A TÖRVÉNYSZÉK ÍTÉLETE (ötödik tanács)
2012. május 2.(*)
„A dokumentumokhoz való hozzáférés – 1049/2001/EK rendelet – A Tanács Jogi Szolgálatának valamely nemzetközi megállapodás céljából tárgyalások megkezdésére felhatalmazó bizottsági ajánlásra vonatkozó véleménye – A hozzáférés részleges megtagadása – A nemzetközi kapcsolatokhoz fűződő közérdek védelmével kapcsolatos kivétel – A jogi vélemények védelmével kapcsolatos kivétel – A szóban forgó érdek konkrét és előrelátható megsértése – Nyomós közérdek ”
A T‑529/09. sz. ügyben,
Sophie in ’t Veld (lakóhelye: Brüsszel [Belgium], képviselik: O. Brouwer és J. Blockx ügyvédek)
felperesnek
az Európai Unió Tanácsa (képviselik kezdetben: M. Bauer, Fekete C. és O. Petersen, később: M. Bauer és Fekete C., meghatalmazotti minőségben)
alperes ellen,
támogatja:
az Európai Bizottság (képviselik: C. O’Reilly és P. Costa de Oliveira, meghatalmazotti minőségben)
beavatkozó,
a Tanács Jogi Szolgálatának „A Bizottság ajánlása a Tanácsnak az Európai Unió és az Amerikai Egyesült Államok között a pénzügyi üzenetadatoknak az Egyesült Államok Pénzügyminisztériuma részére a terrorizmus és a terrorizmusfinanszírozás megakadályozása és az ezek elleni küzdelem céljából történő elérhetővé tételéről szóló nemzetközi megállapodásra irányuló tárgyalások megkezdésére történő felhatalmazásról – Jogalap” című véleményét tartalmazó, 2009. július 9‑i 11897/09. sz. dokumentumhoz való teljes körű hozzáférést megtagadó, 2009. október 29‑i tanácsi határozat megsemmisítése iránti kérelem tárgyában,
A TÖRVÉNYSZÉK (ötödik tanács),
tagjai: S. Papasavvas elnök, V. Vadapalas (előadó) és K. O’Higgins bírák,
hivatalvezető: N. Rosner tanácsos,
tekintettel az írásbeli szakaszra és a 2011. szeptember 7‑i tárgyalásra,
meghozta a következő
Ítéletet
A jogvita előzményei
1 A felperes, Sophie in ’t Veld európai parlamenti képviselő.
2 A felperes az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló, 2001. május 30‑i 1049/2001/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL L 145., 43. o.; magyar nyelvű különkiadás 1. fejezet, 3. kötet, 331. o.) alapján 2009. július 28‑án hozzáférést kért a Tanács Jogi Szolgálatának – az Európai Unió és az Amerikai Egyesült Államok között a pénzügyi üzenetadatoknak az Egyesült Államok Pénzügyminisztériuma részére a terrorizmus és a terrorizmusfinanszírozás megakadályozása és az ezek elleni küzdelem céljából történő elérhetővé tételéről szóló nemzetközi megállapodásra irányuló tárgyalások megkezdésére történő felhatalmazásra vonatkozóan – a Tanácshoz intézett bizottsági ajánlásról szóló véleményéhez (a továbbiakban: 11897/09. sz. dokumentum).
3 2009. szeptember 8‑án az Európai Unió Tanácsa az 1049/2001 rendelet 4. cikke (1) bekezdése a) pontjának harmadik francia bekezdésére, valamint 4. cikke (2) bekezdésének második francia bekezdésére alapított indokokra hivatkozva megtagadta a 11897/09. sz. dokumentumhoz való hozzáférést.
4 2009. szeptember 28‑án a felperes a Tanács álláspontjának felülvizsgálatára irányuló megerősítő kérelemmel fordult a Tanácshoz.
5 A Tanács – a felperessel a 2009. október 29‑i levélben közölt – 2009. október 23‑i határozatával engedélyezte a 11897/09. sz. dokumentumhoz való részleges hozzáférést, ugyanakkor – az 1049/2001 rendelet 4. cikke (1) bekezdése a) pontjának harmadik francia bekezdésében, valamint 4. cikke (2) bekezdésének második francia bekezdésében előírt kivételekre hivatkozva – fenntartotta az említett dokumentumhoz való teljes körű hozzáférésre vonatkozó kedvezőtlen válaszát (a továbbiakban: megtámadott határozat).
6 A Tanács a megtámadott határozatban jelezte egyrészről azt, hogy „a [11897/09. sz.] dokumentum hozzáférhetővé tételével a tervezett megállapodás bizonyos rendelkezéseire vonatkozó információk tárulnának fel a nyilvánosság előtt […], ez pedig hátrányosan érintené a[z Unió] tárgyalási pozíció[já]t és a folyamatban lévő tárgyalásokba vetett bizalom légkörét is aláásná”. A Tanács hozzáfűzte, hogy „a dokumentum hozzáférhetővé tétele a másik fél előtt […] [az Unió által] a tárgyalások során elfogadandó állásponttal kapcsolatos tényezőket tárna fel, amelyeket – abban az esetben, ha a jogi vélemény kritikus lenne – a[z Unió] tárgyalási pozíció[já]t gyengítő módon is ki lehetne használni”.
7 A Tanács másrészről jelezte, hogy a 11897/09. sz. dokumentum „a megállapodás megkötése tekintetében a jogalappal, valamint a[z Uniónak], illetve az Európai Közösségnek e tekintetben meglévő hatásköreivel kapcsolatos jogi véleményt” tartalmazott, valamint hogy „az Európai Parlamentnek a megállapodás megkövetésével kapcsolatos jogköreit érintő ezen érzékeny kérdés tekintetében az intézmények körében eltérő álláspontok alakultak ki”. E feltételek mellett „[a] kért dokumentum tartalmának hozzáférhetővé tétele hátrányosan befolyásolná a jogi vélemények védelmét, mivel – a Tanács égisze alatt a tervezett megállapodásra vonatkozóan folytatott előzetes megbeszélésekkel összefüggésben – a Jogi Szolgálatnak kizárólag a Tanács tagjaihoz szóló belső véleményét tenné nyilvánossá (a megtámadott határozat 10. pontja). Ezen túlmenően a Tanács „arra a következtetésre jutott, hogy a nemzetközi megállapodástervezettel kapcsolatos belső jogi vélemény védelme […] fontosabb a hozzáférhetővé tételhez fűződő közérdeknél” (a megtámadott határozat 15. pontja).
8 A Tanács végül – az 1049/2001 rendelet 4. cikkének (6) bekezdése alapján – „az 1049/2001 rendeletben szereplő kivételek hatálya alá nem tartozó, az 1. oldalon szereplő bevezetéshez, valamint a dokumentum 1–4. pontjához és 5. pontjának első mondatához részleges hozzáférést […]” (a megtámadott határozat 16. pontja) biztosított.
Eljárás és a felek kérelmei
9 A Törvényszék Hivatalához 2009. december 31‑én benyújtott keresetlevelével a felperes benyújtotta a jelen keresetet.
10 A Törvényszék Hivatalához 2010. május 17‑én érkezett beadványával az Európai Bizottság kérelmezte, hogy a Tanács kérelmeinek támogatása végett beavatkozhasson a jelen ügyben. A Törvényszék hatodik tanácsának elnöke 2010. július 7‑i végzésével helyt adott ennek a kérelemnek.
11 Mivel a Törvényszék tanácsainak összetétele megváltozott, és az előadó bírót az ötödik tanácshoz osztották be, a jelen ügyet pedig ennek a tanácsnak osztották ki.
12 A Törvényszék – eljárási szabályzatának 65. cikkében előírt, a bizonyításfelvétellel kapcsolatos intézkedésekkel összefüggésben – 2011. július 7‑i végzésében kötelezte a Tanácsot, hogy nyújtsa be a 11897/09. sz. dokumentumot, amelyet azonban nem közölnek a felperessel és a Bizottsággal. A Tanács a bizonyításfelvétellel kapcsolatos intézkedésnek az előírt határidőn belül eleget tett.
13 A Törvényszék a 2011. július 13‑i pervezető intézkedések keretében írásbeli kérdéseket intézett a felekhez, amelyre azok az előírt határidőben válaszoltak.
14 A Törvényszék a 2011. szeptember 7‑i tárgyaláson meghallgatta a felek szóbeli előterjesztéseit és a tárgyaláson a Törvényszék által feltett kérdésekre adott válaszait.
15 A felperes azt kéri, hogy a Törvényszék:
– semmisítse meg a megtámadott határozatot;
– a Tanácsot kötelezze a költségek – köztük az esetleges beavatkozók költségeinek – viselésére.
16 A Tanács és a Bizottság azt kéri, hogy a Törvényszék:
– utasítsa el a keresetet;
– a felperest kötelezze a költségek – köztük a Bizottság költségeinek – viselésére.
Indokolás
17 Előzetesen emlékeztetni kell arra, hogy az 1049/2001 rendelet célja – amint az a rendelet (4) preambulumbekezdésével összefüggésben értelmezett 1. cikkéből kitűnik –, hogy a nyilvánosság számára a lehető legszélesebb körű hozzáférési jogot biztosítsa az intézmények dokumentumaihoz.
18 Az 1049/2001 rendelet 4. cikkében előírt kivételeket – mivel azok eltérnek ettől az elvtől – szigorúan kell értelmezni és alkalmazni (lásd a Bíróság C‑506/08. P. sz., Svédország kontra MyTravel és Bizottság ügyben 2011. július 21‑én hozott ítéletének [EBHT 2011. I‑6237. o.] 75. pontját, és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
19 Ily módon az érintett intézménynek, ha úgy dönt, hogy megtagadja a hozzáférést az olyan dokumentumhoz, amelynek a hozzáférhetővé tételét kérték tőle, főszabály szerint magyarázatot kell adnia arra a kérdésre, hogy az e dokumentumhoz való hozzáférés konkrétan és ténylegesen miként sérthetné az 1049/2001 rendelet 4. cikkében előírt, az intézmény által hivatkozott kivétellel védett érdeket (lásd a fenti 18. pontban hivatkozott Svédország kontra MyTravel és Bizottság ügyben hozott ítélet 76. pontját, és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
20 E tekintetben egyrészt önmagában az a körülmény, hogy valamely dokumentum egy kivétellel védett érdeket érint, nem lehet elégséges indoka e kivétel alkalmazásának. Kivétel alkalmazása főszabály szerint csupán abban az esetben lehet indokolható, ha az intézmény előzetesen értékelte egyfelől, hogy a dokumentumhoz való hozzáférés konkrétan és ténylegesen sérti‑e a védett érdeket, másfelől, az 1049/2001 rendelet 4. cikkének (2) és (3) bekezdése szerinti esetekben azt, hogy fűződik‑e az érintett dokumentum hozzáférhetővé tételéhez nyomós közérdek. Másrészt a védett érdek sérelme kockázatának ésszerűen előreláthatónak, és nem pusztán hipotetikusnak kell lennie. Így a vizsgálatot, amelyet az intézménynek a kivételek alkalmazása céljából el kell végeznie, konkrétan kell végrehajtani, és annak a határozat indokolásából ki kell tűnnie. Másrészt a védett érdek veszélyeztetése kockázatának ésszerűen előre láthatónak, és nem pusztán feltételezettnek kell lennie (lásd a Törvényszék T‑36/04. sz., API kontra Bizottság ügyben 2007. szeptember 12‑én hozott ítéletének [EBHT 2007., II‑3201. o.] 54. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
21 Az, hogy a Tanács biztonsági szabályzatának elfogadásáról szóló, 2001. március 19‑i 2001/264/EK tanácsi határozat (HL L 101., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás: 1. fejezet, 3. kötet, 263. o.) értelmében a dokumentum „RESTREINT UE”‑nek minősül – jóllehet ez utalhat az ennek minősülő dokumentum érzékeny tartalmára –, nem elegendő az 1049/2001 rendelet 4. cikkében szereplő kivételek alkalmazásának igazolásához (lásd ebben az értelemben a Törvényszék T‑110/03., T‑150/03. és T‑405/03. sz., Sison kontra Tanács egyesített ügyekben 2005. április 26‑án hozott ítéletének [EBHT 2005., II‑1429. o.] 73. pontját).
22 A kereset alátámasztására a felperes négy jogalapra hivatkozik, amelyek közül az elsőt az 1049/2001 rendelet 4. cikke (1) bekezdése a) pontja harmadik francia bekezdésének megsértésére, a másodikat az említett rendelet 4. cikke (2) bekezdése második francia bekezdésének megsértésére, a harmadikat ugyanezen rendelet 4. cikke (6) bekezdésének megsértésére, a negyediket pedig az indokolási kötelezettség megsértésére alapítja.
Az 1049/2001 rendelet 4. cikke (1) bekezdése a) pontja harmadik francia bekezdésének megsértésére alapított, első jogalapról
23 Az 1049/2001 rendelet 4. cikke (1) bekezdése a) pontjának harmadik francia bekezdése értelmében az intézmény megtagadja a dokumentumhoz való hozzáférést, ha a hozzáférhetővé tétel sérti a nemzetközi kapcsolatokhoz fűződő közérdek védelmét.
24 Emlékeztetni kell arra, hogy az intézmény által az e rendelkezés alapján meghozandó határozat – különös tekintettel a védett érdek rendkívül érzékeny és alapvető jellegére – különleges óvatosságot igénylően összetett és kényes jelleggel bír.
25 Mivel az ehhez hasonló határozat széles mérlegelési mozgásteret igényel, a határozat jogszerűsége Törvényszék általi felülvizsgálatának az eljárási és indokolási szabályok betartásának, a tények materiális pontosságának, valamint a nyilvánvaló mérlegelési hiba és a hatáskörrel való visszaélés hiányának vizsgálatára kell korlátozódnia (a Bíróság C‑266/05. P. sz., Sison kontra Tanács ügyben 2007. február 1‑jén hozott ítéletének [EBHT 2007., I‑1233. o.] 34. pontja).
26 A jelen ügyben a megtámadott határozatból kitűnik, hogy a 11897/09. sz. dokumentum – amelyhez a felperes a hozzáférést kérte – a Tanács Jogi Szolgálatának az Európai Unió és az Amerikai Egyesült Államok között a pénzügyi üzenetadatoknak az Egyesült Államok Pénzügyminisztériuma részére a terrorizmus és a terrorizmusfinanszírozás megakadályozása, és az ezek elleni küzdelem céljából történő elérhetővé tételéről szóló nemzetközi megállapodásra irányuló tárgyalásoknak az Unió nevében történő megkezdésére felhatalmazó tanácsi határozat elfogadása céljából kibocsátott véleménye. Nem vitatott továbbá, hogy a vélemény lényegében e határozat jogalapjára, valamint az Unió, illetve a Közösség hatásköreire vonatkozik (a megtámadott határozat 5. és 10. pontja).
27 A felperes előadja, hogy a szóban forgó dokumentum – annak tárgya miatt – nem tartozhat a nemzetközi kapcsolatokhoz fűződő közérdek védelmével kapcsolatos kivétel hatálya alá. A felperes szerint a tárgyalások megkezdésére felhatalmazó valamely határozat jogalapja olyan belső, uniós jogi kérdést képez, amely nem járhat következményekkel a tárgyalások érdemi részére, ekként pedig az Unió nemzetközi kapcsolataira nézve.
28 Meg kell állapítani, hogy – a felperes által előadottakkal ellentétben –a 11897/09. sz. dokumentum tartozhat a szóban forgó kivétel hatálya alá, tekintettel annak tartalmára, és arra a kontextusra, amelyben azt kidolgozták.
29 Ezt a dokumentumot ugyanis kifejezetten olyan tárgyalások megkezdése céljából dolgozták ki, amelyeknek valamely nemzetközi megállapodás megkötését kell eredményezniük. Ily módon, jóllehet a jogalap – belső, uniós jogi kérdést képező – kérdéséről van szó, a Tanács Jogi Szolgálata által elvégzett elemzés szükségszerűen a tervezett nemzetközi megállapodás sajátos kontextusához kapcsolódik.
30 E körülmények között azt kell megvizsgálni, hogy a Tanács bizonyította‑e azt, hogy a 11897/09. sz. dokumentum hozzáférhetővé nem tett elemeihez való hozzáférés konkrétan és ténylegesen sértheti a szóban forgó közérdeket.
31 A Tanács jelzi, hogy a 11897/09. sz. dokumentum hozzáférhetővé tétele azért sértheti a nemzetközi kapcsolatokhoz fűződő közérdeket, mert egyrészről ez a hozzáférhetővé tétel a tervezett megállapodás bizonyos rendelkezéseire vonatkozó információkat tárna fel, ami aláásná a folyamatban lévő tárgyalásokba vetett bizalom légkörét, másrészről pedig a másik fél előtt az Unió által a tárgyalások során elfogadandó állásponttal kapcsolatos elemeket tárna fel, amelyeket az Unió tárgyalási pozícióját gyengítő módon is ki lehetne használni (a megtámadott határozat 6. pontja).
32 Ily módon a szóban forgó kivétel alkalmazásának vizsgálatát a Tanács által a megtámadott határozatban felhozott két ok tekintetében kell megkülönböztetni.
33 Elsősorban a tervezett megállapodás bizonyos rendelkezéseire vonatkozó információk nyilvánosság számára történő hozzáférhetővé tételének kockázatát illetően a felperes előadja, hogy – annak ellenére, hogy a szóban forgó dokumentum ilyen információkat tartalmaz – ezen információk mindössze a tények objektív leírását képezhetik, és olyan tartalommal bírhatnak, amely valószínűleg nem haladja meg a nyilvános dokumentumokban szereplő, már hozzáférhetővé tett információkat. A felperes szerint mindenesetre az Unió által a szóban forgó tárgyalások során elérni kívánt stratégiai célkitűzések elemzése valószínűsíthetően csupán a dokumentum egy kisebb részét teszi ki, a dokumentum többi részét pedig hozzáférhetővé kell tenni.
34 A Tanács azzal érvel, hogy a dokumentum a tervezett megállapodás tartalmára vonatkozóan tartalmaz olyan információkat, amelyek hozzáférhetővé tétele az Unió által elérni kívánt stratégiai célkitűzések bizonyos aspektusait tárhatta volna fel.
35 E tekintetben meg kell állapítani, hogy a Törvényszék – mivel a bizonyításfelvétel keretében megismerte a szóban forgó dokumentumot – meg tudta állapítani, hogy az e dokumentumban elvégzett jogi elemzés tartalmaz bizonyos olyan szakaszokat, amelyek az Unió által a tárgyalások során elérni kívánt stratégiai célkitűzésekkel kapcsolatosak, különösen a tekintetben, ahogyan a tervezett megállapodás sajátos tartalmát megközelíti.
36 Amint arra a Tanács a megtámadott határozat 6. pontjában helyesen rámutat (lásd a fenti 6. pontot), ezen elemek hozzáférhetővé tétele megingatná a megtámadott határozat elfogadásának időpontjában folyamatban lévő tárgyalásokba vetett bizalmat.
37 E tekintetben a felperes nem hivatkozhat érvényesen a tárgyaláson felhozott azon tényre, hogy a tervezett megállapodás tartalmával kapcsolatos információk közül egypárat maga a Tanács is közzétett, valamint a Parlament keretében folytatott viták keretében is közzétettek.
38 A Tanács által hivatkozott veszélyeztetés kockázata ugyanis ezen elemeknek a Tanács Jogi Szolgálata általi különös értékelésének hozzáférhetővé tételéből ered, ennélfogva pedig nem teszi érvénytelenné ezt a megállapítást az a puszta tény, hogy magukat az említett elemeket a nyilvánosság már ismerte.
39 Ennélfogva meg kell állapítani, hogy a Tanács az 1049/2001 rendelet 4. cikke (1) bekezdése a) pontjának harmadik francia bekezdése szerinti kivétellel összefüggésben jogszerűen hivatkozhatott a védett érdek veszélyeztetésének kockázatára annak érdekében, hogy megtagadja a kért dokumentum – az Unió által a tárgyalások során elérni kívánt stratégiai célkitűzések feltárására alkalmas – azon szakaszainak hozzáférhetővé tételét, amelyek a tervezett megállapodás sajátos tartalmának elemzését tartalmazzák.
40 Másodsorban „a másik fél előtt […] [az Unió által] a tárgyalások során elfogadandó állásponttal kapcsolatos elemek” feltárásának kockázatára alapított jogalapot kell megvizsgálni, amely elemeket „abban az esetben, ha a jogi vélemény kritikus lenne, a[z Unió] tárgyalási pozíció[já]t gyengítő módon is ki lehetne használni” (a megtámadott határozat 6. pontja).
41 A Tanács úgy véli, hogy a szóban forgó jogalap az elemzésnek a jövőbeli megállapodás jogi alapjával kapcsolatos elemei feltárásának kockázatára vonatkozik, még akkor is, ha megjegyzendő, hogy ez a megállapítás nem tűnik ki kifejezetten a megtámadott határozat 6. pontjából.
42 A Tanács beadványaiban és a tárgyaláson egyaránt jelezte, hogy ezzel a jogalappal arra hivatkozott, hogy Jogi Szolgálatának véleménye a jövőbeli megállapodás jogalapjának, ekként pedig a megállapodás aláírása céljából a Tanács által megteendő intézkedésnek az elemzését tartalmazza. A Tanács szerint – függetlenül attól a kérdéstől, hogy a tárgyalások tekintetében megválasztott jogalap megfelelő volt‑e – információknak az e tekintetben történő bármiféle hozzáférhetővé tétele érintette volna az Unió tárgyalási pozícióját, és kedvezőtlenül hathatott volna a tárgyalások érdemi részére. A Tanács jelzi, hogy – jóllehet a kért dokumentum nem minden szakasza tartozik a tervezett megállapodásra vonatkozó információk hozzáférhetővé tételével összefüggő kockázatra alapított jogalap keretébe – a dokumentum hozzáférhetővé nem tett része teljes egészben e második jogalap alá tartozik.
43 A felperes azzal érvel, hogy nehéz megítélni azt, hogy valamely megállapodás jogalapjának megvitatása milyen módon sértheti az Unió nemzetközi kapcsolatait. E tekintetben előadja, hogy a jogalappal kapcsolatos átláthatóság hozzájárul ahhoz, hogy a Tanács – mint a tárgyalásokban részt vevő fél – nagyobb legitimitással rendelkezzen. A felperes szerint éppen az átláthatóság hiánya sérti hosszú távon a nemzetközi kapcsolatokat, különösen mivel a jelen ügyben a Tanács elismerte, hogy a megvitatott kérdés érintette „az Európai Parlamentnek a megállapodás megkövetésével kapcsolatos jogköreit”, valamint hogy e tekintetben „az intézmények körében eltérő álláspontok alakultak ki” (a megtámadott határozat 10. pontja).
44 A Tanács azzal érvel, hogy a folyamatban lévő tárgyalásokat illetően a jövőbeli megállapodás jogi alapjával kapcsolatos esetleges „ellentétek” felfedése zavart kelthetett volna az Unió hatáskörét illetően, ekként pedig gyengíthette volna pozícióját a nemzetközi tárgyalások során. A Tanács pontosítja, hogy amennyiben Jogi Szolgálata a tárgyalási pozíció némely pontját illetően kedvezőtlen véleményt adott volna, azt a tárgyalásokban részt vevő másik fél kihasználhatta volna.
45 A Bizottság előadja, hogy a nemzetközi kapcsolatokkal összefüggésben, amennyiben a tárgyalások jogi alapját illetően nyilvánosan kételyek merülnek fel, úgy ez nem eredményezi azt, hogy az intézmények nagyobb fokú legitimitással rendelkeznek, hanem – éppen ellenkezőleg – ezzel felmerül annak kockázata, hogy ez a legitimitás sérül a nemzetközi partner szemében, mindennek eredményeként pedig sérülnek a szóban forgó tárgyalások.
46 Meg kell jegyezni, hogy – a Tanács és a Bizottság érvelésével ellentétben – valamely jövőbeli megállapodás megkötésének jogalapját illetően az intézmények körében kialakult álláspontok hozzáférhetővé tételének kockázata önmagában nem bizonyítja a nemzetközi kapcsolatok területén az Unió érdeke megsértésének fennállását.
47 E tekintetben mindenekelőtt azt kell megállapítani, hogy – az Uniónak mind a belső, mind pedig a nemzetközi fellépését illetően – a megfelelő jogalap megválasztásának alkotmányos jellegű jelentősége van. Az Uniónak ugyanis, tekintettel arra, hogy csak átruházott hatáskörökkel rendelkezik, az általa elfogadni kívánt jogi aktust szükségszerűen a Szerződés azon rendelkezéséhez kell hozzárendelnie, amely felhatalmazza e jogi aktus jóváhagyására (a Bíróság C‑370/07. sz., Bizottság kontra Tanács ügyben 2009. október 1‑jén hozott ítéletének [EBHT 2009., I‑8917. o.] 47. pontja).
48 Ezen túlmenően valamely jogi aktus – ideértve a valamely nemzetközi megállapodás megkötése céljából elfogadott jogi aktust is – jogalapja megválasztásának nem csupán a szerzőjének meggyőződésén kell alapulnia, hanem azt olyan objektív elemekre kell alapozni, amelyek bírósági felülvizsgálat tárgyát is képezhetik, ilyen elemek többek között a jogi aktus célja és tartalma (lásd a Bíróság 2/00. sz., 2001. december 6‑i véleményének [EBHT 2001., I‑9713. o.] 22. pontját, és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
49 Ily módon, minthogy a jogalap megválasztása objektív elemeken alapul, és e tekintetben az intézmény nem rendelkezik mérlegelési mozgástérrel, az e tárgyra vonatkozó vélemények esetleges különbözőségét nem lehet az intézmények körében a megállapodás tartalmával kapcsolatos elemek tekintetében kialakult véleménykülönbséghez hasonlítani.
50 Következésképpen tárgyalásoknak az Unió nevében történő megkezdésére felhatalmazó határozat jogalapját illetően az intézmények körében kialakult esetlegesen eltérő álláspont feltárásától való félelem önmagában nem elegendő ahhoz, hogy abból a nemzetközi kapcsolatok területén védett közérdek veszélyeztetésének kockázatára lehessen következtetni.
51 A Bizottság ezután – a Bíróság C‑317/04. és C‑318/04. sz., Parlament kontra Tanács és Bizottság egyesített ügyekben 2006. május 30‑án hozott ítéletének (EBHT 2006., I‑4721. o.) 67–70. pontjára hivatkozva – a jogalap megválasztása tekintetében kétely fennállásának hangot adó dokumentum hozzáférhetővé tétele miatt az Unió tárgyalások során meglévő hitelessége tekintetében keletkező kockázatra hivatkozik. Emlékeztet arra, hogy a hibás jogalap alapulvétele tehát érvénytelenítheti magát a megállapodás megkötéséről szóló jogi aktust, és ennélfogva érvénytelenné teheti az Unió ahhoz való hozzájárulását, hogy az általa aláírt megállapodás őt kösse.
52 Meg kell azonban állapítani, hogy egy ilyen kockázatot nem lehet vélelmezni az Unió nemzetközi fellépésével kapcsolatos intézményi hatáskörök terjedelmére vonatkozó jogi jellegű vita fennállásából.
53 Az Unió hatáskörének jellegét illető zavar ugyanis – amely zavar gyengítheti az Uniót a nemzetközi tárgyalások során az álláspontjának megvédésében, és amelyet a jogalap megjelölésének elmaradása okozhat (lásd ebben az értelemben a fenti 47. pontban hivatkozott Bizottság kontra Tanács ügyben hozott ítélet 49. pontját) – csak súlyosbodhat a tervezett fellépés jogalapjára vonatkozóan az érintett intézmények közötti előzetes és objektív vita hiányában.
54 Ezen túlmenően az uniós jogban létezik egy – a tényállás idején az EK 300. cikk (6) bekezdésében előírt – eljárás, amelynek éppen az a célja, hogy megelőzze mind az uniós szinten, mind pedig a nemzetközi jogrendben a hibás jogalap megválasztása miatt esetlegesen előforduló bonyodalmakat (lásd a Bíróság 1/75. sz., 1975. november 11‑i véleményének [EBHT 1975., 1355. o.] 1360. és 1361. pontját).
55 E megfontolások annál is inkább igazoltak a jelen ügyben, mivel a megtámadott határozat elfogadásának időpontjában a tervezett megállapodás jogalapjával kapcsolatos eltérő vélemények megléte közérdeklődésre tartott számot.
56 Különösen az intézmények körében kialakult eltérő vélemények megléte volt az, amit a terrorizmus és a terrorizmus finanszírozásának megelőzése és az ezek elleni küzdelem céljából a fizetési üzenetekben szereplő adatoknak az Egyesült Államok Pénzügyminisztériuma rendelkezésére bocsátásáról szóló tervezett nemzetközi megállapodásról szóló, 2009. szeptember 17‑i parlamenti állásfoglalásban megállapítottak.
57 Egyebekben, amennyiben a Tanács – a szóban forgó jogalapra hivatkozva – arra a tényre is utal, hogy Jogi Szolgálatának véleménye a tárgyalási irányvonalak tervezetének bizonyos olyan kérdéseivel is foglalkozik, amelyeket a tárgyalásban részt vevő másik fél is kihasználhatott volna, meg kell állapítani, hogy ez a megfontolás – noha elegendő az Unió nemzetközi kapcsolatokhoz fűződő érdekét veszélyeztető kockázat megállapításához – a kért dokumentumnak csupán a tárgyalási irányvonalak tartalmával foglalkozó elemeit érinti.
58 E megfontolásokból következik, hogy a Tanács – a kért dokumentumnak a tervezett megállapodás, illetve a tárgyalási irányvonalak sajátos tartalmára vonatkozó, és az Unió által a tárgyalások során elérni kívánt stratégiai célkitűzések feltárására alkalmas elemeinek kivételével – nem bizonyította, hogy az e dokumentumhoz való szélesebb körű hozzáférés miként sérthette volna konkrétan és ténylegesen a nemzetközi kapcsolatokhoz fűződő közérdeket.
59 Mindezen megfontolások tükrében az első jogalap részben megalapozott, mivel a Tanács a kért dokumentumnak a hozzáférhetővé nem tett és a jövőbeli megállapodás jogalapjával kapcsolatos részeit illetően nem állapította meg a nemzetközi kapcsolatokhoz fűződő közérdek sérelmének kockázatát, hiszen ezt a kockázatot csupán a tervezett megállapodás, illetve a tárgyalási irányvonalak sajátos tartalmával foglalkozó és az Unió által a tárgyalások során elérni kívánt stratégiai célkitűzések feltárására alkalmas elemek tekintetében bizonyította.
60 Következésképpen a megtámadott határozatot meg kell semmisíteni abban a részében, amelyben az – a tervezett megállapodás, illetve a tárgyalási irányvonalak sajátos tartalmával foglalkozó és az Unió által a tárgyalások során elérni kívánt stratégiai célkitűzések feltárására alkalmas részeken kívül – megtagadja a kért dokumentum hozzáférhetővé nem tett részeihez való hozzáférést.
Az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdése második francia bekezdésének megsértésére alapított, második jogalapról
61 Tekintettel az első jogalap vizsgálatát követően megállapított következtetésre, a jelen jogalap vizsgálatának a kért dokumentum hozzáférhetővé nem tett részeire kell korlátozódnia, a tervezett megállapodás, illetve a tárgyalási irányvonalak sajátos tartalmával foglalkozó részek kivételével, mivel ezen utóbbiak ténylegesen a nemzetközi kapcsolatokhoz fűződő közérdek védelmével kapcsolatos kivétel hatálya alá tartoznak.
62 Az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének második francia bekezdése értelmében az intézmények megtagadják a dokumentumokhoz való hozzáférést, ha a hozzáférhetővé tétel hátrányosan befolyásolná a jogi vélemények védelmét, kivéve ha az említett dokumentum hozzáférhetővé tételhez nyomós közérdek fűződik.
63 A Tanácsnak – amennyiben az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdése második francia bekezdésének rendelkezéseire kíván hivatkozni – az említett rendelkezésekben szereplő három szempontnak megfelelő, háromlépcsős vizsgálatot kell elvégeznie.
64 A Tanácsnak először arról kell meggyőződnie, hogy a hozzáférhetővé tenni kért dokumentum valóban jogi véleményt érint‑e, igenlő válasz esetén pedig meg kell határoznia, hogy annak melyek azok a részei, amelyek ténylegesen érintettek, vagyis az említett kivétel hatálya alá tartozhatnak. A Tanácsnak másodszor azt kell megvizsgálnia, hogy a kérdéses dokumentum jogi véleményeket érintőként azonosított részeinek hozzáférhetővé tétele hátrányosan befolyásolná‑e a jogi vélemények védelmét. Harmadik lépésként, amennyiben a Tanács úgy ítéli meg, hogy valamely dokumentum hozzáférhetővé tétele hátrányosan befolyásolná a jogi véleményeknek a fentiekben meghatározott védelmét, meg kell bizonyosodnia arról, hogy nem áll fenn olyan nyomós közérdek, amely a hozzáférhetővé tételből eredő, a Tanács azon képessége vonatkozásában felmerülő hátrány ellenére is igazolná a hozzáférhetővé tételt, hogy adott kérdésekről jogi véleményeket kérhessen, valamint őszinte, objektív és teljes körű véleményeket kaphasson (a Bíróság C‑39/05. P. és C‑52/05. P. sz., Svédország és Turco kontra Tanács egyesített ügyekben 2008. július 1‑jén hozott ítéletének [EBHT 2008., I‑4723. o.] 37–44. pontja).
65 A jelen ügyben mindenekelőtt az első szempontot illetően nem vitatott, hogy a 11897/09. sz. dokumentum – amint az annak címéből kitűnik – ténylegesen egy tervezett nemzetközi fellépés uniós jogbeli jogalapjára vonatkozó jogi véleményt képez, valamint hogy – hozzáférhetővé nem tett részének teljes egészét illetően – a szóban forgó kivétel hatálya alá tartozhat.
66 Ezután, az intézménynek azon érdeke veszélyeztetésének kockázatát illetően, hogy jogi véleményeket kérjen, valamint őszinte, objektív és teljes körű véleményeket kapjon, a Tanács elsősorban azt jelzi, hogy a kért hozzáférhetővé tétel eredményeként nyilvánosságra került volna „a [Tanács] égisze alatt a tervezett megállapodásra vonatkozóan folytatott előzetes megbeszélésekkel összefüggésben a Jogi Szolgálatnak kizárólag a Tanács tagjaihoz szóló belső” véleménye, ami „visszatarthatja a Tanácsot attól, hogy Jogi Szolgálatát írásbeli vélemény megfogalmazására kérje” (a megtámadott határozat 10. pontja). Másodsorban a Tanács annak kockázatára mutat rá, hogy maga a Jogi Szolgálat fog „[tartózkodni] attól, hogy írásban olyan véleményeket adjon, amelyek a jövőben a Tanácsra nézve kockázatot jelenthetnek, [ami pedig] érintheti [azok] tartalmát” (a megtámadott határozat 11. pontja). A Tanács harmadsorban azzal érvel, hogy „a […] Jogi Szolgálat belső véleményének hozzáférhetővé tétele jelentős mértékben befolyásolná hátrányosan […] a[z említett] Szolgálat azon képességét, hogy a Tanács álláspontját a bírósági eljárások során ismertesse és megvédje […], amely álláspont eltérhet a korábban a Jogi Szolgálat által ajánlottól” (a megtámadott határozat 12. pontja).
67 A felperes lényegében azzal érvel, hogy e megfontolások nem elegendők a jogi vélemények védelméhez fűződő érdek veszélyeztetése kockázatának igazolásához.
68 A Bizottság által támogatott Tanács jelzi, hogy helyesen alkalmazta az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének második francia bekezdését arra, hogy többek között azt pontosítva tagadja meg a nyilvánosságnak a kért dokumentumhoz való hozzáférését, hogy a dokumentumban elemzett kérdés érzékeny, és hogy számára lehetetlen lett volna további elemekkel szolgálni arra vonatkozóan, hogy a 11897/09. sz. dokumentum hozzáférhetővé tétele miként kockáztatta volna – egyenként és konkrétan – a jogi vélemények védelmének sérelmét, anélkül hogy ezzel ne tárta volna fel a dokumentum tartalmát, ekként pedig a kivételt meg ne fosztotta volna alapvető céljától.
69 Emlékeztetni kell arra, hogy előre láthatónak, és nem pusztán feltételezésen alapulónak kell lennie azon kockázatnak, hogy a dokumentum hozzáférhetővé tétele konkrétan és ténylegesen sértheti az intézmény azon érdekét, hogy jogi véleményeket kérhessen, és őszinte, objektív és teljes körű véleményeket kaphasson (a fenti 64. pontban hivatkozott Svédország és Turco kontra Tanács ügyben hozott ítélet 40., 42., és 43. pontja).
70 Márpedig a Tanács által a 11897/09. sz. dokumentumhoz való hozzáférés megtagadása céljából előterjesztett indokok nem teszik lehetővé egy ilyen kockázat részletes érvelés útján való megállapítását. Ugyanis a Tanács azon érdeke tekintetében, hogy őszinte, objektív és teljes körű véleményeket kapjon, ésszerűen előre látható, és nem pusztán feltételezésen alapuló kockázat fennállásának megállapítására alkalmas semmilyen konkrét és részletes elem nem alapozza meg a megtámadott határozat azon indokolását, amely szerint a Tanács, illetve Jogi Szolgálata eltántorodhat attól, hogy érzékeny kérdésekre vonatkozóan írásbeli véleményeket kérjen, illetve kapjon.
71 Ezen túlmenően, mivel a nemzetközi kapcsolatokhoz fűződő közérdek sérelmének esetét egy, az 1049/2001 rendelet 4. cikke (1) bekezdése a) pontjának harmadik francia bekezdésében szereplő különálló kivétel írja elő, az ugyanezen rendelet 4. cikke (2) bekezdésének második francia bekezdésében előírt kivétel alkalmazásához önmagában nem elegendő az a puszta tény, hogy a 11897/09. sz. dokumentumban található jogi vélemény az Unió nemzetközi kapcsolataira vonatkozik.
72 A tárgyaláson a Tanács természetesen emlékeztetett arra, hogy a tervezett megállapodással kapcsolatos tárgyalások a megtámadott határozat elfogadásakor még folyamatban voltak.
73 Mindazonáltal – jóllehet elismerhető, hogy a nemzetközi tárgyalások folytatásakor az Unió érdeke bármiféle sérelmének kizárása érdekében ebben a helyzetben az intézmény dokumentumai tekintetében megerősített védelemnek kell érvényesülnie –, ezt a megfontolást már figyelembe vették azon széles mérlegelési mozgástér elismerésével, amellyel az intézmények az 1049/2001 rendelet 4. cikke (1) bekezdése a) pontjának harmadik francia bekezdésében szereplő kivétel alkalmazásával összefüggésben rendelkeznek.
74 Márpedig az ugyanezen rendelet 4. cikke (2) bekezdésének második francia bekezdésében előírt kivételt illetően a Tanács nem hivatkozhat érvényesen arra az általános megfontolásra, amely szerint a védett közérdek sérelme vélelmezhető valamely érzékeny területen, különösen a valamely nemzetközi megállapodásra irányuló tárgyalási eljárás keretében adott jogi véleményeket illetően.
75 A szóban forgó érdek konkrét és előre látható sérelme nem állapítható meg továbbá az Unió nemzetközi fellépésének jogalapját illetően az intézmények körében kialakult eltérő álláspontoknak a polgárok előtti felfedésétől, ekként pedig e fellépés jogszerűségével kapcsolatos kételykeltéstől való félelem révén sem.
76 Főszabály szerint ugyanis átültethető az Unió nemzetközi fellépésének területére az a megfontolás, amely szerint annak veszélye, hogy valamely döntéshozatali folyamatra vonatkozó jogi vélemények hozzáférhetővé tétele kételyeket ébreszthet a jogalkotási aktusok jogszerűségével kapcsolatban, nem elegendő annak alátámasztásához, hogy fennáll a jogi vélemények védelmének sérelme (a fenti 64. pontban hivatkozott Svédország és Turco kontra Tanács ügyben hozott ítélet 60. pontja, valamint a fenti 18. pontban hivatkozott Svédország kontra MyTravel és Bizottság ügyben hozott ítélet 113. pontja), mivel az ezen a területen zajló döntéshozatali folyamatot nem zárták ki az átláthatóság elvének alkalmazása alól. E tekintetben elegendő emlékeztetni arra, hogy az 1049/2001 rendelet 2. cikkének (3) bekezdése pontosítja, hogy a rendelet az intézmény birtokában lévő dokumentumokra vonatkozik, amely dokumentumokat az intézmény állított ki, vagy azok hozzá érkeztek, és amelyek az Európai Unió tevékenységi területeire vonatkoznak.
77 Márpedig a Tanács nem hivatkozik semmiféle olyan konkrét érvre, amely igazolná, hogy a jelen ügyben el lehessen térni ettől a megfontolástól.
78 A Tanácsnak azt az érvét illetően, amely Jogi Szolgálata azon képessége veszélyeztetésének kockázatára vonatkozik, hogy a bírósági eljárások keretében megvédjen egy olyan álláspontot, amelyre vonatkozóan korábban kedvezőtlen véleményt adott, emlékeztetni kell arra, hogy – amint azt a Bíróság több alkalommal megállapította – az ilyen általános jellegű érv nem igazolhatja az 1049/2001 rendeletben előírt átláthatóság alóli kivétel alkalmazását (lásd ebben az értelemben a fenti 64. pontban hivatkozott Svédország és Turco kontra Tanács ügyben hozott ítélet 65. pontját, valamint a fenti 18. pontban hivatkozott Svédország kontra MyTravel és Bizottság ügyben hozott ítélet 116. pontját).
79 Mindebből következik, hogy a megtámadott határozatban hivatkozott indokok – általános és feltételezésen alapuló jellegükre tekintettel – nem elegendők a jogi vélemények védelméhez fűződő közérdek sérelme kockázatának bizonyításához.
80 Egyebekben, a szóban forgó indokok általános jellege – a Tanács állításával ellentétben – nem igazolható azzal, hogy a kért dokumentum érzékeny tartalmára tekintettel lehetetlen volt számára további elemekkel szolgálni. Ugyanis – azon túlmenően, hogy a hivatkozott érdek veszélyeztetése kockázatának fennállása nem a 11897/09. sz. dokumentum elkészítéséből, és nem is az abban kezelt témákból ered – a Tanács nem jelzett semmit azon további elemekre vonatkozóan, amelyekkel a dokumentum tartalma alapján szolgálhatott volna.
81 Végül, az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének második francia bekezdésében előírt harmadik vizsgálati szempontot illetően a Tanács feladata, hogy egyensúlyt teremtsen az érintett dokumentum közzétételének mellőzésével védeni kívánt különleges érdek, valamint a hozzáférhetővé tételt igazoló esetleges nyomós közérdek között.
82 Többek között az e dokumentum hozzáférhetővé tételéhez fűződő közérdeket kell figyelembe venni, tekintettel azokra az előnyökre, amelyek – mint azt az 1049/2001 rendelet (2) preambulumbekezdése megállapítja – a nagyobb nyitottságból származnak, vagyis hogy a polgárok még inkább részt vehetnek a döntéshozatali eljárásban, valamint biztosítva van a polgárok irányában a közigazgatás nagyobb legitimációja, hatékonysága és felelőssége a demokratikus rendszerben (a fenti 64. pontban hivatkozott Svédország és Turco kontra Tanács ügyben hozott ítélet 45. pontja).
83 Nyilvánvaló, hogy ezek a megfontolások rendkívüli jelentőséggel bírnak abban az esetben, ha a Tanács jogalkotói minőségében jár el, mint az az 1049/2001 rendelet (6) preambulumbekezdéséből is következik, mely szerint pontosan az ilyen esetekben szélesebb körű hozzáférést kell biztosítani a dokumentumokhoz (a fenti 64. pontban hivatkozott Svédország és Turco kontra Tanács ügyben hozott ítélet 46. pontja).
84 E tekintetben a felek között vita van arra vonatkozóan, hogy a valamely uniós jogalkotási területre vonatkozó nemzetközi megállapodás elfogadását eredményező eljárás keretében a Tanács jogalkotói minőségében jár‑e el.
85 A felperes előadja, hogy a 11897/09. sz. dokumentumban szereplő megállapodás – különösen az 1049/2001 rendelet 12. cikkének (2) bekezdése értelmében – jogalkotási jellegű, mivel az a tagállamokban kötelező joghatásokat vált ki pénzügyi üzenetadatoknak valamely harmadik ország hatóságai részére történő továbbítását illetően.
86 A Tanács azzal válaszol, hogy nem jogalkotói minőségében járt el. E tekintetben a Tanács eljárási szabályzatának elfogadásáról szóló, 2006. szeptember 15‑i 2006/683/EK, Euratom tanácsi határozat (HL L 285., 47. o.; helyesbítés: HL L 70., 2008. 3. 14., 24. o.) 7. cikkére hivatkozik. Ez a rendelkezés felsorolja azokat az eseteket, amikor a Tanács az EK 207. cikk (3) bekezdésének második albekezdése értelmében jogalkotói minőségben jár el, amelyek közül kizárták a nemzetközi kapcsolatokat érintő jogi aktusok elfogadásához vezető tanácskozásokat.
87 Meg kell állapítani, hogy a hivatkozott rendelkezések – amelyek lényegében azon esetek meghatározására irányulnak, amikor a dokumentumoknak főszabályként a nyilvánosság számára közvetlenül hozzáférhetőknek kell lenniük – mindössze jelzésértékűek annak meghatározása tekintetében, hogy a Tanács az 1049/2001 rendelet 4. cikkében szereplő kivételek alkalmazása céljából jogalkotói minőségben járt‑e el, vagy sem.
88 Meg kell jegyezni, hogy a valamely nemzetközi megállapodás megkötésére irányuló tárgyalások megkezdése és lefolytatása főszabály szerint a végrehajtó hatalom hatáskörébe tartozik. Ezen túlmenően, a nyilvánosság valamely nemzetközi megállapodás megtárgyalásával és megkötésével kapcsolatos eljárásban való részvétele – a tárgyalások stratégiai elemei feltárásának elkerülésére irányuló jogos érdekre tekintettel – szükségszerűen korlátozott. Ennélfogva ezen eljárással összefüggésben úgy kell tekinteni, hogy a Tanács nem jogalkotói minőségében jár el.
89 Az uniós döntéshozatali folyamat átláthatóságának elvével összefüggő, a fenti 82. pontban szereplő megfontolások alkalmazása azonban nem zárható ki a nemzetközi fellépést illetően, különösen amikor a tárgyalások megkezdésére felhatalmazó határozat olyan nemzetközi megállapodásra vonatkozik, amely az Unió jogalkotási tevékenységének területére nézve következményekkel járhat.
90 A jelen esetben az Unió és az Amerikai Egyesült Államok között tervezett megállapodás lényegében a rendőrségi együttműködés keretében az információk feldolgozásának és cseréjének területére vonatkozó, és esetlegesen a személyes adatok védelmére is hatással lévő megállapodás.
91 E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a személyes adatok védelme az Unió Alapjogi Chartájának (HL 2007. C 303., 1. o.) 8. cikkében megállapított, és többek között a személyes adatok feldolgozása vonatkozásában az egyének védelméről és az ilyen adatok szabad áramlásáról szóló, 1995. október 24‑i 95/46/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvben (HL L 281., 31. o.; magyar nyelvű különkiadás 13. fejezet, 15. kötet, 355. o.), továbbá a személyes adatok közösségi intézmények és szervek által történő feldolgozása tekintetében az egyének védelméről, valamint az ilyen adatok szabad áramlásáról szóló, 2000. december 18‑i 45/2001/EK európai parlamenti és tanácsi rendeletben (HL 2001. L 8., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 13. fejezet, 26. kötet, 102. o.) alkalmazott alapvető jogot képez.
92 Ily módon a Tanács köteles volt a szóban forgó megállapodással érintett területet figyelembe venni azzal, hogy – a dokumentumokhoz való lehető legszélesebb körű nyilvános hozzáférés elvének megfelelően – ellenőrzi azt, hogy a szóban forgó eljárásban a fokozott átláthatósághoz fűződő általános érdek a jogi vélemények védelme veszélyeztetésének kockázata ellenére nem igazolja‑e a kért dokumentum teljes vagy nagyobb fokú hozzáférhetővé tételét.
93 E tekintetben – amint azt a felperes jelzi – nyomós közérdek fűződött a 11897/09. sz. dokumentum hozzáférhetővé tételéhez, mivel e hozzáférhetővé tétel révén az intézmények nagyobb fokú legitimitással rendelkeznének, és fokozódna az európai polgárok által ezen intézményekbe vetett bizalom, azzal, hogy nyílt vitát tenne lehetővé azokra a kérdésekre vonatkozóan, amelyek tekintetében véleménykülönbség alakult ki az egyébként egy olyan megállapodás jogalapját taglaló dokumentumot illetően, amely – megkötését követően – kihatással jár majd a személyes adatok védelméhez való alapvető jogra.
94 A megtámadott határozat 15. pontjában a Tanács – miután „gondosan mérlegelte a Tanácsnak a Jogi Szolgálat által kidolgozott belső jogi vélemény védelméhez fűződő érdekét és a dokumentum hozzáférhetővé tételéhez fűződő közérdeket” – megállapítja, hogy „az éppen tárgyalás alatt álló valamely nemzetközi megállapodástervezettel kapcsolatos jogi vélemény védelme fontosabb a hozzáférhetővé tételhez fűződő közérdeknél”. A Tanács e tekintetben elveti a felperes arra alapított érvelését, hogy a „tervezett megállapodás esetleges tartalma, valamint a jogalapra és a Közösséget kötő és az európai polgárokat érintő nemzetközi megállapodás megkötésére irányuló közösségi hatáskörre vonatkozó vélemények” olyan nyomós közérdeket képezhetnek, amelyeket figyelembe kell venni.
95 Meg kell állapítani, hogy a Tanács – oly módon, hogy ezzel az indokolással kizárta a tervezett megállapodással érintett terület figyelembevételének minden lehetőségét annak meghatározásához, hogy adott esetben létezett‑e a kért dokumentum hozzáférhetővé tételét igazoló nyomós közérdek – elmulasztotta mérlegelni az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdése második francia bekezdésében előírt kivétel alkalmazása tekintetében jelen lévő érdekeket.
96 Ezt a megfontolást nem kérdőjelezheti meg a Tanács azon érve, amely szerint a folyamatban lévő nemzetközi tárgyalásokkal összefüggésben a jogi vélemények védelméhez fűződő közérdek hasonlóságokat mutat a Bizottság tisztán hatósági jellegű feladatai körébe tartozó jogi véleményhez fűződő közérdekkel, amint azt a Törvényszék T‑403/05. sz., MyTravel kontra Bizottság ügyben 2008. szeptember 9‑én hozott ítéletének (EBHT 2008., II‑2027. o.) 49., valamint 125–126. pontja megállapítja.
97 A Bíróság ugyanis egyrészről – a fenti 18. pontban hivatkozott Svédország kontra MyTravel és Bizottság ügyben hozott ítéletével – hatályon kívül helyezte a Tanács által hivatkozott ítéletet. Másrészről épp a jogi véleménnyel kapcsolatos átláthatóság az, ami – a különböző álláspontok nyílt megvitatását lehetővé téve – hozzájárul az intézményeknek az uniós polgárok megítélése szerinti nagyobb legitimitásához, valamint az európai polgárok bizalmának növeléséhez. Valójában sokkal inkább az információ és a vita hiánya az, amely kételyeket ébreszthet a polgárokban, nem csupán valamely egyedi aktus jogszerűségét illetően, hanem az egész döntéshozatali eljárás legitimitásával kapcsolatban is (a fenti 18. pontban hivatkozott Svédország kontra MyTravel és Bizottság ügyben hozott ítélet 113. pontja).
98 A Bizottság a tárgyaláson kifejtette, hogy véleménye szerint a fenti 18. pontban hivatkozott Svédország kontra MyTravel és Bizottság ügyben hozott ítélet miben tér el a jelen ügytől, és hogy ennélfogva arra nem lehet érvényesen hivatkozni. A Bizottság szerint elsősorban a jelen ügyben a nemzetközi kapcsolatok területén védett közérdekkel kapcsolatos kötelező kivételre hivatkoztak, ami viszont az említett ítéletben nem így van. Másodsorban a 11897/09. sz. dokumentumban szereplő jogi vélemény érzékeny – a nemzetközi kapcsolatokra vonatkozó – témával foglalkozik, harmadsorban pedig a nemzetközi megállapodás megkötésére irányuló eljárás még folyamatban volt akkor, amikor a Tanács megtagadta a 11897/09. sz. dokumentum hozzáférhetővé tételét, míg a fenti 18. pontban hivatkozott Svédország kontra MyTravel és Bizottság ügyben szóban forgó határozat kidolgozására irányuló eljárás már befejeződött.
99 Ezek az érvek nem meggyőzőek. Egyrészről ugyanis az, hogy a szóban forgó dokumentum az esetlegesen az 1049/2001 rendelet 4. cikke (1) bekezdése a) pontjának harmadik francia bekezdésében szereplő, a nemzetközi kapcsolatokhoz fűződő közérdek védelmével kapcsolatos kivétel hatálya alá tartozó területre vonatkozik, nem releváns az említett rendelet 4. cikke (2) bekezdésének második francia bekezdésében előírt, a jogi vélemények védelmével kapcsolatos, eltérő kivétel alkalmazásának értékelése szempontjából.
100 Másrészről persze a jogi vélemények védelméhez fűződő közérdek veszélyeztetése kockázatának vizsgálatával összefüggésben lehet hivatkozni arra, hogy a megtámadott határozat elfogadásakor még folyamatban volt a nemzetközi megállapodás megkötésére irányuló eljárás. Ez az érvelés azonban a hozzáférhetővé tételt igazoló nyomós közérdek esetleges fennállásának ellenőrzésével összefüggésben – a veszélyeztetés kockázata ellenére – nem döntő jelentőségű.
101 A döntéshozatali folyamat átláthatóságához fűződő közérdeket ugyanis megfosztaná tartalmától, ha annak figyelembevétele – amint azt a Bizottság javasolja – arra az esetre korlátozódna, ha a döntéshozatali eljárás befejeződik.
102 A fentiek összességéből következik, hogy a megtámadott határozatban hivatkozott indokok nem teszik lehetővé annak megállapítását, hogy a szóban forgó dokumentum hozzáférhetővé tétele sértette volna a jogi vélemények védelmét, valamint hogy mindenesetre a Tanács – az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdése második francia bekezdésének megsértésével – elmulasztotta ellenőrizni, hogy létezik‑e olyan nyomós közérdek, amely igazolja a 11897/09. sz. dokumentum szélesebb körben történő hozzáférhetővé tételét.
103 A második jogalapnak tehát helyt kell adni.
Az 1049/2001 rendelet 4. cikke (6) bekezdésének megsértésére alapított, harmadik jogalapról
104 Az 1049/2001 rendelet 4. cikkének (6) bekezdése értelmében ha a kivételek bármelyike a kért dokumentumnak csak részeit érinti, a dokumentum fennmaradó részei hozzáférhetővé tehetők.
105 A Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint az uniós intézmények valamely dokumentumához történő részleges hozzáférést az arányosság elvének tükrében kell megvizsgálni (a Bíróság C‑353/99. P. sz., Tanács kontra Hautala ügyben 2001. december 6‑án hozott ítéletének [EBHT 2001., I‑9565. o.] 27. és 28. pontja).
106 Az 1049/2001 rendelet 4. cikkének (6) bekezdésében foglaltakból közvetlenül következik, hogy az intézmény köteles megvizsgálni, lehetséges‑e a hozzáférés iránti kérelemmel érintett dokumentum részleges hozzáférhetővé tételének engedélyezése, ezáltal csak az említett cikkben szereplő kivételek hatálya alá tartozó részekre korlátozva a hozzáférés esetleges megtagadását. Az intézmény köteles ilyen részleges hozzáférést biztosítani, ha az intézmény által a dokumentumhoz való hozzáférés megtagadásával elérni kívánt cél úgy is megvalósítható, ha ezen intézmény a védelmezni kívánt közérdeket esetlegesen sértő részek elfedésére szorítkozik (a Törvényszék T‑264/04. sz., WWF European Policy Programme kontra Tanács ügyben 2007. április 25‑én hozott ítéletének [EBHT 2007., II‑911. o.] 50. pontja, továbbá lásd ebben az értelemben a fenti 105. pontban hivatkozott Tanács kontra Hautala ügyben hozott ítélet 29. pontját).
107 A jelen ügyben a megtámadott határozat 16. cikkéből kitűnik, hogy a Tanács megvizsgálta azt a lehetőséget, hogy a felperes számára részleges hozzáférést biztosítson a kért dokumentumhoz, és úgy határozott, hogy az említett dokumentum bizonyos részeit – azaz az 1. oldalon szereplő bevezetést, valamint a jogi véleményben szereplő elemzés 1–4. pontját és 5. pontjának első mondatát – hozzáférhetővé teszi.
108 Meg kell állapítani – hasonlóan a felperes által előadottakhoz –, hogy a részleges hozzáférés igencsak korlátozott, mivel a szóban forgó dokumentum hozzáférhetővé tett változata annak bevezető részére szorítkozott.
109 Az arányosság tükrében kell azonban megvizsgálni azt, hogy a jelen ügyben biztosított részleges hozzáférés korlátozott jellege igazolt‑e a hivatkozott kivételekre tekintettel.
110 E tekintetben egyrészről – az 1049/2001 rendelet 4. cikke (1) bekezdése a) pontjának harmadik francia bekezdésére alapított kivételt illetően – emlékeztetni kell arra, hogy a Tanács széles mérlegelési mozgástérrel rendelkezik annak értékelésekor, hogy valamely dokumentum hozzáférhetővé tétele sértheti‑e a nemzetközi kapcsolatokhoz fűződő közérdeket, figyelemmel a védett érdek érzékeny és alapvető jellegére (lásd a fenti 25. pontot).
111 A jelen ügyben az első jogalap vizsgálatából kitűnik, hogy a Tanács csupán a tervezett megállapodás, illetve a tárgyalási irányvonalak sajátos tartalmával foglalkozó és az Unió által a tárgyalások során elérni kívánt stratégiai célkitűzések feltárására alkalmas elemek tekintetében állapította meg a nemzetközi kapcsolatokhoz fűződő közérdek sérelmének kockázatát (lásd a fenti 59. pontot).
112 E tekintetben meg kell állapítani, hogy ez az utóbbi indok a szóban forgó dokumentum fel nem tárt szakaszainak mindössze egy részére vonatkozik. Az említett szakaszok ugyanis a területen alkalmazandó uniós jogszabályokkal kapcsolatos, illetve e szabályoknak a tervezett megállapodással érintett területen történő alkalmazásával általánosságban foglalkozó jogi megfontolásokat is tartalmaznak, amelyeket – első ránézésre – nem lehet a megállapodás, illetve a tárgyalási irányvonalak sajátos tartalmára vonatkozóknak tekinteni.
113 E körülmények között az 1049/2001 rendelet 4. cikke (1) bekezdése a) pontja harmadik francia bekezdésének alkalmazásával összefüggésben megállapított hiba a megtámadott határozatban a részleges hozzáférés terjedelmét illetően elvégzett elemzés jogszerűtlenségét eredményezi.
114 Másrészről – az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének második bekezdésére alapított kivételt illetően – a fenti második jogalap vizsgálatából kitűnik, hogy a Tanács nem állapította meg a szóban forgó közérdek sérelmének fennállását, az ezen érdekre való hivatkozás tehát nem igazolhatja a hozzáférhetővé tétel megtámadott határozat keretében történő korlátozását.
115 E megfontolások összességéből következik, hogy a dokumentumhoz való részleges hozzáférés keretében a Tanács nem tett eleget azon kötelezettségének, hogy a megtagadást kizárólag a hivatkozott kivételek hatálya alá tartozó információkra korlátozza.
116 A harmadik jogalap vizsgálata tehát a megtámadott határozat részleges megsemmisítését eredményezi, amennyiben az megtagadja a kért dokumentumnak a – tervezett megállapodás, illetve a tárgyalási irányvonalak sajátos tartalmával foglalkozó és az Unió által a tárgyalások során elérni kívánt stratégiai célkitűzések feltárására alkalmas részektől eltérő – hozzáférhetővé nem tett részeihez való hozzáférést.
Az indokolási kötelezettség megsértésére alapított, negyedik jogalapról
117 Tekintettel az első három jogalap vizsgálatát követően megállapított következtetésekre, azt kell még megvizsgálni, hogy a Tanács a kért dokumentum tervezett megállapodás, illetve a tárgyalási irányvonalak sajátos tartalmával foglalkozó azon részei feltárásának megtagadását illetően eleget tett‑e indokolási kötelezettségének, amely részek tekintetében érvényesen hivatkozott a nemzetközi kapcsolatokhoz fűződő közérdek védelmével kapcsolatos kivételre.
118 A dokumentumhoz való hozzáférést megtagadó intézmény olyan indokolást köteles adni, amelyből megérthető és ellenőrizhető egyfelől, hogy a hivatkozott kivétel ténylegesen vonatkozik‑e a kért dokumentumra, másfelől, hogy az e kivétellel kapcsolatos védelmi szükséglet valós‑e (a fenti 21. pontban hivatkozott Sison kontra Tanács ügyben 2005. április 26‑án hozott ítélet 61. pontja).
119 A Tanács a megtámadott határozat 5. pontjában emlékeztet arra, hogy a szóban forgó megállapodás aláírására vonatkozóan az Unió és az Amerikai Egyesült Államok közötti nemzetközi tárgyalások folyamatban voltak a 11897/09. sz. dokumentum kidolgozásakor. Az említett határozat 6. pontjában a Tanács jelzi, hogy a kért dokumentum „a terrorizmus és a terrorizmusfinanszírozás megakadályozása és az ezek elleni küzdelem érzékeny kérdésére vonatkozóan az Európai Unió és az Amerikai Egyesült Államok közötti nemzetközi megállapodás megkötése céljából alkalmazandó tárgyalási irányvonalak tervezetével kapcsolatos jogi szempontokat tárgyalja”. A Tanács hozzáfűzi, hogy „[ez a] dokumentum a javasolt megállapodás jogalapjának elemzését tartalmazza, a Jogi Szolgálat pedig a tervezett megállapodás Bizottság által ajánlott tartalmát taglalja”, valamint hogy annak hozzáférhetővé tételével „a tervezett megállapodás bizonyos rendelkezéseire vonatkozó információkat tárulnának fel a nyilvánosság előtt […], ez pedig hátrányosan érintené a[z Unió] tárgyalási pozíció[já]t és a folyamatban lévő tárgyalásokba vetett bizalmat is megingatná”.
120 Meg kell jegyezni, hogy ezzel az indokolással a Tanács – a kért dokumentum megállapodás, illetve tárgyalási irányvonalak sajátos tartalmával foglalkozó részei hozzáférhetővé tételének megtagadását illetően – egyértelmű és koherens érvelést alkalmazott.
121 Ezen túlmenően ezen indokolás általános jellegét – amennyiben a Tanács nem határozza meg a hozzáférhetővé tétellel esetlegesen feltáruló érzékeny tartalmat – igazolja az az aggály, hogy ne fedjenek fel olyan információkat, amelyeknek védelmére a nemzetközi kapcsolatokhoz fűződő közérdek védelmével kapcsolatos, hivatkozott kivétel vonatkozik (lásd ebben az értelemben a fenti 25. pontban hivatkozott Sison kontra Tanács ügyben 2007. február 1‑jén hozott ítélet 82. pontját).
122 Ennélfogva meg kell állapítani, hogy a Tanács jogilag elégséges módon indokolta határozatának azt a részét, amelyben az megtagadta a kért dokumentumnak a tervezett megállapodás, illetve a tárgyalási irányvonalak sajátos tartalmával foglalkozó részeihez való hozzáférést.
123 A fentiekre tekintettel a megtámadott határozatot részben meg kell semmisíteni, mivel az – az 1049/2001 rendelet 4. cikke (1) bekezdése a) pontjának harmadik francia bekezdésében, 4. cikke (2) bekezdésének második francia bekezdésében, valamint 4. cikkének (6) bekezdésében szereplő rendelkezések megsértésével – megtagadta a kért dokumentumnak a tervezett megállapodás, illetve a tárgyalási irányvonalak sajátos tartalmával foglalkozó és az Unió által a tárgyalások során elérni kívánt stratégiai célkitűzések feltárására alkalmas részeitől eltérő, hozzáférhetővé nem tett részeihez való hozzáférést.
124 E tekintetben meg kell állapítani, hogy – noha a megállapított jogellenesség nem érinti a Tanácsnak a kért dokumentum ez utóbbi részeivel kapcsolatos mérlegelését – a Törvényszéknek nem feladata, hogy a Tanács helyett meghatározza azokat az elemeket, amelyekhez hozzáférést kellett volna biztosítani, mivel az intézmény – a jelen ítélet végrehajtása során – köteles figyelembe venni az abban e tekintetben kifejtett indokolást (lásd ebben az értelemben a Törvényszék T‑391/03. és T‑70/04. sz., Franchet és Byk kontra Bizottság egyesített ügyekben 2006. július 6‑án hozott ítéletének [EBHT 2006., II‑2023. o.] 133. pontját).
125 Következésképpen a Tanács feladata lesz a jelen ítéletben kifejtett indokolás figyelembevételével értékelni azt, hogy a szóban forgó dokumentum hozzáférhetővé nem tett elemeihez való hozzáférés milyen mértékben sértheti konkrétan és ténylegesen az 1049/2001 rendelet 4. cikke szerinti kivételekkel összefüggésben védett érdekeket.
A költségekről
126 Az eljárási szabályzat 87. cikkének 2. §‑a alapján a Törvényszék a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. Mindazonáltal, ugyanezen cikk 3. §‑a alapján részleges pernyertesség esetén a Törvényszék elrendelheti a költségeknek a felek közötti megosztását, vagy azt, hogy mindegyik fél maga viselje saját költségeit. Egyebekben az eljárási szabályzat 87. cikke 4. §‑ának első bekezdése értelmében az eljárásba beavatkozó intézmények maguk viselik saját költségeiket.
127 Mivel mind a felperes, mind pedig a Tanács részlegesen pervesztes lett, saját költségeik viselésére kell őket kötelezni. A Bizottság maga viseli saját költségeit.
A fenti indokok alapján
A TÖRVÉNYSZÉK (ötödik tanács)
a következőképpen határozott:
1) A Törvényszék megsemmisíti a Tanács 2009. október 29‑i határozatát abban a részében, amelyben az megtagadja a 11897/09. sz. dokumentumnak a – tervezett megállapodás, illetve a tárgyalási irányvonalak sajátos tartalmával foglalkozó részektől eltérő – hozzáférhetővé nem tett részeihez való hozzáférést.
2) A Bíróság a keresetet ezt meghaladó részében elutasítja.
3) Mindegyik fél maga viseli saját költségeit.
Papasavvas | Vadapalas | O’Higgins |
Kihirdetve Luxembourgban, a 2012. május 2‑i nyilvános ülésen.
Aláírások