TRIBUNALENS DOM (första avdelningen)
den 27 november 2019 (*)
”Tillgång till handlingar – Förordning (EG) nr 1049/2001 – Handlingar avseende en fartygsinsats av Frontex i Medelhavet år 2017 – Använda fartyg – Avslag på ansökan om tillgång – Artikel 4.1 a i förordning nr 1049/2001 – Undantag avseende skyddet för det allmänna samhällsintresset i fråga om allmän säkerhet”
I mål T‑31/18,
Luisa Izuzquiza, Madrid (Spanien),
Arne Semsrott, Berlin (Tyskland),
företrädda av advokaterna S. Hilbrans och R. Callsen samt J. Pobjoy, barrister,
sökande,
mot
Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån (Frontex), företrädd av H. Caniard och T. Knäbe, båda i egenskap av ombud, biträdda av advokaterna B. Wägenbaur och J. Currall,
svarande,
angående en talan enligt artikel 263 FEUF om ogiltigförklaring av Frontex beslut CGO/LAU/18911c/2017 av den 10 november 2017 om avslag på ansökan om tillgång till handlingar innehållande uppgifter om namn, flagg och typ avseende varje fartyg som användes av Frontex i centrala Medelhavet i samband med den gemensamma insatsen Triton mellan den 1 juni och den 30 augusti 2017,
meddelar
TRIBUNALEN (första avdelningen),
sammansatt av tillförordnade ordföranden P. Nihoul samt domarna J. Svenningsen och U. Öberg (referent),
justitiesekreterare: handläggaren P. Cullen,
efter den skriftliga delen av förfarandet och förhandlingen den 2 juli 2019,
följande
Dom
Bakgrund till tvisten
1 Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån (Frontex) skapades år 2004 och regleras numera genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/1624 av den 14 september 2016 om en europeisk gräns- och kustbevakning och om ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/399 och upphävande av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 863/2007, rådets förordning (EG) nr 2007/2004 och rådets beslut 2005/267/EG (EUT L 251, 2016, s. 1).
2 Enligt artikel 1 i förordning 2016/1624 ska den europeiska gräns- och kustbevakningen, som enligt artikel 3 i förordningen består av Frontex och medlemsstaternas nationella myndigheter med ansvar för gränsförvaltning, säkerställa europeisk integrerad förvaltning vid de yttre gränserna. Detta inbegriper bland annat ”hantering av migrationsutmaningar och eventuella framtida hot vid dessa gränser, varigenom man bidrar till att motverka allvarlig brottslighet med gränsöverskridande inslag, för att säkerställa en hög nivå av inre säkerhet inom unionen med full respekt för de grundläggande rättigheterna och samtidigt skydda den fria rörligheten för personer inom unionen”.
3 Frontex bistår medlemsstaternas gräns- och kustbevakningsmyndigheter, bland annat genom att samordna dessa med hjälp av ”gemensamma insatser” som utförs av värdmedlemsstaten och andra medlemsstater. De regler avseende åtagande, de resurser, den personal, den materiel och de infrastrukturer som deltagarna ska använda fastställs i den insatsplan som upprättas för varje insats.
4 Frontex inledde insatsen Triton i början av november 2014, efter att ha erhållit ett kompletterande budgetanslag från Europeiska kommissionen.
5 Insatsen Triton syftade till att förbättra övervakningen och kontrollen av säkerheten vid gränserna med hjälp av gemensamma patruller och utrustning som medlemsstaterna ställde till förfogande. Insatszonen omfattade Italiens och Maltas territorialvatten samt dessa båda medlemsstaters egna forsknings- och räddningsområden och sträckte sig ända till 138 sjömil söder om Sicilien.
6 Insatsen Triton 2017, som inleddes den 1 januari 2017, avslutades den 31 januari 2018.
7 Enligt artikel 74.1 i förordning 2016/1624 ska Frontex ”omfattas av [Europaparlamentets och rådets] förordning (EG) nr 1049/2001 [av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (EGT L 145, 2001, s. 43)] när den behandlar ansökningar om tillgång till handlingar som den innehar”.
8 Dessutom anges följande i artikel 8.3 i förordning 2016/1624:
”Byrån ska på eget initiativ kommunicera om frågor som omfattas av dess uppdrag. Den ska tillhandahålla allmänheten korrekt och utförlig information om sin verksamhet.
Kommunikationen får inte inverka negativt på de uppgifter som avses i punkt 1, särskilt inte genom att röja operativ information som, om den offentliggjordes, skulle äventyra målen med insatserna. Kommunikationen ska genomföras utan att det påverkar tillämpningen av artikel 50 och i enlighet med de relevanta planer för kommunikation och informationsspridning som antagits av styrelsen.”
9 I artikel 74.2 i förordning 2016/1624 anges följande:
”[Frontex] ska på eget initiativ kommunicera om ärenden som omfattas av dess uppgifter. Den ska offentliggöra relevant information, bland annat den årliga verksamhetsrapport[en] … och säkerställa … särskilt att allmänheten och alla intresserade snabbt får objektiv, uttömmande, tillförlitlig och lättbegriplig information om dess arbete. Den ska göra detta utan att avslöja operativ information som, om den offentliggjordes, skulle äventyra målen med insatserna.”
10 Genom e-postmeddelande av den 1 september 2017 lämnade sökandena, Luisa Izuzquiza och Arne Semsrott, med tillämpning av artikel 6.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (EGT L 145, 2001, s. 43) in en ansökan till Frontex med en begäran om att få tillgång till handlingar innehållande uppgifter om namn, typ och flagg avseende alla de fartyg som Frontex hade använt mellan den 1 juni och den 30 augusti 2017 i centrala Medelhavet i samband med insatsen Triton.
11 Genom skrivelse av den 8 september 2017, som tillställdes sökandena samma dag, avslog Frontex ansökan om tillgång till de begärda handlingarna med stöd av det undantag som föreskrivs i artikel 4.1 a första strecksatsen i förordning nr 1049/2001, vilket avser skydd för det allmänna samhällsintresset i fråga om allmän säkerhet.
12 I denna skrivelse angav Frontex följande:
”Tillgång till uppgifterna i den begärda handlingen skulle, tillsammans med den information som blivit offentlig, såsom uppgifter som är tillgängliga på webbplatsen www.marinetraffic.com, innebära att det blev möjligt att få kännedom om patrullfartygens aktuella position.
De kriminella nätverk som är involverade i olaglig smuggling av migranter och människohandel skulle, om de hade tillgång till denna information, känna till patrullzonerna och tidsschemat för patrullerna, och med denna kunskap skulle de kunna anpassa sitt tillvägagångssätt i syfte att kringgå gränsövervakningen och följaktligen kunna passera den yttre gränsen och på ett rättsstridigt sätt få tillträde till en medlemsstat i Europeiska unionen.
Gränsövervakningen syftar till att bekämpa olaglig migration och människohandel och till att förebygga alla hot mot medlemsstaternas inre säkerhet och allmän säkerhet.”
13 Sökandena ingav genom ett e-postmeddelande den 29 september 2017 en bekräftande ansökan i enlighet med artikel 7.2 i förordning nr 1049/2001.
14 I sin bekräftande ansökan gjorde sökandena gällande, för det första, att namn, flagg och typ avseende vart och ett av de fartyg som var involverade i Europeiska utrikestjänstens insats Sophia offentliggjordes i förväg på internet och spreds aktivt i media, för det andra, att namn, flagg och typ avseende vart och ett av de fartyg som var involverade i insatsen Triton 2016 då var tillgängliga på internet och, för det tredje, att Frontex den 12 september 2017 i förväg offentliggjort en del av de begärda uppgifterna på Twitter.
15 I ett e-postmeddelande av den 17 oktober 2017 begärde Frontex en ytterligare frist på 15 arbetsdagar med stöd av artikel 8.2 i förordning nr 1049/2001.
16 Genom beslut CGO/LAU/18911c/2017 av den 10 november 2017 (nedan kallat det angripna beslutet) fastställde Frontex beslutet att inte lämna ut de begärda handlingarna, eftersom ett ”utlämnande av detaljer om den tekniska utrustning som används i de insatser som nu pågår skulle undergräva den allmänna säkerheten”.
17 I det angripna beslutet angav Frontex följande:
– ”Med hjälp av de uppgifter som finns i de begärda handlingarna [skulle det], i kombination med information som är allmänt åtkomlig på vissa internetsidor/genom användning av vissa navigationsinstrument, [vara] möjligt att få kännedom om patrullfartygens nuvarande position”.
– ”Med tillgång till dessa uppgifter skulle de kriminella nätverk som är involverade i olaglig smuggling av migranter och människohandel känna till patrullzonerna och tidsschemat för patrullfartygen”, vilket ”skulle göra det möjligt för dessa kriminella nätverk att anpassa sitt tillvägagångssätt i syfte att kringgå gränsövervakningen och följaktligen att kunna passera den yttre gränsen och på ett rättsstridigt sätt få tillträde till en medlemsstat i Europeiska unionen”.
Förfarandet och parternas yrkanden
18 Genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 20 januari 2018 väckte sökandena förevarande talan.
19 Frontex inkom med sitt svaromål den 27 mars 2018.
20 Den 30 maj 2018 ingav sökandena sin replik.
21 Den 20 juli 2018 ingav Frontex sin duplik.
22 Den 1 oktober 2018 ingav Frontex en ansökan om stängda dörrar enligt artikel 109.2 i tribunalens rättegångsregler. Den 24 oktober 2018 yttrade sig sökandena över begäran om stängda dörrar.
23 Genom beslut av den 30 april 2019 avslog tribunalen begäran om stängda dörrar.
24 På grundval av referentens rapport beslutade tribunalen att inleda den muntliga delen av förfarandet och ställde, som en åtgärd för processledning enligt artikel 89 i tribunalens rättegångsregler, skriftliga frågor till parterna. Parterna besvarade frågorna inom den fastställda fristen.
25 Genom en åtgärd för bevisupptagning enligt artikel 91 c i rättegångsreglerna förelade tribunalen Frontex att inkomma med ”alla handlingar innehållande uppgifter om namn, flagg och typ avseende de fartyg som använts i insatsen Triton från den 1 juni till den 30 augusti 2017”, samtidigt som den angav att dessa uppgifter enligt artikel 104 i rättegångsreglerna inte skulle lämnas ut till sökandena. Som svar på denna åtgärd för bevisupptagning gav Frontex in en enda handling, som innehöll alla de uppgifter som krävdes, inom den föreskrivna fristen.
26 Parterna utvecklade sin talan och svarade på tribunalens frågor vid förhandlingen den 2 juli 2019.
27 Sökandena har yrkat att tribunalen ska
– ogiltigförklara det angripna beslutet, och
– förplikta Frontex att ersätta rättegångskostnaderna.
28 Frontex har yrkat att tribunalen ska
– ogilla talan, och
– förplikta sökandena att ersätta rättegångskostnaderna.
Huruvida talan kan tas upp till prövning
29 Frontex anser att talan inte kan tas upp till prövning, eftersom ansökan om tillgång till de omtvistade handlingarna föregicks och följdes av en rad ansökningar som ingavs av sökandena var för sig (punkt 33 i svaromålet) och som åtminstone delvis avser samma uppgifter. Genom förevarande talan avser sökandena i själva verket att kringgå de tidsfrister som är tillämpliga för att väcka talan, eftersom de beslut om avslag som avser de andra ansökningarna har vunnit laga kraft på grund av att de inte blivit föremål för prövning vid tribunalen.
30 Enligt domstolens fasta praxis är det endast åtgärder som har bindande rättsverkningar som kan påverka sökandens intressen, genom att klart förändra dennes rättsliga ställning, som utgör sådana akter och beslut som kan bli föremål för en talan om ogiltigförklaring (dom av den 11 november 1981, IBM/kommissionen, 60/81, EU:C:1981:264, punkt 9, och beslut av den 2 september 2009, E.ON Ruhrgas och E.ON Földgáz Trade/kommissionen, T-57/07, ej publicerat, EU:T:2009:297, punkt 30).
31 En talan om ogiltigförklaring av ett beslut som enbart utgör en bekräftelse av ett tidigare beslut som inte angripits inom föreskriven tid kan däremot inte tas upp till prövning (se dom av den 11 januari 1996, Zunis Holding m.fl./kommissionen, C‑480/93 P, EU:C:1996:1, punkt 14 och där angiven rättspraxis, och beslut av den 16 mars 1998, Goldstein/kommissionen, T-235/95, EU:T:1998:56, punkt 41 och där angiven rättspraxis).
32 Det ska i detta hänseende påpekas att det, bland de liknande ansökningar som det hänvisas till i punkt 33 i svaromålet, endast var ansökan av den 19 juni 2017 som gav upphov till ett beslut som föregick det angripna beslutet, nämligen ett beslut av den 30 juni 2017. Det är således endast i förhållande till detta beslut som det angripna beslutet kan vara bekräftande.
33 Det angripna beslutet är emellertid inte bekräftande i förhållande till beslutet av den 30 juni 2017.
34 De båda ansökningarna om tillgång avser nämligen, såsom sökandena har betonat, olika uppgifter. Ansökan av den 19 juni 2017, som gav upphov till beslutet av den 30 juni 2017, avsåg tillgång till en förteckning över de fartyg som Frontex då använde i samband med de gemensamma insatserna Triton och Poseidon, innehållande detaljerad information om flottan, inbegripet namnen på fartygen, deras anropsnummer, MMSI-nummer (maritime mobile service identity), hemmahamnarna, marschfart, typen av fartyg och bränslekapacitet, medan begäran av den 1 september 2017, som gav upphov till det angripna beslutet, avsåg dessa fartygs namn, typ och flagg under perioden mellan den 1 juni och den 30 augusti 2017.
35 Även om begäran av den 19 juni 2017 avsåg uppgifter som var identiska med de uppgifter som begärdes den 1 september, det vill säga namn, flagg och typ avseende de fartyg som användes i samband med insatsen Triton, var den period som dessa ansökningar avsåg olika. Medan de uppgifter som begärdes den 19 juni 2017 avsåg de fartyg som användes vid tidpunkten för denna ansökan, avsåg ansökan av den 1 september 2017 de fartyg som användes under perioden mellan den 1 juni och den 30 augusti 2017 och som således hade avslutats när nämnda ansökan gjordes. Dessutom ingavs den första av dessa ansökningar av Arne Semsrott, medan den andra ansökan ingavs av båda sökandena.
36 Det kan följaktligen konstateras att ansökan av den 1 september 2017 skiljer sig från ansökan av den 19 juni 2017, vilket innebär att det angripna beslutet inte kan betraktas som ett beslut som bekräftar beslutet av den 30 juni 2017.
37 Talan kan följaktligen tas upp till sakprövning.
Prövning i sak
38 Sökandena har åberopat fem grunder.
39 Den första grunden består av två delar. Genom den första delgrunden har sökandena gjort gällande att Frontex har åsidosatt artikel 4.1 a första strecksatsen i förordning nr 1049/2001, eftersom Frontex inte prövade huruvida varje begärd handling omfattades av det undantag som avser allmän säkerhet, medan sökandena genom den andra delgrunden har kritiserat Frontex för att ha åsidosatt motiveringsskyldigheten.
40 De övriga fyra grunderna avser följande:
– Åsidosättande av artikel 4.1 a första strecksatsen i förordning nr 1049/2001, eftersom beslutet grundar sig på uppenbart felaktiga faktiska omständigheter. De fartyg som användes i samband med insatsen Triton kunde nämligen inte spåras under uppdragens gång med hjälp av metoder som är tillgängliga för allmänheten.
– Åsidosättande av artikel 4.1 a första strecksatsen i förordning nr 1049/2001, eftersom ett utlämnande av uppgifter om fartyg som använts under en period som avslutats inte automatiskt medför nackdelar för gränsövervakningen.
– Åsidosättande av artikel 4.1 a första strecksatsen i förordning nr 1049/2001, eftersom en del av de begärda uppgifterna redan hade offentliggjorts.
– Åsidosättande av artikel 4.6 i förordning nr 1049/2001, eftersom den eventuella risken för att kriminella nätverk kringgår gränsövervakningen inte motiverar en vägran att lämna ut information om de berörda fartygens typ eller flagg.
41 Den första grundens andra del kommer att prövas sist.
Den första grundens första del: Åsidosättande av artikel 4.1 a första strecksatsen i förordning nr 1049/2001, eftersom Frontex inte prövade huruvida varje begärd handling omfattades av det undantag som avser allmän säkerhet
42 Sökandena har gjort gällande att Frontex i det angripna beslutet inte prövade de olika handlingar som innehöll de begärda uppgifterna var för sig för att avgöra om de omfattades av undantaget i artikel 4.1 a första strecksatsen i förordning nr 1049/2001.
43 Frontex anser att talan inte kan vinna bifall på den första grundens första del och har betonat att sökandena inte har begärt tillgång till särskilda handlingar utan till uppgifter som finns i handlingar som inte närmare angivits.
44 Det ska i detta avseende konstateras att sökandena i sin skrivelse av den 1 september 2017 begärde att få tillgång till ”handlingar som innehåller uppgifter” om namn, typ och flagg avseende alla de fartyg som Frontex använde mellan den 1 juni och den 30 augusti 2017 i centrala Medelhavet i samband med insatsen Triton 2017.
45 När det gäller en sådan ansökan ska det erinras om att ansökningar om tillgång enligt artikel 2.1 i förordning nr 1049/2001 ska avse handlingar och att en ansökan om tillgång enligt artikel 6.1 i samma förordning ska vara ”tillräckligt utförlig för att institutionen [ska] kunna identifiera [den begärda] handlingen”.
46 Av artikel 6.2 i förordning nr 1049/2001 framgår att ”[o]m en ansökan inte är tillräckligt utförlig [ska] institutionen uppmana sökanden att förtydliga sin ansökan och bistå sökanden med detta, t.ex. genom att tillhandahålla information om användning av de offentliga registren över handlingar”.
47 Det förfarande som föreskrivs i artiklarna 6–8 i förordning nr 1049/2001 syftar, i första hand, till att möjliggöra en skyndsam och enkel behandling av ansökningar om tillgång till dessa handlingar och, i andra hand, till att, i enlighet med principen om god förvaltningssed, undvika att institutionen får bära en oproportionerligt stor arbetsbörda (dom av den 3 maj 2018, Malta/kommissionen, T-653/16, EU:T:2018:241, punkt 77; se även, för ett liknande resonemang, dom av den 2 oktober 2014, Strack/kommissionen, C‑127/13 P, EU:C:2014:2250, punkterna 25, 27 och 28).
48 I artikel 11.1 i förordning nr 1049/2001 föreskrivs vidare att varje institution, ”[f]ör att medborgarna effektivt skall kunna utnyttja sina rättigheter enligt denna förordning, skall … ställa ett register över handlingar till allmänhetens förfogande”.
49 I förevarande fall har Frontex inte fört något register över handlingar enligt artikel 11.1 i förordning nr 1049/2001. Frontex har inte heller anmodat sökandena att närmare precisera sin ansökan om tillgång till handlingar och har inte biträtt dem i detta avseende. Frontex förefaller inte heller ha tillhandahållit några andra medel som kunde hjälpa sökandena att finna, beskriva eller definiera de relevanta handlingarna.
50 Som svar på tribunalens åtgärd för bevisupptagning överlämnade Frontex en handling som innehöll alla de uppgifter som sökandena hade begärt. Vid förhandlingen uppgav Frontex att den hämtat dessa uppgifter ur en elektronisk databas, och sedan ställt samman dem i den handling som översändes till tribunalen.
51 Domstolen har i detta hänseende slagit fast att rätten till tillgång till institutionernas handlingar visserligen endast gäller befintliga handlingar som den berörda institutionen faktiskt innehar, men att skillnaden mellan en befintlig handling och en ny handling, när det gäller elektroniska databaser, måste klargöras på grundval av ett kriterium som är anpassat till dessa databasers specifika tekniska egenskaper och på ett sätt som är förenligt med syftet med förordning nr 1049/2001, vilket såsom framgår av skäl 4 och artikel 1 a i förordningen är att garantera största möjliga tillgång till handlingar (dom av den 11 januari 2017, Typke/kommissionen, C‑491/15 P, EU:C:2017:5, punkterna 31 och 35).
52 Alla uppgifter som med hjälp av förprogrammerade sökverktyg kan hämtas från en elektronisk databas inom ramen för en vardaglig användning av databasen ska mot denna bakgrund anses som befintliga handlingar, även om uppgifterna hittills aldrig har visats i denna form eller aldrig har varit föremål för en sökning av institutionernas anställda (dom av den 11 januari 2017, Typke/kommissionen, C‑491/15 P, EU:C:2017:5, punkt 37).
53 Av denna rättspraxis följer att institutionerna, i motsats till vad sökandena har gjort gällande, för att uppfylla kraven i förordning nr 1049/2001, kan upprätta en handling utifrån uppgifter som finns i en databas med användning av befintliga sökverktyg (dom av den 11 januari 2017, Typke/kommissionen, C‑491/15 P, EU:C:2017:5, punkt 38).
54 När en handling som innehåller sådana uppgifter upprättas är den berörda institutionen eller byrån inte skyldig att göra en individuell prövning av var och en av de handlingar som de begärda uppgifterna härrör från, eftersom det viktigaste är, såsom i förevarande fall, att de uppgifter som det är fråga om har varit föremål för en sådan prövning.
55 Talan kan således inte vinna bifall på den första delen av den första grunden.
Den andra grunden: Åsidosättande av artikel 4.1 a första strecksatsen i förordning nr 1049/2001, eftersom beslutet är grundat på uppenbart felaktiga faktiska omständigheter
56 Sökandena har bestritt att det, såsom Frontex har påstått i skrivelsen av den 8 september 2017 och i det angripna beslutet, är möjligt att följa de fartyg som används i samband med insatsen Triton med hjälp av webbsidor om sjöfart som är tillgängliga för allmänheten, såsom marinetraffic.com. De fartyg som används i samband med insatsen Triton är försedda med en utrustning som innehåller ett system för automatisk identifiering (AIS) som gör det möjligt att förmedla i synnerhet fartygens namn, position, hastighet och rutt via radiosändningar till stationer eller satelliter. De sänder emellertid inte ut sina AIS-uppgifter när de är på uppdrag för att undvika att bli möjliga att spåra. På grund av denna praxis kan uppgifter om de använda fartygens identitet inte hjälpa utomstående att få kännedom om dessa fartygs position eller patrullvanor när de är på uppdrag, bland annat för att övervaka gränserna. Enligt sökandena överensstämmer därför inte det skäl som Frontex angett i det angripna beslutet med verkligheten.
57 Frontex anser att detta argument är ogrundat.
58 Tribunalen erinrar om att förordning nr 1049/2001, såsom anges i skäl 4 och artikel 1 i förordningen, syftar till att ge allmänheten största möjliga tillgång till institutionernas handlingar (dom av den 1 februari 2007, Sison/rådet, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, punkt 61; se även dom av den 7 februari 2018, Access Info Europe/kommissionen, T-851/16, EU:T:2018:69, punkt 34 och där angiven rättspraxis).
59 Denna rättighet är emellertid begränsad av hänsyn till allmänna eller enskilda intressen (dom av den 1 februari 2007, Sison/rådet, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, punkt 62, och dom av den 7 februari 2018, Access Info Europe/kommissionen, T‑851/16, EU:T:2018:69, punkt 35).
60 Närmare bestämt, och i enlighet med vad som anges i skäl 11 i förordning nr 1049/2001, föreskrivs i artikel 4 i förordningen ett antal undantag som ger institutionerna rätt att neka tillgång till en handling om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för något av de intressen som skyddas i denna artikel (dom av den 7 februari 2018, Access Info Europe/kommissionen, T-851/16, EU:T:2018:69, punkt 35).
61 Eftersom sådana undantag utgör en avvikelse från principen om att allmänheten ska ha största möjliga tillgång till handlingar ska de tolkas och tillämpas restriktivt (dom av den 1 februari 2007, Sison/rådet, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, punkt 63, och dom av den 7 februari 2018, Access Info Europe/kommissionen, T-851/16, EU:T:2018:69, punkt 36), vilket innebär att enbart den omständigheten att en handling rör ett intresse som skyddas av ett undantag inte är tillräcklig för att motivera en tillämpning av detta undantag (dom av den 27 februari 2014, kommissionen/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, punkt 64, och dom av den 7 februari 2018, Access Info Europe/kommissionen, T‑851/16, EU:T:2018:69, punkt 36).
62 När en institution beslutar att avslå en ansökan om att en handling ska lämnas ut är den enligt fast rättspraxis i princip skyldig att förklara hur tillgången till handlingen konkret och faktiskt skulle kunna skada det intresse som skyddas av ett undantag enligt artikel 4 i förordning nr 1049/2001 som institutionen hänvisar till. Risken för att detta intresse skadas måste vidare rimligen kunna förutses och får inte endast vara hypotetisk (dom av den 3 juli 2014, rådet/in’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, punkt 52, och dom av den 7 februari 2018, Access Info Europe/kommissionen, T-851/16, EU:T:2018:69, punkt 37).
63 EU-domstolen har i sin praxis utvecklat en särskild ordning för de undantag som föreskrivs i artikel 4.1 a i förordning nr 1049/2001 och som avser skyddet för det allmänna samhällsintresset i fråga om allmän säkerhet, försvar och militära frågor, internationella förbindelser och unionens eller en medlemsstats finansiella, monetära eller ekonomiska politik.
64 Vad gäller dessa intressen har domstolen slagit fast att de berörda allmänna intressenas särskilt känsliga och väsentliga art, i förening med att institutionen, enligt artikel 4.1 a i förordning nr 1049/2001, regelmässigt ska avslå en ansökan om tillgång till handlingar om dessa intressen skulle skadas för det fall en handling lämnas ut, medför att det beslut som institutionen ska fatta är av komplex och känslig natur, vilket kräver ett särskilt mått av försiktighet, samt, i förevarande fall, ett omfattande utrymme för skönsmässig bedömning (dom av den 1 februari 2007, Sison/rådet, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, punkt 35, och dom av den 7 februari 2018, Access Info Europe/kommissionen, T‑851/16, EU:T:2018:69, punkt 38).
65 Principen om restriktiv tolkning av de undantag som föreskrivs i artikel 4 i förordning nr 1049/2001 hindrar således inte, enligt domstolens mening, när det gäller de undantag avseende det allmänna samhällsintresset som avses i artikel 4.1 a i förordningen, att den berörda institutionen förfogar över ett omfattande utrymme för skönsmässig bedömning vid prövningen av om ett utlämnande till allmänheten av en handling skulle skada de intressen som skyddas i denna bestämmelse och, därmed, att den lagenlighetskontroll som tribunalen gör när det gäller ett sådant beslut att avslå en ansökan om tillgång till en handling, fattat av en institution med hänvisning till ett av dessa undantag, är begränsad till en granskning av att reglerna, i fråga om förfarandet och motiveringen, har iakttagits, att de faktiska omständigheterna är materiellt riktiga samt att det inte gjorts en uppenbart oriktig bedömning av de faktiska omständigheterna eller förekommit maktmissbruk (dom av den 1 februari 2007, Sison/rådet, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, punkt 64, och dom av den 7 februari 2018, Access Info Europe/kommissionen, T-851/16, EU:T:2018:69, punkt 40).
66 Det ska således prövas om Frontex i det angripna beslutet har lämnat rimliga förklaringar avseende på vilket sätt tillgång till de omtvistade handlingarna konkret och faktiskt skulle kunna undergräva skyddet för rättssäkerheten i unionen och om detta undergrävande, inom ramen för Frontex omfattande utrymme för skönsmässig bedömning i samband med de undantag som avses i artikel 4.1 i förordning nr 1049/2001, kan anses vara rimligt förutsebart och inte enbart hypotetiskt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 februari 2018, Access Info Europe/kommissionen, T-851/16, EU:T:2018:69, punkt 41).
67 Sökandena har genom denna grund ifrågasatt att Frontex påstående i det angripna beslutet – att de begärda uppgifterna, om de lämnades ut, skulle kunna kombineras med information som är åtkomlig på vissa webbplatser eller via vissa instrument för att lokalisera de fartyg som deltar i insatsen Triton – är materiellt riktigt.
68 Sökandena har i detta sammanhang särskilt gjort gällande att det inte är möjligt att följa positionen för de fartyg som deltar i insatsen Triton 2017 på webbplatsen www.marinetraffic.com, till vilken Frontex har hänvisat i sin skrivelse av den 8 september 2017, eftersom dessa fartyg stänger av sin transponder under sina uppdrag, vilket får till följd att de inte längre sänder ut någon signal som gör det möjligt att lokalisera dem med hjälp av denna webbplats.
69 Det ska i detta hänseende påpekas att transpondrarna på de fartyg som deltar i de uppdrag som organiseras av Frontex, enligt vad Frontex uppgav under förhandlingen, inte systematiskt stängs av under dessa perioder.
70 Det framgår tvärtom av Frontex uttalanden att de transpondrar som är monterade på fartygen, i motsats till vad som angetts i ansökan, ibland är aktiva och att beslutet att aktivera eller stänga av dem tas av kaptenen på varje enskilt fartyg. Det ankommer nämligen på denne att med hänsyn till de särskilda omständigheter under vilka fartyget framförs, besluta om det av säkerhetsskäl är lämpligt att undvika att kunna lokaliseras eller om det tvärtom, till exempel för att undvika en kollision eller för att rädda personer i nöd, är lämpligt att fartygets position visas på de andra fartygens radar.
71 Vidare är de uppgifter som sökandena har begärt, enligt Frontex, även om AIS-systemet inte används, tillräckliga för att lokalisera och därefter följa ett fartyg om de kombineras med lågteknologiska (low-tech) övervakningsmetoder, såsom observationer av fartygens förflyttningar från kusten eller från ett eller flera andra fartyg, eller med högteknologiska (high-tech) övervakningsmetoder, såsom användning av drönare. Dessa båda metoder används i stor omfattning av de kriminella grupper som är verksamma på det öppna havet eller i andra havsområden.
72 När smugglarna vet var fartygen befinner sig har de tillräcklig information för att undvika de kontroller som är avsedda att förhindra illegalt tillträde till gränserna.
73 Möjligheten att sådana fartyg kan lokaliseras av smugglare utgör en risk som hör till den allmänna säkerheten, i ett sammanhang där dessa smugglare inte tvekar att angripa fartygen, ibland med krigsvapen, eller att agera på ett sätt som innebär att besättningen utsätts för fara och utrustningen äventyras.
74 Tribunalen konstaterar således att Frontex förklaringar i det angripna beslutet, trots de argument som sökandena har anfört, fortfarande är rimliga och visar, såsom krävs enligt den rättspraxis som angetts ovan i punkt 62, att det föreligger en förutsebar, och inte endast hypotetisk, risk för den allmänna säkerheten. Detta motiverar tillämpningen av det undantag som anges i artikel 4.1 a första strecksatsen i förordning nr 1049/2001, inom ramen för det stora utrymme för skönsmässig bedömning som Frontex har enligt den rättspraxis som anges i punkterna 63–65 för att genomföra detta undantag.
75 Följaktligen kan talan inte vinna bifalla på den andra grunden.
Den tredje grunden: Åsidosättande av artikel 4.1 a första strecksatsen i förordning nr 1049/2001, eftersom ett utlämnande av uppgifter om fartyg som använts under en period som avslutats inte automatiskt medför nackdelar för gränsövervakningen
76 Sökandena anser att Frontex gjorde en uppenbart oriktig bedömning när den avslog deras ansökan att lämna ut de begärda uppgifterna, eftersom dessa uppgifter avsåg perioden mellan den 1 juni och den 30 augusti 2017, som redan hade avslutats när deras ansökan gavs in, och som med än större marginal hade avslutats när det angripna beslutet antogs.
77 Frontex har bestritt denna grund.
78 Ansökan om tillgång gavs i förevarande fall in den 1 september 2017 och avsåg uppgifter som hänförde sig till perioden mellan den 1 juni och den 30 augusti 2017.
79 Det är riktigt att den period som de begärda uppgifterna avsåg hade avslutats vid den tidpunkt då ansökan gavs in. Denna period ingick emellertid i den längre tidsperiod under vilken insatsen Triton 2017 skulle genomföras. Denna längre tidsperiod löpte ut den 31 januari 2018.
80 Eftersom insatsen Triton 2017 ännu pågick vid tidpunkten för ansökan, fanns det fortfarande en risk för att de begärda uppgifterna skulle kunna användas av kriminella för att lokalisera de fartyg som deltog i denna insats efter den 30 augusti 2017.
81 Det finns i detta hänseende inte något skäl att tro att de fartyg som deltog i Triton 2017 skulle ha ändrats mellan den 31 augusti 2017 och den 1 september 2017, vilket sökandena har antytt.
82 Frontex har således inte gjort en uppenbart oriktig bedömning genom att avslå ansökan om tillgång till de omtvistade handlingarna.
83 Talan kan följaktligen inte vinna bifall på den tredje grunden.
Den fjärde grunden: Åsidosättande av artikel 4.1 a första strecksatsen i förordning nr 1049/2001, eftersom en del av de begärda uppgifterna redan hade offentliggjorts
84 Sökandena anser att Frontex har gjort en uppenbart oriktig bedömning genom att inte ge dem tillgång till delar av den begärda informationen, trots att dessa uppgifter redan hade avslöjats tidigare.
85 Sökandena har i detta hänseende gjort gällande, för det första, att kommissionen den 2 februari 2017 i nummer 22 av de strategiska promemoriorna från Europeiska centrumet för politisk strategi (EPSC) offentliggjorde de marina resurser som hade använts i samband med insatsen Triton 2016, för det andra, att kommissionen och Europeiska utrikestjänsten år 2017 respektive år 2016 i samma handling, offentliggjorde uppgifter om de fartyg som hade använts i samband med insatsen Sophia EUNAVFOR MED, och, för det tredje, att Frontex år 2017 på Twitter offentliggjorde namn, flagg och typ avseende flera fartyg som användes i samband med den gemensamma insatsen Triton 2017.
86 Det finns här anledning att påpeka att de offentliggjorda uppgifter som sökandena har hänvisat till inte är jämförbara med de uppgifter som de begärde den 1 september 2017.
87 För det första avsåg de uppgifter som kommissionen offentliggjorde den 2 februari 2017 i de strategiska promemoriorna från EPSC insatsen Triton 2016, som hade avslutats, medan de uppgifter som sökandena begärde den 1 september 2017 avsåg insatsen Triton 2017, som fortfarande pågick.
88 Vidare är insatsen Sophia EUNAVFOR MED inte en insats som leds av Frontex, utan en insats som styrs politiskt och leds strategiskt av kommittén för utrikes- och säkerhetspolitik, med företrädare för Europeiska utrikestjänsten som ordförande, under ansvar av Europeiska unionens råd och Europeiska unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik.
89 Under alla omständigheter avsåg de uppgifter som offentliggjordes angående detta uppdrag år 2016.
90 Slutligen, även om det är riktigt att vissa uppgifter som offentliggjordes av Frontex på Twitter år 2017 avsåg fartyg som använts i samband med insatsen Triton 2017, rörde det sig om ett fåtal uppgifter som hänförde sig till olika tidpunkter. Dessa uppgifter kan således inte jämföras med alla de uppgifter som sökandena begärde den 1 september 2017, vilka avsåg hela den flotta som hade använts i samband med insatsen Triton 2017 mellan den 1 juni och den 30 augusti 2017.
91 I detta hänseende erinrar tribunalen om att Frontex, även om den enligt artiklarna 8.3 och 74.2 i förordning nr 2016/1624 är skyldig att tillhandahålla allmänheten information om sin verksamhet, inte får lämna ut operativ information som skulle kunna äventyra målen med insatserna.
92 I förevarande fall offentliggjordes de uppgifter som sökandena har hänvisat till av Frontex inom ramen för byråns informationsskyldighet, vilket innebär att det först kontrollerats att utlämnandet av dem var förenligt med all övrig verksamhet enligt byråns mandat och att detta eventuella utlämnande vägts mot kravet på allmän säkerhet.
93 Att Frontex publicerar korta meddelanden på Twitter som innehåller vissa utvalda uppgifter inom ramen för sin informationsskyldighet kan således inte anses vara prejudicerande och tvinga byrån att tillhandahålla information som den anser äventyrar den allmänna säkerheten.
94 Sökandena har dessutom gjort gällande att allmänheten, med utgångspunkt i de uppgifter som kommissionen hade offentliggjort avseende insatsen Triton 2016, på ett exakt sätt kunde förutse åtminstone hur många fartyg och vilken typ av fartyg som användes påföljande år.
95 Detta argument saknar stöd. Det fanns nämligen ingenting som gjorde det möjligt att vid den tidpunkt då uppgifterna för år 2016 publicerades dra slutsatsen att insatsen skulle organiseras med samma antal och samma typ av fartyg år 2017. Allmänheten kunde således inte, på grundval av de uppgifter som publicerades år 2016, förfoga över någon exakt information om hur uppdraget skulle organiseras år 2017.
96 De uppgifter som sökandena begärde avsåg dessutom inte endast antalet och typen av fartyg som användes i samband med insatsen Triton 2017, utan även deras namn och flagg, vilket är viktiga uppgifter för att kunna identifiera fartyg.
97 Talan kan således inte vinna bifall på den fjärde grunden.
Den femte grunden: Åsidosättande av artikel 4.6 i förordning nr 1049/2001, eftersom den eventuella risken för att kriminella nätverk kringgår gränsövervakningen inte motiverar en vägran att lämna ut information om de berörda fartygens typ eller flagg
98 Sökandena anser att Frontex har åsidosatt artikel 4.6 i förordning nr 1049/2001 genom att inte ge dem tillgång till uppgifter om flagg och typ avseende de fartyg som användes i samband med insatsen Triton 2017.
99 Sökandena anser att det, även om det antas att det finns en risk för att kriminella nätverk kringgår gränsövervakningen om de begärda uppgifterna lämnas ut, saknas skäl för att inte lämna ut uppgifterna om de berörda fartygens flagg och typ. På webbplatser identifieras fartyg nämligen via fartygsnamnet, så ett utlämnande av uppgifter om fartygens flagg och typ innebär inte att det är möjligt att identifiera dem.
100 I detta hänseende konstaterar tribunalen att det inte har bestritts att identifieringen av fartygen sker via fartygens namn på webbplatsen www.marinetraffic.com, vilken Frontex har hänvisat till i sin skrivelse av den 8 september 2017.
101 I dupliken har Frontex emellertid gjort gällande att det fanns andra sätt att följa fartygen, i synnerhet med hjälp av lågteknologiska metoder, såsom att helt enkelt observera fartygens förflyttning från kusten eller från ett eller flera andra fartyg, eller med hjälp av högteknologiska metoder, såsom användning av drönare.
102 Det är uppenbart att sådana uppgifter som flagg och typen av fartyg också är användbara när dessa andra metoder används.
103 Under dessa omständigheter kunde Frontex, i det angripna beslutet, avslå ansökan om tillgång till fartygens namn och till de övriga begärda uppgifterna, det vill säga flagg och typen av fartyg som berördes av insatsen Triton 2017.
104 Talan kan således inte vinna bifall på den femte grunden.
Den första grundens andra del
105 Sökandena har gjort gällande att Frontex i det angripna beslutet inte förklarade hur uppgifter om ett fartygs namn, typ och flagg gör det möjligt för utomstående att följa fartyget på vissa webbplatser.
106 Frontex anser att talan inte kan vinna bifall på den första grundens andra del.
107 Tribunalen erinrar om att det av den motivering som krävs enligt artikel 296 FEUF enligt fast rättspraxis klart och tydligt ska framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att den som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och så att behörig domstol ges möjlighet att utföra sin prövning (se dom av den 15 november 2012, rådet/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, punkt 50 och där angiven rättspraxis).
108 Det krävs inte att alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, eftersom bedömningen av huruvida en motivering är tillräcklig inte ska ske endast utifrån dess lydelse, utan även utifrån det sammanhang i vilket den ingår och samtliga rättsregler på det aktuella området (dom av den 15 november 2012, rådet/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, punkt 53, och dom av den 14 oktober 2009, Bank Melli Iran/rådet, T-390/08, EU:T:2009:401, punkt 82).
109 I förevarande fall har Frontex i det angripna beslutet redogjort för skälen till att de begärda uppgifterna inte kunde lämnas ut. Frontex har gjort gällande att det – om de begärda uppgifterna lämnades ut – skulle vara möjligt, genom att kombinera dessa uppgifter med uppgifter som gjorts åtkomliga för allmänheten på vissa webbplatser eller genom användning av vissa navigationsinstrument, att få kännedom om patrullfartygens position. Med tillgång till denna information skulle de kriminella nätverk som är involverade i smuggling av migranter och människohandel ha kännedom om patrullfartygens zoner och tidsscheman, och de skulle därmed kunna anpassa sitt tillvägagångssätt för att kringgå gränsövervakningen och följaktligen kunna passera den yttre gränsen och på ett rättsstridigt sätt få tillträde till en medlemsstat i Europeiska unionen.
110 Genom dessa förklaringar är det möjligt för sökandena att förstå skälen till att de nekades tillgång till de begärda uppgifterna och för tribunalen att utöva sin prövningsrätt, eftersom de visar hur de begärda uppgifterna, i kombination med lätt tillgängliga uppgifter, kan användas av smuggelnätverk för att skapa en situation där det är rimligt förutsägbart och inte endast hypotetiskt att den allmänna säkerheten påverkas.
111 Sökandena har emellertid anfört att Frontex i det angripna beslutet borde ha angett hur de begärda uppgifterna, när de väl hade tillhandahållits, skulle ha kunnat användas tillsammans med webbplatser och navigationsinstrument eller andra allmänt tillgängliga källor för att fastställa var de fartyg som deltar i insatsen Triton eventuellt befinner sig i framtiden.
112 Det ska i detta hänseende påpekas att den institution eller den byrå som är svarande, när den ställs inför en ansökan om att lämna ut vissa uppgifter, inte är skyldig att i skälen till den angripna rättsakten avslöja omständigheter som, om nämnda information lämnades ut, skulle kunna leda till att det allmänna samhällsintresset som avses i det undantag som åberopats av institutionen undergrävdes (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 februari 2018, Access Info Europe/kommissionen, T-852/16, EU:T:2018:71, punkt 114 och där angiven rättspraxis).
113 Om det fanns en sådan skyldighet skulle institutionen eller byrån, genom att lämna dessa förklaringar om hur de begärda uppgifterna skulle kunna användas, själv skapa en situation där den allmänna säkerheten, som institutionen eller byrån har till uppgift att skydda, skulle äventyras till följd av dess agerande.
114 Under dessa omständigheter finner tribunalen att det angripna beslutet uppfyller motiveringsskyldigheten.
115 Talan kan följaktligen inte vinna bifall på den andra delen av den första grunden.
116 Talan ska således lämnas utan bifall.
Rättegångskostnader
117 Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
118 Eftersom sökandena har tappat målet ska de förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna i enlighet med Frontex yrkande.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (första avdelningen)
följande:
1) Talan ogillas.
2) Luisa Izuzquiza och Arne Semsrott ska ersätta rättegångskostnaderna.
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 27 november 2019.
Underskrifter