TRIBUNALENS DOM (andra avdelningen)
den 13 juli 2018 (*)
”Personalmål – Kontraktsanställda – Utlandstillägg – Artikel 4.1 b i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna – Tioårig referensperiod – Medborgare i den stat där anställningsorten ligger – Bosatt i den stat där anställningsorten ligger – Tjänstgöring i en internationell organisation – Avtal om anställning för uthyrningsändamål”
I mål T‑273/17,
Alessandro Quadri di Cardano, kontraktsanställd vid genomförandeorganet för innovation och nätverk (Inea), Alicante (Spanien), inledningsvis företrädd av advokaterna N. de Montigny och J.-N. Louis, därefter av advokaten N. de Montigny,
sökande,
mot
Europeiska kommissionen, inledningsvis företrädd av T. Bohr och M. Mensi, därefter av T. Bohr och L. Radu Bouyon, samtliga i egenskap av ombud,
svarande,
angående en talan enligt artikel 270 FEUF om ogiltigförklaring av det beslut som den 19 juli 2016 meddelades av kommissionens byrå för löneadministration och individuella ersättningar (PMO), i den del sökanden genom beslutet nekades utlandstillägg när han började sin tjänstgöring vid Inea,
meddelar
TRIBUNALEN (andra avdelningen)
sammansatt av ordföranden M. Prek samt domarna F. Schalin och M. J. Costeira (referent),
justitiesekreterare: handläggaren G. Predonzani,
efter den skriftliga delen av förfarandet och förhandlingen den 10 april 2018,
följande
Dom
Bakgrund till tvisten
Sökandens personuppgifter
1 Sökanden, Alessandro Quadri di Cardano, är född den 19 april 1980 i Bologna (Italien). Hans far är italienare och hans mor är belgiska. Han har dubbelt medborgarskap, både italienskt och belgiskt.
2 Fram till år 2006 bodde sökanden i Italien, där han gick i grundskolan och gymnasiet och tog en universitetsexamen.
3 Den 13 september 2006–22 juni 2007 gick sökanden en masterutbildning vid College of Europe i Brygge (Belgien).
4 Sedan den 21 september 2007 är sökanden registrerad vid italienska konsulatet i Bryssel (Belgien). Den 6 december 2008 gifte han sig i Bryssel med en belgisk medborgare som är bosatt i Bryssel och som han har tre barn tillsammans med, vilka är födda i Bryssel år 2010, 2013 och 2015. Sökandens maka arbetar i Bryssel. Sedan den 18 februari 2009 är sökanden registrerad i befolkningsregistret i Schaerbeek (Belgien).
Sökandens arbetslivserfarenhet
5 Den 2 maj–28 juli 2006 gjorde sökanden praktik i Bryssel vid den italienska provinsen Bolzano-Alto Adiges (Provincia Autonoma di Bolzano-Alto Adige) representation vid Europeiska unionens institutioner.
6 Sökanden arbetade för Europaparlamentet som praktikant den 4 september 2007–27 augusti 2008 och därefter som assistent den 28 augusti 2008–31 juli 2009.
7 Den 1 augusti 2009–31 januari 2010 arbetade sökanden för parlamentet som ackrediterad assistent.
8 Den 1 februari 2010–31 januari 2013 var sökanden anställd av Europeiska kommissionen som kontraktsanställd för övriga uppgifter vid generaldirektoratet (GD) Forskning och innovation. Sökanden arbetade som kontraktsanställd under tre år, som var den längsta tillåtna tiden enligt dåvarande regler.
9 Sökanden togs upp på förteckningen över de kontraktsanställda som föreslogs för ett avtal om anställning som inhyrd personal vid GD Forskning och innovation.
10 Genom en skrivelse av den 20 november 2012 underrättade direktören för direktorat R vid GD Forskning och innovation sökanden om att han kunde erbjudas ett avtal om anställning som inhyrd personal från och med den 1 februari 2013, inledningsvis för sex månader (med uppehåll under augusti).
11 Den 29 januari 2013 skapade sökanden en profil vid företaget R och undertecknade sitt första avtal om anställning för uthyrningsändamål med detta företag.
12 Sökanden ingick avtal om anställning för uthyrningsändamål med företaget R, vilka täckte dels perioden den 1 februari–31 juli 2013, dels perioden den 1 september–13 september 2013 (nedan tillsammans kallade perioden med anställning som inhyrd personal).
13 Under perioden med anställning som inhyrd personal arbetade sökanden som inhyrd personal vid GD Forskning och innovation.
14 Under perioden med anställning som inhyrd personal deltog sökanden i flera utbildningar som tillhandhölls för kommissionens personal.
15 Under augusti 2013 erhöll sökanden arbetslöshetsersättning från unionen, eftersom han inte hade rätt till arbetslöshetsförmåner enligt det belgiska systemet.
16 Under åren 2012 och 2013 sökte sökanden olika anställningar vid unionens institutioner och organ i andra länder än Belgien.
17 Chefen för enheten R.1 vid GD Forskning och innovation har utfärdat ett intyg daterat den 5 oktober 2016 om att sökanden var anställd av kommissionen vid GD Forskning och innovation och förordnad att tjänstgöra vid enheten RTD.B2 som kontraktsanställd den 1 februari 2010–31 januari 2013 samt i egenskap av inhyrd personal den 1 februari–31 juli 2013 och den 1 september–13 september 2013.
18 Den 16 september 2013–15 maj 2014 arbetade sökanden som kontraktsanställd vid parlamentet.
19 Den 16 maj 2014–15 juli 2016 arbetade sökanden som kontraktsanställd vid Genomförandeorganet för små och medelstora företag (Easme).
20 Den 16 juli 2016 anställdes sökanden som kontraktsanställd av genomförandeorganet för innovation och nätverk (Inea).
Det angripna beslutet och övriga beslut om utlandstillägg
21 För perioden den 1 augusti 2009–31 januari 2010, inom ramen för det avtal med parlamentet om anställning som ackrediterad assistent som anges i punkt 7 ovan, erhöll sökanden utlandstillägg i enlighet med artikel 4 i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna för tjänstemän i Europeiska unionen (nedan kallade tjänsteföreskrifterna).
22 Den 28 oktober 2010 fastställdes Bologna som sökandens ursprungsort med verkan från den 1 februari 2010.
23 För perioden den 1 februari 2010–31 januari 2013 erhöll sökanden utlandstillägg inom ramen för det avtal om kontraktsanställning för övriga uppgifter vid GD Forskning och innovation som anges i punkt 8 ovan.
24 För perioden den 16 september 2013–15 maj 2014 nekades sökanden, genom parlamentets beslut av den 24 oktober 2013, utlandstillägg inom ramen för det avtal om kontraktsanställning vid parlamentet som anges i punkt 18 ovan. Sökanden väckte inte talan mot parlamentets beslut om avslag på hans klagomål mot beslutet att inte bevilja honom utlandstillägg.
25 För perioden den 16 maj 2014–15 juli 2016 erhöll sökanden utlandstillägg inom ramen för det avtal om kontraktsanställning vid Easme som anges i punkt 19 ovan.
26 För innevarande period, som löper från och med den 16 juli 2016, har sökanden, genom beslut av den 19 juli 2016 som meddelades av kommissionens byrå för löneadministration och individuella ersättningar (PMO) (nedan kallat det angripna beslutet), nekats utlandstillägg inom ramen för det avtal om kontraktsanställning vid Inea som anges i punkt 20 ovan.
27 Den 17 oktober 2016 ingav sökanden klagomål mot det angripna beslutet i enlighet med artikel 90.2 i tjänsteföreskrifterna.
28 Genom beslut av den 3 februari 2017 avslog den myndighet som är behörig att sluta anställningsavtal vid kommissionen (nedan kallad anställningsmyndigheten) klagomålet med motiveringen att sökanden, som även är belgisk medborgare, inte kan anses inte ha upprätthållit eller inte ha etablerat ett band till Belgien under den referensperiod som anges i artikel 4.1 b i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna. Enligt anställningsmyndigheten hade sökanden under denna period, som omfattar den 15 juli 2006–15 juli 2016, sin hemvist i Bryssel, där han också gifte sig och fick tre barn. Under sex månader och två veckor, mellan februari och september 2013, utövade sökanden dessutom privat yrkesverksamhet i Bryssel såsom inhyrd personal, varför denna anställningsperiod inte kan anses ha utgjort arbete som utförts i en internationell organisation. Vidare har sökanden inte visat att han under augusti 2013, när han var arbetslös, var stadigvarande bosatt utanför Belgien.
29 Den 28 februari 2017 beslutade PMO att åtgärder skulle vidtas för att återfå det felaktigt utbetalda utlandstillägg som anges i punkt 25 ovan, vilket hade betalats ut inom ramen för avtalet om kontraktsanställning vid Easme.
Förslag rörande avtal om tillfällig anställning för vissa kontraktsanställda
30 Den 30 maj 2012 sände kommissionens vice ordförande ett meddelande till de representativa fackföreningarna och yrkessammanslutningarna rörande bland annat den pågående lagstiftningsprocessen för revidering av tjänsteföreskrifterna och ”de övergångsbestämmelser som kan komma att gälla för de kontraktsanställda som uppnår den maximala tjänstetiden vid kommissionen inom de närmaste månaderna”. I meddelandet angavs bland annat dels att det var ”omöjligt att avvika från gällande bestämmelser i tjänsteföreskrifterna”, dels att tjänsteavdelningarna skulle erinras om att ”de tilldelade totala anslagen också kan användas för att finansiera avtal om anställning av inhyrd personal med iakttagande av tillämpliga nationella bestämmelser”.
31 Genom ett meddelande av den 16 oktober 2012 informerade generaldirektören för GD Forskning och innovation direktörerna vid nämnda direktorat om att det föreslogs att de, i avvaktan på fullständig politisk enighet om tjänsteföreskrifterna, skulle erbjuda anställning som inhyrd personal för vissa kontraktsanställda vilkas avtal löpte ut under första halvåret 2013 och vilkas arbete var avgörande för generaldirektoratets verksamhet.
32 Under åren 2012 och 2013 utarbetade kommissionen flera avtal om anställning som inhyrd personal, bland annat sökandens avtal.
Förfarandet och parternas yrkanden
33 Sökanden har väckt förevarande talan genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 8 maj 2017.
34 Den 17 juli 2017 inkom kommissionens svaromål till tribunalens kansli.
35 Den 7 september och den 18 oktober 2017 inkom repliken respektive dupliken till tribunalens kansli.
36 Parterna utvecklade sin talan och svarade på tribunalens frågor vid förhandlingen den 10 april 2018.
37 Sökanden har yrkat att tribunalen ska
– ogiltigförklara det angripna beslutet, och
– förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
38 Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
– ogilla talan, och
– förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
39 Sökanden har anfört fyra grunder till stöd för sin talan. Den första grunden avser felaktig rättstillämpning, åsidosättande av belgiska lagbestämmelser om avtal om anställning för uthyrningsändamål och kringgående av lagbestämmelser. Som andra grund har det gjorts gällande att kommissionen har gjort sig skyldig till maktmissbruk. Såvitt avser den tredje grunden har sökanden gjort gällande att kommissionen har gjort sig skyldig till en uppenbart oriktig bedömning och har åsidosatt principen om god förvaltningssed. Sökanden har som fjärde grund gjort gällande att kommissionen har åsidosatt sökandens berättigade förväntningar och principerna om skydd för berättigade förväntningar, rättssäkerhet och förvärvade rättigheter.
40 Tribunalen finner att det finns skäl att pröva den första och den tredje grunden tillsammans.
Den första och den tredje grunden: Felaktig rättstillämpning, åsidosättande av belgiska lagbestämmelser om avtal om anställning för uthyrningsändamål, kringgående av lagbestämmelser, en uppenbart oriktig bedömning och åsidosättande av principen om god förvaltningssed
41 Genom den första och den tredje grunden har sökanden gjort gällande att kommissionen genom det angripna beslutet har gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning, åsidosättande av de belgiska lagbestämmelserna om avtal om anställning för uthyrningsändamål, kringgående av lagbestämmelser, en uppenbart oriktig bedömning och åsidosättande av principen om god förvaltningssed.
42 Kommissionen har bestritt sökandens argument. I dupliken har kommissionen avseende den tredje grunden dessutom hävdat att invändningen avseende åsidosättande av principen om god förvaltningssed inte kan tas upp till prövning.
43 Den första och den tredje grunden kan delas in i tre delgrunder. Den första delgrunden avser beräkningen av den tioåriga referensperioden. Den andra delgrunden avser synen på sökandens arbete under perioden med anställning som inhyrd personal som att det inte utgjorde tjänstgöring i en internationell organisation i den mening som avses i artikel 4 i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna. Den tredje delgrunden avser sökandens stadigvarande bosättning under den tioåriga referensperioden.
44 Tribunalen erinrar inledningsvis om att enligt domstolens fasta praxis är syftet med det utlandstillägg som föreskrivs i artikel 69 i tjänsteföreskrifterna att ge kompensation för de särskilda kostnader och nackdelar som följer av att tjänstgöra vid unionen för tjänstemän som av denna anledning är tvungna att flytta från den stat där de har sin hemvist till den stat där anställningsorten ligger och integreras i en ny miljö. Begreppet utlandsflytt beror även på tjänstemannens subjektiva situation, det vill säga graden av integration i den nya miljön, till följd av exempelvis stadigvarande bosättning eller utövande av en huvudsaklig yrkesverksamhet där (se dom av den 24 januari 2008, Adam/kommissionen, C‑211/06 P, EU:C:2008:34, punkt 38 och där angiven rättspraxis).
45 Det ska även erinras om att villkoren för beviljande av utlandstillägg, vilka anges i artikel 4.1 i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna, är tillämpliga på tillfälligt anställda och kontraktsanställda enligt artikel 20 i tjänsteföreskrifterna respektive artikel 92 i anställningsvillkoren för övriga anställda i Europeiska unionen.
46 Vad närmare bestämt gäller de villkor för beviljande av utlandstillägg som anges i artikel 4.1 b i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna måste tjänstemän som är eller har varit medborgare i den stat inom vars territorium anställningsorten ligger visa att de under tio år innan de tillträdde tjänsten var stadigvarande bosatta utanför den statens europeiska territorium av andra skäl än för att tjänstgöra i statlig tjänst eller i en internationell organisation.
47 För tjänstemän som är medborgare i det land där anställningsorten ligger är dessutom den omständigheten att de, om så endast mycket kortvarigt under den tioåriga referensperioden, har behållit sin stadigvarande bosättning där eller stadigvarande har bosatt sig där tillräcklig för att de ska förlora rätten till eller nekas utlandstillägg (dom av den 27 februari 2015, EESK/Achab, T-430/13 P, EU:T:2015:122, punkt 54).
48 Vad särskilt gäller begreppet stadigvarande bosättning har det i fast rättspraxis tolkats som den plats där den berörde permanent eller varaktigt har etablerat sina huvudsakliga intressen med avsikt att denna situation ska hålla sig stabil. Vidare förutsätter begreppet bosättning, som inte grundar sig endast på hur länge en person vistats i det ena eller andra landet, att personen förutom att rent fysiskt bo på en bestämd ort också har för avsikt att göra detta med den kontinuitet som följer av ett dagligt liv och normala sociala kontakter (se dom av den 16 maj 2007, F/kommissionen, T-324/04, EU:T:2007:140, punkt 48 och där angiven rättspraxis).
49 När det gäller fastställandet av referensperioden framgår det av rättspraxis, med avseende på det undantag som föreskrivs i artikel 4.1 a i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna, att den omständigheten att arbete utförs för en annan stat eller en internationell organisation innebär att personen i fråga upprätthåller ett särskilt band till denna andra stat eller denna internationella organisation, vilket således hindrar uppkomsten av ett varaktigt band till den stat där anställningsorten ligger och således en tillräcklig integration av den berörde i samhället i sistnämnda stat. Eftersom det är det arbete som utförs för en annan stat eller en internationell organisation som presumeras hindra uppkomsten av ett varaktigt band mellan den berörda personen och det land där anställningsorten ligger, gäller denna presumtion också i fråga om artikel 4.1 b i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna, oberoende av den omständigheten att de båda bestämmelserna är olika formulerade. Vid beräkningen av den tioåriga referensperioden ska således de perioder under vilka den berörde har tjänstgjort i statlig tjänst eller i en internationell organisation beaktas. Att inte tillmäta arbete som utförts för en stat eller en internationell organisation betydelse vid fastställandet av referensperioden skulle nämligen stå i strid med såväl lydelsen av artikel 4.1 b i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna som dess syfte, eftersom detta synsätt i praktiken likställer ett sådant arbete med arbete som utförts för vilken arbetsgivare som helst (se dom av den 25 september 2014, Grazyte/kommissionen, T-86/13 P, EU:T:2014:815, punkt 50 och där angiven rättspraxis).
50 Vad gäller begreppet ”internationell organisation” ska det erinras om att arbete som utförs vid unionens institutioner och organ betraktas som arbete som utförs för en internationell organisation i den mening som avses i artikel 4.1 i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 september 2014, Grazyte/kommissionen, T-86/13 P, EU:T:2014:815, punkterna 33 och 34 och där angiven rättspraxis).
51 Slutligen ankommer det, enligt fast rättspraxis, på den berörda tjänstemannen att visa att de villkor som anges i artikel 4.1 i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna är uppfyllda (se dom av den 21 januari 2014, Jelenkowska-Luca/kommissionen, F‑114/12, EU:F:2014:3, punkt 15 och där angiven rättspraxis).
52 Det är mot bakgrund av det regelverk och den rättspraxis som anges ovan som det ska prövas huruvida de argument som sökanden har anfört till stöd för den första och den tredje grunden är välgrundade.
Den första delgrunden: Beräkningen av referensperioden
53 Genom den första och den tredje grundens första del har sökanden gjort gällande att det var fel av kommissionen att i det angripna beslutet fastställa den tioåriga referensperioden till mellan åren 2006 och 2016. Sökanden har preciserat att han inte invänder mot den omständigheten att hans rättigheter enligt tjänsteföreskrifterna skulle fastställas på nytt när han började arbeta vid Inea, utan mot den omständigheten att kommissionen beräknade den tioåriga referensperioden utan att borträkna de perioder under vilka han tjänstgjort i en internationell organisation och utan att förlänga referensperioden i motsvarande utsträckning. Enligt sökanden ska den tioåriga referensperioden fastställas så, att den började år 1999 och avslutades under år 2009, eftersom perioden från det att han började arbeta vid parlamentet (år 2009) till dess att han började arbeta vid Inea (år 2016) ska räknas bort. Att han var bosatt i Belgien under hela denna period, inbegripet under perioden med anställning som inhyrd personal, motiverades nämligen av att han tjänstgjorde vid en internationell organisation.
54 Kommissionen har bestritt sökandens argument.
55 Tribunalen konstaterar att sökanden i förevarande fall har begärt utlandstillägg från den 16 juli 2016 då han började arbeta vid Inea. Av handlingarna i målet framgår vidare att sökanden är medborgare i den stat där anställningsorten ligger (Belgien) och även är medborgare i en annan medlemsstat (Italien).
56 Eftersom sökanden är medborgare i den stat där anställningsorten ligger omfattas hans situation av det fall som gäller en tjänsteman ”som är eller har varit medborgare i den stat inom vars territorium anställningsorten ligger”, såsom det föreskrivs i artikel 4.1 b i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna.
57 Den relevanta referensperioden är följaktligen den som föreskrivs i artikel 4.1 b i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna, det vill säga ”10 år innan [tillträdandet av] tjänsten”.
58 Tribunalen påpekar vidare att sökanden inte har bestritt att hans individuella rättigheter, inbegripet rätten till utlandstillägg, skulle fastställas när han började arbeta vid Inea.
59 Av detta följer att den tioåriga referensperioden löpte ut den dag då sökanden började arbeta vid Inea.
60 I förevarande fall ska däremot, till skillnad från vad sökanden har gjort gällande, den period då han tjänstgjorde i statlig tjänst eller i en internationell organisation inte ”räknas bort” vid beräkningen av den tioåriga referensperioden, vilket skulle föranleda en motsvarande förlängning av referensperioden.
61 Det ska härvid preciseras att den rättspraxis som anges i punkt 49 ovan, enligt vilken man vid tillämpningen av artikel 4.1 b i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna, liksom vid tillämpningen av artikel 4.1 a, ska ”räkna bort” den period under vilken tjänstemannen i fråga har tjänstgjort i statlig tjänst eller i en internationell organisation, vilket föranleder en motsvarande förlängning av referensperioden, inte kan överföras på förevarande fall (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 september 2014, Grazyte/kommissionen, T-86/13 P, EU:T:2014:815, punkt 51). I det fall som avses i nämnda rättspraxis syftar nämligen ”borträkningen” av tjänstgöringsperioderna för en internationell organisation och motsvarande förlängning av referensperioden till att verifiera att den berörda personen faktiskt har tillbringat tio år utanför den stats europeiska territorium där han eller hon är medborgare, utan att under dessa tio år tjänstgöra i statlig tjänst eller i en internationell organisation (se, för ett liknande resonemang, dom av den 30 januari 2014, Ohrgaard/kommissionen, F-151/12, EU:F:2014:8, punkterna 36 och 38 och där angiven rättspraxis).
62 Av detta följer att vid tillämpningen av artikel 4.1 b i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna kan endast de perioder under vilka den berörde har tjänstgjort i statlig tjänst eller i en internationell organisation ”utanför” den stat där anställningsorten ligger motivera borträkning. Av detta följer att i förevarande fall ska inte de perioder under vilka sökanden tjänstgjort i en internationell organisation i den stat där anställningsorten ligger och där han är medborgare räknas bort vid beräkningen av den tioåriga referensperiod som föreskrivs i artikel 4.1 b i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna och inte heller ska referensperioden förlängas i motsvarande utsträckning.
63 Däremot ska, i förevarande fall, tjänstgöringen i en internationell organisation beaktas när det gäller att fastställa sökandens stadigvarande bosättning, eftersom denna omständighet presumeras hindra uppkomsten av ett varaktigt band mellan honom och det land där anställningsorten ligger (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 september 2014, Grazyte/kommissionen, T-86/13 P, EU:T:2014:815, punkt 50). Denna fråga kommer att prövas inom ramen för den tredje delgrunden, som avser sökandens stadigvarande bosättning.
64 Av det ovan anförda följer att kommissionen gjorde en riktig bedömning när den fastställde den tioåriga referensperioden till mellan den 15 juli 2006 och den 15 juli 2016, det vill säga att den löpte ut när sökanden började arbeta vid Inea och hade inletts tio år tidigare.
Den andra delgrunden: Synen på sökandens arbete under perioden med anställning som inhyrd personal
65 Genom den första och den tredje grundens andra del har sökanden invänt mot att hans arbete under perioden med anställning som inhyrd personal betraktas som om det inte utgjorde tjänstgöring i en internationell organisation i den mening som avses i artikel 4 i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna. Enligt sökanden fanns det under denna period av anställning som inhyrd personal en ”direkt rättslig koppling” mellan honom och kommissionen, vilket bland annat framgår av att han anställdes som inhyrd personal i syfte att fylla platsen efter sig själv vid GD Forskning och innovation, att han fick sina instruktioner direkt från kommissionen och att han inte hade någon föregående koppling till företaget R. Sökanden har dessutom gjort gällande att samtliga omständigheter i förevarande fall gör det motiverat att anse att hans arbetsgivare under perioden med anställning som inhyrd personal inte var bemanningsföretaget R, utan i själva verket kommissionen, som inte har iakttagit belgisk rätt avseende avtal om anställning för uthyrningsändamål. Enligt sökanden måste det vid tillämpning av artikel 4.1 i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna anses att han efter det att han började arbeta vid parlamentet år 2009 inte har utövat någon annan yrkesverksamhet än verksamheten vid unionsinstitutionerna.
66 Kommissionen har bestritt sökandens argument.
67 Tribunalen konstaterar att såsom framgår av punkterna 8–13 ovan togs sökanden upp på förteckningen över de kontraktsanställda som föreslogs få ett avtal om anställning som inhyrd personal vid GD Forskning och innovation, när han hade arbetat som kontraktsanställd vid detta generaldirektorat under den längsta tillåtna tiden på tre år. Sökanden undertecknade därefter avtal om anställning för uthyrningsändamål med företaget R och arbetade inom ramen för dessa avtal vid kommissionens GD Forskning och innovation under en första period, den 1 februari–31 juli 2013, och därefter under en andra period, den 1–13 september 2013.
68 Det ska härvid påpekas att tribunalen redan har slagit fast att situationen för anställda som via bemanningsföretag ställs till unionsinstitutionernas förfogande inte motsvarar en situation ”som följer av arbete som utförts för en internationell organisation” i den mening som avses i artikel 4.1 a i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 september 2002, Nevin/kommissionen, T‑127/00, EU:T:2002:211, punkterna 4, 6, 21, 32 och 52–58). Detta arbete som inhyrd personal kännetecknas nämligen av en triangelrelation mellan arbetstagaren, ett externt företag och unionens institution eller organ, vilket förutsätter att två avtal ingås: ett första avtal mellan bemanningsföretaget och unionens institution eller organ och ett andra avtal mellan den arbetstagare som hyrs ut och bemanningsföretaget (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 september 2002, Nevin/kommissionen, T-127/00, EU:T:2002:211, punkt 53). Denna relation kännetecknas således av att det finns ett privat bemanningsföretag som gör vinst genom att ställa en arbetstagare till unionsinstitutionens förfogande eller genom att anställa arbetstagaren för att utföra bestämda uppgifter inom institutionen eller för dess räkning. Det är detta externa företags funktion som mellanhand som gör att slutsatsen inte kan dras att det finns en direkt rättslig koppling mellan den berörde och unionens institution eller organ (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 juni 2007, Asturias Cuerno/kommissionen, T-473/04, EU:T:2007:184, punkt 50).
69 Vidare ska det, med avseende på de olika bestämmelserna i artikel 4.1 i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna, erinras om att av rättspraxis framgår att formuleringen ”förhållanden som följer av arbete som utförts för en internationell organisation” i artikel 4.1 a i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna har en mycket vidare räckvidd än orden ”tjänstgöra i en internationell organisation” i artikel 4.1 b i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna (dom av den 3 maj 2001, Liaskou/rådet, T‑60/00, EU:T:2001:129, punkt 47).
70 Den rättspraxis som anges i punkt 68 ovan är dock tillämplig även i förevarande fall, eftersom den aktuella perioden med anställning som inhyrd personal kännetecknas av att det var fråga om en triangelrelation mellan sökanden, det externa företaget R och kommissionen. Det är således på grund av att företaget R, med vilket sökanden hade undertecknat avtal om anställning för uthyrningsändamål, fungerade som mellanhand som slutsatsen inte kan dras att det fanns en direkt rättslig koppling mellan sökanden och kommissionen under perioden med anställning som inhyrd personal.
71 Som kommissionen har gjort gällande är dessutom den rättspraxis som anges i punkt 68 ovan tillämplig i än högre grad i förevarande fall, eftersom sökandens situation omfattas av artikel 4.1 b i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna, vars formulering ”tjänstgöra i en internationell organisation” inte har en lika vid räckvidd som den formulering som används i artikel 4.1 a i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna, såsom det erinras om i punkt 69 ovan. Det kan följaktligen inte anses att perioden med anställning som inhyrd personal, som grundade sig på arbetsavtal mellan sökanden och ett privat företag, motsvarade tjänstgöring ”i en internationell organisation”.
72 Denna rättsliga bedömning av arbete som utförs av inhyrd personal påverkas inte av sökandens argument att han i förevarande fall var direkt underställd kommissionen, eftersom avtal om anställning som inhyrd personal är olagliga enligt tillämplig belgisk rätt och kommissionen inom ramen för dessa avtal inte var ”användare” i den mening som avses i belgisk rätt, utan ”arbetsgivare”.
73 Tribunalen konstaterar härvid för det första att föremålet för förevarande talan inte är en prövning av den påstådda olagligheten hos avtalen om anställning som inhyrd personal – vilka sökanden dessutom inte har överklagat till behörig belgisk domstol – utan att talan endast avser beslutet att neka sökanden utlandstillägg när han började arbeta vid Inea.
74 Tribunalen konstaterar följaktligen att sökandens argument avseende den påstådda olagligheten hos avtalen om anställning som inhyrd personal är verkningslöst när det gäller att få till stånd en ogiltigförklaring av det angripna beslutet (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 9 juni 2009, Nardin/parlamentet, F‑12/08, EU:F:2009:57, punkt 38).
75 Det ska vidare påpekas att kopplingen mellan sökanden och kommissionen inom ramen för det arbete som utförs av inhyrd personal kännetecknades av att den var ”rent faktisk”, eftersom det var bemanningsföretaget som hade den rättsliga möjligheten att utöva arbetsgivarbefogenheter över den uthyrda personalen och som de facto överförde en del av denna befogenhet till användaren under den tid som arbetstagaren ställdes till dennes förfogande (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 september 2002, Nevin/kommissionen, T-127/00, EU:T:2002:211, punkt 57). Den omständigheten att sökanden fick delta i internutbildning vid kommissionen under perioden med anställning som inhyrd personal påverkar inte denna bedömning, eftersom denna utbildning endast kan ses som en del i den faktiska relationen mellan sökanden och kommissionen.
76 Även om sökanden fick instruktioner direkt av kommissionen är vidare denna omständighet förenlig med karaktären av arbete som utförs av inhyrd personal och med den triangelrelation som beskrivs i punkt 68 ovan (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 september 2002, Nevin/kommissionen, T-127/00, EU:T:2002:211, punkt 65).
77 Inte heller den omständigheten att kommissionen kunde välja eller godkänna just sökanden och att detta val eller godkännande var en förutsättning för att bemanningsföretaget skulle anställa sökanden påverkar den rättsliga bedömningen av det arbete som utförs av inhyrd personal enligt tillämplig nationell rätt och de ifrågavarande avtalen, och hindrar framför allt inte att det är arbetsgivaren – och inte den användande institutionen – som är den juridiska person med vilken arbetsavtalet ingåtts (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 september 2002, Nevin/kommissionen, T‑127/00, EU:T:2002:211, punkt 66 och där angiven rättspraxis).
78 Mot bakgrund av det ovan anförda finner tribunalen att sökanden under perioden med anställning som inhyrd personal hade en direkt rättslig koppling till bemanningsföretaget, vilket han var underordnad och till vilket han var knuten genom två på varandra följande avtal om anställning för uthyrningsändamål.
79 Det kan följaktligen inte medges att sökanden befann sig i en situation där han ”tjänstgjorde i en internationell organisation” i den mening som avses i artikel 4.1 b i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna.
80 Kommissionen gjorde följaktligen en riktig bedömning när den ansåg att sökanden inte hade tjänstgjort i en internationell organisation i den mening som avses i artikel 4.1 b i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna under perioden med anställning som inhyrd personal, under perioden den 1 februari–31 juli 2013 respektive den 1–13 september 2013.
Den tredje delgrunden: Stadigvarande bosättning
81 Genom den första och den tredje grundens tredje del har sökanden gjort gällande att kommissionen felaktigt ansett att han var stadigvarande bosatt i Belgien och fastställt att han hade centrum för sina huvudsakliga intressen där för andra ändamål än att tjänstgöra i en internationell organisation. Enligt sökanden är den omständigheten att han gifte sig med en belgisk medborgare och att hans barn är födda i Bryssel endast en följd av att han bosatte sig i Bryssel 2009 i syfte att tjänstgöra vid unionens institutioner för en längre tid.Sökanden har dessutom gjort gällande att den enda period under vilken han inte tjänstgjorde vid en av unionens institutioner var i augusti 2013, när han erhöll arbetslöshetsersättning.
82 Kommissionen har bestritt sökandens argument.
83 Tribunalen påpekar inledningsvis att eftersom sökanden är medborgare i det land där anställningsorten ligger, är den omständighet som det erinras om i punkt 47 ovan att han, om så endast mycket kortvarigt under den tioåriga referensperioden, stadigvarande har bosatt sig där tillräcklig för att han ska förlora rätten till utlandstillägg.
84 Tribunalen konstaterar att det av handlingarna i målet framgår, såvitt gäller sökandens privatliv under den tioåriga referensperioden från år 2006 till år 2016, att han den 21 september 2007 registrerade sig vid italienska konsulatet i Bryssel. Den 6 december 2008 gifte han sig i Bryssel med en belgisk medborgare som var bosatt och arbetade i Bryssel och som han har tre barn tillsammans med, födda i Bryssel åren 2010, 2013 och 2015. Sedan den 18 februari 2009 är sökanden registrerad i befolkningsregistret i Schaerbeek. Tribunalen konstaterar även att vad gäller sökandens yrkesliv arbetade han som ackrediterad assistent för parlamentet den 1 augusti 2009–31 januari 2010 och därefter som kontraktsanställd för övriga uppgifter för GD Forskning och innovation den 1 februari 2010–31 januari 2013. Den 1 februari–31 juli 2013 och den 1–13 september 2013 hade han avtal om anställning för uthyrningsändamål med företaget R och arbetade som inhyrd personal vid GD Forskning och innovation. Under augusti 2013 erhöll sökanden arbetslöshetsersättning. Sökanden arbetade därefter som kontraktsanställd vid parlamentet den 16 september 2013–15 maj 2014 och därefter för Easme den 16 maj 2014–15 juli 2016. Den 16 juli 2016, anställdes sökanden slutligen som kontraktsanställd vid Inea (se punkterna 4, 7, 8, 12, 13 och 18–20 ovan).
85 Kommissionen anser att de faktiska omständigheter som anges i punkt 84 ovan visar att sökanden under den tioåriga referensperioden, för det första, var stadigvarande bosatt i Belgien, för det andra, utövade privat yrkesverksamhet i Bryssel i egenskap av inhyrd personal och, för det tredje, inte har visat att han hade en stadigvarande bosättning utanför Belgien under den månad då han var arbetslös.
86 Denna bedömning kan inte motsägas av sökandens påståenden.
87 De omständigheter i sökandens privatliv som anges i punkt 84 ovan är objektiva faktiska omständigheter, som visar att sökanden har varaktiga sociala band med det land där anställningsorten ligger. Mot bakgrund av dessa omständigheter kan det inte anses att sökanden har visat att hans vistelse i Belgien under den tioåriga referensperioden var tillfällig eller inte har medfört en varaktig flytt av den plats där han permanent eller varaktigt etablerat sina huvudsakliga intressen.
88 De omständigheter som rör sökandens privatliv ska dessutom beaktas tillsammans med de övriga omständigheter som rör hans yrkesliv, vilka anges i punkt 84 ovan. Utifrån dessa omständigheter sammantagna kan slutsatsen dras att sökanden inte har visat att han under den tioåriga referensperioden var bosatt i Belgien av skäl som enbart berodde på hans tjänstgöring i statlig tjänst eller i en internationell organisation.
89 Som det påpekas i punkt 79 ovan kan det inte anses att sökanden under perioden med anställning som inhyrd personal befann sig i en situation där han ”tjänstgjorde i en internationell organisation” i den mening som avses i artikel 4.1 b i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna.
90 Tribunalen erinrar vidare om att de konkreta skäl som motiverat sökanden att stanna i det land där anställningsorten ligger och där han är medborgare inte ska beaktas vid beviljandet av utlandstillägg. En prövning i sak av de olika skäl som föranledde den berörda personen att bosätta sig i det land där han är medborgare skulle oundvikligen grundas på subjektiva bedömningar, vilket inte är förenligt vare sig med lydelsen av eller ändamålen med artikel 4.1 b i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 25 september 2014, Grazyte/kommissionen, T-86/13 P, EU:T:2014:815, punkterna 56–58). De subjektiva skäl som föranledde sökanden att dels gifta sig och skaffa barn i Belgien genom att bo där oavbrutet, dels acceptera avtal om anställning för uthyrningsändamål är inte relevanta vid prövningen av villkoren för beviljande av utlandstillägg.
91 Mot bakgrund av det ovan anförda ska slutsatsen dras att det av handlingarna i målet inte framgår att sökanden under den tioåriga referensperioden varaktigt etablerade sina huvudsakliga intressen utanför Belgien, detta dels eftersom han är belgisk medborgare, bodde i Bryssel oavbrutet under hela den tioåriga referensperioden och gifte sig i Bryssel med en belgisk medborgare som han fått tre barn med, även de födda i Bryssel, dels eftersom han utövade privat yrkesverksamhet i Belgien under en del av referensperioden. Det ska vidare konstateras att sökanden inte har visat att han under den tioåriga referensperioden bodde i Belgien av skäl som enbart berodde på att han tjänstgjorde i statlig tjänst eller i en internationell organisation.
92 Av detta följer att sökanden, förutom den omständigheten att han har bott i Bryssel i många år, har visat att han har för avsikt att göra detta kontinuerligt, eftersom han varaktigt har etablerat sina huvudsakliga intressen där.
93 Kommissionen gjorde följaktligen en riktig bedömning när den ansåg att sökanden inte har visat att han under den tioåriga referensperioden var stadigvarande bosatt utanför den stat där anställningsorten ligger, det vill säga Belgien, där han är medborgare.
94 Av detta följer att det angripna beslutet inte innehåller de felaktigheter eller åsidosättanden som sökanden gjort gällande inom ramen för den första och den tredje grunden.
95 Mot bakgrund av det ovan anförda ska talan ogillas såvitt avser den första och den tredje grunden, utan att det är nödvändigt att pröva den fråga avseende upptagande till prövning som anges punkt 42 ovan, eftersom unionsdomstolen har rätt att, beroende på omständigheterna i det enskilda fallet, pröva huruvida det med beaktande av principen om god rättskipning är befogat att ogilla en viss grund utan att dessförinnan ha prövat huruvida grunden kan upptas till sakprövning (dom av den 11 juli 2014, DTS Distribuidora de Televisión Digital/kommissionen, T-533/10, EU:T:2014:629, punkt 170).
Den andra grunden: Maktmissbruk
96 Inom ramen för den andra grunden har sökanden gjort gällande att hans anställning som inhyrd personal vid GD Forskning och innovation utgör maktmissbruk från kommissionens sida.
97 Enligt sökanden gjorde kommissionen sig skyldig till maktmissbruk, eftersom den kringgick belgisk lag om avtal om anställning för uthyrningsändamål genom att utnyttja nämnda lag för andra ändamål än de som motiverade att den antogs. Kommissionens målsättning när den ingick sådana avtal med de kontraktsanställda var nämligen att inte förlora kvalificerad personal som var nödvändig för generaldirektoratens verksamhet. Denna målsättning strider mot belgisk rätt och syftade till att ersätta ställningen som kontraktsanställd med en mycket prekär avtalssituation, där tjänsten, arbetsgivaren och arbetstagaren emellertid var de samma. Genom att använda denna ställning som prekär arbetstagare för att kringgå sökandens individuella rättigheter gjorde kommissionen sig skyldig till maktmissbruk.
98 Sökanden har vidare hävdat att kommissionen missbrukade sina befogenheter genom att tvinga honom att underteckna två på varandra följande avtal om anställning som inhyrd personal för att utföra samma arbete som han tidigare hade utfört som kontraktsanställd för övriga uppgifter vid GD Forskning och innovation och sedan använda sig av dessa avtal för att kringgå hans individuella rättigheter när han anställdes av Inea. Sökanden och hans kollegor i samma situation ”tvingades” att underteckna avtalen, dels för att detta var deras enda möjlighet att inte förlora sitt arbete vid unionens institutioner, dels för att vara säkra på att senare återfå sin tjänst som kontraktsanställd så snart revideringen av tjänsteföreskrifterna hade antagits.
99 Kommissionen har bestritt sökandens argument.
100 Tribunalen erinrar om att enligt fast rättspraxis föreligger maktmissbruk när en myndighet har utnyttjat sina befogenheter i syfte att uppnå andra mål än dem som myndigheten har tilldelats befogenheter för. Ett beslut innebär maktmissbruk endast om det på grundval av objektiva, relevanta och samstämmiga uppgifter framgår att det har fattats för att uppnå ett sådant mål. När fler än ett mål eftersträvas utgör beslutet – även om det utöver de giltiga grunderna innehåller en oriktig grund – inte maktmissbruk, under förutsättning att det huvudsakliga målet kvarstår (se dom av den 13 december 2017, Oltis Group/kommissionen, T-497/15, ej publicerad, EU:T:2017:895, punkt 52 och där angiven rättspraxis).
101 I förevarande fall ska det konstateras att det inte finns något orsakssamband mellan beslutet att använda sig av avtal om anställning av inhyrd personal och beslutet om fastställande av sökandens individuella rättigheter när han började arbeta vid Inea. Det rör sig nämligen om separata beslut som har fattats av separata enheter och på grundval av separata lagbestämmelser med sina egna målsättningar. Dessutom var det inte alls säkert att sökanden skulle få bli tjänsteman eller anställd vid någon av unionens institutioner eller organ vid utgången av perioden med anställning som inhyrd personal och att det följaktligen skulle bli nödvändigt att fatta beslut om rätten till utlandstillägg. Under dessa omständigheter kan det inte fastställas att det fanns ett samband mellan besluten i fråga.
102 Sökandens obestyrkta påståenden, bland annat påståendet att anställning av inhyrd personal skett för att kringgå hans individuella rättigheter vid en eventuell framtida anställning vid en av unionens institutioner eller organ, kan inte anses utgöra objektiva, relevanta och samstämmiga uppgifter som visar att det angripna beslutet fattades för andra ändamål än för att bedöma sökandens individuella rätt till utlandstillägg.
103 Det finns inte heller något som helst stöd för sökandens påstående att kommissionen missbrukade sina befogenheter genom att tvinga honom att underteckna avtal om anställning som inhyrd personal. Härvid räcker det att konstatera att såsom framgår av punkterna 11 och 12 ovan var det enbart sökandens egen vilja och hans egna yrkesmässiga val som föranledde honom att skapa en profil vid företaget R och underteckna avtal om anställning för uthyrningsändamål med detta företag till och med den 13 september 2013.
104 Talan kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser den andra grunden.
Den fjärde grunden: Åsidosättande av sökandens berättigade förväntningar och principerna om skydd för berättigade förväntningar, rättssäkerhet och förvärvade rättigheter
105 Inom ramen för den fjärde grunden har sökanden gjort gällande att han har en förvärvad rätt att anses uppfylla villkoren för beviljande av utlandstillägg, eftersom hans faktiska situation inte har ändrats sedan han först började arbeta vid en unionsinstitution i augusti 2009, han alltid har arbetat för en internationell organisation och aldrig har bosatt sig stadigvarande i Belgien genom att där etablera sina huvudsakliga intressen för andra ändamål än att tjänstgöra i en internationell organisation.
106 Sökanden har härvid betonat att kommissionen genom att ändra sin bedömning av rätten till utlandstillägg har åsidosatt hans förvärvade rättigheter med hänvisning till verkningar som följer av hans avtal om anställning som inhyrd personal, vilket kommissionen förhandlade fram i tjänstens intresse. Det var just för att deras rättigheter hade förhandlats och skulle bibehållas som sökanden och hans kollegor gick med på tillfällig anställning som inhyrd personal.
107 Sökanden har vidare hävdat att kommissionens bedömning avseende perioden med anställning som inhyrd personalvar felaktig, i den mån den ansåg att denna period utgjorde skäl till att neka sökanden det utlandstillägg som föreskrivs i artikel 4 i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna. Trots sitt dubbla medborgarskap, som han alltid har varit öppen med, och trots att han gifte sig i Bryssel och hans barn är födda där, har Belgien aldrig betraktats som hans hemvist och det land där han varaktigt har etablerat sina huvudsakliga intressen, förutom med avseende på hans tjänstgöring vid unionens institutioner och organ. De sex månader under vilka han var anställd som inhyrd personal kan inte ändra detta sätt att se på hans varaktiga bosättning. De uppgifter som fastställdes för att bevilja honom utlandstillägg är dessutom desamma som de som nu tolkas till hans nackdel, eftersom kommissionen har gjort en ”helomvändning” i bedömningen av hans ärende och har underlåtit att beakta de omständigheter som motiverade att han anställdes tillfälligt.
108 Kommissionen har bestritt sökandens argument.
109 Tribunalen erinrar om att för att principen om skydd för berättigade förväntningar ska kunna åberopas krävs det, enligt fast rättspraxis, att den berörde av de behöriga unionsinstitutionerna fått tydliga försäkringar som är ovillkorliga och samstämmiga samt härrör från behöriga och tillförlitliga källor (se dom av den 13 juni 2013, HGA m.fl./kommissionen, C‑630/11 P–C‑633/11 P, EU:C:2013:387, punkt 132 och där angiven rättspraxis).
110 I förevarande fall framgår det dock av de handlingar som ingetts till tribunalen att det inte har kunnat visas att sökanden fått en tydlig försäkran om utlandstillägg som är ovillkorlig och samstämmig samt härrör från någon av unionens institutioner, organ eller byråer. Det räcker härvid att konstatera att det angripna beslutet fattades efter det att parlamentet hade fattat det beslut som avses i punkt 24 ovan, genom vilket sökanden redan nekats utlandstillägg.
111 Av handlingarna i målet framgår att sökanden erhöll utlandstillägg före perioden med anställning som inhyrd personal, men nekades utlandstillägg efter den perioden. Såsom framgår ovan av punkterna 24–26, 28 och 29 nekades sökanden utlandstillägg för perioden den 16 september 2013–15 maj 2014 inom ramen för sitt avtal med parlamentet och beslut fattades om att vidta åtgärder för att återfå det felaktigt utbetalda utlandstillägg som han hade beviljats för perioden den 16 maj 2014–15 juli 2016 inom ramen för sitt avtal med Easme.
112 Under omständigheterna i förevarande fall ska sökandens ekonomiska rättigheter, inbegripet rätten till utlandstillägg, fastställas varje gång han börjar en ny anställning, eftersom det inte finns någon kontinuitet mellan de olika avtal mellan sökanden och unionens institutioner och organ som anges i punkterna 7, 8 och 18–20 ovan (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 december 2012, Grazyte/kommissionen, F‑76/11, EU:F:2012:173, punkterna 45–47). Referensperioden och de relevanta faktiska omständigheterna vid bedömningen av de villkor som föreskrivs i artikel 4.1 b i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna är följaktligen olika för varje avtal. Under dessa omständigheter kunde sökanden när han började arbeta vid Inea inte göra gällande tidigare beslut om utlandstillägg och följaktligen inte heller att några förvärvade rättigheter åsidosatts.
113 Av detta följer att kommissionen genom det angripna beslutet inte har åsidosatt sökandens berättigade förväntningar eller principerna om skydd för berättigade förväntningar, rättssäkerhet och förvärvade rättigheter. Följaktligen kan talan inte vinna bifall såvitt avser den fjärde grunden.
114 Mot bakgrund av det ovan anförda ska talan ogillas i sin helhet.
Rättegångskostnader
115 Enligt artikel 134.1 i tribunalens rättegångsregler ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att sökanden ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom sökanden har tappat målet, ska kommissionens yrkande bifallas.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (andra avdelningen)
följande:
1) Talan ogillas.
2) Alessandro Quadri di Cardano ska ersätta rättegångskostnaderna.
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 13 juli 2018.
Underskrifter