestāžu individuālā novērtējuma brīvība tiktu īstenota atbilstoši konkrētām iepriekš noteiktām pamatnostādnēm.
64. Šie mērķi izriet arī no sagatavošanas darbiem Direktīvai 2008/115/EK (42) (turpmāk tekstā – “atgriešanas direktīva”), kuras 3. panta 7. punktā ir ietverta ļoti līdzīga bēgšanas iespējamības definīcija tai, kāda ir minēta Dublinas III regulas 2. panta n) punktā (ar vienīgo atšķirību, ka šīs tiesību normas attiecas respektīvi uz personu, pret kuru ir uzsākta “atgriešanas procedūra”, un personu, pret kuru ir uzsākta “pārsūtīšanas procedūra”).
65. Lai gan atgriešanas direktīva nav piemērojama starptautiskās aizsardzības pieteikumu iesniedzējiem (43) un lai gan tajā reglamentētā aizturēšana izraidīšanas nolūkā un šo pieteikumu iesniedzēju aizturēšana pieder pie atšķirīgiem tiesiskiem regulējumiem (44), šīs direktīvas sagatavošanas darbi, manā ieskatā, var radīt skaidrību šīs regulas 2. panta n) punkta interpretēšanas nolūkā. Proti, iedvesma šai tiesību normai acīmredzami ir gūta no minētās direktīvas 3. panta 7. punkta, kuras saturs tajā ir pārņemts teju vārds pa vārdam. Dublinas III regulas sagatavošanas darbos turklāt nekas nenorāda uz debatēm par šīs regulas 2. panta n) punktā ietverto bēgšanas iespējamības definīciju (45).
66. Piebildīšu, ka intensitātes slieksnis, kas tādai iespējamībai ir jāpārsniedz, lai aizturēšana būtu attaisnojama, atšķiras atkarībā no piemērojamā instrumenta. Atgriešanas direktīvas 15. panta 1. punkta a) apakšpunktā aizturēšana izraidīšanas nolūkā ir pakārtota “bēgšanas iespējamības” esamībai. Savukārt Dublinas III regulas 28. panta 2. punktā tiek prasīta “būtiska bēgšanas iespējamība”, lai atņemtu brīvību pieteikuma iesniedzējam, pret kuru ir uzsākta pārsūtīšanas procedūra.
67. Turklāt atšķirībā no atgriešanas procedūras pārsūtīšanas procedūra attiecas it īpaši uz pieteikumu iesniedzējiem, kuri pieprasījuma iesniedzējas dalībvalsts teritorijā atrodas likumīgi. Proti, saskaņā ar procedūras direktīvas 9. panta 1. punktu, kā ir atgādināts arī atgriešanas direktīvas preambulas 9. apsvērumā, pieteikuma iesniedzējam ir tiesības palikt dalībvalsts, kurā viņš ir iesniedzis savu pieteikumu, teritorijā līdz lēmuma par šo pieteikumu pieņemšanas pirmajā instancē brīdim vai attiecīgā gadījumā līdz prasības, kas ir celta par šo lēmumu, izskatīšanas pabeigšanas brīdim (46). Tas tā ir pat tajā gadījumā, ja šī dalībvalsts uzskata, ka nav atbildīga par šā pieteikuma izskatīšanu un pieprasa citai dalībvalstij uzņemt pieteikuma iesniedzēju atbilstoši Dublinas III regulas tiesību normām (47).
68. Šajos apstākļos atgriešanas direktīvā paredzētās garantijas nolūkā noteikt pamatprincipus to personu aizturēšanai, kuras ir paredzēts izraidīt, manā ieskatā, a fortiori ir piemērojamas attiecībā uz to pieteikumu iesniedzēju aizturēšanu, pret kuriem ir uzsākta pārsūtīšanas procedūra.
69. Tomēr es vēršu uzmanību uz to, ka šīs direktīvas pieņemšanas procesā Komisijas sākotnējā priekšlikumā bēgšanas iespējamības definīcija ietverta nebija (48). Šī definīcija tika iekļauta Eiropas Parlamenta Pilsonisko brīvību, tieslietu un iekšlietu komitejas (turpmāk tekstā – “LIBE komiteja”) ziņojumā, kurā gan vienīgi tika izvirzīta prasība, lai šāda iespējamība tiktu novērtēta, pamatojoties uz “individuāliem un objektīviem kritērijiem” (49). Ar Parlamenta pirmajā lasījumā pausto nostāju, kurai piekrita Padome, tā tika aizvietota ar formulējumu “tiesību aktos noteikti objektīvi kritēriji” (50).
70. Lai arī Komisijas priekšlikumā nekādā ziņā nebija noteikti pamatprincipi bēgšanas iespējamības novērtējumam un LIBE komitejas sākotnējā ziņojumā bija vienīgi ietverta atsauce uz “individuāliem un objektīviem kritērijiem”, neprecizējot to avotu, šī formulējuma izvēle nevar būt nenozīmīga (51). Manā ieskatā, tā liecina par vēlmi nodrošināt bēgšanas iespējamības novērtējumā izmantojamo kritēriju paredzamību un līdzsvarot par šo novērtējumu atbildīgo iestāžu pilnvaras, tās aprobežojot ar vispārējiem un abstraktiem objektīviem kritērijiem.
2) Par tādu tiesību aktu nepieciešamību, kuros būtu noteikti bēgšanas iespējamības kritēriji, lai īstenotu šos mērķus
71. Gan viena, gan otra iepriekš minētā mērķa sasniegšanai, manā ieskatā, ir nepieciešams, lai objektīvi bēgšanas iespējamības kritēriji būtu fiksēti tiesību aktos.
a) Par mērķi nodrošināt tiesisko noteiktību
72. Tiesiskās noteiktības princips būtībā ir saistīts ar prasību, ka dalībvalsts īstenotajiem pasākumiem, piemērojot Savienības tiesības, ir jāļauj tiesību subjektiem saprast to tiesību un pienākumu apjomu un paredzēt savas rīcības sekas (52). Kā Tiesa jau ir secinājusi (53), šā principa ievērošana ir atkarīga ne vien no īstenoto pasākumu satura, bet attiecīgā gadījumā arī no šim nolūkam izvēlētā tiesību instrumenta rakstura.
73. Tā kā man nešķiet nedz lietderīgi, nedz vispār iespējami abstrakti izvērtēt tiesību aktu, judikatūras un administratīvās prakses attiecīgās kvalitātes tiesiskās noteiktības ziņā, es savu analīzi centrēšu uz izskatāmo pamatlietu raksturojošajiem specifiskajiem apstākļiem.
74. Kā tika norādīts šo secinājumu 25. punktā, pastāvīgo judikatūru, uz kuru norāda iesniedzējtiesa, veido virkne tās pieņemto spriedumu, no kuriem katrā ir nostiprināti viens vai vairāki kritēriji, kas ļauj novērtēt bēgšanas iespējamības pastāvēšanu. Tātad šo kritēriju uzskaitījums ir fragmentārs.
75. Šāds secinājums vedina uzskatīt, ka minētos kritērijus šī tiesa ir atzinusi katrā atsevišķā gadījumā, balstoties uz katras tajā izskatītās lietas individuālajiem apstākļiem. Šajā ziņā Čehijas Republikas valdība tiesas sēdē atzina iespējamību, ka administratīvā prakse un judikatūra attīstās tad, kad pieredze liek izvirzīt citus nozīmīgus bēgšanas iespējamības novērtēšanas kritērijus. Tādējādi judikatūrā tiekot apstiprināti iepriekš administratīvajā praksē izsecinātie kritēriji.
76. Šādos apstākļos es šaubos, ka aplūkojamā administratīvā prakse un judikatūra, pat ja tās ir pastāvīgas, ir uzskatāmas par pietiekamām garantijām paredzamības ziņā. Tas tā vēl jo vairāk ir, ievērojot ar aizturēšanas pasākumu izraisītās iejaukšanās, kuru Savienības likumdevējs turklāt ir vēlējies attiecināt tikai uz izņēmuma gadījumiem, (54) pieteikumu iesniedzēju pamattiesībās sevišķo smagumu.
77. Proti, ja bēgšanas iespējamības kritēriji varētu izrietēt no administratīvās prakses vai attiecīgajā gadījumā šo praksi atbalstošās judikatūras, pastāvētu risks, ka tie varētu svārstīties atkarībā no minētās prakses izmaiņām. Tādā gadījumā tiem pat varētu trūkt vajadzīgās stabilitātes, lai tos varētu uzskatīt par “noteiktiem”, kā tas ir prasīts Dublinas III regulas 2. panta n) punktā.
78. Turklāt tiesas sēdē Čehijas Republikas valdība apšaubīja administratīvās prakses, no kuras šie kritēriji izriet, publisko raksturu. Proti, iztrūkstot publicitātes pasākumiem, šo kritēriju pieejamība tiesību subjektiem nevar tikt nodrošināta. Starp citu, Tiesa šajā ziņā ir secinājusi, ka vienkāršai administratīvai praksei, kas pēc tās rakstura var mainīties pēc administrācijas ieskata un kurai nav adekvātas publicitātes, nav vajadzīgās skaidrības un precizitātes, lai tā atbilstu tiesiskās noteiktības prasībai (55).
79. Protams, kā to atzīmē Apvienotās Karalistes valdība, bēgšanas iespējamības kritēriju definēšana rakstītā likumā arī nesniedz absolūtu tiesiskās noteiktības garantiju, ņemot vērā prasību pēc tādas iespējamības individuāla un konkrēta novērtējuma. Tomēr šāda novērtējuma pamatprincipu noteikšana ar tiesību aktos fiksētiem kritērijiem, manā ieskatā, rada plašākas garantijas stabilitātes un līdz ar to tiesiskās noteiktības ziņā. Vispār, manuprāt, tieši nolūkā ierobežot administratīvo un tiesu iestāžu individuālās novērtējuma brīvības patvaļīgu izmantošanu Savienības likumdevējs ir pieprasījis, lai šī brīvība tiktu ierobežota ar kritērijiem, kuru izcelsme ir tiesību akti (56).
80. Tajā pašā laikā kāds varētu iebilst, ka attiecīgā gadījumā pieteikumu iesniedzēju tiesības būtu labāk aizsargātas ar pastāvīgo judikatūru vai administratīvo praksi, kurās ir nostiprināti precīzi un stingri kritēriji, nekā ar tiesību aktiem, kuros noteiktie kritēriji ir izplūduši un pielaidīgi. Lai novērstu jebkādus pārpratumus šajā ziņā, atgādinu, ka uzdotais jautājums skar vienīgi prasības attiecībā uz bēgšanas iespējamības kritēriju normatīvo avotu. Tātad tas neskar atsevišķo problemātiku saistībā ar šo kritēriju saturu (57).
b) Par mērķi noteikt pamatprincipus administratīvo un tiesu iestāžu individuālajai novērtējuma brīvībai
81. Papildus tiesību akta pieņemšanas priekšrocībām tiesiskās noteiktības ziņā tā sniedz papildu garantijas administratīvo un tiesu iestāžu, kuras ir atbildīgas par bēgšanas iespējamības izvērtējumu un attiecīgā gadījumā par lēmumu aizturēt pieteikuma iesniedzēju, novērtējuma brīvības ārējās kontroles jomā.
82. Ievērojot to, ka šāds pasākums pēc sava rakstura ir sevišķi nopietna iejaukšanās pamattiesībās uz brīvību, un Savienības likumdevēja gribu pieļaut šādu iejaukšanos tikai izņēmuma apstākļos (58), pamatprincipi šo iestāžu novērtējuma brīvības īstenošanai būtu jānosaka tā, lai pieteikumu iesniedzējus vislabāk aizsargātu pret patvaļīgu brīvības atņemšanu. No šā skatpunkta, manā ieskatā, ir svarīgi, lai šo kritēriju satura abstrakta noteikšana un to piemērošana konkrētā gadījumā būtu institucionāli nošķirtu iestāžu uzdevums.
83. Manā ieskatā, tāda ir divkāršās prasības pēc individuāla novērtējuma un pēc pamatprincipu noteikšanas atbilstoši iepriekš noteiktiem objektīviem kritērijiem patiesā nozīme, kas izriet no Dublinas III regulas 2. panta n) punkta. Pirmkārt, ar šo tiesību normu valsts pārvaldes un tiesu iestādēm tiek noteikts pienākums ņemt vērā katra atsevišķā gadījuma apstākļus. Otrkārt, ar to tiek gādāts par to, lai šo individuālo novērtējuma brīvību virzītu trešās iestādes iepriekš iedibināti vispārēji un abstrakti kritēriji.
84. Manā ieskatā, šie apsvērumi ļauj izslēgt iespēju, ka prasība pēc bēgšanas iespējamības objektīvu kritēriju noteikšanas “tiesību aktos” būtu izpildīta, ja tie tiktu noteikti nevis tiesību aktos, bet administratīvajā praksē vai judikatūrā (59).
85. Lai šo viedokli pastiprinātu, piebildīšu, pirmkārt, ka manis aizstāvētā pieeja atbilst tai, kādai saistībā ar atgriešanas direktīvas 3. panta 7. punktu seko Komisija savā “Rokasgrāmatā atgriešanas jautājumos” (60).
86. Turpinājumā šķiet, ka vairākums dalībvalstu atzīst, ka, ja tās vēlas izmantot aizturēšanu, ar Dublinas III regulu tām ir paredzēts pienākums noteikt bēgšanas iespējamības kritērijus to tiesību aktos, kā tas izriet no atbildēm uz divām anketām, kas tika adresētas dalībvalstu “valstu kontaktpunktiem” saistībā ar Eiropas migrācijas tīkla veiktu aptauju (61). Vairākums no tiem šajās anketās bija atbildējuši, ka 2014. gadā valsts tiesību aktos bija noteikti bēgšanas iespējamības objektīvie kritēriji Dublinas III regulas 2. panta n) punkta izpratnē vai tobrīd notika process šo aktu attiecīgai grozīšanai. Tā tas bija attiecībā uz Čehijas Republiku, kuras tiesību akti tika grozīti pēc lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu iesniegšanas (62). Vienīgi Apvienotās Karalistes “nacionālais kontaktpunkts” apstrīdēja prasību pēc šo kritēriju noteikšanas tiesību aktos.
87. Visbeidzot šādai interpretācijai piekrīt vairākas valstu tiesas. It īpaši Bundesgerichtshof ir uzskatījusi, ka šajā tiesību normā tiek pieprasīts, lai tiesību aktā (ar judikatūru nepietiekot) tiktu noteikti iemesli, kas paredzamā un kontrolējamā veidā ļautu secināt, ka pastāv bēgšanas iespējamība (63) Arī Verwaltungsgerichtshof ir pieņēmusi attiecīgu nolēmumu, turklāt tiešā veidā noraidot vajadzību lūgt sniegt prejudiciālu nolēmumu, jo nekāda cita interpretācija neesot iespējama (64). Tāpat Cour administrative [Apelācijas instances administratīvā tiesa] (Luksemburga) ir uzsvērusi, ka Dublinas III regulas 2. panta n) punkts norāda uz tiesību aktos ietvertu tiesību normu raksturu (65). Raad van State (Valsts padome, Nīderlande) savukārt ir uzskatījusi, ka bēgšanas iespējamība atgriešanas direktīvas 3. panta 7. punkta izpratnē (66) ir jābalsta uz tiesību aktos noteiktiem objektīviem kritērijiem un ka ar administratīvo praksi šajā ziņā nepietiek (67).
V – Secinājumi
88. Ņemot vērā visu iepriekš minēto, uz Nejvyšší správní soud (Augstākā administratīvā tiesa, Čehijas Republika) uzdoto prejudiciālo jautājumu es ierosinu atbildēt šādi:
Eiropas Parlamenta un Padomes 2013. gada 26. jūnija Regulas (ES) Nr. 604/2013, ar ko paredz kritērijus un mehānismus, lai noteiktu dalībvalsti, kura ir atbildīga par trešās valsts valstspiederīgā vai bezvalstnieka starptautiskās aizsardzības pieteikuma izskatīšanu, kas iesniegts kādā no dalībvalstīm, 2. panta n) punkts kopsakarā ar 28. panta 2. punktu ir jāinterpretē tādējādi, ka dalībvalstij nav tiesību aizturēt starptautiskās aizsardzības pieteikuma iesniedzēju, lai nodrošinātu pārsūtīšanas uz citu dalībvalsti procedūru, ja šī pirmā dalībvalsts savos tiesību aktos nav noteikusi objektīvus kritērijus, kas ļauj novērtēt bēgšanas iespējamības pastāvēšanu, un tas tā ir, pat ja šādi kritēriji izriet no šīs dalībvalsts judikatūras vai administratīvās prakses.