ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΗΣ ΓΕΝΙΚΗΣ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
ELEANOR SHARPSTON
της 4ης Μαρτίου 2010 (1)
Υπόθεση C‑31/09
Nawras Bolbol
κατά
Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal
[αίτηση του Fővárosi Bíróság (Ουγγαρία) για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
«Οι προϋποθέσεις που πρέπει τουλάχιστον να πληρούν υπήκοοι τρίτων χωρών ή ανιθαγενείς για να μπορούν να ζητήσουν τη χορήγηση του καθεστώτος πρόσφυγα – Ανιθαγενής παλαιστινιακής καταγωγής – Προϋποθέσεις χορηγήσεως του καθεστώτος πρόσφυγα – Άρθρο 12, παράγραφος 1, στοιχείο α΄, της οδηγίας 2004/83/ΕΚ»
1. Η ανθρωπιστική πρόκληση της μέριμνας προσώπων, τα οποία έχουν απωλέσει τις εστίες και τα υπάρχοντά τους λόγω συγκρούσεων, υφίσταται από τότε που ο άνθρωπος άρχισε να κατασκευάζει όπλα και να τα χρησιμοποιεί εναντίον των γειτόνων του. Άτομα και ομάδες ατόμων που βρίσκονται σ’ αυτή την κατάσταση χρήζουν και είναι άξια συνδρομής και προστασίας. Δυστυχώς, ορισμένες μορφές συγκρούσεων συνεπάγονται την περιέλευση μεγάλου αριθμού προσώπων στην κατάσταση αυτή. Τα κράτη που απολαύουν μεγαλύτερης ευημερίας και σταθερότητας, στα οποία καταφεύγουν τα εν λόγω πρόσωπα προς αναζήτηση ασύλου, δεν είναι πάντα σε θέση να αντιμετωπίσουν με ευκολία την εισροή αυτή, ιδίως ως επακόλουθο μιας άλλης συρράξεως, χωρίς να θέτουν ενδεχομένως σε κίνδυνο τη δική τους ευημερία και σταθερότητα. Ως εκ τούτου, η για οποιονδήποτε λόγο προνομιακή μεταχείριση ορισμένης κατηγορίας ή ομάδας προσφύγων, αν δεν είναι ανάλογη και ισόρροπη, λειτουργεί εις βάρος της κατάλληλης μεταχειρίσεως άλλων προσώπων, τα οποία είναι επίσης από ανθρωπιστικής απόψεως αντικειμενικώς άξια προστασίας.
2. Για τον λόγο αυτό, η διεθνής κοινότητα θέσπισε, με τη Σύμβαση της Γενεύης της 28ης Ιουλίου 1951 περί του καθεστώτος των προσφύγων (2), δεσμευτικούς κανόνες του διεθνούς ανθρωπιστικού δικαίου που καθορίζουν λεπτομερώς τα πρόσωπα και τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες τα εν λόγω πρόσωπα αναγνωρίζονται ως πρόσφυγες καθώς και το είδος της παρεχόμενης σ’ αυτά προστασίας. Όλα τα κράτη μέλη της Ευρωπαϊκής Ενώσεως έχουν υπογράψει τη Σύμβαση αυτή. Σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Ενώσεως, οι υποχρεώσεις τους προβλέπονται στην οδηγία 2004/83 (3).
3. Η υπό κρίση αίτηση του Fővárosi Bíróság για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως βάσει του πρώην άρθρου 68 ΕΚ αφορά τις περιστάσεις υπό τις οποίες, βάσει της οδηγίας 2004/83, κράτος μέλος μπορεί ή πρέπει να χορηγήσει το καθεστώς πρόσφυγα σε Παλαιστίνια η οποία ζήτησε άσυλο στο εν λόγω κράτος μέλος.
Διεθνές Δίκαιο
Η Σύμβαση του 1951
4. Το προοίμιο της Συμβάσεως του 1951 υπενθυμίζει ότι ο Καταστατικός Χάρτης των Ηνωμένων Εθνών και η Παγκόσμια Διακήρυξη των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου επιβεβαιώνουν την αρχή ότι όλοι οι άνθρωποι πρέπει να απολαύουν των θεμελιωδών δικαιωμάτων και ελευθεριών άνευ διακρίσεων και σημειώνει ότι ο Οργανισμός των Ηνωμένων Εθνών έχει επανειλημμένως εκδηλώσει ζωηρό ενδιαφέρον για τους πρόσφυγες και έχει προσπαθήσει να εξασφαλίσει την ευρύτερη δυνατή άσκηση αυτών των θεμελιωδών δικαιωμάτων και ελευθεριών. Το προοίμιο υπογραμμίζει επίσης ότι η παροχή ασύλου ενδέχεται να έχει ως αποτέλεσμα την εξαιρετικά μεγάλη επιβάρυνση ορισμένων κρατών και ότι η ικανοποιητική επίλυση ενός προβλήματος του οποίου η διεθνής έκταση και φύση έχει αναγνωρισθεί από τα Ηνωμένα Έθνη δεν μπορεί να επιτευχθεί χωρίς διεθνή συνεργασία. Στο προοίμιο εκφράζεται η ευχή να πράξουν όλα τα κράτη που αναγνωρίζουν τον κοινωνικό και ανθρωπιστικό χαρακτήρα του προβλήματος των προσφύγων ό,τι είναι δυνατό στα πλαίσια των δυνατοτήτων τους ώστε το πρόβλημα αυτό να μην αποβεί αιτία εντάσεως μεταξύ των διαφόρων κρατών.
5. Το άρθρο 1Α της Συμβάσεως του 1951 καθορίζει τα λεπτομερή κριτήρια για την αναγνώριση της ιδιότητας του πρόσφυγα:
«Εν τη εννοία της παρούσης συμβάσεως ο όρος “πρόσφυξ” εφαρμόζεται επί:
[…]
2. Παντός προσώπου όπερ συνεπεία δικαιολογημένου φόβου διώξεως λόγω φυλής, θρησκείας, εθνικότητος, κοινωνικής τάξεως ή πολιτικών πεποιθήσεων ευρίσκεται εκτός της χώρας της οποίας έχει την υπηκοότητα και δεν δύναται ή, λόγω του φόβου τούτου, δεν επιθυμεί να απολαύη της προστασίας της χώρας ταύτης, ή εάν μη έχον υπηκοότητα τινά και ευρισκόμενον συνεπεία τοιούτων γεγονότων εκτός της χώρας της προηγουμένης συνήθους αυτού διαμονής, δεν δύναται ή, λόγω του φόβου τούτου, δεν επιθυμεί να επιστρέψη εις ταύτην.
[…]» (4)
6. Το άρθρο 1Γ προβλέπει διάφορες περιπτώσεις κατά τις οποίες η Σύμβαση παύει να εφαρμόζεται σε πρόσωπα που, κατά το άρθρο 1Α, πληρούν τις προϋποθέσεις για να τους αναγνωρισθεί η ιδιότητα του πρόσφυγα, κατ’ ουσία διότι πλέον δεν χρήζουν ή δεν πρέπει να τύχουν προστασίας βάσει της Συμβάσεως αυτής.
7. Το άρθρο 1Δ (του οποίου η ερμηνεία είναι ουσιώδης για την υπό κρίση υπόθεση) έχει ως εξής:
«Η Σύμβασις αύτη δεν εφαρμόζεται επί προσώπων άτινα απολαύουν σήμερον προστασίας ή συνδρομής παρεχομένης ουχί υπό του Υπάτου Αρμοστού των Ηνωμένων Εθνών δια τους πρόσφυγας αλλά εκ μέρους ετέρου οργάνου ή Οργανισμού των Ηνωμένων Εθνών.
Όταν η ως άνω προστασία ή συνδρομή παύση παρεχομένη δι’ οιονδήποτε αιτίαν χωρίς συγχρόνως να έχη οριστικώς ρυθμισθή η τύχη των προσώπων τούτων, συμφώνως προς τας υπό της Γενικής Συνελεύσεως των Ηνωμένων Εθνών ληφθείσας σχετικάς αποφάσεις, τα πρόσωπα ταύτα θα απολαύουν αυτομάτως των εκ της Συμβάσεως ταύτης απορρεόντων ευεργετημάτων.»
8. Το άρθρο 38 προβλέπει ότι κάθε διαφορά μεταξύ των συμβαλλομένων κρατών που αφορά την ερμηνεία ή την εφαρμογή της Συμβάσεως θα επιλύεται από το Διεθνές Δικαστήριο (5) κατόπιν αιτήσεως οποιουδήποτε συμβαλλόμενου κράτους.
Ψηφίσματα της Γενικής Συνελεύσεως των Ηνωμένων Εθνών που αφορούν την κατάσταση στην Παλαιστίνη (6)
9. Μετά τα γεγονότα του δευτέρου παγκοσμίου πολέμου και, ειδικότερα, το ολοκαύτωμα, τα Ηνωμένα Έθνη συμφώνησαν με τις προτάσεις της Ειδικής Επιτροπής των Ηνωμένων Εθνών για την Παλαιστίνη (7) για τη διαίρεση της Παλαιστίνης [ψήφισμα 181 (II) της 29ης Νοεμβρίου 1947]. Στις 14 Μαΐου 1948 ανακηρύχθηκε το κράτος του Ισραήλ. Αμέσως μετά ακολούθησε η αποκαλούμενη στα μεταγενέστερα ψηφίσματα των Ηνωμένων Εθνών «σύρραξη του 1948». Με το ψήφισμα 273 (III) της 11ης Μαΐου 1949, τα Ηνωμένα Έθνη δέχθηκαν το κράτος του Ισραήλ ως μέλος αυτού του διεθνούς οργανισμού.
10. Πολλοί Παλαιστίνιοι εκτοπίστηκαν λόγω της συρράξεως του 1948. Με το ψήφισμα 212 (III) της 19ης Νοεμβρίου 1948, προβλέπεται πρόγραμμα αρωγής των Ηνωμένων Εθνών για τους Παλαιστίνιους πρόσφυγες με σκοπό την παροχή άμεσης προσωρινής συνδρομής στα πρόσωπα αυτά. Με το ψήφισμα 302 (IV) της Γενικής Συνελεύσεως των Ηνωμένων Εθνών της 8ης Δεκεμβρίου 1949, τα Ηνωμένα Έθνη ιδρύουν το Γραφείο Αρωγής και Έργων των Ηνωμένων Εθνών για τους Παλαιστίνιους Πρόσφυγες στην Εγγύς Ανατολή (8).
11. Η εντολή του UNRWA ανανεώνεται κάθε τριετία από συστάσεώς του το 1949 μέχρι σήμερα. Η τρέχουσα εντολή του λήγει το 2011 (9). Στην περιοχή των επιχειρήσεών του περιλαμβάνονται πέντε «τομείς»: Λίβανος, Συριακή Αραβική Δημοκρατία, Ιορδανία, Δυτική Όχθη (συμπεριλαμβανομένης της ανατολικής Ιερουσαλήμ) και Λωρίδα της Γάζας (10).
Οι ενοποιημένες οδηγίες περί επιλεξιμότητας και εγγραφής (στο εξής: οδηγίες)
12. Οι οδηγίες που εξέδωσε το UNRWA ορίζουν ως «πρόσωπα που πληρούν τα κριτήρια του UNRWA για τους Παλαιστίνιους πρόσφυγες» τα «πρόσωπα με συνήθη διαμονή στην Παλαιστίνη κατά το χρονικό διάστημα μεταξύ 1ης Ιουνίου 1946 και 15ης Μαΐου 1948 που απώλεσαν τις εστίες και τα υπάρχοντά τους λόγω της συρράξεως του 1948» (11). Ορισμένα άλλα πρόσωπα, μολονότι δεν πληρούν τα κριτήρια του UNRWA για τους Παλαιστίνιους πρόσφυγες, δικαιούνται επίσης να απολαύουν των υπηρεσιών του UNRWA (12). Το UNRWA κατατάσσει αυτές τις δύο κατηγορίες στην ίδια ομάδα προσώπων «τα οποία δικαιούνται να απολαύουν των υπηρεσιών του UNRWA, αφού εγγραφούν στο σύστημα εγγραφής του Γραφείου αυτού και λάβουν ως αποδεικτικό στοιχείο της εγγραφής τους την κάρτα εγγραφής στο UNRWA» (13).
13. Υπάρχουν, επίσης, ορισμένες άλλες κατηγορίες προσώπων που δικαιούνται να απολαύουν των υπηρεσιών του UNRWA χωρίς να είναι εγγεγραμμένοι στο σύστημα εγγραφής του UNRWA (14). Πρόκειται, μεταξύ άλλων, για «μη εγγεγραμμένα πρόσωπα τα οποία εκτοπίστηκαν λόγω των γεγονότων του 1967 και επακόλουθων εχθροπραξιών» (15) και «μη εγγεγραμμένα πρόσωπα που διαμένουν σε στρατόπεδα και κοινότητες προσφύγων» (16).
Το καταστατικό του Γραφείου του Ύπατου Αρμοστή των Ηνωμένων Εθνών για τους Πρόσφυγες
14. Το Γραφείο του Ύπατου Αρμοστή των Ηνωμένων Εθνών για τους Πρόσφυγες (17) ιδρύθηκε στις 14 Δεκεμβρίου 1950 με το ψήφισμα 428 (V) της Γενικής Συνελεύσεως των Ηνωμένων Εθνών. Η Ύπατη Αρμοστεία είναι επικουρικό όργανο των Ηνωμένων Εθνών βάσει του άρθρου 22 του Καταστατικού Χάρτη των Ηνωμένων Εθνών. Οι αρμοδιότητες της Ύπατης Αρμοστείας ορίζονται στο καταστατικό της (18).
15. Το άρθρο 6 του καταστατικού καθορίζει την έκταση των αρμοδιοτήτων της Ύπατης Αρμοστείας. Εντούτοις, βάσει του άρθρου 7, στοιχείο γ΄, οι αρμοδιότητες αυτές δεν εκτείνονται σε πρόσωπα που εξακολουθούν να απολαύουν της προστασίας ή συνδρομής άλλων οργάνων ή οργανισμών των Ηνωμένων Εθνών.
Δηλώσεις της Ύπατης Αρμοστείας
16. Η Ύπατη Αρμοστεία προβαίνει ορισμένες φορές σε παραινετικές δηλώσεις οι οποίες, όμως, δεν έχουν δεσμευτική ισχύ (19). Έχουν δημοσιευθεί διάφορες δηλώσεις της σχετικά με την ερμηνεία του άρθρου 1Δ της Συμβάσεως του 1951: σχόλιο περιεχόμενο στο εγχειρίδιο για τις διαδικασίες και τα κριτήρια καθορισμού του καθεστώτος των προσφύγων σύμφωνα με τη Σύμβαση του 1951 και το Πρωτόκολλο του 1967, σημείωμα που δημοσιεύθηκε το 2002 (και αναθεωρήθηκε το 2009) και δήλωση του 2009 (η οποία αναθεωρήθηκε ακολούθως) και αφορά ρητώς την υπόθεση Bolbol. Εκλαμβάνω τη δήλωση αυτή ως ανεπίσημο amicus curiae έγγραφο.
Το εγχειρίδιο της Ύπατης Αρμοστείας
17. Το εγχειρίδιο χαρακτηρίζει το άρθρο 1Δ ως διάταξη που αποκλείει από το καθεστώς του πρόσφυγα πρόσωπα τα οποία κατά τα λοιπά συγκεντρώνουν τα χαρακτηριστικά του πρόσφυγα. Ορίζει ότι ο αποκλεισμός, βάσει της διατάξεως αυτής, αφορά κάθε πρόσωπο που απολαύει προστασίας ή συνδρομής από το UNRWA, επισημαίνοντας ότι το UNRWA λειτουργεί μόνο σε ορισμένες περιοχές της Μέσης Ανατολής και ότι η προστασία και η συνδρομή του παρέχονται μόνο στις περιοχές αυτές (20). Συνεπώς, ο πρόσφυγας από την Παλαιστίνη που βρίσκεται εκτός της εν λόγω περιοχής δεν απολαύει της ανωτέρω συνδρομής και μπορεί να εξετασθεί η υπαγωγή του στο καθεστώς του πρόσφυγα βάσει των κριτηρίων της Συμβάσεως του 1951. Το εγχειρίδιο σημειώνει ακολούθως ότι συνήθως αρκεί να αποδείξει ότι εξακολουθούν να συντρέχουν οι περιστάσεις που δικαιολογούσαν αρχικώς την εκ μέρους του UNRWA παροχή προστασίας ή συνδρομής και ότι δεν εφαρμόζονται στην περίπτωσή του οι ρήτρες παύσεως και αποκλεισμού (21).
Το σημείωμα του 2002
18. Με το σημείωμα του 2002 (22), η Ύπατη Αρμοστεία εκτιμά ότι οι δύο περίοδοι του άρθρου 1Δ εφαρμόζονται διαζευκτικά και όχι σωρευτικά. Κατά την άποψή της, το άρθρο 1Δ έχει εφαρμογή σε Παλαιστίνιους πρόσφυγες κατά την έννοια του ψηφίσματος 194 (III) της 11ης Δεκεμβρίου 1948 ή σε εκτοπισθέντα πρόσωπα κατά την έννοια του ψηφίσματος 2252 (ES-V) της 4ης Ιουλίου 1967 (23). Οι διαμένοντες στη ζώνη του UNRWA, οι οποίοι είτε είναι εγγεγραμμένοι είτε έχουν δικαίωμα εγγραφής στο UNRWA (24), πρέπει να θεωρούνται ότι απολαύουν προστασίας και συνδρομής από το UNRWA και, ως εκ τούτου, εμπίπτουν στην πρώτη περίοδο του άρθρου 1Δ και όχι στο πεδίο εφαρμογής της Συμβάσεως του 1951.
19. Η Ύπατη Αρμοστεία φρονεί ότι η δεύτερη περίοδος του άρθρου 1Δ καθιστά αυτομάτως δικαιούχους των ευεργετημάτων της Συμβάσεως του 1951 τα πρόσωπα που βρίσκονται εκτός της ζώνης του UNRWA (25), αλλά είναι, ωστόσο, Παλαιστίνιοι πρόσφυγες κατά την έννοια του ψηφίσματος 194 (III) της 11ης Δεκεμβρίου 1948 ή εκτοπισθέντες κατά την έννοια του ψηφίσματος 2252 (ES-V) της 4ης Ιουλίου 1967. Στην κατηγορία αυτή περιλαμβάνονται και πρόσωπα τα οποία ουδέποτε διέμειναν στη ζώνη του UNRWA και, ως εκ τούτου, εμπίπτουν στις αρμοδιότητες της Ύπατης Αρμοστείας (26). Εντούτοις, τα πρόσωπα αυτά μπορεί επίσης να επιστρέψουν (ή να υποχρεωθούν να επιστρέψουν) στη ζώνη του UNRWA (27). Στην περίπτωση αυτή, εμπίπτουν στην πρώτη περίοδο του άρθρου 1Δ.
Το σημείωμα του 2009
20. Το σημείωμα του 2009 έχει ομοίως ως αφετηρία το γράμμα των ψηφισμάτων 194 (III) και 2252 (ES-V). Η Ύπατη Αρμοστεία εκτιμά ότι στον όρο «απολαύουν» της πρώτης περιόδου του άρθρου 1Δ περιλαμβάνεται η φράση «δικαιούνται να απολαύουν» της προστασίας και συνδρομής του UNRWA και σημειώνει ότι, προκειμένου να είναι σε θέση να απολαύουν της συνδρομής αυτής, τα οικεία πρόσωπα πρέπει να βρίσκονται στη ζώνη του UNRWA (28). Όσον αφορά τη δεύτερη περίοδο του άρθρου 1Δ, η Ύπατη Αρμοστεία προσθέτει στα επιχειρήματα του σημειώματός της του 2002 την παρατήρηση ότι, κατά τη γνώμη της, στη φράση «παύση παρεχομένη δι’ οιονδήποτε αιτίαν» συγκαταλέγεται η περίπτωση προσώπου, προγενεστέρως εγγεγραμμένου στο UNRWA, το οποίο εξήλθε της ζώνης του UNRWA (29).
Δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ενώσεως
Συνθήκη ΕΚ
21. Το άρθρο 63 ΕΚ (30) προβλέπει τα εξής:
«Το Συμβούλιο […] θεσπίζει:
1. μέτρα περί ασύλου, σύμφωνα με τη Σύμβαση της Γενεύης της 28ης Ιουλίου 1951 και το Πρωτόκολλο της 31ης Ιανουαρίου 1967 περί του Καθεστώτος των Προσφύγων, και σύμφωνα με άλλες σχετικές συμβάσεις […]
[…]»
Κοινή θέση 96/196/ΔΕΥ
22. Το άρθρο 12 της κοινής θέσεως (31) φέρει τον τίτλο «Άρθρο 1Δ της σύμβασης της Γενεύης» και έχει ως εξής:
«Το πρόσωπο που παραιτείται σκοπίμως της προστασίας και της συνδρομής που ορίζονται από το άρθρο 1Δ της σύμβασης της Γενεύης δεν υπάγεται αυτοδικαίως στις διατάξεις της σύμβασης αυτής. Στις περιπτώσεις αυτές η ιδιότητα του πρόσφυγα καθορίζεται κατ’ αρχήν κατ’ εφαρμογή του άρθρου 1Α.»
Οδηγία 2004/83
23. Το Συμβούλιο του Τάμπερε έθεσε τα θεμέλια για το πρόγραμμα της ευρωπαϊκής νομοθεσίας για τον χώρο της ελευθερίας, της ασφάλειας και της δικαιοσύνης στην ΕΕ, το οποίο είναι γνωστό ως πρόγραμμα της Χάγης. Η οδηγία 2004/83 αποτελεί μέρος του προγράμματος αυτού. Θεσπίζει τις ελάχιστες προϋποθέσεις για την αναγνώριση και το καθεστώς των υπηκόων τρίτων χωρών ή των απάτριδων ως προσφύγων ή ως προσώπων που δικαιούνται επικουρική προστασία (όπως απαγόρευση επαναπροωθήσεως).
24. Η τρίτη αιτιολογική σκέψη στο προοίμιο της οδηγίας 2004/83 επισημαίνει ότι «[η] σύμβαση της Γενεύης και το σχετικό πρωτόκολλο αποτελούν τον ακρογωνιαίο λίθο του διεθνούς νομικού καθεστώτος για την προστασία των προσφύγων». Η έκτη αιτιολογική σκέψη αναφέρει ότι «[κ]ύριος στόχος της παρούσας οδηγίας είναι η διασφάλιση, αφενός, ότι τα κράτη μέλη εφαρμόζουν κοινά κριτήρια για τον προσδιορισμό των προσώπων που χρήζουν όντως διεθνούς προστασίας και, αφετέρου, ότι τα εν λόγω πρόσωπα έχουν πρόσβαση σε ελάχιστο επίπεδο παροχών σε όλα τα κράτη μέλη».
25. Το άρθρο 2, στοιχείο γ΄, της οδηγίας αντιστοιχεί στο άρθρο 1Α, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, της Συμβάσεως του 1951. Με τον όρο «πρόσφυγας» νοείται «ο υπήκοος τρίτης χώρας ο οποίος, συνεπεία βάσιμου φόβου διώξεως λόγω φυλής, θρησκείας, ιθαγένειας, πολιτικών πεποιθήσεων ή συμμετοχής σε ιδιαίτερη κοινωνική ομάδα, ευρίσκεται εκτός της χώρας της ιθαγένειάς του και δεν είναι σε θέση ή, λόγω του φόβου αυτού, δεν επιθυμεί να θέσει εαυτόν υπό την προστασία της εν λόγω χώρας ή ο ανιθαγενής ο οποίος, ευρισκόμενος εκτός της χώρας της προηγούμενης συνήθους διαμονής του για τους ίδιους προαναφερθέντες λόγους, δεν είναι σε θέση ή, λόγω του φόβου αυτού, δεν επιθυμεί να επιστρέψει σε αυτήν και στον οποίο δεν έχει εφαρμογή το άρθρο 12».
26. Το κεφάλαιο III της οδηγίας αφορά τη χορήγηση του καθεστώτος πρόσφυγα. Το άρθρο 12, το οποίο περιλαμβάνεται στο κεφάλαιο αυτό, αντιστοιχεί στο άρθρο 1Δ της Συμβάσεως του 1951. Ειδικότερα, το άρθρο 12, παράγραφος 1, στοιχείο α΄, αντιστοιχεί στο άρθρο 1Δ της Συμβάσεως και έχει ως εξής:
«Υπήκοος τρίτης χώρας η ανιθαγενής αποκλείεται από το καθεστώς πρόσφυγα εφόσον:
α) εμπίπτει στο πεδίο του άρθρου 1Δ της σύμβασης της Γενεύης, το οποίο αφορά την παροχή προστασίας ή συνδρομής από όργανα ή οργανισμούς των Ηνωμένων Εθνών, εκτός της Ύπατης Αρμοστείας των Ηνωμένων Εθνών για τους Πρόσφυγες. Σε περίπτωση που η εν λόγω προστασία ή συνδρομή έχει παύσει για οποιοδήποτε λόγο, χωρίς να έχει διευθετηθεί οριστικά η κατάσταση των προσώπων αυτών σύμφωνα με τα οικεία ψηφίσματα της γενικής συνέλευσης των Ηνωμένων Εθνών, τα πρόσωπα αυτά θα δικαιούνται αυτοδικαίως τα ευεργετήματα της παρούσας οδηγίας».
27. Το άρθρο 13 της οδηγίας προβλέπει ότι το καθεστώς πρόσφυγα χορηγείται σε «υπηκόους τρίτων χωρών ή σε ανιθαγενείς που πληρούν τις οικείες προϋποθέσεις σύμφωνα με τα κεφάλαια ΙΙ [Αξιολόγηση των αιτήσεων διεθνούς προστασίας] και ΙΙΙ [Χορήγηση του καθεστώτος πρόσφυγα]».
28. Τα κεφάλαια V και VI της οδηγίας αφορούν, αντίστοιχα, την αναγνώριση προσώπου ως δικαιούχου επικουρικής προστασίας και το καθεστώς της επικουρικής προστασίας. Ειδικότερα, το άρθρο 18 προβλέπει τη χορήγηση του καθεστώτος επικουρικής προστασίας σε υπηκόους τρίτων χωρών ή σε ανιθαγενείς που πληρούν τις οικείες προϋποθέσεις σύμφωνα με τα κεφάλαια ΙΙ και V.
29. Το άρθρο 38, παράγραφος 1, της οδηγίας προβλέπει ότι η οδηγία πρέπει να μεταφερθεί στα εθνικά δίκαια των κρατών μελών έως τις 10 Οκτωβρίου 2006. Κατά τον χρόνο των πραγματικών περιστατικών στην υπόθεση της κύριας δίκης, το άρθρο 12, παράγραφος 1, στοιχείο α΄, της οδηγίας δεν είχε μεταφερθεί στο ουγγρικό δίκαιο, μολονότι είχε παρέλθει η σχετική προθεσμία μεταφοράς του. Αμφότεροι οι διάδικοι στη δίκη ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου είναι της γνώμης ότι το άρθρο 12, παράγραφος 1, στοιχείο α΄, της οδηγίας είναι αρκούντως σαφές, ακριβές και μη εξαρτώμενο από προϋποθέσεις ώστε η προσφεύγουσα να μπορεί να το επικαλεσθεί ευθέως έναντι της αρμόδιας εθνικής αρχής.
Ιστορικό, διαδικασία και προδικαστικά ερωτήματα
30. Στις 10 Ιανουαρίου 2007, η Bolbol, ανιθαγενής από την Παλαιστίνη, μετέβη στην Ουγγαρία μαζί με τον σύζυγό της με θεώρηση από τη Λωρίδα της Γάζας. Κατά την άφιξή της, ζήτησε και έλαβε άδεια παραμονής από την αρμόδια για τους αλλοδαπούς αρχή. Στις 21 Ιουνίου 2007, ζήτησε από την Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal (υπηρεσία μεταναστεύσεως και ιθαγένειας, στο εξής: BAH) να της χορηγηθεί το καθεστώς πρόσφυγα διότι, σε περίπτωση μη ανανεώσεως από την αρμόδια αρχή της άδειας παραμονής της, δεν ήθελε να επιστρέψει στην ανασφαλή, όπως δήλωσε, Λωρίδα της Γάζας λόγω των συγκρούσεων μεταξύ της Fatah και της Hamas.
31. Η αίτηση της Bolbol υποβλήθηκε βάσει της δεύτερης περιόδου του άρθρου 1Δ της Συμβάσεως του 1951, στηριζόμενη στο γεγονός ότι είναι Παλαιστίνια διαμένουσα εκτός της ζώνης του UNRWA. Μόνον ο πατέρας της παραμένει στη Λωρίδα της Γάζας όπου εργάζεται ως λέκτορας στο πανεπιστήμιο. Όλα τα υπόλοιπα μέλη της οικογένειάς της έχουν μεταναστεύσει.
32. Δεν αμφισβητείται ότι η Bolbol δεν έκανε χρήση της προστασίας ή συνδρομής του UNRWA όσο βρισκόταν στη Λωρίδα της Γάζας. Το αίτημά της στηρίζεται στο δικαίωμα που έχει να της παρασχεθεί η προστασία αυτή. Προς στήριξη των ισχυρισμών της, προσκόμισε την κάρτα εγγραφής στο UNRWA, η οποία είχε εκδοθεί για την οικογένεια του πρωτεξαδέλφου του πατέρα της. Εντούτοις, η BAH αμφισβητεί την ύπαρξη οικογενειακού δεσμού ελλείψει άμεσων εγγράφων αποδείξεων. Το UNRWA δεν έχει βεβαιώσει ρητώς αν η Bolbol είχε δικαίωμα εγγραφής (32).
33. Με απόφαση της 14ης Σεπτεμβρίου 2007, η BAH απέρριψε την αίτηση της Bolbol για χορήγηση του καθεστώτος πρόσφυγα (33). Ταυτόχρονα έθεσε την Bolbol υπό την προστασία της απαγορεύσεως επαναπροωθήσεως (34), για τον λόγο ότι η επανεισδοχή των Παλαιστινίων είναι στη διακριτική ευχέρεια των Ισραηλινών αρχών και ότι η Bolbol θα ήταν εκτεθειμένη σε βασανιστήρια ή σε απάνθρωπη και ταπεινωτική μεταχείριση στη Λωρίδα της Γάζας λόγω των επικίνδυνων συνθηκών που επικρατούν εκεί.
34. Η Bolbol προσέβαλε την απόφαση του BAH, με την οποία απορρίφθηκε το αίτημά της να της χορηγηθεί καθεστώς πρόσφυγα, ενώπιον του Fővárosi Bíróság, το οποίο ανέστειλε τη διαδικασία και υπέβαλε στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«Για την εφαρμογή του άρθρου 12, παράγραφος 1, στοιχείο α΄, της οδηγίας 2004/83/ΕΚ του Συμβουλίου:
1. Πρέπει να θεωρηθεί ότι ένα πρόσωπο απολαύει της προστασίας και της συνδρομής οργάνου των Ηνωμένων Εθνών αποκλειστικά και μόνον επειδή το πρόσωπο αυτό έχει δικαίωμα στην εν λόγω συνδρομή ή προστασία ή είναι αναγκαίο να κάνει πράγματι χρήση της εν λόγω προστασίας ή συνδρομής;
2. Υποδηλώνει η παύση της προστασίας ή της συνδρομής του οργάνου τη διαμονή εκτός της περιοχής επιχειρήσεων του οργάνου, την παύση των δραστηριοτήτων του οργάνου, τη λήξη της δυνατότητας του οργάνου αυτού να παρέχει προστασία ή συνδρομή ή, ενδεχομένως, αντικειμενικό κώλυμα εξ αιτίας του οποίου το πρόσωπο που έχει δικαίωμα στην προστασία ή στη συνδρομή δεν μπορεί να κάνει χρήση αυτών;
3. Έχουν τα απορρέοντα από την οδηγία ευεργετήματα την έννοια της αναγνωρίσεως του καθεστώτος πρόσφυγα ή, ανάλογα με την επιλογή του κράτους μέλους, της χορηγήσεως μίας εκ των δύο μορφών προστασίας που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας (καθεστώς πρόσφυγα και χορήγηση της επικουρικής προστασίας) ή, ενδεχομένως, καμίας απ’ αυτές αυτομάτως, αλλά απλώς και μόνον της εντάξεως στο ratione personae πεδίο εφαρμογής της οδηγίας;
35. Η Bolbol, η Βελγική, η Γερμανική, η Γαλλική και η Ουγγρική Κυβέρνηση καθώς και η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου και η Επιτροπή κατέθεσαν γραπτές παρατηρήσεις. Όλοι οι ανωτέρω μετέχοντες στη διαδικασία, εκτός της Κυβερνήσεως του Ηνωμένου Βασιλείου, παρέστησαν κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση και ανέπτυξαν τις προφορικές παρατηρήσεις τους στις 20 Οκτωβρίου 2009.
Ανάλυση
Η οδηγία 2004/83 και η Σύμβαση του 1951
36. Μολονότι η Ευρωπαϊκή Ένωση δεν είναι συμβαλλόμενη στη Σύμβαση, το άρθρο 63, παράγραφος 1, ΕΚ προβλέπει ρητώς τη διαμόρφωση κοινής πολιτικής για το άσυλο σύμφωνα με τη Σύμβαση του 1951 και το Πρωτόκολλο του 1967. Η οδηγία 2004/83, της οποίας νομική βάση είναι το άρθρο 63, παράγραφος 1, ΕΚ, περιγράφει τη Σύμβαση του 1951 στο προοίμιό της ως «ακρογωνιαίο λίθο» για την προστασία των προσφύγων. Η οδηγία επιδιώκει απλώς να υλοποιήσει, μέσω κοινών κοινοτικών διατάξεων, τις διεθνείς υποχρεώσεις των κρατών μελών. Οι διατάξεις της οδηγίας πρέπει, ως εκ τούτου, να ερμηνεύονται κατά τρόπο που συνάδει προς τη Σύμβαση του 1951 (35).
37. Το Διεθνές Δικαστήριο δεν έχει ακόμη αποφανθεί σχετικά με την ερμηνεία του άρθρου 1Δ της Συμβάσεως του 1951, μολονότι η Ύπατη Αρμοστεία έχει εκφράσει τις απόψεις της επί του θέματος (36). Από την (μη εξαντλητική) εξέταση σχετικών αποφάσεων εθνικών δικαστηρίων των κρατών μελών προκύπτει μια αξιοσημείωτη διαφορά τόσο στις απόψεις όσο και στο αποτέλεσμα (37) (η οποία αντανακλάται στις παρατηρήσεις των κρατών μελών που έλαβαν μέρος στην παρούσα διαδικασία). Καμία από τις ερμηνείες αυτές δεν είναι, ασφαλώς, δεσμευτική για το Δικαστήριο.
38. Για να δοθεί απάντηση στα προδικαστικά ερωτήματα του αιτούντος δικαστηρίου, είμαι της γνώμης ότι πρέπει λογικά και για πρακτικούς λόγους να αναλύσω πρώτα το άρθρο 1Δ της Συμβάσεως, πριν εφαρμόσω την ανάλυση αυτή στο δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ενώσεως (38).
39. Είναι επίσης ουσιώδες να διευκρινιστεί το εύρος της παρούσας υποθέσεως. Τόσο το άρθρο 12, παράγραφος 1, στοιχείο α΄, της οδηγίας 2004/83 όσο και το άρθρο 1Δ της Συμβάσεως του 1951 κάνουν γενικώς λόγο για «προστασία ή συνδρομή» από «όργανα ή οργανισμούς» των Ηνωμένων Εθνών. Εντούτοις, το αίτημα της Bolbol ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου στηρίζεται στο δικαίωμα που υποστηρίζει ότι έχει να της παρασχεθεί συνδρομή από το UNRWA και οι παρατηρήσεις όλων των μετεχόντων στη διαδικασία πραγματεύονται διάφορα ζητήματα αποκλειστικά και μόνο σε σχέση με τον ρόλο του UNRWA (και όχι εν γένει). Ως εκ τούτου, θα ακολουθήσω αυτή την προσέγγιση στις παρούσες προτάσεις.
40. Ως εκ τούτου, θα εξετάσω πρώτα το ιστορικό θεσπίσεως του άρθρου 1Δ της Συμβάσεως του 1951 (καθώς και τις προπαρασκευαστικές εργασίες) (39). Ακολούθως, θα αναπτύξω τις κατευθυντήριες αρχές που φρονώ ότι έχουν εφαρμογή, προτού εξετάσω τα συγκεκριμένα σημεία που χρήζουν ερμηνείας. Τέλος, θα επανέλθω στην οδηγία 2004/83 και θα ασχοληθώ, κατά σειρά, με τα υποβληθέντα ερωτήματα.
Το ιστορικό θεσπίσεως και οι προπαρασκευαστικές εργασίες
41. Η Σύμβαση του 1951 συνήφθη στον απόηχο πρόσφατων συγκρούσεων, καταστροφών και μετακινήσεων πληθυσμών. Ο δεύτερος παγκόσμιος πόλεμος είχε ως επακόλουθο την εκτόπιση μεγάλου αριθμού προσώπων στην Ευρώπη. Μια σειρά χωριστών μεν, αλλά αλληλεξαρτώμενων γεγονότων είχε ως αποτέλεσμα, με τη συμμετοχή της διεθνούς κοινότητας, τη διαίρεση της Παλαιστίνης, την οποία ακολούθησε η ανακήρυξη του κράτους του Ισραήλ. Κατά την περιφερειακή σύρραξη που προηγήθηκε και ακολούθησε του γεγονότος αυτού εκτοπίστηκε σημαντικός αριθμός προσώπων.
42. Το άρθρο 1Δ, λόγω της γενικόλογης διατυπώσεώς του, μπορεί να εφαρμοστεί σε κάθε περίπτωση κατά την οποία «άλλα όργανα ή οργανισμοί» των Ηνωμένων Εθνών παρέχουν «προστασία ή συνδρομή» σε πρόσωπα που θα ενέπιπταν διαφορετικά στο ratione personae πεδίο εφαρμογής της Συμβάσεως του 1951. Πράγματι, τα Ηνωμένα Έθνη είχαν αρχίσει προσφάτως να παρέχουν συγκεκριμένη συνδρομή στο πλαίσιο των συγκρούσεων στην Κορέα (40). Από τις προπαρασκευαστικές εργασίες προκύπτει σαφώς ότι η διάσκεψη των πληρεξουσίων των συμβαλλομένων κρατών για το καθεστώς των προσφύγων και ανιθαγενών (41) είχε πρωτίστως κατά νου την κατάσταση στην Παλαιστίνη όταν συνέτασσε το άρθρο 1Δ.
43. Τα πρακτικά της διασκέψεως των πληρεξουσίων πραγματεύονται, προφανώς, τρία κύρια ζητήματα (42): πρώτον, την ανάγκη προλήψεως μιας μαζικής εξόδου από τη γεωγραφική περιοχή που αποτελούσε την Παλαιστίνη (43), δεύτερον, την επιθυμία ορισμένων κρατών να διατηρήσουν την πολιτική προβολή των εκτοπισθέντων λόγω των γεγονότων του 1948 (44), και, τρίτον, την ανάγκη να αποφευχθεί η επικάλυψη αρμοδιοτήτων μεταξύ της Ύπατης Αρμοστείας και του UNRWA (45). Και τα τρία ανωτέρω ζητήματα επικεντρώνονται (για ιστορικούς λόγους) στις συνέπειες της καταστάσεως στην Παλαιστίνη από πλευράς εκτοπισθέντων που χρήζουν συνδρομής. Γι’ αυτό, αναλύοντας το άρθρο 1Δ για τις ανάγκες της παρούσας διαδικασίας, θα έχω ως ιστορική αφετηρία το σημείο τούτο.
44. Στις προπαρασκευαστικές εργασίες, η εκτόπιση των Παλαιστινίων αντιμετωπίζεται, επίσης, κατ’ ουσίαν ως ζήτημα που επηρεάζει ορισμένη ομάδα προσώπων (46). Εντούτοις, μολονότι αντικείμενο του άρθρου 1Δ αποτέλεσαν ιστορικά οι εκτοπισθέντες Παλαιστίνιοι, η διάταξη αυτή καθαυτή πρέπει να ερμηνευθεί κατά τρόπο που να την καθιστά κατανοητή και εφαρμοστέα σε κάθε μεμονωμένο άτομο. Η άποψη αυτή αντανακλά το γεγονός ότι το διεθνές δίκαιο στο σύνολό του προσδίδει μεγάλη αξία στο δικαίωμα της αυτοδιαθέσεως (συλλογικό δικαίωμα για ομάδες προσώπων) (47), αλλά ότι, ταυτοχρόνως, το διεθνές ανθρωπιστικό δίκαιο στηρίζεται στις αρχές του σεβασμού του ατόμου και των προσώπων που είναι μέλη μιας ομάδας (48).
45. Το άρθρο 1Δ ως αποτέλεσμα συμβιβασμού κατά τις διαπραγματεύσεις διακρίνει, ειδικότερα, τους εκτοπισθέντες Παλαιστίνιους, στους οποίους επιφυλάσσει ειδική μέριμνα και, σε ορισμένες περιπτώσεις, ειδική προστασία εντός του γενικού πλαισίου του διεθνούς δικαίου για τους πρόσφυγες.
46. Το άρθρο 1Δ, καίτοι σύντομο, θέτει πλειάδα αναπάντητων ερωτημάτων. Μπορεί κανείς να διακρίνει τουλάχιστον τέσσερα γενικότερα σκοτεινά σημεία (δύο απορρέοντα από την πρώτη περίοδο και δύο από τη δεύτερη) που χρήζουν διευκρινίσεων προκειμένου να δοθεί απάντηση στα προδικαστικά ερωτήματα που υποβλήθηκαν στο Δικαστήριο με την υπό κρίση αίτηση (49).
47. Πρώτον, ποια είναι η έννοια, από γεωγραφικής και/ή χρονικής απόψεως, της φράσεως «επί προσώπων άτινα απολαύουν σήμερον προστασίας ή συνδρομής […]»; Δεύτερον, πρέπει τα πρόσωπα αυτά να απολαύουν όντως προστασίας ή συνδρομής ή αρκεί να έχουν απλώς το δικαίωμα να τους παρασχεθεί η εν λόγω προστασία ή συνδρομή; (Ως υποερώτημα, το οποίο αφορά ειδικότερα την ερμηνεία της οδηγίας και τη δίκη ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου: έχει η επίσημη εγγραφή στο UNRWA ουσιαστικό ή απλώς αποδεικτικό χαρακτήρα;) Τρίτον, σε ποιες περιπτώσεις πρέπει κανείς να εκτιμά ότι «η ως άνω προστασία ή συνδρομή [έχει παύσει] παρεχομένη δι’ οιονδήποτε αιτίαν»; Τέταρτον, ποια είναι η έννοια της φράσεως «τα πρόσωπα ταύτα θα απολαύουν αυτομάτως των εκ της Συμβάσεως ταύτης απορρεόντων ευεργετημάτων»;
Κατευθυντήριες αρχές
48. Όπως σαφώς προκύπτει από τις γραπτές και προφορικές παρατηρήσεις που διατυπώθηκαν στο Δικαστήριο, στο γράμμα του άρθρου 1Δ αυτό καθαυτό μπορούν να στηριχθούν πολλές διαφορετικές ερμηνείες. Ως εκ τούτου, κρίνω σκόπιμο να εκθέσω σαφώς και κατηγορηματικώς τις αρχές που διέπουν τη συλλογιστική μου.
49. Πρώτον, όλοι οι γνήσιοι πρόσφυγες είναι άξιοι προστασίας και συνδρομής. Ως εκ τούτου, κάθε ερμηνεία που συνεπάγεται κενό προστασίας για οποιονδήποτε πρόσφυγα είναι a priori απορριπτέα.
50. Δεύτερον, η ιστορική πρόθεση των συντακτών του άρθρου 1Δ ήταν σαφώς να παρασχεθεί ειδική μεταχείριση και μέριμνα στους εκτοπισθέντες Παλαιστίνιους (50).
51. Τρίτον, καίτοι οι αρχικές ελπίδες της Γενικής Συνελεύσεως (όπως εκφράστηκαν το 1951 από τους συντάκτες της Συμβάσεως) ήταν ότι το UNRWA θα είχε ως έργο την παροχή μόνο προσωρινής συνδρομής, τα προβλήματα που συνδέονται με την κατάσταση στην Παλαιστίνη αποδείχθηκαν δυσεπίλυτα κατά τις δεκαετίες που ακολούθησαν, όπως επιβεβαιώνεται από τις διαδοχικές ανανεώσεις της εντολής του UNRWA. Το Πρωτόκολλο του 1967 αντανακλά επίσης τη θλιβερή πραγματικότητα ότι τα προβλήματα των προσφύγων που χρήζουν αντιμετωπίσεως βάσει της Συμβάσεως του 1951 δεν είναι μόνον όσα οφείλονται σε γεγονότα που συνέβησαν προ της 1ης Ιανουαρίου 1951. Συνεπώς, στην αρχική πρόθεση των συντακτών της Συμβάσεως πρέπει να δοθεί μια νέα διάσταση λαμβάνουσα υπόψη την πραγματικότητα που διαμόρφωσαν τα ιστορικά γεγονότα που ακολούθησαν.
52. Τέταρτον, σκοπός του συντάκτη της Συμβάσεως ήταν οι εκτοπισθέντες Παλαιστίνιοι, οι οποίοι απήλαυαν της ρητώς προβλεπομένης προς όφελός τους ειδικής μεταχειρίσεως και μέριμνας (συνδρομή του UNRWA), να μην μπορούν να ζητήσουν να τους χορηγηθεί το καθεστώς πρόσφυγα βάσει της Συμβάσεως, υπό την επιστασία της Ύπατης Αρμοστείας (εξ ου και η πρώτη περίοδος του άρθρου 1Δ). Για όσο χρονικό διάστημα απολαύουν της μέριμνας του UNRWA τα πρόσωπα αυτά αποκλείονται από το ratione personae πεδίο εφαρμογής της Συμβάσεως.
53. Πέμπτον, ως απόρροια αυτού του αποκλεισμού (ή ενδεχομένως ως αντάλλαγμα γι’ αυτόν), υπό ορισμένες προϋποθέσεις, οι εκτοπισθέντες Παλαιστίνιοι που εμπίπτουν στη δεύτερη περίοδο του άρθρου 1Δ δικαιούνται αυτομάτως τα ευεργετήματα της Συμβάσεως (και όχι απλώς τον μη αποκλεισμό τους από το πεδίο εφαρμογής της σε περίπτωση παύσεως της παρεχόμενης από το UNRWA προστασίας ή συνδρομής). Από τη δεύτερη περίοδο αυτή καθαυτή συνάγεται μια μεγαλύτερη συνέπεια από το γεγονός ότι, όταν συντρέχουν οι συγκεκριμένες προβλεπόμενες προϋποθέσεις, τα πρόσωπα αυτά απλώς προστίθενται στον κατάλογο των υποψηφίων για χορήγηση του καθεστώτος πρόσφυγα βάσει του άρθρου 1A.
54. Έκτον, η φράση «όταν η […] προστασία ή συνδρομή πλην της Ύπατης Αρμοστείας παύση παρεχόμενη» από άλλο όργανο ή οργανισμό των Ηνωμένων Εθνών (εν προκειμένω το UNRWA) δεν μπορεί να ερμηνευθεί κατά τρόπο που να συνεπάγεται τη στέρηση από τα πρόσωπα αυτά, τα οποία έχουν κατ’ ουσίαν εγκλωβιστεί στη ζώνη του UNRWA (ακόμη κι αν έχουν βιαίως στερηθεί τη συνδρομή του UNRWA), της δυνατότητας να εγκαταλείψουν τη ζώνη αυτή και να ζητήσουν τη χορήγηση του καθεστώτος πρόσφυγα σε άλλο τόπο μέχρι την ολοσχερή επίλυση του παλαιστινιακού προβλήματος και την εκκαθάριση του UNRWA. Το αποτέλεσμα αυτό θα ήταν απολύτως απαράδεκτο.
55. Έβδομον, επειδή όλοι οι γνήσιοι πρόσφυγες πρέπει να είναι σε θέση να απολαύουν προστασίας ή συνδρομής, αλλά η εκ μέρους των κρατών δυνατότητα υποδοχής προσφύγων δεν είναι απεριόριστη, το άρθρο 1Δ δεν μπορεί να έχει την έννοια ότι κάθε εκτοπισθείς Παλαιστίνιος, ανεξαρτήτως του αν απολαύει ή απήλαυε της συνδρομής του UNRWA ή όχι, δικαιούται να εγκαταλείψει οικειοθελώς τη ζώνη του UNRWA και να ζητήσει την αυτόματη χορήγηση του καθεστώτος πρόσφυγα σε άλλο τόπο. Μια τέτοιου είδους ερμηνεία θα συνεπαγόταν τη δυσανάλογα ευνοϊκή μεταχείριση των εκτοπισθέντων Παλαιστινίων σε βάρος άλλων γνήσιων αιτούντων τη χορήγηση του καθεστώτος πρόσφυγα, οι οποίοι εκτοπίσθηκαν εξαιτίας άλλων συγκρούσεων ανά τον κόσμο.
56. Τέλος, οι δύο περίοδοι που συνθέτουν το άρθρο 1Δ σκοπούν να ρυθμίσουν από κοινού το ζήτημα της παροχής ειδικής μεταχειρίσεως και μέριμνας σε εκτοπισθέντες λόγω της καταστάσεως στην Παλαιστίνη. Η δεύτερη περίοδος προστέθηκε διότι η πρώτη περίοδος κρίθηκε από μόνη της ανεπαρκής. Ως εκ τούτου, είναι μάλλον σκόπιμο αυτές οι δύο περίοδοι (επομένως και τα συστατικά στοιχεία τους) να ερμηνευθούν από κοινού και όχι χωριστά (51), και να αναζητηθεί μια συνολική ερμηνεία της διατάξεως, με την οποία να επιτυγχάνεται εύλογη ισορροπία μεταξύ, αφενός, της μέριμνας για τους εκτοπισθέντες Παλαιστίνιους (βάσει του άρθρου 1Δ) και, αφετέρου, της μέριμνας για άλλους ενδεχόμενους πρόσφυγες (βάσει της Συμβάσεως του 1951 συνολικά).
57. Θα εξετάσω τώρα λεπτομερώς τα τέσσερα ερμηνευτικά ζητήματα (52) που τέθηκαν με τα ερωτήματα του αιτούντος δικαστηρίου.
i) Η έννοια της φράσεως «επί προσώπων άτινα απολαύουν σήμερον προστασίας ή συνδρομής»
58. Οι όροι «απολαύουν σήμερον» είναι περιοριστικοί από δύο απόψεις. Πρώτον, οι πρακτικές προϋποθέσεις για την παροχή προστασίας ή συνδρομής από το UNRWA συνεπάγονται έναν τοπικό περιορισμό (53). Δεύτερον, ο όρος «σήμερον» και η χρήση του ενεστώτα συνεπάγονται ένα χρονικό περιορισμό (54).
Τοπικός περιορισμός
59. Για να απολαύει κανείς προστασίας ή συνδρομής από άλλο όργανο ή οργανισμό των Ηνωμένων Εθνών εκτός της Ύπατης Αρμοστείας, πρέπει να βρίσκεται σε τόπο στον οποίο πράγματι παρέχεται η εν λόγω προστασία και συνδρομή. Η συνδρομή του UNRWA παρέχεται μόνο στη ζώνη του UNRWA. Ως εκ τούτου, όπως έχει επισημάνει η Ύπατη Αρμοστεία, στην περίπτωση αυτή το εν λόγω πρόσωπο θα εμπίπτει στην πρώτη περίοδο του άρθρου 1Δ μόνον εφόσον διαμένει στη ζώνη του UNRWA.
60. Η Βελγική Κυβέρνηση υποστηρίζει, ως εκ τούτου, ότι το άρθρο 1Δ στο σύνολό του πρέπει να εφαρμόζεται μόνο σε πρόσωπα που βρίσκονταν στη ζώνη του UNRWA. Είμαι, εντούτοις, της γνώμης ότι, από νομικής απόψεως, ουδόλως περιορίζεται γεωγραφικά η εφαρμογή οποιασδήποτε από τις δύο περιόδους που συνθέτουν το άρθρο 1Δ. Ο γεωγραφικός περιορισμός που φαίνεται να απορρέει από την πρώτη περίοδο του άρθρου αυτού οφείλεται απλώς και μόνον στις πραγματικές συνθήκες υπό τις οποίες παρέχεται η συνδρομή του UNRWA. Κατά συνέπεια, όποιος εγκαταλείπει τη ζώνη του UNRWA πρέπει, υπό ορισμένες προϋποθέσεις, να είναι σε θέση να επικαλεστεί τα συγκεκριμένα δικαιώματα που του παρέχει η δεύτερη περίοδος του άρθρου 1Δ, οπουδήποτε κι αν βρίσκεται.
61. Επισημαίνω, περαιτέρω, ότι οι δύο περίοδοι του άρθρου 1Δ πρέπει να ερμηνευθούν από κοινού. Επομένως, όταν προβάλλονται αξιώσεις βάσει της δεύτερης περιόδου του άρθρου 1Δ, πρέπει, καταρχάς, να διαπιστώνεται αν το πρόσωπο που προβάλλει τις αξιώσεις αυτές ενέπιπτε αρχικώς στην πρώτη περίοδο του άρθρου αυτού. Αν δεν ενέπιπτε, τότε δεν αποκλειόταν προηγουμένως από το ratione personae πεδίο εφαρμογής της Συμβάσεως και, όπως κάθε άλλος ενδεχόμενος πρόσφυγας, μπορεί να ζητήσει την ατομική αναγνώριση της ιδιότητας του πρόσφυγα βάσει του άρθρου 1Α (55).
Χρονικός περιορισμός
62. Το Ηνωμένο Βασίλειο υποστηρίζει ότι η χρήση του όρου «σήμερον» παραπέμπει στο έτος 1951, κατά το οποίο συνήφθη η Σύμβαση. Ισχυρίζεται ότι οι συντάκτες της είχαν κατά νου μόνον τα πρόσωπα που ήδη απήλαυαν συνδρομής και προστασίας από το UNRWA κατά την έναρξη ισχύος της Συμβάσεως.
63. Κατά την άποψη της Bolbol, όποιος έχει λάβει (56) οποτεδήποτε συνδρομή από το UNRWA εμπίπτει στη ρήτρα αποκλεισμού της πρώτης περιόδου του άρθρου 1Δ (57).
64. Η Επιτροπή και η Ουγγαρία αποδίδουν στους όρους «απολαύουν σήμερον» την έννοια ότι αφορούν το χρονικό διάστημα ευθύς προ της υποβολής της αιτήσεως για τη χορήγηση του καθεστώτος πρόσφυγα βάσει του άρθρου 1Δ.
65. Κατά τη γνώμη μου, η ερμηνεία που προτείνει το Ηνωμένο Βασίλειο είναι περισσότερο συσταλτική απ’ όσο επιτρέπει το γράμμα της οικείας διατάξεως, ιδίως υπό το πρίσμα του Πρωτοκόλλου του 1967 και των επανειλημμένων ανανεώσεων της εντολής του UNRWA.
66. Δέχομαι ότι το 1951 τα συμβαλλόμενα κράτη μπορεί αρχικώς να είχαν κατά νου πρόσωπα τα οποία, κατά τον χρόνο εκείνο, απήλαυαν ήδη προστασίας ή συνδρομής από «άλλα όργανα και οργανισμούς» των Ηνωμένων Εθνών (όπως το UNRWA). Εντούτοις, έκτοτε, ο οργανισμός αυτός παρέσχε συνδρομή και προστασία σε πολλά ακόμη πρόσωπα (τόσο κατιόντες των αρχικώς εκτοπισθέντων όσο και νέους εκτοπισθέντες). Όντως, οι τροποποιήσεις της Συμβάσεως με το Πρωτόκολλο του 1967 εκφράζουν ρητώς την εκ μέρους της διεθνούς κοινότητας αναγνώριση του γεγονότος ότι οι καταστάσεις που οδηγούν στην υποβολή αιτήσεων για τη χορήγηση του καθεστώτος πρόσφυγα δεν έπαυσαν δυστυχώς να υφίστανται με την πάροδο του χρόνου.
67. Στο πλαίσιο της ίδιας συλλογιστικής, η εκ μέρους του Ηνωμένου Βασιλείου συσταλτική ερμηνεία της πρώτης περιόδου του άρθρου 1Δ δεν μπορεί να είναι ορθή. Η συσταλτική ερμηνεία δύσκολα επίσης συμβιβάζεται με τις κατευθυντήριες οδηγίες του UNRWA (οδηγίες) για παροχή συνδρομής όχι μόνο σε εκτοπισθέντες λόγω των γεγονότων του 1948, αλλά (για παράδειγμα) και σε «μη εγγεγραμμένα πρόσωπα τα οποία εκτοπίσθηκαν λόγω των γεγονότων του 1967 και επακόλουθων εχθροπραξιών» (58).
68. Περαιτέρω, το άρθρο 7 του καταστατικού της Ύπατης Αρμοστείας εξαιρεί από την αρμοδιότητά της τα «πρόσωπα που εξακολουθούν να απολαύουν της προστασίας ή συνδρομής άλλων οργάνων ή οργανισμών των Ηνωμένων Εθνών». Είμαι της γνώμης ότι η συσταλτική ερμηνεία της πρώτης περιόδου του άρθρου 1Δ που στηρίζεται στην (εύλογη) διπλή βάση ότι α) το UNRWA παρέχει σήμερα συνδρομή σε μεγαλύτερο αριθμό προσώπων απ’ ό,τι το 1951 και ότι β) πολλοί από τους αποδέκτες συνδρομής από το UNRWA το 1951 έχουν ήδη αποβιώσει, ενδέχεται να έχει ως αποτέλεσμα την ειδική μεταχείριση και μέριμνα των εκτοπισθέντων Παλαιστινίων σε μικρότερη έκταση από εκείνη που επεδίωκαν τα Ηνωμένα Έθνη.
69. Εντούτοις, κατά τη γνώμη μου, το ευρύ χρονικό πλαίσιο που καλύπτει η άποψη της Bolbol αγγίζει το άλλο άκρο. Μόνον όσοι αποκλείονται αρχικώς από το πεδίο εφαρμογής της Συμβάσεως με την πρώτη περίοδο του άρθρου 1Δ είναι πιθανοί δικαιούχοι της ειδικής μεταχειρίσεως που προβλέπει η δεύτερη περίοδος της διατάξεως αυτής (59). Κατά συνέπεια, μια ισορροπημένη συνολική ερμηνεία του άρθρου 1Δ επιβάλλει να μη διευρύνεται τεχνητά η αποκλειόμενη από την πρώτη περίοδο ομάδα (σε πρόσωπα πέρα από εκείνα που «απολαύουν σήμερον» προστασίας ή συνδρομής από άλλο όργανο πλην της Ύπατης Αρμοστείας), αλλά και να μην είναι υπερβολικά εκτεταμένες οι περιπτώσεις κατά τις οποίες τα μέλη αυτής της ομάδας δικαιούνται τα ευεργετήματα που προβλέπει η δεύτερη περίοδος.
70. Εκ των ανωτέρω προκύπτει ότι είναι αναγκαίος ένας χρονικός περιορισμός. Ως εκ τούτου, εκτιμώ ότι οι όροι της πρώτης περιόδου του άρθρου 1Δ «απολαύουν σήμερον» προστασίας ή συνδρομής αναφέρονται σε «πρόσωπα τα οποία απολαύουν» σε οποιαδήποτε χρονική στιγμή «προστασίας ή συνδρομής από όργανα ή οργανισμούς [των Ηνωμένων Εθνών], εκτός της Ύπατης Αρμοστείας». Τα πρόσωπα αυτά αποκλείονται από το πεδίο εφαρμογής της Συμβάσεως διότι δεν χρειάζονται την προστασία της.
ii) Πραγματική ή δυνητική παροχή συνδρομής;
71. Το δεύτερο ερμηνευτικό ζήτημα έγκειται στο αν το οικείο πρόσωπο πρέπει όντως να έχει επωφεληθεί από τη συνδρομή ή προστασία ή αν αρκεί να δικαιούται απλώς να επωφεληθεί από την εν λόγω συνδρομή ή προστασία.
72. Κατά τη γνώμη μου, η πρώτη περίοδος του άρθρου 1Δ καλύπτει μόνον τα πρόσωπα που έχουν όντως κάνει χρήση της προστασίας ή συνδρομής οργάνου ή οργανισμού [των Ηνωμένων Εθνών], εκτός της Ύπατης Αρμοστείας.
73. Πρώτον, στην πρώτη περίοδο χρησιμοποιείται ο όρος «απολαύουν» αντί του «δικαιούνται να απολαύουν» (60). Στο σημείο αυτό συμφωνώ με την άποψη του Ηνωμένου Βασιλείου ότι η ερμηνεία του όρου «απολαύουν» ως «δικαιούνται να απολαύουν» συνεπάγεται την προσθήκη όρων που ουδόλως περιέχονται στο κείμενο της διατάξεως αυτής.
74. Δεύτερον, η πρώτη περίοδος του άρθρου 1Δ συνιστά παρέκκλιση από τη γενική αρχή ότι η ratione personae παρεχόμενη βάσει της Συμβάσεως προστασία είναι οικουμενική (61), καθόσον αποκλείει από το πεδίο εφαρμογής της Συμβάσεως ορισμένη κατηγορία προσώπων. Ως παρέκκλιση, πρέπει καταρχήν να ερμηνευθεί συσταλτικά και όχι διασταλτικά (62).
75. Τρίτον, η συσταλτική ερμηνεία συνάδει επίσης με την ιδέα ότι τα πρόσωπα αυτά (τα οποία θα μπορούν ακολούθως, αν χρειαστεί, να ασκήσουν τα ειδικά δικαιώματα που προβλέπει το άρθρο 1Δ, δεύτερη περίοδος) δεν ενεργούν αυτοβούλως, αλλά παρασύρονται από γεγονότα ανεξάρτητα της βουλήσεώς τους (63), καθόσον η απόφαση περί παροχής συνδρομής σε μεμονωμένο άτομο εξαρτάται, αμέσως ή εμμέσως, από το UNRWA (64).
76. Διαφωνώντας στο σημείο αυτό με την ερμηνεία της Ύπατης Αρμοστείας, στηρίζομαι πρωτίστως στο σαφές γράμμα της διατάξεως, η οποία δεν έχει τροποποιηθεί εδώ και 50 έτη. Αντιθέτως, έχω τη γνώμη ότι η ερμηνεία της Ύπατης Αρμοστείας μεταβλήθηκε με την πάροδο του χρόνου (65), αντανακλώντας τη δυσεπίλυτη φύση του παλαιστινιακού προβλήματος. Η ερμηνεία αυτή έχει μεν το πλεονέκτημα ότι εξαλείφει την πλειονότητα των αποδεικτικών προβλημάτων που συνδέονται με την πρώτη περίοδο, αλλά αποκλείει, αφετέρου, έναν πολύ μεγαλύτερο αριθμό ενδεχόμενων προσφύγων από το πεδίο εφαρμογής της Συμβάσεως του 1951.
iii) «όταν η ως άνω προστασία ή συνδρομή παύση παρεχόμενη δι’ οιονδήποτε αιτίαν»
77. Με τις γραπτές παρατηρήσεις που κατατέθηκαν στο Δικαστήριο προτείνονται διάφορες ερμηνείες της φράσεως αυτής, από την πλήρη παύση των δραστηριοτήτων του UNRWA (66) έως την παύση της προστασίας που παρέχεται σε μεμονωμένα άτομα (67). Μάλιστα η Bolbol υποστηρίζει περαιτέρω ότι αν παύσει να παρέχεται προστασία ή συνδρομή, τότε εφαρμόζεται η δεύτερη περίοδος του άρθρου 1Δ. Επισημαίνει ότι η Επιτροπή Συμφιλιώσεως των Ηνωμένων Εθνών για την Παλαιστίνη (United Nations Conciliation Commission for Palestine) (68) έχει παύσει κατ’ ουσίαν να λειτουργεί (69) και καταλήγει στο συμπέρασμα ότι το άρθρο 1Δ, δεύτερη περίοδος, εφαρμόζεται ήδη οπωσδήποτε σε όλους όσοι αποκλείονταν προηγουμένως από την προστασία της πρώτης περιόδου.
78. Δεν δέχομαι τον ισχυρισμό αυτό. Οι δύο περίοδοι του άρθρου 1Δ πρέπει να ερμηνευθούν από κοινού. Στους όρους «προστασία ή συνδρομή» που περιέχονται και στις δύο περιόδους πρέπει, ως εκ τούτου, να αποδοθεί η έννοια της συνδρομής ή προστασίας που παρέχεται από οποιοδήποτε από τα «όργανα ή οργανισμούς των Ηνωμένων Εθνών», εκτός της Ύπατης Αρμοστείας. Τα πρόσωπα που «απολαύουν σήμερον προστασίας ή συνδρομής» παρεχομένης από οποιονδήποτε εκ των ανωτέρω οργανισμών, αποκλείονται από το πεδίο εφαρμογής της Συμβάσεως (πρώτη περίοδος). Κατά τη γνώμη μου, ο ρηματικός τύπος «παύση» έχει την έννοια ότι το άρθρο 1Δ, δεύτερη περίοδος, εφαρμόζεται στην περίπτωση που τα πρόσωπα αυτά δεν είναι πλέον σε θέση να επωφεληθούν από την προστασία ή συνδρομή ενός τέτοιου οργανισμού.
79. Αφετέρου, η ερμηνεία του ρηματικού τύπου «παύση» κατά τρόπο που να απαιτεί την πλήρη παύση των δραστηριοτήτων του UNRWA σε όλη τη ζώνη του UNRWA θα σήμαινε ότι, έως ότου συμβεί αυτό, τα πρόσωπα που έπαυσαν να απολαύουν συνδρομής από όργανα όπως το UNRWA δεν μπορούν να αντλήσουν οποιοδήποτε όφελος από τη δεύτερη περίοδο του άρθρου 1Δ ή, ενδεχομένως, από τη Σύμβαση στο σύνολό της. Η ερμηνεία αυτή δεν συνάδει επίσης με την παρουσία στο κείμενο της οικείας διατάξεως των όρων «δι’ οιονδήποτε αιτίαν» πριν από τη ρύθμιση σχετικά με την επίλυση του οικείου προβλήματος (των εκτοπισθέντων Παλαιστινίων), καθόσον προφανής λόγος της πλήρους παύσεως των δραστηριοτήτων του UNRWA θα ήταν «να έχη οριστικώς ρυθμισθή η τύχη των προσώπων τούτων».
80. Για τον λόγο αυτό, συμπεραίνω ότι αυτό που έχει σημασία είναι αν το οικείο πρόσωπο έχει παύσει να απολαύει προστασίας ή συνδρομής.
81. Τέλος, πρέπει να εξετάσω το ζήτημα αν ασκεί οποιαδήποτε επιρροή ο λόγος παύσεως της συνδρομής του UNRWA. Συγκεκριμένα, εφαρμόζεται η δεύτερη περίοδος του άρθρου 1Δ στην περίπτωση προσώπου το οποίο εγκαταλείπει οικειοθελώς τη γεωγραφική περιοχή δράσεως του UNRWA, καθιστώντας έτσι αδύνατη τη συνέχιση της παροχής σ’ αυτόν συνδρομής από το UNRWA; Ή η φράση «παύση δι’ οιονδήποτε λόγο» σημαίνει απλώς «για οποιονδήποτε λόγο κι αν έπαυσε το UNRWA να παρέχει συνδρομή σε ορισμένο πρόσωπο»; Όπως θα εξηγήσω κατωτέρω, προτιμώ τη δεύτερη ερμηνεία.
82. Είμαι της γνώμης ότι, επιχειρώντας κανείς να λύσει αυτόν τον Γόρδιο δεσμό, πρέπει να εξετάσει τόσο τις συνέπειες ορισμένης ερμηνείας όσο και τον επιδιωκόμενο σκοπό της οικείας διατάξεως. Η απάντησή μου συνδέεται, ως εκ τούτου, με την ερμηνεία που δίνω στο τελευταίο ερμηνευτικό ζήτημα (ως προς τις έννομες συνέπειες από την εφαρμογή της δεύτερης περιόδου του άρθρου 1Δ) (70), όπου η ερμηνεία που προτείνω είναι ευρύτερη από την ερμηνεία ορισμένων κρατών μελών. Διακρίνω μεταξύ, αφενός, των προσώπων που εγκαταλείπουν οικειοθελώς τη ζώνη του UNRWA και, επομένως, τη συνδρομή του UNRWA και, αφετέρου, εκείνων που διαπιστώνουν ότι εξωγενή γεγονότα ανεξάρτητα της βουλήσεώς τους έχουν ως αποτέλεσμα την εκ μέρους του UNRWA διακοπή της προς αυτούς παρεχόμενης συνδρομής (71).
83. Όσοι εμπίπτουν στην πρώτη κατηγορία δεν αποκλείονται πλέον από το ratione personae πεδίο εφαρμογής της Συμβάσεως, διότι δεν «απολαύουν σήμερον προστασίας ή συνδρομής» και έχουν τη δυνατότητα να ζητήσουν, κατόπιν ατομικής αξιολογήσεως, τη χορήγηση του καθεστώτος πρόσφυγα βάσει του άρθρου 1Α. Εντούτοις, δεν μπορούν να ισχυρίζονται ότι δικαιούνται αυτομάτως τα ευεργετήματα της Συμβάσεως. Επέλεξαν να θέσουν τους εαυτούς τους υπό συνθήκες που καθιστούν πλέον αδύνατη την παροχή συνδρομής από το UNRWA, αλλά το UNRWA δεν έπαυσε να είναι πρόθυμο να παράσχει τη συνδρομή αυτή.
84. Όσοι εμπίπτουν στη δεύτερη κατηγορία διαπιστώνουν ότι έχει μεταβληθεί χωρίς τη βούλησή τους η προηγούμενη κατάσταση στην οποία βρίσκονταν (κατά την οποία απολάμβαναν τη μέριμνα του UNRWA μολονότι, βάσει του άρθρου 1Δ, πρώτη περίοδος, αποκλείονταν από το πεδίο εφαρμογής της Συμβάσεως). Το UNRWA έπαυσε να τους παρέχει τη συνδρομή αυτή. Είμαι της γνώμης ότι, για να έχει νόημα η οικεία διάταξη, το ειδικό καθεστώς που προβλέπει το άρθρο 1Δ, δεύτερη περίοδος, πρέπει να εφαρμοστεί εν προκειμένω για την κάλυψη των αναγκών των προσώπων αυτών.
iv) «θα απολαύουν αυτομάτως των εκ της Συμβάσεως ταύτης απορρεόντων ευεργετημάτων»
85. Η Βελγική Κυβέρνηση και η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου υποστηρίζουν ότι η δυνατότητα απολαβής των ευεργετημάτων που απορρέουν από τη Σύμβαση του 1951 δεν είναι τίποτε περισσότερο από τη δυνατότητα αξιολογήσεως βάσει των κριτηρίων του άρθρου 1Α. Κατά την άποψή μου, όμως, το γράμμα της δεύτερης περιόδου του άρθρου 1Δ καθιστά απολύτως σαφές ότι όποιος έχει προηγουμένως αποκλεισθεί από το πεδίο εφαρμογής της Συμβάσεως δυνάμει της πρώτης περιόδου του άρθρου αυτού, αλλά δεν απολαύει πλέον προστασίας ή συνδρομής από άλλο όργανο πλην της Ύπατης Αρμοστείας κατά την έννοια της πρώτης φράσεως της δεύτερης περιόδου του εν λόγω άρθρου, δικαιούται κάτι επιπλέον, και συγκεκριμένα την αυτόματη αναγνώριση της ιδιότητας του πρόσφυγα.
86. Πρώτον, τόσο η απόδοση της διατάξεως στην αγγλική όσο και στη γαλλική γλώσσα προσφέρεται για την ερμηνεία αυτή. Ειδικότερα, κατά την μεν αγγλική απόδοση «shall ipso facto be entitled to the benefits of this Convention», κατά τη δε γαλλική «bénéficieront de plein droit du régime de cette convention». Αδυνατώ να φανταστώ πώς από το γράμμα οιασδήποτε εκ των ανωτέρω δύο αποδόσεων μπορεί να συναχθεί ότι εννοείται απλώς το δικαίωμα υποβολής αιτήσεως για την αναγνώριση της ιδιότητας του πρόσφυγα βάσει του άρθρου 1Α.
87. Δεύτερον, το άρθρο 1 δεν αποτελεί, αυτό καθαυτό, «ευεργέτημα» εκ της Συμβάσεως. Τα ευεργετήματα περιέχονται στα επόμενα άρθρα. Το άρθρο 1 ορίζει ποιος δικαιούται να έχει πρόσβαση στα ευεργετήματα αυτά (72). Ως εκ τούτου, η αυτόματη απολαβή ευεργετημάτων υποδηλώνει ότι ο ενδιαφερόμενος βρίσκεται ήδη πέρα από το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 1.
88. Τρίτον, ο δικαιολογητικός λόγος του άρθρου 1Δ είναι η παροχή ειδικής μεταχειρίσεως και μέριμνας στους εκτοπισθέντες Παλαιστίνιους. Φρονώ ότι δύσκολα θα μπορούσε να υποστηριχθεί ότι συνιστά ειδική μεταχείριση και μέριμνα η απλή δυνατότητα συμμετοχής στη διαδικασία ατομικής αξιολογήσεως για την αναγνώριση της ιδιότητας του πρόσφυγα. Κατά τη γνώμη μου, πρόκειται μάλλον για την απλή απάλειψη ενός προγενέστερου εμποδίου (του αποκλεισμού από το πεδίο εφαρμογής της Συμβάσεως).
89. Ως εκ τούτου, εκτιμώ ότι η έννοια αυτόματη απολαβή σημαίνει την αυτόματη χορήγηση του καθεστώτος πρόσφυγα χωρίς περαιτέρω ατομική αξιολόγηση.
Τα αποτελέσματα αυτής της ερμηνείας του άρθρου 1Δ
90. Η ανάλυση που προτείνω για καθένα από τα τέσσερα ερμηνευτικά ζητήματα συνεπάγεται την ερμηνεία των δύο περιόδων που συνθέτουν το άρθρο 1Δ κατά τρόπο που οδηγεί στα ακόλουθα αποτελέσματα:
α) οι εκτοπισθέντες Παλαιστίνιοι που δεν απολαύουν της προστασίας ή συνδρομής του UNRWA δεν αποκλείονται ratione personae από το πεδίο εφαρμογής της Συμβάσεως: ως εκ τούτου, πρέπει να τύχουν της ιδίας μεταχειρίσεως που επιφυλάσσεται στους λοιπούς αιτούντες τη χορήγηση του καθεστώτος πρόσφυγα και να αξιολογηθούν βάσει του άρθρου 1A (αποφυγή της επικαλύψεως μεταξύ UNRWA και Ύπατης Αρμοστείας· εφαρμογή της αρχής της οικουμενικής προστασίας)·
β) οι εκτοπισθέντες Παλαιστίνιοι που απολαύουν της προστασίας ή συνδρομής του UNRWA αποκλείονται ratione personae από το πεδίο εφαρμογής της Συμβάσεως για όσο διάστημα απολαύουν της προστασίας ή συνδρομής αυτής (αποφυγή της επικαλύψεως μεταξύ UNRWA και Ύπατης Αρμοστείας)·
γ) οι εκτοπισθέντες Παλαιστίνιοι που απήλαυαν της προστασίας ή συνδρομής του UNRWA, αλλά δεν μπορούν πλέον, για οποιονδήποτε λόγο, να τύχουν προστασίας ή συνδρομής από το UNRWA, παύουν να αποκλείονται ratione personae από το πεδίο εφαρμογής της Συμβάσεως (εφαρμογή της αρχής της οικουμενικής προστασίας)· εντούτοις, το αν ακολούθως δικαιούνται αυτομάτως τα ευεργετήματα της Συμβάσεως εξαρτάται από τον λόγο για τον οποίο δεν απολαύουν πλέον της προστασίας ή συνδρομής αυτής·
δ) αν οι ανωτέρω εκτοπισθέντες Παλαιστίνιοι δεν μπορούν να επωφεληθούν πλέον από την προστασία ή συνδρομή του UNRWA λόγω εξωγενών περιστάσεων, ανεξάρτητων της βουλήσεώς τους, δικαιούνται αυτομάτως το καθεστώς πρόσφυγα (εφαρμογή της αρχής της ειδικής μεταχειρίσεως και μέριμνας)·
ε) αν οι ανωτέρω εκτοπισθέντες Παλαιστίνιοι δεν μπορούν να επωφεληθούν πλέον από την προστασία ή συνδρομή του UNRWA εξαιτίας δικών τους ενεργειών, δεν δύνανται να ζητήσουν να τους χορηγηθεί αυτομάτως το καθεστώς πρόσφυγα, αλλά (ασφαλώς) δικαιούνται να υποβάλουν αίτηση για να τους αναγνωριστεί η ιδιότητα του πρόσφυγα κατόπιν ατομικής αξιολογήσεως βάσει του άρθρου 1Α (εφαρμογή της αρχής της οικουμενικής προστασίας και της δίκαιης μεταχειρίσεως σε όλους τους γνήσιους πρόσφυγες· αναλογική ερμηνεία της εκτάσεως της παρεχόμενης σε εκτοπισθέντες Παλαιστινίους ειδικής μεταχειρίσεως και μέριμνας).
Εφαρμογή mutatis mutandis της ανωτέρω αναλύσεως στην οδηγία
91. Δεδομένου ότι το γράμμα του άρθρου 12, παράγραφος 1, στοιχείο α΄, της οδηγίας αντιστοιχεί ευθέως στο γράμμα της οικείας διατάξεως της Συμβάσεως του 1951, είναι τώρα δυνατό να εξετασθούν εν συντομία τα υποβληθέντα προδικαστικά ερωτήματα. Μετά την ερμηνεία του άρθρου 12, παράγραφος 1, στοιχείο α΄, από το Δικαστήριο, η διάταξη αυτή μπορεί, κατά την άποψή μου, να έχει άμεσο αποτέλεσμα.
Το πρώτο ερώτημα
92. Το άρθρο 12, παράγραφος 1, στοιχείο α΄, δεν περιέχει ρητώς την προϋπόθεση αποκλεισμού «απολαύουν σήμερον προστασίας ή συνδρομής», αλλά αρκείται στο να παραπέμπει ευθέως στο άρθρο 1Δ της Συμβάσεως του 1951. Ουδόλως προκύπτει ότι η προϋπόθεση αποκλεισμού που περιέχεται στην οδηγία πρέπει να έχει διαφορετική σημασία από εκείνη του άρθρου 1Δ. Αντιθέτως: όλες οι ενδείξεις συνηγορούν υπέρ της απόψεως ότι έχει ακριβώς την ίδια σημασία.
93. Ως εκ τούτου, καταλήγω στο συμπέρασμα, εφαρμόζοντας την ανωτέρω ερμηνεία του άρθρου 1Δ της Συμβάσεως του 1951, ότι στο πεδίο εφαρμογής της πρώτης περιόδου του άρθρου 12, παράγραφος 1, στοιχείο α΄, της οδηγίας εμπίπτουν μόνον όσοι έχουν όντως κάνει χρήση της προστασίας ή συνδρομής οργάνου ή οργανισμού των Ηνωμένων Εθνών, εκτός της Ύπατης Αρμοστείας. Η δυνατότητα απλώς και μόνον παροχής της εν λόγω προστασίας ή συνδρομής δεν στερεί από τα πρόσωπα αυτά την ιδιότητα του πρόσφυγα κατά την έννοια του άρθρου 2, στοιχείο γ΄, της οδηγίας.
94. Ένα δευτερεύον ζήτημα (το οποίο ανακύπτει κατά την εφαρμογή της οδηγίας) είναι τα στοιχεία που οφείλει να προσκομίσει ο αιτών για να αποδείξει ότι ενέπιπτε στην πρώτη περίοδο του άρθρου 12, παράγραφος 1, στοιχείο α΄, της οδηγίας, προτού αξιώσει ειδικά δικαιώματα βάσει της δεύτερης περιόδου. Βάσει της ανωτέρω ερμηνείας, εκτιμώ ότι ο αιτών πρέπει να προσκομίσει στοιχεία που να αποδεικνύουν ότι έκανε όντως χρήση της προστασίας ή συνδρομής.
95. Στο σημείο αυτό είναι αναγκαίο να αναγνωρισθεί τόσο το έννομο συμφέρον του κράτους να ελέγχει αν ορισμένο άτομο έχει όντως το δικαίωμα που επικαλείται όσο και τα πραγματικά πρακτικά προβλήματα που μπορεί να αντιμετωπίζει κάθε εκτοπισθείς που ζητεί να του χορηγηθεί το καθεστώς πρόσφυγα, όταν επιχειρεί να αποδείξει το οικείο δικαίωμά του. Ορισμένοι αιτούντες δεν θα έχουν όντως δικαίωμα να ζητήσουν τη χορήγηση του καθεστώτος πρόσφυγα, το δε κράτος δικαιούται να ελέγχει κάθε περίπτωση. Ταυτοχρόνως, το κράτος δεν μπορεί να επιβάλλει μη ανταποκρινόμενες στην πραγματικότητα υποχρεώσεις σχετικά με την προσκόμιση αποδείξεων (73).
96. Ακολούθως ανακύπτει το ζήτημα αν η εγγραφή στο UNRWA ασκεί ή πρέπει να ασκεί όντως επιρροή.
97. Η εγγραφή συνιστά, κατά τη γνώμη μου, ζήτημα αποδείξεως και όχι ουσίας.
98. Το UNRWA παρέχει ορισμένες φορές συνδρομή χωρίς να έχει προηγηθεί εγγραφή (74). Ορισμένες φορές, οι διοικητικοί φάκελοι ενημερώνονται με καθυστέρηση ή μπορεί να καταστράφηκαν κατά τη διάρκεια εχθροπραξιών. Για τον λόγο αυτό δεν δέχομαι τον ισχυρισμό της Γαλλικής Κυβερνήσεως ότι μόνον η απόδειξη της εγγραφής στο UNRWA είναι επαρκές αποδεικτικό στοιχείο.
99. Κατόπιν των ανωτέρω, φρονώ ότι η απόδειξη της εγγραφής στο UNRWA συνιστά αμάχητο τεκμήριο της παροχής συνδρομής στον αιτούντα.
Το δεύτερο ερώτημα
100. Η δεύτερη περίοδος του άρθρου 12, παράγραφος 1, στοιχείο α΄, της οδηγίας αντιστοιχεί ευθέως στο οικείο άρθρο της Συμβάσεως του 1951 και a fortiori πρέπει να ερμηνευθεί κατά τον ίδιο τρόπο.
101. Ως εκ τούτου, στο δεύτερο προδικαστικό ερώτημα προτείνω την απάντηση ότι η φράση «παύση της προστασίας ή συνδρομής του οργάνου» υποδηλώνει ότι το οικείο πρόσωπο έπαυσε, για λόγο ανεξάρτητο της βουλήσεώς του, να επωφελείται από την προστασία ή συνδρομή που απήλαυε προηγουμένως.
102. Δεν υποτιμώ τα ζητήματα αποδείξεως που θα ανακύψουν στην περίπτωση που πρέπει να καθοριστεί αν κάποιος εγκατέλειψε τη ζώνη του UNRWA οικειοθελώς ή χωρίς τη βούλησή του. Τα προβλήματα κυμαίνονται από αποσπασματικά αποδεικτικά στοιχεία (που αφορούν μόνο μέρος του ιστορικού και όχι κάθε επιμέρους γεγονός) μέχρι το ενδεχόμενο κατασκευασμένων αποδείξεων (ή γνήσιων αποδεικτικών στοιχείων που αποκτήθηκαν δωροδοκώντας τον κατάλληλο αξιωματούχο). Κι εδώ, όπως και στην περίπτωση αποδείξεως της παροχής πραγματικής συνδρομής, το κράτος δικαιούται να εμμένει στην προσκόμιση αποδείξεων, χωρίς όμως να απαιτεί τις βέλτιστες αποδείξεις που θα μπορούσαν να προσκομιστούν υπό ιδανικές συνθήκες.
Το τρίτο ερώτημα
103. Στο τρίτο προδικαστικό ερώτημα δεν μπορεί να δοθεί απάντηση με ευθεία αναγωγή στην προηγούμενη ανάλυση. Εδώ πρέπει να ληφθεί υπόψη η οικονομία της οδηγίας.
104. Το άρθρο 2, στοιχείο γ΄, της οδηγίας ορίζει ως πρόσφυγα τον υπήκοο μιας τρίτης χώρας ο οποίος πληροί ορισμένα κριτήρια (ανάλογα με τα κριτήρια του άρθρου 1A της Συμβάσεως) «και στον οποίο δεν έχει εφαρμογή το άρθρο 12». Το άρθρο 12 (με τίτλο «Αποκλεισμός από το καθεστώς πρόσφυγα») αποκλείει ακολούθως «από το καθεστώς πρόσφυγα» ορισμένες κατηγορίες προσώπων (αντικατοπτρίζοντας μέρος του άρθρου 1 της Συμβάσεως του 1951) (75).
105. Μήπως αυτό σημαίνει ότι όποιος εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής οποιουδήποτε μέρους (δηλαδή της πρώτης και/ή της δεύτερης περιόδου) του άρθρου 12, παράγραφος 1, στοιχείο α΄, αποκλείεται μονίμως από το καθεστώς πρόσφυγα; Κατά τη γνώμη μου, δεν μπορεί να ισχύει αυτό.
106. Πρώτον, η δεύτερη περίοδος του άρθρου 12, παράγραφος 1, στοιχείο α΄, προβλέπει σαφώς ότι τα ευεργετήματα της οδηγίας εκτείνονται σε πρόσωπα τα οποία ενέπιπταν μεν στην πρώτη περίοδο, αλλά πληρούσαν αργότερα τα κριτήρια της δεύτερης περιόδου. Για να εναρμονίζεται η διατύπωση αυτή με τον γενικό ορισμό του «πρόσφυγα» στο άρθρο 2, στοιχείο γ΄, είναι αναγκαίο να ερμηνευθεί η δεύτερη περίοδος του άρθρου 12, παράγραφος 1, στοιχείο α΄, ως εξαίρεση στη ρήτρα αποκλεισμού που περιέχει η πρώτη περίοδος της διατάξεως αυτής με τις συγκεκριμένες συνέπειες που αυτό συνεπάγεται.
107. Δεύτερον, το άρθρο 12 εντάσσεται στο κεφάλαιο III της οδηγίας («Χορήγηση του καθεστώτος πρόσφυγα»). Η θέση του άρθρου αυτού στο εν λόγω κεφάλαιο υποδηλώνει, όπως ορθώς υποστήριξαν η Bolbol, η Ουγγρική Κυβέρνηση και η Επιτροπή, ότι πρόκειται για μια αυτοτελή διαδικασία από εκείνη που προβλέπει το κεφάλαιο II («Αξιολόγηση των αιτήσεων διεθνούς προστασίας»), στο πλαίσιο της οποίας ένα πρόσωπο μπορεί να πληροί τα κριτήρια του πρόσφυγα και, ως εκ τούτου, να δικαιούται να του χορηγηθεί το καθεστώς πρόσφυγα βάσει του άρθρου 13 (76).
108. Τέλος, προσδιορίζοντας τα πρόσωπα στα οποία μπορεί να αναγνωρισθεί η ιδιότητα του πρόσφυγα, τα άρθρα 2, στοιχείο γ΄, 11 και 12 δεν ακολουθούν μόνο το γράμμα αλλά και την οικονομία του άρθρου 1 της Συμβάσεως του 1951 στο σύνολό του. Αν υπάρχει κενό στην οδηγία με αποτέλεσμα πρόσωπο, το οποίο πληροί τις προϋποθέσεις αμφοτέρων των περιόδων του άρθρου 12, παράγραφος 1, στοιχείο α΄, να εξακολουθεί να στερείται τη δυνατότητα χορηγήσεως του καθεστώτος πρόσφυγα, τότε η οδηγία δεν μεταφέρει ορθώς στο δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ενώσεως τις υποχρεώσεις διεθνούς δικαίου των κρατών μελών βάσει της Συμβάσεως. Κατά συνέπεια, η συγκεκριμένη ερμηνεία της οδηγίας πρέπει να είναι εσφαλμένη.
109. Ως εκ τούτου, εφαρμόζοντας την ανωτέρω ανάλυση του άρθρου 1Δ της Συμβάσεως, καταλήγω στο συμπέρασμα, απαντώντας στο τρίτο προδικαστικό ερώτημα, ότι με τη φράση «τα ευεργετήματα της παρούσας οδηγίας» νοείται η αναγνώριση της ιδιότητας του πρόσφυγα και η αυτόματη χορήγηση του καθεστώτος πρόσφυγα σύμφωνα με το άρθρο 13 της οδηγίας (77).
110. Για λόγους πληρότητας, προσθέτω ότι η παροχή επικουρικής προστασίας (78) ως πρόσθετη δυνατότητα δεν επηρεάζει την ερμηνεία του άρθρου 12, παράγραφος 1, στοιχείο α΄. Η δυνατότητα αυτή αφορά μόνον πρόσωπα στα οποία δεν χορηγείται αυτομάτως το καθεστώς πρόσφυγα δυνάμει του άρθρου 12, παράγραφος 1, στοιχείο α΄, αλλά τα οποία αξιολογούνται σύμφωνα με το κεφάλαιο II και δικαιούνται επικουρικής προστασίας βάσει του κεφαλαίου V. Κατά τη Σύμβαση του 1951, για την παροχή οποιασδήποτε προστασίας πρέπει κανείς να πληροί τα κριτήρια του άρθρου 1A. Κατά την οδηγία, όποιος δεν πληροί τα αντίστοιχα κριτήρια (τα οποία προβλέπει το άρθρο 2, στοιχείο γ΄, και αναλύει περαιτέρω το κεφάλαιο II) μπορεί να εξακολουθεί να έχει (μικρότερη) προστασία.
Πρόταση
111. Κατόπιν των ανωτέρω, προτείνω να δοθεί στα προδικαστικά ερωτήματα που υπέβαλε το Fővárosi Bíróság η ακόλουθη απάντηση:
1. Στο πεδίο εφαρμογής της πρώτης περιόδου του άρθρου 12, παράγραφος 1, στοιχείο α΄, της οδηγίας 2004/83/ΕΚ του Συμβουλίου, της 29ης Απριλίου 2004, εμπίπτουν μόνον όσοι έχουν όντως κάνει χρήση της προστασίας ή συνδρομής άλλου οργάνου των Ηνωμένων Εθνών, πλην της Ύπατης Αρμοστείας. Η δυνατότητα απλώς και μόνον παροχής της εν λόγω προστασίας ή συνδρομής δεν αρκεί για να θέσει σε εφαρμογή τη διάταξη αυτή.
2. Η φράση «παύση της προστασίας ή συνδρομής του οργάνου» υποδηλώνει ότι το οικείο πρόσωπο έπαυσε, για λόγο ανεξάρτητο της βουλήσεώς του, να επωφελείται από την προστασία ή συνδρομή που απήλαυε προτού εγκαταλείψει τη συγκεκριμένη γεωγραφική περιοχή.
3. Ως «ευεργετήματα της παρούσας οδηγίας» νοούνται η αναγνώριση της ιδιότητας του πρόσφυγα και η αυτόματη χορήγηση του καθεστώτος πρόσφυγα.