DOMSTOLENS DOM (Store Afdeling)
22. september 2020 (*)
»Præjudiciel forelæggelse – direktiv 2006/123/EF – anvendelsesområde – gentagen og kortvarig udlejning af møblerede lokaler til kunder på gennemrejse, som ikke tager fast bopæl i boligen – national lovgivning, der foreskriver en ordning med forudgående tilladelse for visse bestemte kommuner, og som pålægger disse kommuner at fastsætte betingelserne for udstedelse af tilladelser i henhold til denne ordning – artikel 4, stk. 6 – begrebet »tilladelsesordning« – artikel 9 – begrundelse – utilstrækkeligt udbud af boliger til langtidsudlejning til økonomisk overkommelige priser – proportionalitet – artikel 10 – krav, der vedrører betingelserne for udstedelse af tilladelser«
I de forenede sager C-724/18 og C-727/18,
angående anmodninger om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Cour de cassation (kassationsdomstol, Frankrig) ved afgørelser af 15. november 2018, indgået til Domstolen henholdsvis den 21. og den 22. november 2018, i sagerne
Cali Apartments SCI (sag C-724/18),
HX (sag C-727/18),
mod
Procureur général près la cour d’appel de Paris,
Ville de Paris,
har
DOMSTOLEN (Store Afdeling),
sammensat af præsidenten, K. Lenaerts, vicepræsidenten, R. Silva de Lapuerta, afdelingsformændene J.-C. Bonichot, A. Arabadjiev, A. Prechal, L.S. Rossi og I. Jarukaitis samt dommerne E. Juhász, M. Ilešič, J. Malenovský, L. Bay Larsen, D. Šváby (refererende dommer) og N. Piçarra,
generaladvokat: M. Bobek,
justitssekretær: fuldmægtig V. Giacobbo
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 19. november 2019,
efter at der er afgivet indlæg af:
– Cali Apartments SCI og HX ved advokaterne P. Spinosi og V. Steinberg,
– ville de Paris ved advokaterne G. Parleani, D. Rooz og D. Foussard,
– den franske regering ved E. de Moustier og R. Coesme, som befuldmægtigede,
– den tjekkiske regering ved M. Smolek, J. Vláčil, T. Müller og T. Machovičová, som befuldmægtigede,
– den tyske regering ved J. Möller og S. Eisenberg, som befuldmægtigede,
– Irland ved M. Browne, G. Hodge og A. Joyce, som befuldmægtigede, bistået af D. Fennelly, BL, og N. Butler, SC,
– den græske regering ved S. Charitaki, S. Papaioannou og M. Michelogiannaki, som befuldmægtigede,
– den spanske regering ved S. Jiménez García og M.J. García-Valdecasas Dorrego, som befuldmægtigede,
– den nederlandske regering ved M.K. Bulterman og J.M. Hoogveld, som befuldmægtigede,
– den polske regering ved B. Majczyna, som befuldmægtiget,
– Europa-Kommissionen ved É. Gippini Fournier, L. Malferrari og L. Armati, som befuldmægtigede
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 2. april 2020,
afsagt følgende
Dom
1 Anmodningerne om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 1, 2 og 9-15 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/123/EF af 12. december 2006 om tjenesteydelser i det indre marked (EUT 2006, L 376, s. 36).
2 Disse anmodninger er blevet indgivet i forbindelse med tvister mellem Cali Apartments SCI og HX på den ene side og Procureur général près la cour d’appel de Paris (den offentlige anklager ved appeldomstolen i Paris, Frankrig) og ville de Paris (bystyret i Paris, Frankrig) på den anden side vedrørende de førstnævntes tilsidesættelse af en national lovgivning, hvorefter der kræves forudgående tilladelse til at udøve virksomhed med gentagen og kortvarig udlejning mod betaling af møblerede lokaler beregnet til beboelse til kunder på gennemrejse, som ikke tager bopæl i boligen.
Retsforskrifter
EU-retten
3 1., 7., 9., 27., 33., 59. og 60. betragtning til direktiv 2006/123 har følgende ordlyd:
»(1) Det Europæiske Fællesskab har som mål at skabe stadig tættere bånd mellem de europæiske stater og folk og at sikre økonomiske og sociale fremskridt. I henhold til traktatens artikel 14, stk. 2, indebærer det indre marked et område uden indre grænser med fri bevægelighed for tjenesteydelser. I traktatens artikel 43 sikres etableringsfriheden. I henhold til traktatens artikel 49 er der i Fællesskabet ret til fri udveksling af tjenesteydelser. En fjernelse af hindringerne for udviklingen af servicevirksomhed mellem medlemsstaterne er et vigtigt middel til at styrke integrationen af de europæiske folk og fremme afbalancerede og bæredygtige fremskridt på det økonomiske og det sociale område. Ved fjernelsen af sådanne barrierer er det vigtigt at sikre, at udviklingen af servicevirksomhed bidrager til opfyldelsen af de mål, der er fastsat i traktatens artikel 2, nemlig i Fællesskabet som helhed at fremme en harmonisk, afbalanceret og bæredygtig udvikling af den økonomiske virksomhed, et højt beskæftigelsesniveau, et højt socialt beskyttelsesniveau, ligestilling mellem mænd og kvinder, en bæredygtig og ikke-inflationær vækst, høj konkurrenceevne og en høj grad af konvergens med hensyn til de økonomiske resultater, et højt niveau for miljøbeskyttelse og forbedring af miljøkvaliteten, højnelse af levestandarden og livskvaliteten, økonomisk og social samhørighed samt solidaritet mellem medlemsstaterne.
[…]
(7) Dette direktiv opstiller en generel retlig ramme, der kommer en lang række tjenesteydelser til gode, samtidig med at der tages hensyn til de særlige kendetegn ved hver enkelt form for virksomhed og erhverv og disses reguleringsordninger. Denne ramme er baseret på en dynamisk og selektiv tilgang, der består i først at fjerne de hindringer, der hurtigt kan ryddes af vejen, og derefter for de øvrige hindringer at igangsætte en procedure med evaluering, høring og supplerende harmonisering af specifikke aspekter med henblik på at muliggøre en gradvis og samordnet modernisering af de nationale ordninger for regulering af servicevirksomhed, hvilket er absolut nødvendigt for at gennemføre et ægte indre marked for tjenesteydelser inden 2010. Der bør indføres en afbalanceret kombination af foranstaltninger, der omfatter målrettet harmonisering, administrativt samarbejde, fri udveksling af tjenesteydelser og tilskyndelse til udarbejdelse af adfærdskodekser på bestemte områder. Denne koordinering af de nationale lovgivninger bør sikre et højt niveau af retlig integration i Fællesskabet og i høj grad tilgodese almene hensyn, især beskyttelse af forbrugerne, hvilket er absolut nødvendigt for at skabe tillid mellem medlemsstaterne. Dette direktiv tilgodeser også andre almene hensyn, herunder beskyttelse af miljøet, den offentlige sikkerhed og den offentlige sundhed samt nødvendigheden af at overholde de arbejdsretlige regler.
[…]
(9) Dette direktiv finder kun anvendelse på de krav, som indvirker på adgangen til at optage eller udøve servicevirksomhed. Det finder ikke anvendelse på krav såsom færdselsregler, regler om arealudvikling og ‑anvendelse, by- og landplanlægning, bygningsstandarder samt administrative sanktioner, der pålægges for manglende overholdelse af sådanne regler, der ikke specifikt regulerer eller indvirker på servicevirksomheden, men som skal overholdes af tjenesteyderne under udøvelsen af deres erhvervsvirksomhed på samme måde som af enkeltpersoner, der handler som privatpersoner.
[…]
(27) Dette direktiv bør ikke omfatte de sociale tjenesteydelser på boligområdet eller i forbindelse med børnepasning og støtte til familier og personer, som har behov herfor, udført af staten – på nationalt, regionalt eller lokalt plan – af tjenesteydere med opdrag fra staten eller af statsanerkendte velgørende organisationer for at støtte personer, der har et permanent eller midlertidigt særligt behov på grund af utilstrækkelig indkomst i familien eller en fuldstændig eller delvis mangel på uafhængighed, og for personer som er i fare for at blive marginaliseret. Disse tjenesteydelser er væsentlige for at sikre den grundlæggende ret til menneskelig værdighed og integritet og er udtryk for principperne om social samhørighed og solidaritet og bør ikke berøres af dette direktiv.
[…]
(33) De tjenesteydelser, der er omfattet af dette direktiv, vedrører mange former for virksomhed i konstant udvikling, herunder forretningsservice som f.eks. ledelsesrådgivning, certificering og prøvning, vedligeholdelse og rengøring af kontorer, reklame, rekrutteringstjenester og sælgeres ydelser. Begrebet »tjenesteydelser« omfatter også ydelser til virksomheder og forbrugere som f.eks. juridisk og skattemæssig rådgivning, tjenester i forbindelse med fast ejendom, f.eks. ejendomsmæglervirksomhed, eller i forbindelse med bygge- og anlægsarbejder, herunder arkitektrådgivning, handel og distribution, tilrettelæggelse af messer og udstillinger, biludlejning og rejsebureauer. Det omfatter også forbrugertjenester som f.eks. turisttjenester […]
[…]
(59) Tilladelsen bør som hovedregel give tjenesteyderen adgang til at optage eller udøve den pågældende servicevirksomhed på hele det nationale område, medmindre en områdemæssig begrænsning er begrundet i et tvingende alment hensyn. Miljøbeskyttelse kan f.eks. berettige kravet om, at der skal indhentes en individuel tilladelse for hvert enkelt anlæg på det nationale område. Denne bestemmelse bør ikke berøre de regionale eller lokale kompetencer for udstedelse af en tilladelse i medlemsstaterne.
(60) Dette direktiv og navnlig bestemmelserne vedrørende tilladelsesordninger og tilladelsers territoriale anvendelsesområde bør ikke gribe ind i den regionale eller lokale kompetencefordeling i de enkelte medlemsstater, herunder regionalt og lokalt selvstyre og anvendelsen af officielle sprog.«
4 Dette direktivs artikel 1, stk. 1, bestemmer:
»Dette direktiv fastsætter de almindelige bestemmelser med henblik på at lette udøvelsen af etableringsfriheden for tjenesteydere samt den frie bevægelighed for tjenesteydelser og sikrer samtidig et højt kvalitetsniveau for tjenesteydelser.«
5 Det nævnte direktivs artikel 2 er affattet således:
»1. Dette direktiv finder anvendelse på tjenesteydelser, der udføres af tjenesteydere, som er etableret i en medlemsstat.
2. Dette direktiv finder ikke anvendelse på følgende former for virksomhed:
a) ikke-økonomiske tjenesteydelser af almen interesse
b) finansielle tjenesteydelser […]
c) elektroniske kommunikationstjenester og ‑netværk og tilhørende faciliteter og tjenesteydelser for så vidt angår områder, der er omfattet af [Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/19/EF af 7. marts 2002 om adgang til og samtrafik mellem elektroniske kommunikationsnet og tilhørende faciliteter (adgangsdirektivet) (EFT 2002, L 108, s. 7), Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/20/EF af 7. marts 2002 om tilladelser til elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester (tilladelsesdirektivet) (EFT 2002, L 108, s. 21), Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/21/EF af 7. marts 2002 om fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester (rammedirektivet) (EFT 2002, L 108, s. 33), Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/22/EF af 7. marts 2002 om forsyningspligt og brugerrettigheder i forbindelse med elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester (forsyningspligtdirektivet) (EFT 2002, L 108, s. 51) og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/58/EF af 12. juli 2002 om behandling af personoplysninger og beskyttelse af privatlivets fred i den elektroniske kommunikationssektor (direktiv om databeskyttelse inden for elektronisk kommunikation) (EFT 2002, L 201, s. 37)]
d) tjenesteydelser på transportområdet […]
e) tjenesteydelser i forbindelse med vikarbureauer
f) sundhedsydelser […]
g) audiovisuelle tjenesteydelser […]
h) spil, som indebærer, at der gøres indsats med penge i spil, som indeholder et element af tilfældighed […]
i) virksomhed, som er forbundet med udøvelse af offentlig myndighed, jf. traktatens artikel 45
j) sociale tjenesteydelser i forbindelse med socialt boligbyggeri, børnepasning og støtte til familier og enkeltpersoner, som har permanent eller midlertidig behov herfor, udført af staten, af tjenesteydere med opdrag fra staten eller af statsanerkendte velgørende organisationer
k) private vagttjenester
l) tjenesteydelser, der udføres af officielt udnævnte notarer og fogeder.
3. Dette direktiv finder ikke anvendelse på skatte- og afgiftsområdet.«
6 Artikel 4 i direktiv 2006/123 med overskriften »Definitioner« bestemmer:
»I dette direktiv forstås ved:
1) »tjenesteydelse«: enhver selvstændig erhvervsvirksomhed, der normalt udføres mod betaling, jf. traktatens artikel 50
2) »tjenesteyder«: enhver fysisk person, der er statsborger i en medlemsstat, og som udbyder eller udfører en tjenesteydelse, eller enhver juridisk person, jf. traktatens artikel 48, og som er etableret i en medlemsstat, og som udbyder eller udfører en tjenesteydelse
[…]
6) »tilladelsesordning«: enhver procedure, der indebærer, at en tjenesteyder eller en tjenestemodtager skal henvende sig til en kompetent myndighed med henblik på at opnå en udtrykkelig eller en stiltiende afgørelse om adgangen til at optage eller udøve servicevirksomhed
7) »krav«: enhver forpligtelse, ethvert forbud, enhver betingelse eller enhver begrænsning, der er fastsat i medlemsstaternes love eller administrative bestemmelser, eller som følger af retspraksis, administrativ praksis, faglige foreningers regler eller af kollektive regler, som faglige sammenslutninger og erhvervsorganisationer har vedtaget som led i deres retlige autonomi; regler, der er fastsat i kollektive aftaler, som er forhandlet med arbejdsmarkedets parter, anses ikke som sådan for at være krav i henhold til dette direktiv
8) »tvingende almene hensyn«: hensyn, der er anerkendt som sådan i Domstolens praksis, herunder følgende: den offentlige orden, den offentlige sikkerhed, tryghed for borgerne, den offentlige sundhed, bevarelsen af den finansielle balance i de sociale sikringsordninger, beskyttelsen af forbrugerne, tjenestemodtagerne og arbejdstagerne, retfærdige handelstransaktioner, bekæmpelse af bedrageri, beskyttelsen af miljøet, herunder bymiljøet, dyresundheden, intellektuelle ejendomsrettigheder, bevarelsen af den nationale historiske og kunstneriske arv samt social- og kulturpolitiske målsætninger
[…]«
7 Artikel 9-13 i direktiv 2006/123 omhandler »[t]illadelser«.
8 Dette direktivs artikel 9, stk. 1, bestemmer:
»Medlemsstaterne kan gøre adgangen til at optage og udøve servicevirksomhed afhængig af en tilladelsesordning, hvis følgende betingelser er opfyldt:
a) tilladelsesordningen indebærer ikke en forskelsbehandling af den pågældende tjenesteyder
b) behovet for en tilladelsesordning er begrundet i et tvingende alment hensyn
c) det tilsigtede mål kan ikke nås gennem en mindre restriktiv foranstaltning, navnlig fordi en efterfølgende kontrol ville blive udført for sent til at have nogen reel virkning.«
9 Det nævnte direktivs artikel 10, stk. 1, 2 og 7, har følgende ordlyd:
»1. Tilladelsesordninger skal bygge på kriterier, der regulerer udøvelsen af de kompetente myndigheders skønsbeføjelse, så denne ikke udøves vilkårligt.
2. De i stk. 1 omhandlede kriterier skal være:
a) ikke-diskriminerende
b) begrundet i et tvingende alment hensyn
c) afpasset efter dette tvingende almene hensyn
d) klare og entydige
e) objektive
f) offentliggjort på forhånd
g) gennemskuelige og tilgængelige.
[…]
7. Denne artikel berører ikke kompetencefordelingen på lokalt og regionalt plan mellem de myndigheder i medlemsstaterne, der udsteder tilladelser.«
10 Artikel 13, stk. 1, i direktiv 2006/123 bestemmer:
»Tilladelsesprocedurer og ‑formaliteter skal være klare, offentliggjort på forhånd og skal give ansøgerne sikkerhed for, at deres anmodning vil blive behandlet objektivt og uvildigt.«
11 Artikel 14 og 15 i direktiv 2006/123 omhandler »[f]orbudte krav og krav, der skal evalueres«. I dette direktivs artikel 14 opregnes de krav, som medlemsstaterne ikke må gøre adgangen til at optage eller udøve servicevirksomhed på deres område betinget af. Medlemsstaterne er i medfør af det nævnte direktivs artikel 15 bl.a. forpligtet til at undersøge, om deres retssystem gør adgangen til at optage eller udøve servicevirksomhed betinget af, at et eller flere af de krav, der er anført i den nævnte artikels stk. 2, er opfyldt, og til i givet fald at påse, at sådanne krav er forenelige med de betingelser, der er anført i samme artikels stk. 3.
Fransk ret
Lov om turisme
12 Artikel i L. 324-1-1 i code du tourisme (lov om turisme) i den affattelse, der finder anvendelse på tvisterne i hovedsagerne (herefter »lov om turisme«), bestemmer:
»Enhver, der udlejer en møbleret bolig til turister, uanset om denne er eller ikke er klassificeret i henhold til denne lov, skal forinden anmelde dette til borgmesteren i den kommune, i hvilken den møblerede bolig er beliggende.
Denne forudgående anmeldelse er ikke obligatorisk, når det lokale, der anvendes til beboelse, udgør udlejerens primære bopæl som omhandlet i artikel 2 i loi no 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi no 86-1290 du 23 décembre 1986 [(lov nr. 89-462 af 6.7.1989 om forbedring af lejeforhold og om ændring af lov nr. 86-1290 af 23.12.1986)].«
Lov om bygge- og anlægsvirksomhed og boliger
13 Artikel L. 631-7 i code de la construction et de l’habitation (lov om bygge- og anlægsvirksomhed og boliger) bestemmer bl.a., at en ændring af anvendelsen af boliger i kommuner med over 200 000 indbyggere og i kommunerne Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis og Val-de-Marne er underlagt et krav om forudgående tilladelse i henhold til de betingelser, der er fastsat i denne lovs artikel L. 631-7-1, og at den omstændighed, at et møbleret lokale, der er beregnet til beboelse, gentagne gange og kortvarigt udlejes til kunder på gennemrejse, som ikke tager fast bopæl i boligen, udgør en ændring af anvendelsen som omhandlet i denne artikel L. 631-7.
14 Artikel 631-7-1 i lov om bygge- og anlægsvirksomhed og boliger bestemmer:
»Den forudgående tilladelse til en ændring af anvendelsen udstedes af borgmesteren i den kommune, hvori ejendommen er beliggende, og i Paris, Marseille og Lyon efter høring af borgmesteren for det pågældende arrondissement. Tilladelsen kan gøres betinget af en kompensation i form af en samtidig omdannelse til bolig af lokaler med en anden anvendelse.
Tilladelsen til en ændring af anvendelsen er personlig. Dens virkninger ophører således, når den person, som den er udstedt til, definitivt, uanset årsagen hertil, ophører med at udøve sit erhverv. Når tilladelsen er underlagt et krav om kompensation, følger tilladelsen dog lokalet og ikke personen. De lokaler, der tilbydes som kompensation, er anført i tilladelsen, der offentliggøres i ejendomsregistret eller indføres i tingbogen.
Anvendelsen af de lokaler, der er defineret i artikel L. 631-7, påvirkes under ingen omstændigheder af den 30-årige forældelsesfrist, der er fastsat i artikel 2227 i code civil [(den civile lovbog)].
Med henblik på anvendelsen af artikel L. 631-7 fastsættes betingelserne for udstedelse af tilladelser og bestemmelse af kompensationer for de enkelte kvarterer og eventuelt for de enkelte arrondissementer af kommunalbestyrelsen under hensyntagen til målene om socialt blandede områder, navnlig på grundlag af karakteristikaene for boligmarkedet og behovet for ikke at forværre boligmanglen. […]«
15 I henhold til artikel L. 631-7-1 A i lov om bygge- og anlægsvirksomhed og boliger er en tilladelse til ændret anvendelse derimod ikke nødvendig, når lokalet er udlejerens primære bopæl som omhandlet i artikel 2 i lov nr. 89-462 af 6. juli 1989 om forbedring af lejeforhold og om ændring af lov nr. 86-1290 af 23. december 1986 (JORF af 8.7.1989, s. 8541), dvs. når boligen er beboet af udlejeren, dennes ægtefælle eller en person, over for hvem der består forsørgerpligt, i mindst otte måneder om året, medmindre erhvervsmæssige eller helbredsmæssige årsager eller force majeure forhindrer dette.
16 Artikel L. 651-2 i lov om bygge- og anlægsvirksomhed og boliger i den affattelse, der finder anvendelse på de faktiske omstændigheder i hovedsagerne, bestemmer:
»Enhver, der overtræder bestemmelserne i artikel L. 631-7, eller som ikke opfylder de betingelser eller forpligtelser, som denne er blevet pålagt i henhold til nævnte artikel, idømmes en bøde på 25 000 EUR.
Præsidenten for tribunal de grande instance [(ret i første instans)] på det sted, hvor ejendommen er beliggende, idømmer efter anmodning fra anklagemyndigheden denne bøde under en sag om foreløbige forholdsregler; bødeindtægten tilfalder i sin helhed den kommune, hvori ejendommen er beliggende.
Rettens præsident træffer afgørelse om, at de lokaler, der er omdannet uden tilladelse, skal tilbageføres til beboelse inden for en af retten fastsat frist. Ved udløbet af denne frist idømmer retten en tvangsbøde på maksimalt 1 000 EUR pr. dag og pr. m² nytteareal af de ulovligt omdannede lokaler. Bødeindtægten tilfalder i sin helhed den kommune, hvori ejendommen er beliggende.
Efter udløbet af denne frist kan administrationen af egen drift for lovovertræderens regning foretage udsættelse af beboerne og udføre det nødvendige istandsættelsesarbejde.«
Den almindelige lov om lokale og regionale myndigheder
17 Det fremgår af artikel L. 2121-25 i code général des collectivités territoriales (den almindelige lov om lokale og regionale myndigheder), at referaterne af kommunalbestyrelsens møder opslås på rådhuset og offentliggøres på kommunens websted.
Kommunalt regulativ vedtaget af kommunalbestyrelsen i Paris
18 Artikel 2 i règlement municipal fixant les conditions de délivrance des autorisations de changement d’usage de locaux d’habitation et déterminant les compensations en application de la section 2 du chapitre 1er du titre III du livre VI du code de la construction et de l’habitation (kommunalt regulativ om betingelserne for udstedelse af tilladelser til ændret anvendelse af boliger og om fastsættelse af kompensationer i henhold til afdeling 2, kapitel 1, afsnit III, i bog VI i lov om bygge- og anlægsvirksomhed og boliger), som kommunalbestyrelsen i Paris vedtog under sit møde den 15., 16. og 17. december 2008, har følgende ordlyd:
»I – Kompensation består af omdannelse til bolig af lokaler, der den 1. januar 1970 havde en anden anvendelse end bolig, eller med hensyn til hvilke der er udstedt planlægningstilladelse til omdannelse af den tilsigtede anvendelse efter den 1. januar 1970, og som ikke tidligere har været anvendt som kompensation.
De lokaler, der tilbydes som kompensation, skal kumulativt:
a) bestå af boligenheder og have en standard og et areal, som svarer til de lokaler, der er genstand for ændringen af anvendelsen, idet der tages individuel stilling på grundlag af lokalernes egnethed til boligformål. Lokalerne, der tilbydes som kompensation, skal opfylde kravene i dekret af 30. januar 2002 om karakteristika for anstændige boliger.
b) være beliggende i det samme arrondissement, som de boliger, der er genstand for en ændring af anvendelsen.
Arealet beregnes i overensstemmelse med artikel R 111-2 i lov om bygge- og anlægsvirksomhed og boliger.
II – I områder, der er omfattet af udvidet kompensation som omhandlet i bilag nr. 1, skal, uanset stk. 1, litra a), de lokaler, som tilbydes som kompensation, have to gange det areal, som de lokaler, der er genstand for en ændring af anvendelse, har, medmindre disse lokaler omdannes til sociale udlejningsboliger, der er omfattet af en aftale indgået i henhold til artikel L. 351-2 i lov om bygge- og anlægsvirksomhed og boliger for en periode på mindst 20 år.
Uanset stk. 1, litra b), kan sociale udlejningsboliger, som kompenserer for omdannede lokaler i et område, der er omfattet af udvidet kompensation, være beliggende hvor som helst i disse områder. Hvis de omdannede lokaler imidlertid er beliggende i første, anden, fjerde, femte, sjette, syvende, ottende eller niende arrondissement, hvor boligmanglen i forhold til aktivitetsniveauet er særlig alvorlig, må der højst kompenseres for 50% af det omdannede areal uden for det arrondissement, hvor omdannelsen foretages.
Disse arrondissementer er kendetegnet ved et forhold mellem antallet af lønnede jobs og antallet af beskæftigede beboere, som målt af INSEE [det franske nationale institut for statistik og økonomiske undersøgelser] er højere end gennemsnittet i Paris.
I tilfælde hvor alle de enheder, der tilbydes som kompensation, kan være beliggende uden for det arrondissement, hvor omdannelsen foretages, skal antallet af boligenheder i det mindste være identisk med det antal af boligenheder, som fjernes.
Hvis lokalerne omdannes og kompenseres for af én og samme ejer inden for den samme ejendom i forbindelse med en rationalisering af ejendommens areal, kræves der som minimum det samme areal som de omdannede lokaler i kompensation.«
Tvisterne i hovedsagerne og de præjudicielle spørgsmål
19 Under en sag om foreløbige forholdsregler idømte tribunal de grande instance de Paris (retten i første instans i Paris), for hvilken anklagemyndigheden havde indbragt en sag, på grundlag af artikel L. 631-7, stk. 6, i lov om bygge- og anlægsvirksomhed og boliger Cali Apartments og HX, der begge ejer en etværelseslejlighed i Paris, en bøde på henholdsvis 5 000 og 15 000 EUR og pålagde dem at sørge for, at ejendommene atter blev anvendt til beboelse.
20 Ville de Paris indtrådte frivilligt i sagen.
21 Cali Apartments og HX iværksatte appel ved cour d’appel de Paris (appeldomstolen i Paris), som ved to domme af 19. maj og 15. juni 2017 fastslog, at det var godtgjort, at de omhandlede etværelseslejligheder, der var udbudt til leje på et websted, gentagne gange og kortvarigt var blevet udlejet til kunder på gennemrejse uden forudgående tilladelse, hvilket var i strid med artikel L. 631-7 i lov om bygge- og anlægsvirksomhed og boliger. Denne domstol idømte på grundlag af denne lovs artikel L. 651-2 i den affattelse, der finder anvendelse på de faktiske omstændigheder i hovedsagerne, Cali Apartments og HX bøder på 15 000 EUR og bestemte, at bødeindtægterne skulle tilfalde ville de Paris, og at ejendommene atter skulle anvendes til beboelse.
22 Cali Apartments og HX har iværksat kassationsanke til prøvelse af de nævnte domme, idet de har gjort gældende, at disse domme tilsidesætter princippet om EU-rettens forrang, for så vidt som det i disse domme ikke er blevet godtgjort, at den begrænsning af den frie udveksling af tjenesteydelser, der følger af den omhandlede nationale lovgivning, er begrundet i et tvingende alment hensyn, at det mål, der forfølges med denne lovgivning, ikke kunne nås ved en mindre restriktiv foranstaltning, således som det kræves i henhold til artikel 9, stk. 1, litra b) og c), i direktiv 2006/123, og at gennemførelsen af denne begrænsning ikke er baseret på kriterier, der opfylder kravene i dette direktivs artikel 10.
23 Cour de cassation (kassationsdomstol) er i denne forbindelse i tvivl om, hvorvidt den servicevirksomhed, der er omhandlet i artikel L. 631-7 i lov om bygge- og anlægsvirksomhed og boliger i den affattelse, der finder anvendelse på de faktiske omstændigheder i hovedsagerne, hvis indhold skal sammenholdes med den deklaratoriske ordning, der er fastsat i artikel L. 324-1-1 i lov om turisme med hensyn til udlejning af møblerede boliger til turister, er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2006/123.
24 I bekræftende fald ønsker denne domstol endvidere oplyst, om denne lovgivning er omfattet af begrebet »tilladelsesordning« som omhandlet i dette direktivs artikel 4, nr. 6), som afdeling 1 i direktivets kapitel III finder anvendelse på, eller begrebet »krav« som omhandlet i det nævnte direktivs artikel 4, nr. 7), som afdeling 2 i direktivets kapitel III finder anvendelse på.
25 Endelig ønsker denne domstol i tilfælde af, at den nævnte lovgivning er omfattet af begrebet »tilladelsesordning« som omhandlet i artikel 4, nr. 6), i direktiv 2006/123, oplyst, om en sådan lovgivning under hensyn til dens formål, som består i at reagere på forringelsen af vilkårene for adgang til boliger og de øgede spændinger på ejendomsmarkedet, navnlig ved at regulere forstyrrelserne på markedet, beskytte ejere og lejere og muliggøre et øget udbud af boliger på vilkår, der respekterer den territoriale ligevægt, idet en bolig er et primært behov, og retten til en anstændig bolig er et mål, der er beskyttet i den franske forfatning, er forenelig med dette direktiv.
26 På denne baggrund har Cour de cassation (kassationsdomstol) besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål, der er affattet enslydende i sag C-724/18 og sag C-727/18:
»1) Finder direktiv 2006/123 […], henset til fastsættelsen af dets genstand og anvendelsesområde i artikel 1 og 2, anvendelse på gentagen og kortvarig udlejning mod betaling, endog ikke-erhvervsmæssig udlejning, af et møbleret lokale beregnet til beboelse, som ikke er udlejerens primære bolig, til kunder på gennemrejse, som ikke tager fast bopæl i boligen, navnlig henset til begreberne tjenesteyder og tjenesteydelse?
2) Besvares det foregående spørgsmål bekræftende, udgør en national bestemmelse som den i artikel 631-7 i lov om bygge- og anlægsvirksomhed og boliger omhandlede da en tilladelsesordning til ovennævnte virksomhed i henhold til artikel 9-13 i direktiv 2006/123 […] eller blot et krav, der er omfattet af bestemmelserne i [dette direktivs] artikel 14 og 15?
Såfremt artikel 9-13 i direktiv 2006/123 […] finder anvendelse:
3) Skal direktivets artikel 9, [stk. 1,] litra b), da fortolkes således, at målet om bekæmpelse af manglen på lejeboliger udgør et tvingende alment hensyn, som kan begrunde en national foranstaltning, der i visse geografiske områder gør gentagen og kortvarig udlejning af et møbleret lokale beregnet til beboelse til kunder på gennemrejse, som ikke tager fast bopæl i boligen, betinget af, at der indhentes en tilladelse?
4) Besvares det foregående spørgsmål bekræftende, står en sådan foranstaltning da i et rimeligt forhold til det forfulgte mål?
5) Er […] artikel 10, stk. 2, litra d) og e), [i direktiv 2006/123] til hinder for en national foranstaltning, der gør »gentagen« og »kortvarig« udlejning af et møbleret lokale beregnet til beboelse til »kunder på gennemrejse, som ikke tager fast bopæl i boligen«, betinget af, at der indhentes en tilladelse?
6) Er […] artikel 10, stk. 2, litra d)-g), [i direktiv 2006/123] til hinder for en tilladelsesordning, hvorefter vilkårene for udstedelse af tilladelse fastsættes af kommunalbestyrelsen under hensyntagen til målene om socialt blandede områder, navnlig på grundlag af karakteristikaene for [bolig]markedet […] og behovet for ikke at forværre boligmanglen?«
27 Ved afgørelse afsagt af Domstolens præsident den 18. december 2018 blev sagerne C-724/18 og C-727/18 forenet med henblik på den skriftlige forhandling, den mundtlige forhandling og dommen.
Om de præjudicielle spørgsmål
Om det første spørgsmål
28 Den forelæggende ret ønsker med det første spørgsmål nærmere bestemt oplyst, om artikel 1 og 2 i direktiv 2006/123 skal fortolkes således, at dette direktiv finder anvendelse på en medlemsstats lovgivning, der vedrører virksomhed, som består i gentagen og kortvarig udlejning mod betaling af møblerede lokaler beregnet til beboelse til kunder på gennemrejse, som ikke tager fast bopæl i boligen, uanset om der er tale om erhvervsmæssig eller ikke-erhvervsmæssig udlejning.
29 Artikel 1, stk. 1, i direktiv 2006/123 bestemmer i det væsentlige, at dette direktiv har til formål at lette udøvelsen af etableringsfriheden for tjenesteydere samt den frie bevægelighed for tjenesteydelser og samtidig sikre et højt kvalitetsniveau for tjenesteydelser.
30 Det fremgår af artikel 2, stk. 1, i direktiv 2006/123, at dette direktiv finder anvendelse på tjenesteydelser, der udføres af tjenesteydere, som er etableret i en medlemsstat. Dette direktivs artikel 2, stk. 2, udelukker imidlertid flere former for virksomhed fra sit anvendelsesområde. Det fremgår af det nævnte direktivs artikel 2, stk. 3, at det ikke finder anvendelse på skatte- og afgiftsområdet.
31 I artikel 4, nr. 1), i direktiv 2006/123 defineres begrebet »tjenesteydelse« med henblik på dette direktiv.
32 Det skal derfor afklares, om virksomhed, der består i gentagen og kortvarig udlejning mod betaling af møblerede lokaler beregnet til beboelse til kunder på gennemrejse, som ikke tager fast bopæl i boligen, uanset om der er tale om erhvervsmæssig eller ikke-erhvervsmæssig udlejning, er omfattet af begrebet »tjenesteydelse« som omhandlet i artikel 4, nr. 1), i direktiv 2006/123, og i bekræftende fald, om den nævnte tjenesteydelse ikke desto mindre er udelukket fra dette direktivs anvendelsesområde i henhold til dette direktivs artikel 2, og om en national lovgivning som den, der er beskrevet i denne doms præmis 28, i sig selv er udelukket fra det nævnte anvendelsesområde.
33 Hvad indledningsvis angår kvalificeringen af den pågældende virksomhed fremgår det af artikel 4, nr. 1), i direktiv 2006/123, at der i forbindelse med dette direktiv ved »tjenesteydelse« forstås enhver selvstændig erhvervsvirksomhed, der normalt udføres mod betaling, jf. artikel 57 TEUF.
34 I det foreliggende tilfælde er virksomhed, der består i udlejning af fast ejendom, som beskrevet i denne doms præmis 28, og som foretages af en juridisk person eller af en fysisk person, der handler individuelt, omfattet af begrebet »tjenesteydelse« i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 4, nr. 1), i direktiv 2006/123.
35 Det fremgår i denne henseende i øvrigt af 33. betragtning til dette direktiv, at dette direktiv vedrører mange former for virksomhed i konstant udvikling, herunder tjenester i forbindelse med fast ejendom og turisttjenester. Som den forelæggende ret har anført, supplerer den i hovedsagerne omhandlede lovgivning imidlertid den eksisterende bestemmelse i artikel L. 324-1-1 i lov om turisme i den affattelse, der finder anvendelse på de faktiske omstændigheder i hovedsagerne.
36 Hvad endvidere angår spørgsmålet om, hvorvidt en sådan tjenesteydelse ikke desto mindre er udelukket fra anvendelsesområdet for direktiv 2006/123 i henhold til dette direktivs artikel 2, stk. 2, skal det bemærkes, at de sagsakter, som Domstolen er i besiddelse af, ikke indeholder oplysninger, der gør det muligt at fastslå, om denne tjenesteydelse henhører under den ene eller den anden af de former for virksomhed, der er udelukket i henhold til denne bestemmelse, hvilket den forelæggende ret i øvrigt ikke selv har forudsat. Den situation, der ligger til grund for de foreliggende sager, henhører i øvrigt ikke under skatte- og afgiftsområdet som omhandlet i dette direktivs artikel 2, stk. 3.
37 Den tyske regering har imidlertid anført, at den i hovedsagerne omhandlede lovgivning ikke regulerer en tjenesteydelse, men den ændrede anvendelse af lokaler, der er beregnet til beboelse, og at den derfor kan finde anvendelse bl.a. på sådanne ændringer, der sker med henblik på indkvartering af hjemløse eller flygtninge, selv om disse sidstnævnte ikke-økonomiske aktiviteter udtrykkeligt er udelukket fra anvendelsesområdet for direktiv 2006/123 i henhold til dette direktivs artikel 2, stk. 2, litra j), sammenholdt med 27. betragtning hertil.
38 En sådan mulighed, som hverken den forelæggende ret eller den franske regering har henvist til eller bekræftet eksistensen af, er imidlertid ikke blot hypotetisk, således som generaladvokaten anførte i punkt 42 i sit forslag til afgørelse, men kan heller ikke som sådan udelukke en lovgivning som den i hovedsagerne omhandlede, som finder anvendelse på virksomhed, der skal kvalificeres som en »tjenesteydelse« i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i dette direktivs artikel 4, nr. 1), således som det fremgår af denne doms præmis 34, fra anvendelsesområdet for direktiv 2006/123.
39 Den omstændighed alene, at en national lovgivning finder anvendelse på adgangen til at optage eller udøve virksomhed, der ikke er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2006/123, såsom de former for virksomhed, der er omhandlet i dette direktivs artikel 2, stk. 2, litra j), indebærer nemlig ikke, at samme lovgivning er udelukket fra dette direktivs anvendelsesområde, når den regulerer andre former for virksomhed, der for deres vedkommende ikke er omfattet af en af de udelukkelser, der er omhandlet i det nævnte direktivs artikel 2, stk. 2, idet dette ellers vil bringe den effektive virkning af dette direktiv i fare og rejse tvivl om det mål, der er omhandlet i første og syvende betragtning til dette direktiv, om etablering af et område uden indre grænser med fri bevægelighed for en lang række tjenesteydelser.
40 Hvad endelig angår spørgsmålet om, hvorvidt en sådan lovgivning ikke desto mindre er udelukket fra anvendelsesområdet for direktiv 2006/123, sammenholdt med niende betragtning til dette direktiv, har Domstolen haft lejlighed til at præcisere, at det nævnte direktiv i overensstemmelse med det i denne betragtning anførte, hvorefter bl.a. »krav såsom […] regler om arealudvikling og ‑anvendelse [og om] by- og landplanlægning« ikke er omfattet af det nævnte anvendelsesområde, ikke finder anvendelse på krav, som ikke kan betragtes som restriktioner for tjenesteyderes ret til frit at etablere sig i medlemsstaterne og for den frie bevægelighed for tjenesteydelser mellem sidstnævnte, eftersom de ikke regulerer eller specifikt berører adgangen til at optage eller udøve servicevirksomhed, men som skal overholdes af tjenesteyderne under udøvelsen af deres erhvervsvirksomhed på samme måde som af enkeltpersoner, der handler som privatpersoner (jf. i denne retning dom af 30.1.2018, X og Visser, C-360/15 og C-31/16, EU:C:2018:44, præmis 123).
41 Det følger heraf, at anvendelsesområdet for direktiv 2006/123 kun omfatter administrative formaliteter, de krav og dermed den lovgivning i medlemsstaterne, der specifikt regulerer adgangen til at optage og udøve servicevirksomhed eller en særlig kategori af tjenester som omhandlet i dette direktivs artikel 2, stk. 1, sammenholdt med det nævnte direktivs artikel 4, nr. 1).
42 I det foreliggende tilfælde skal det fastslås, at selv om den i hovedsagerne omhandlede lovgivning har til formål at sikre et tilstrækkeligt udbud af økonomisk overkommelige boliger, der er beregnet til langtidsudlejning, og i denne forbindelse kan anses for at henhøre under området for arealudvikling og ‑anvendelse, og navnlig området for by- og landplanlægning, forholder det sig ikke desto mindre således, at denne lovgivning ikke omfatter alle personer uden forskel, men mere specifikt de personer, der har til hensigt at levere visse former for tjenesteydelser, såsom tjenesteydelser i form af gentagen og kortvarig udlejning af møbleret fast ejendom beregnet til beboelse til kunder på gennemrejse, som ikke tager fast bopæl i boligen (jf. analogt dom af 30.1.2018, X og Visser, C-360/15 og C-31/16, EU:C:2018:44, præmis 124).
43 Som det fremgår af forelæggelsesafgørelserne og af artikel L. 631-7 og L. 631-7-1 A i lov om bygge- og anlægsvirksomhed og boliger, er bl.a. udlejning mod betaling af en ikke-møbleret fast ejendom og udlejning for en samlet periode på mindre end fire måneder om året af en møbleret fast ejendom, der udgør udlejerens primære bopæl, ikke omfattet af denne lovgivning.
44 For så vidt som den nævnte lovgivning regulerer adgangen til at optage eller udøve visse særlige former for virksomhed, der består i udlejning af fast ejendom, udgør den ikke en lovgivning, der finder anvendelse uden forskel på området for arealudvikling og ‑anvendelse eller området for by- og landplanlægning, og den falder derfor ikke uden for anvendelsesområdet for direktiv 2006/123.
45 Henset til det ovenstående skal det første spørgsmål besvares med, at artikel 1 og 2 i direktiv 2006/123 skal fortolkes således, at dette direktiv finder anvendelse på en medlemsstats lovgivning, der vedrører virksomhed, som består i gentagen og kortvarig udlejning mod betaling af møblerede lokaler beregnet til beboelse til kunder, som ikke tager fast bopæl i boligen, uanset om der er tale om erhvervsmæssig eller ikke-erhvervsmæssig udlejning.
Om det andet spørgsmål
46 Den forelæggende ret ønsker med det andet spørgsmål nærmere bestemt oplyst, om artikel 4 i direktiv 2006/123 skal fortolkes således, at en national lovgivning, der gør udøvelsen af visse former for virksomhed, der består i udlejning af boliger, betinget af, at der indhentes forudgående tilladelse, er omfattet af begrebet »tilladelsesordning« som omhandlet i denne artikels nr. 6) eller begrebet »krav« som omhandlet i den nævnte artikels nr. 7).
47 I henhold til artikel 4, nr. 6), i direktiv 2006/123 defineres »tilladelsesordning« som enhver procedure, der indebærer, at en tjenesteyder eller en tjenestemodtager skal henvende sig til en kompetent myndighed med henblik på at opnå en udtrykkelig eller en stiltiende afgørelse om adgangen til at optage eller udøve servicevirksomhed.
48 I dette direktivs artikel 4, nr. 7), defineres begrebet »krav« som enhver forpligtelse, ethvert forbud, enhver betingelse eller enhver begrænsning, der er fastsat i medlemsstaternes love eller administrative bestemmelser, eller som følger af retspraksis, administrativ praksis, faglige foreningers regler eller af kollektive regler, som faglige sammenslutninger og erhvervsorganisationer har vedtaget som led i deres retlige autonomi.
49 En »tilladelsesordning« som omhandlet i artikel 4, nr. 6), i direktiv 2006/123 adskiller sig således fra et »krav« som omhandlet i dette direktivs artikel 4, nr. 7), idet den indebærer, at tjenesteyderen skal følge en procedure, og at de kompetente myndigheder skal godkende denne tjenesteyders virksomhed ved en udtrykkelig afgørelse (jf. i denne retning dom af 30.1.2018, X og Visser, C-360/15 og C-31/16, EU:C:2018:44, præmis 115).
50 I det foreliggende tilfælde fremgår det af en sammenholdning af artikel L. 631-7 og L. 631-7-1 i lov om bygge- og anlægsvirksomhed og boliger, at personer, der ejer et lokale, som er beliggende i en kommune med over 200 000 indbyggere, og som ønsker gentagne gange og kortvarigt at udleje dette lokale møbleret til kunder på gennemrejse, som ikke tager fast bopæl i boligen, i princippet, og idet de pågældende ellers kan pålægges de sanktioner, der er fastsat i denne lovs artikel L. 651-2, er forpligtet til at indhente en forudgående tilladelse til en ændring af anvendelsen, der udstedes af borgmesteren i den kommune, hvori dette lokale er beliggende, idet denne tilladelse kan gøres betinget af, at der foretages kompensation i form af en accessorisk og samtidig omdannelse til bolig af lokaler med en anden anvendelse.
51 En sådan lovgivning pålægger således de personer, der ønsker at udbyde en sådan tjenesteydelse i form af udlejning af fast ejendom, at følge en procedure, der indebærer, at de skal henvende sig til en kompetent myndighed med henblik på, at denne myndighed træffer en udtrykkelig afgørelse, som gør det muligt for dem at optage eller udøve denne servicevirksomhed.
52 En sådan lovgivning skal derfor anses for at indføre en »tilladelsesordning« i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 4, nr. 6), i direktiv 2006/123, som skal være i overensstemmelse med de krav, der fremgår af afdeling 1 i dette direktivs kapitel III (jf. analogt dom af 4.7.2019, Kirschstein, C-393/17, EU:C:2019:563, præmis 64), og ikke for et »krav« som omhandlet i det nævnte direktivs artikel 4, nr. 7).
53 Henset til det ovenstående skal det andet spørgsmål besvares med, at artikel 4 i direktiv 2006/123 skal fortolkes således, at en national lovgivning, der gør udøvelsen af visse former for virksomhed, der består i udlejning af boliger, betinget af, at der indhentes forudgående tilladelse, er omfattet af begrebet »tilladelsesordning« som omhandlet i denne artikels nr. 6).
Om det tredje til det sjette spørgsmål
Indledende bemærkninger
54 Den forelæggende ret ønsker med det tredje til det sjette spørgsmål nærmere bestemt oplyst, om afdeling 1 i kapitel III i direktiv 2006/123 og mere præcist dette direktivs artikel 9, stk. 1, litra b), og artikel 10, stk. 2, litra d)-g), skal fortolkes således, at denne afdeling er til hinder for en medlemsstats lovgivning, der ud fra et hensyn om at sikre et tilstrækkeligt udbud af økonomisk overkommelige boliger, der er beregnet til langtidsudlejning, lader visse former for virksomhed, der består i gentagen og kortvarig udlejning mod betaling af møblerede lokaler beregnet til beboelse til kunder på gennemrejse, som ikke tager fast bopæl i boligen, være omfattet af en ordning for forudgående tilladelse, der finder anvendelse i visse kommuner, hvori de lokale myndigheder inden for de i denne lovgivning fastsatte rammer fastsætter betingelserne for tildeling af de tilladelser, der er fastsat i denne ordning, idet disse tilladelser efter behov kan suppleres med en kompensationsforpligtelse, der indebærer et accessorisk og samtidigt krav om, at lokaler med en anden anvendelse skal omdannes til bolig.
55 Som den forelæggende ret har nævnt, og som generaladvokaten anførte i punkt 70 i sit forslag til afgørelse, skal det i denne henseende for det første bemærkes, at kapitel III i direktiv 2006/123, og navnlig afdeling 1 i dette kapitel, finder anvendelse på de faktiske omstændigheder i hovedsagerne.
56 Det fremgår nemlig af fast retspraksis, at dette kapitel også finder anvendelse på rent interne situationer, dvs. situationer, hvor alle relevante elementer findes inden for en enkelt medlemsstat (dom af 30.1.2018, X og Visser, C-360/15 og C-31/16, EU:C:2018:44, præmis 110, af 4.7.2019, Kommissionen mod Tyskland, C-377/17, EU:C:2019:562, præmis 58, og af 4.7.2019, Kirschstein, C-393/17, EU:C:2019:563, præmis 24).
57 For det andet fremgår det af afdeling 1 i kapitel III i direktiv 2006/123, at det, for at en national tilladelsesordning kan anses for at være forenelig med de i denne afdeling fastsatte krav, bl.a. er en forudsætning, at en sådan ordning, der efter sin art begrænser den frie udveksling af den pågældende tjenesteydelse, opfylder de betingelser, der er nævnt i dette direktivs artikel 9, stk. 1, dvs. at den ikke indebærer en forskelsbehandling, er begrundet i et tvingende alment hensyn og er forholdsmæssig, men også, at de kriterier for udstedelse af tilladelse, der er fastsat i denne ordning, er i overensstemmelse med det nævnte direktivs artikel 10, stk. 2, dvs. at de er ikke-diskriminerende, begrundet i et tvingende alment hensyn, afpasset efter dette tvingende almene hensyn, klare og entydige, objektive, offentliggjort på forhånd samt gennemskuelige og tilgængelige.
58 Det følger heraf, at vurderingen af, om en medlemsstats lovgivning om indførelse af en sådan tilladelsesordning er forenelig med de to artikler, der er nævnt i den foregående præmis, hvori der fastsættes klare, præcise og ubetingede forpligtelser, som giver dem direkte virkning (jf. analogt om artikel 15 i direktiv 2006/123 dom af 30.1.2018, X og Visser, C-360/15 og C-31/16, EU:C:2018:44, præmis 130), forudsætter, at der først foretages en særskilt og successiv vurdering af, om selve princippet om indførelsen af denne ordning er begrundet, og derefter af de i denne ordning fastsatte kriterier for udstedelse af tilladelser.
59 Hvad angår en medlemsstats lovgivning, hvorved den nationale lovgiver pålægger visse lokale myndigheder at gennemføre en »tilladelsesordning« som omhandlet i artikel 4, nr. 6), i direktiv 2006/123 ved at fastsætte de betingelser, der skal gælde for udstedelsen af de i denne ordning omhandlede tilladelser, tilkommer det de nationale retter dels at vurdere, om den nationale lovgivers anvendelse af en sådan ordning er forenelig med dette direktivs artikel 9, dels at efterprøve, om de kriterier, som denne lovgiver har fastsat, og som regulerer de lokale myndigheders mulighed for at udstede disse tilladelser, og den måde, hvorpå disse kriterier faktisk skal anvendes af de lokale myndigheder, som har truffet de anfægtede foranstaltninger, er forenelige med de krav, der er fastsat i det nævnte direktivs artikel 10.
60 I det foreliggende tilfælde har den forelæggende ret anmodet Domstolen om at oplyse, hvorledes artikel 9 og artikel 10, stk. 2, i direktiv 2006/123 skal fortolkes ikke i forbindelse med de regler, som ville de Paris har vedtaget, men udelukkende i forbindelse med den nationale lovgivning, der fremgår af artikel L. 631-7 og L. 631-7-1 i lov om bygge- og anlægsvirksomhed og boliger, som pålægger visse lokale myndigheder at indføre en tilladelsesordning for den pågældende servicevirksomhed, og som regulerer de betingelser, hvorunder disse myndigheder har mulighed for at udstede de tilladelser, der er fastsat i denne ordning.
61 I lyset af disse forhold skal der først gives en besvarelse af det tredje og det fjerde spørgsmål, der vedrører spørgsmålet om, hvorvidt en national lovgivning, der pålægger visse lokale myndigheder at gennemføre en ordning for forudgående tilladelse til den pågældende servicevirksomhed, er forenelig med artikel 9 i direktiv 2006/123, og derefter en besvarelse af det femte og det sjette spørgsmål, der vedrører spørgsmålet om, hvorvidt de kriterier, der er fastsat i en sådan lovgivning, og som regulerer de betingelser, hvorunder disse lokale myndigheder har mulighed for at udstede de tilladelser, der er fastsat i denne ordning, er forenelige med dette direktivs artikel 10.
Om det tredje og det fjerde spørgsmål
62 Den forelæggende ret ønsker med det tredje og det fjerde spørgsmål, som skal behandles samlet, nærmere bestemt oplyst, om artikel 9, stk. 1, litra b) og c), i direktiv 2006/123 skal fortolkes således, at en national lovgivning, der ud fra hensyn om at sikre et tilstrækkeligt udbud af økonomisk overkommelige boliger, der er beregnet til langtidsudlejning, lader visse former for virksomhed, der består i gentagen og kortvarig udlejning mod betaling af møblerede lokaler beregnet til beboelse til kunder på gennemrejse, som ikke tager fast bopæl i boligen, være omfattet af en ordning for forudgående tilladelse, der finder anvendelse i visse kommuner, hvor huslejepresset er særlig højt, er begrundet i et tvingende alment hensyn til bekæmpelsen af manglen på lejeboliger og står i rimeligt forhold til det tilsigtede mål.
63 I henhold til artikel 9, stk. 1, i direktiv 2006/123 kan medlemsstaterne kun gøre adgangen til at optage og udøve servicevirksomhed afhængig af en tilladelsesordning, hvis den ikke indebærer forskelsbehandling af den pågældende tjenesteyder, hvis den er begrundet i et tvingende alment hensyn, og endelig hvis det med denne ordning tilsigtede mål ikke kan nås gennem en mindre restriktiv foranstaltning, navnlig fordi en efterfølgende kontrol ville blive udført for sent til at have nogen reel virkning.
64 Det skal først bemærkes, at det tredje og det fjerde spørgsmål udelukkende vedrører den anden og den tredje betingelse, der er fastsat i artikel 9, stk. 1, litra b) og c), i direktiv 2006/123.
65 Hvad for det første angår den betingelse, der er fastsat i den nævnte artikel 9, stk. 1, litra b), fremgår det af anmodningerne om præjudiciel afgørelse, at artikel L.631-7 i lov om bygge- og anlægsvirksomhed og boliger har til formål at indføre en ordning til bekæmpelse af mangel på lejeboliger med det formål at reagere på forringelsen af vilkårene for adgang til boliger og de øgede spændinger på ejendomsmarkedet, navnlig ved at regulere forstyrrelserne på markedet, beskytte ejere og lejere og muliggøre et øget udbud af boliger på vilkår, der respekterer den territoriale ligevægt, idet en bolig er et primært behov, og retten til en anstændig bolig er et mål, der er beskyttet i den franske forfatning.
66 Et mål som det, der forfølges med denne nationale lovgivning, udgør imidlertid et tvingende alment hensyn som omhandlet i EU-retten og navnlig som omhandlet i direktiv 2006/123.
67 Det fremgår nemlig af artikel 4, nr. 8), i direktiv 2006/123, at de tvingende almene hensyn, som medlemsstaterne har ret til at påberåbe sig, er hensyn, der er anerkendt som sådanne i Domstolens praksis, og som bl.a. omfatter hensyn til beskyttelsen af bymiljøet (dom af 30.1.2018, X og Visser, C-360/15 og C-31/16, EU:C:2018:44, præmis 135), og socialpolitiske målsætninger.
68 Domstolen har i øvrigt allerede anerkendt, at hensyn, der vedrører den almene boligpolitik, og som har til formål at bekæmpe presset på jordarealerne, navnlig når et specifikt marked er kendetegnet ved en strukturel mangel på boliger og en særlig høj befolkningstæthed, kan udgøre tvingende almene hensyn (jf. i denne retning bl.a. dom af 1.10.2009, Woningstichting Sint Servatius, C-567/07, EU:C:2009:593, præmis 30, og af 8.5.2013, Libert m.fl., C-197/11 og C-203/11, EU:C:2013:288, præmis 50-52).
69 Henset til de af den forelæggende ret anførte oplysninger og den undersøgelse, som den franske regering har fremlagt for Domstolen, og som ville de Paris har erklæret sig enig i, hvoraf fremgår, at virksomhed, der består i kortvarig udlejning af møblerede lokaler, har en betydelig inflationsvirkning på lejeniveauet navnlig i Paris, men også i andre franske byer, især når denne virksomhed udføres af udlejere, der tilbyder leje af to hele boliger eller mere, eller leje af en hel bolig i mere end 120 dage om året, skal det derfor fastslås, at en lovgivning som den i hovedsagerne omhandlede er begrundet i et tvingende alment hensyn.
70 Hvad for det andet angår den betingelse, der er fastsat i artikel 9, stk. 1, litra c), i direktiv 2006/123, fremgår det i det væsentlige af en sammenholdning af artikel L. 631-7 og L. 631-7-1 i lov om bygge- og anlægsvirksomhed og boliger, at det for at udøve virksomhed, der består i gentagen og kortvarig udlejning af møblerede lokaler beregnet til beboelse til kunder på gennemrejse, som ikke tager fast bopæl i boligen, i de franske kommuner med over 200 000 indbyggere og i kommunerne i de tre departementer, der grænser op til Paris, kræves – medmindre andet er fastsat – at der indhentes en tilladelse til ændring af anvendelsen, som udstedes af borgmesteren i den kommune, hvori den pågældende ejendom er beliggende.
71 Det bemærkes først, at en sådan national lovgivning er materielt begrænset til den specifikke form for virksomhed, der består i udlejning af fast ejendom til beboelse.
72 De boliger, der udgør udlejerens primære bopæl, er på samme måde og i henhold til artikel L. 631-7-1 A i lov om bygge- og anlægsvirksomhed og boliger udelukket fra den nævnte lovgivnings anvendelsesområde, idet udlejningen af disse boliger ikke påvirker markedet for langtidsudlejning, eftersom den nævnte udlejer ikke har behov for at etablere sin primære bopæl i en anden bolig.
73 Der indføres endvidere ved denne samme lovgivning en tilladelsesordning, der ikke finder generel anvendelse, men som har begrænset geografisk rækkevidde, idet den omfatter et begrænset antal tætbefolkede kommuner, der, således som det fremgår af flere dokumenter, som den franske regering har fremlagt for Domstolen, herunder den undersøgelse, der er nævnt i denne doms præmis 69, har givet anledning til spændinger på markedet for udlejning af boliger som følge af den udvikling, der er sket inden for gentagen og kortvarig udlejning af møblerede lokaler beregnet til beboelse til kunder på gennemrejse, som ikke tager fast bopæl i boligen.
74 Endelig, og således som ville de Paris har anført i sit skriftlige indlæg, kan anvendelsen af en deklaratorisk ordning, der kan medføre sanktioner, gøre det umuligt effektivt at forfølge målet om bekæmpelse af manglen på boliger, der er beregnet til langtidsudlejning. Ved at bemyndige de lokale myndigheder til først at gribe ind efterfølgende, gør en sådan ordning det nemlig ikke muligt umiddelbart og effektivt at bremse udviklingen af den hurtige ændring af anvendelsen af boliger, der skaber denne mangel.
75 Henset til det ovenstående skal det tredje og det fjerde spørgsmål besvares med, at artikel 9, stk. 1, litra b) og c), i direktiv 2006/123 skal fortolkes således, at en national lovgivning, der ud fra hensyn om at sikre et tilstrækkeligt udbud af økonomisk overkommelige boliger, der er beregnet til langtidsudlejning, lader visse former for virksomhed, der består i gentagen og kortvarig udlejning mod betaling af møblerede lokaler beregnet til beboelse til kunder på gennemrejse, som ikke tager fast bopæl i boligen, være omfattet af en ordning for forudgående tilladelse, der finder anvendelse i visse kommuner, hvor huslejepresset er særlig højt, er begrundet i et tvingende alment hensyn til bekæmpelsen af manglen på lejeboliger og står i rimeligt forhold til det tilsigtede mål, for så vidt som dette mål ikke kan nås gennem en mindre restriktiv foranstaltning, navnlig fordi en efterfølgende kontrol ville blive udført for sent til at have nogen reel virkning.
Om det femte og det sjette spørgsmål
76 Den forelæggende ret ønsker med det femte og det sjette spørgsmål, som skal behandles samlet, nærmere bestemt oplyst, om artikel 10, stk. 2, i direktiv 2006/123 skal fortolkes således, at denne bestemmelse er til hinder for en national lovgivning, der indfører en ordning, som gør udøvelsen af visse former for udlejning mod betaling af møblerede lokaler beregnet til beboelse, som er baseret på kriterier, der vedrører den omstændighed, at det pågældende lokale udlejes »gentagne gange og kortvarigt til kunder på gennemrejse, som ikke tager fast bopæl i boligen«, og som overlader det til de lokale myndigheder inden for de i denne lovgivning fastsatte rammer at præcisere betingelserne for tildeling af de tilladelser, der er fastsat i denne ordning, i lyset af målene om socialt blandede områder, navnlig på grundlag af karakteristikaene for boligmarkedet og behovet for ikke at forværre boligmanglen, betinget af, at der indhentes forudgående tilladelse, som efter behov kan suppleres med en kompensationsforpligtelse, der indebærer et accessorisk og samtidigt krav om, at lokaler med en anden anvendelse skal omdannes til bolig.
77 Det fremgår af artikel 10, stk. 1, i direktiv 2006/123, at de tilladelsesordninger, der er nævnt i dette direktivs artikel 9, stk. 1, skal bygge på kriterier, der regulerer udøvelsen af de kompetente myndigheders skønsbeføjelse, så denne ikke udøves vilkårligt. I henhold til det nævnte direktivs artikel 10, stk. 2, skal disse kriterier bl.a. være begrundet i et tvingende alment hensyn, afpasset efter dette tvingende almene hensyn, klare og entydige, objektive, offentliggjort på forhånd og endelig gennemsigtige og tilgængelige.
78 Det skal i denne henseende bemærkes, at selv om det tilkommer den nationale ret, som er enekompetent til at vurdere de faktiske omstændigheder og til at fortolke den nationale lovgivning, at afgøre, om disse krav er opfyldt i de foreliggende sager, er Domstolen, der inden for rammerne af en præjudiciel procedure skal give den nationale ret fyldestgørende svar, dog kompetent til på grundlag af det i hovedsagerne oplyste samt de for Domstolen afgivne skriftlige og mundtlige indlæg at vejlede den nationale ret på en sådan måde, at denne kan træffe sin afgørelse (jf. i denne retning dom af 6.3.2018, SEGRO og Horváth, C-52/16 og C-113/16, EU:C:2018:157, præmis 79).
79 På denne baggrund, og hvad for det første angår det krav, der er omhandlet i artikel 10, stk. 2, litra b), i direktiv 2006/123 om, at kriterierne for tilladelse skal være begrundet i et tvingende alment hensyn, skal det bemærkes, at eftersom de kriterier, der er fastsat i en lovgivning som den, der er nævnt i denne doms præmis 76, opstiller rammerne for, hvorledes der på lokalt plan skal foretages en udmøntning af betingelserne for udstedelse af de tilladelser, der er fastsat i en nationalt vedtaget ordning, og som er begrundet i et sådant hensyn, således som det fremgår af denne doms præmis 65-69, skal disse kriterier principielt anses for at være begrundet i dette samme hensyn.
80 Det må navnlig forholde sig således, når den nationale lovgiver, således som det er tilfældet med artikel L. 631-7-1 i lov om bygge- og anlægsvirksomhed og boliger, har sikret sig, at de lokale myndigheder pålægges at forfølge et sådant hensyn i forbindelse med den konkrete gennemførelse af den nationale lovgivning, ved at fremhæve målet om socialt blandede områder og nødvendigheden af i forbindelse med denne gennemførelse at tage hensyn til karakteristikaene for boligmarkedet og behovet for ikke at forværre boligmanglen.
81 Hvad for det andet angår det krav om forholdsmæssighed, der er omhandlet i artikel 10, stk. 2, litra c), i direktiv 2006/123, fremgår det af forelæggelsesafgørelserne, således som disse er blevet præciseret gennem de samstemmende skriftlige indlæg, der er indgivet af parterne og de øvrige procesdeltagere i de foreliggende sager, at diskussionen i det væsentlige vedrører den mulighed, som de pågældende franske kommuner har for i henhold til artikel L. 631-7-1 i lov om bygge- og anlægsvirksomhed og boliger at supplere det krav om forudgående tilladelse, der er fastsat i denne lovs artikel L. 631-7, med en kompensationsforpligtelse, der indebærer et accessorisk og samtidigt krav om, at lokaler med en anden anvendelse skal omdannes til bolig, idet omfanget heraf fastsættes af kommunalbestyrelsen i den pågældende kommune.
82 Det skal i denne forbindelse først bemærkes, at en sådan lovgivning er egnet til at sikre, at den tilladelsesordning, som den indfører, er tilstrækkelig i forhold til de særlige omstændigheder, som hver enkelt af de pågældende kommuner befinder sig i, og som de lokale myndigheder har et privilegeret kendskab til.
83 Denne lovgivning forbeholder nemlig disse lokale myndigheder beføjelsen til at fastsætte de betingelser, hvorunder de tilladelser, der er fastsat i denne ordning, udstedes. Artikel L. 631-7-1 i lov om bygge- og anlægsvirksomhed og boliger giver navnlig disse myndigheder mulighed for, men forpligter dem ikke til, at gøre udstedelsen af en forudgående tilladelse betinget af en kompensationsforpligtelse, idet den samtidig foreskriver, dels at de lokale myndigheder, der vælger at pålægge en sådan forpligtelse, skal sikre, at denne forpligtelse er strengt tilpasset den særlige situation, der kendetegner hvert enkelt kvarter eller i givet fald hvert enkelt arrondissement i den pågældende kommune, og ikke denne kommunes situation som helhed, dels at omfanget af denne kompensation skal fastsættes under hensyn til målet om socialt blandede områder, navnlig på grundlag af karakteristikaene for boligmarkedet og behovet for ikke at forværre boligmanglen.
84 Som generaladvokaten anførte i punkt 133 i sit forslag til afgørelse, udgør anvendelsen af en sådan kompensationsforpligtelse, som det i henhold til denne nationale lovgivning således er muligt at anvende for de kommuner, der oplever et særligt pres på jordarealerne som følge af, at der er sket en betydelig forøgelse af det ejendomsareal, der anvendes til udlejning af møblerede lokaler, som er beregnet til beboelse, til kunder på gennemrejse, på bekostning af muligheden for at foretage langtidsudlejning af boliger til kunder, som tager fast bopæl i boligen, principielt et passende middel til at forfølge målene om socialt blandede boligområder inden for kommunens område, om et tilstrækkeligt udbud af boliger og om opretholdelse af lejen på et økonomisk overkommeligt niveau.
85 Dette er navnlig tilfældet, når den pågældende kompensationsforpligtelse bidrager til at opretholde et i det mindste konstant boligareal på markedet for langtidsudlejning, og dermed bidrager til målet om at opretholde økonomisk overkommelige priser på dette marked ved at bekæmpe lejeinflationen, således som den franske regering anførte i retsmødet for Domstolen.
86 Den mulighed, som den nationale lovgivning giver de pågældende lokale myndigheder, for ud over den ordning med forudgående tilladelse, der er fastsat i denne lovgivning, at anvende en kompensationsforpligtelse som den, der er nævnt i denne doms præmis 81, må imidlertid ikke gå ud over, hvad der er nødvendigt for at nå det nævnte mål.
87 Med henblik på denne vurdering tilkommer det den nationale ret i lyset af samtlige de oplysninger, som den råder over, først at efterprøve, om denne mulighed reelt er en reaktion på en mangel på boliger, der er beregnet til langtidsudlejning, og som er konstateret inden for de berørte områder.
88 De undersøgelser eller andre objektive analyser, der viser, at kompensationsforpligtelsen gør det muligt for de lokale myndigheder at reagere i forhold til en situation, hvor det har været vanskeligt at imødekomme efterspørgslen på faste boliger, der udbydes på acceptable økonomiske vilkår, bl.a. på grund af den udvikling, der er sket inden for området for gentagen og kortvarig udlejning af møblerede lokaler beregnet til beboelse til kunder på gennemrejse, som ikke tager fast bopæl i boligen, er i denne henseende særligt relevante.
89 Det tilkommer endvidere den nationale ret at sikre sig, at den mulighed, som de pågældende lokale myndigheder i henhold til den i hovedsagerne omhandlede nationale lovgivning har for at fastsætte omfanget af den kompensationsforpligtelse, som de har valgt at pålægge, ikke kun er tilpasset situationen på lejemarkedet i de pågældende kommuner, men også er forenelig med udøvelsen af virksomhed, der består i gentagen og kortvarig udlejning af møblerede lokaler beregnet til beboelse til kunder på gennemrejse, som ikke tager fast bopæl i boligen.
90 Hvad for det første angår spørgsmålet om, hvorvidt omfanget af denne forpligtelse er tilpasset situationen på lejemarkedet i de pågældende kommuner, udgør denne mulighed et stærkt indicium for, at der er foretaget en tilpasning af den kompensationsforpligtelse, der i henhold til den i hovedsagerne omhandlede nationale lovgivning kan indføres, såfremt anvendelsen af den nævnte mulighed er gjort betinget af, at der tages hensyn til de objektive forskelle mellem situationen i de pågældende områder, og dermed gør det muligt at tage hensyn til de særlige forhold, der kendetegner hver enkelt kommune eller endog hvert enkelt kvarter eller arrondissement i denne kommune.
91 Hvad for det andet angår spørgsmålet om, hvorvidt omfanget af den således tilladte kompensationsforpligtelse er forenelig med udøvelsen af virksomhed, der består i gentagen og kortvarig udlejning af møblerede lokaler til beboelse til kunder på gennemrejse, som ikke tager fast bopæl i boligen, skal der foretages en vurdering heraf, i hvilken forbindelse der bl.a. skal tages hensyn til den generelt konstaterede øgede rentabilitet, som denne virksomhed giver anledning til, i forhold til udlejningen af faste boliger.
92 Det skal i øvrigt bemærkes, at den kompensationsforpligtelse, som den pågældende lokale myndighed måtte have valgt at pålægge, generelt ikke fratager ejeren af en udlejningsejendom muligheden for at oppebære et overskud af ejendommen, idet den pågældende i princippet har mulighed for at udleje denne ejendom ikke som møbleret lokale, der er beregnet til kunder på gennemrejse, men som lokale, der er beregnet til kunder, som tager fast bopæl i boligen, idet denne virksomhed ganske vist er mindre rentabel, men ikke omfattet af denne forpligtelse.
93 Endelig skal den nationale ret tage hensyn til de måder, hvorpå det i praksis er muligt at opfylde kompensationsforpligtelsen inden for det pågældende område.
94 Det tilkommer navnlig denne ret at tage hensyn til den omstændighed, at denne forpligtelse kan opfyldes ikke alene ved at omdanne andre lokaler, som den pågældende person ejer, og som har en anden anvendelse, til beboelse, men også ved at anvende andre kompensationsmekanismer, der bl.a. kan bestå i, at den pågældende person køber rettigheder af andre ejere, og som bidrager til at opretholde en boligmasse, der er beregnet til langtidsudlejning. Disse mekanismer skal imidlertid have karakter af rimelige, gennemskuelige og tilgængelige markedsbetingelser.
95 Hvad for det tredje angår de krav om klarhed, entydighed og objektivitet, der er fastsat i artikel 10, stk. 2, litra d) og e), i direktiv 2006/123, og som er genstand for det femte og det sjette præjudicielle spørgsmål, fremgår det af forelæggelsesafgørelserne og af drøftelserne for Domstolen, at Cali Apartments og HX i det væsentlige har kritiseret den i hovedsagerne omhandlede nationale lovgivning for at være baseret på et tvetydigt og vanskelig forståeligt begreb, der er anvendt i artikel L. 631-7 i lov om bygge- og anlægsvirksomhed og boliger, dvs. begrebet »gentagen og kortvarig udlejning af et møbleret lokale beregnet til beboelse til kunder på gennemrejse, som ikke tager fast bopæl i boligen«.
96 Domstolen har i denne henseende allerede haft lejlighed til at præcisere, at de krav om klarhed og entydighed, der er fastsat i artikel 10, stk. 2, litra d), i direktiv 2006/123, henviser til nødvendigheden af at gøre disse betingelser for tilladelse letforståelige for alle, ved at enhver tvetydighed i deres ordlyd undgås (dom af 26.9.2018, Van Gennip m.fl., C-137/17, EU:C:2018:771, præmis 85). Hvad angår det krav om objektivitet, der er fastsat i dette direktivs artikel 10, stk. 2, litra e), har det til formål at sikre, at ansøgningerne om tilladelse vurderes på grundlag af de omstændigheder, der ligger til grund herfor, således at de pågældende ansøgere gives sikkerhed for, at deres anmodning vil blive behandlet objektivt og uvildigt, således som det i øvrigt kræves i henhold til det nævnte direktivs artikel 13, stk. 1 (jf. analogt dom af 1.6.1999, Konle, C-302/97, EU:C:1999:271, præmis 44).
97 Det skal endvidere bemærkes, at det af artikel 10, stk. 7, i og 59. og 60. betragtning til direktiv 2006/123 fremgår, at dette direktiv, og navnlig dets artikel 10, ikke berører kompetencefordelingen på lokalt eller regionalt plan mellem de myndigheder i medlemsstaterne, der udsteder tilladelser.
98 Hvad angår en national lovgivning som den i hovedsagerne omhandlede, der indfører en ordning med forudgående tilladelse, som specifikt vedrører visse kommuner, og som gælder for virksomhed, der består i »gentagen og kortvarig udlejning af et møbleret lokale beregnet til beboelse til kunder på gennemrejse, som ikke tager fast bopæl i boligen«, og som samtidig tillægger de pågældende lokale myndigheder beføjelse til at fastsætte betingelserne for udstedelse af den krævede tilladelse, til at indføre en kompensationsforpligtelse og til at bestemme omfanget af denne eventuelle forpligtelse, navnlig på grundlag af karakteristikaene for boligmarkedet og behovet for ikke at forværre boligmanglen, udgør den omstændighed, at dette begreb i denne nationale lovgivning ikke er defineret ved bl.a. talmæssige grænser, således ikke i sig selv et element, der kan godtgøre, at der er sket tilsidesættelse af de krav om klarhed, entydighed og objektivitet, som er nævnt i artikel 10, stk. 2, litra d) og e), i direktiv 2006/123.
99 Det skal til gengæld i forbindelse med anvendelsen af denne bestemmelse undersøges, om de pågældende lokale myndigheder i mangel af tilstrækkelige oplysninger i den nationale lovgivning har præciseret den ordlyd, der beskriver det omhandlede begreb, på en klar, entydig og objektiv måde, således at forståelsen af dette begreb ikke giver anledning til tvivl med hensyn til anvendelsesområdet for de betingelser og de forpligtelser, som disse lokale myndigheder således har besluttet at indføre, og således at disse myndigheder ikke kan foretage en vilkårlig anvendelse af dette samme begreb.
100 En sådan undersøgelse er særlig vigtig, navnlig henset til den omstændighed, at spørgsmålet om det omhandlede begrebs klarhed opstår inden for rammerne af sager, som det almindelige EU-retlige princip om, at strafbare forhold og straffe skal have lovhjemmel, finder anvendelse på (dom af 3.5.2007, Advocaten voor de Wereld, C-303/05, EU:C:2007:261, præmis 49).
101 Den forelæggende ret er endvidere i tvivl om, hvorvidt artikel L. 631-7-1 i lov om bygge- og anlægsvirksomhed og boliger opfylder kravene om klarhed og objektivitet, idet denne bestemmelse foreskriver, at de betingelser, der gælder for udstedelse af tilladelser og fastsættelse af kompensationer for de enkelte kvarterer og eventuelt for de enkelte arrondissementer, fastsættes under hensyn til målene om socialt blandede områder, navnlig på grundlag af karakteristikaene for boligmarkedet og behovet for ikke at forværre boligmanglen.
102 Det skal i denne henseende bemærkes, at den omstændighed, at den nationale lovgiver har begrænset sig til at regulere den måde, hvorpå en lokal myndighed skal fastsætte betingelser for udstedelse af de tilladelser, der er fastsat i en ordning, ved at henvise til de mål, som denne myndighed skal tage i betragtning, principielt ikke kan føre til den konklusion, at disse betingelser ikke er tilstrækkeligt klare og objektive, navnlig når den omhandlede nationale lovgivning ikke blot fastsætter de formål, som de pågældende lokale myndigheder skal forfølge, men også de objektive forhold, på grundlag af hvilke disse myndigheder skal fastsætte disse betingelser for tildeling.
103 Med forbehold af den forelæggende rets bedømmelse er betingelser af denne art nemlig tilstrækkeligt præcise og klare og er samtidig egnede til at forhindre enhver risiko for vilkårlighed i forbindelse med anvendelse heraf.
104 Hvad for det fjerde og sidste angår de krav om, at betingelserne for tildeling af tilladelser skal være offentliggjort på forhånd, gennemskuelige og tilgængelige, der er fastsat i artikel 10, stk. 2, litra f) og g), i direktiv 2006/123, og som er genstand for det sjette præjudicielle spørgsmål, fremgår det af forelæggelsesafgørelserne, at Cali Apartments og HX har kritiseret den i hovedsagerne omhandlede nationale lovgivning for ikke at opfylde disse krav, idet betingelserne for at udstede disse tilladelser og omfanget af kompensationerne ikke er fastsat i en lov, men af kommunalbestyrelsen i hver enkelt af de pågældende kommuner.
105 Henset til det i denne doms præmis 97 anførte skal det i en lovgivningsmæssig sammenhæng som den, der er beskrevet i denne doms præmis 98, og med henblik på artikel 10, stk. 2, litra f) og g), i direktiv 2006/123 imidlertid undersøges, om enhver ejer, der ønsker at udleje et møbleret lokale beregnet til beboelse til kunder på gennemrejse, som ikke tager fast bopæl i boligen, er i stand til fuldt ud at få kendskab til betingelserne for udstedelse af en tilladelse og til den eventuelle kompensationsforpligtelse, som de pågældende lokale myndigheder har fastsat forud for, at denne ejer påbegyndte den pågældende udlejningsvirksomhed.
106 Den forelæggende ret har i denne henseende anført, at referaterne af kommunalbestyrelsesmøderne i henhold til artikel L. 2121-25 i den almindelige lov om lokale og regionale myndigheder opslås på rådhuset og offentliggøres online på den pågældende kommunens websted.
107 En sådan foranstaltning om offentliggørelse er tilstrækkelig til at opfylde de krav om forudgående offentliggørelse, gennemskuelighed og tilgængelighed, der fremgår af artikel 10, stk. 2, litra f) og g), i direktiv 2006/123, for så vidt som den effektivt gør det muligt for enhver, der måtte have interesse heri, straks at gøre sig bekendt med eksistensen af de regler, der kan påvirke adgangen til at optage eller udøve den pågældende virksomhed.
108 Henset til det ovenstående skal det femte og det sjette spørgsmål besvares med, at artikel 10, stk. 2, i direktiv 2006/123 skal fortolkes således, at denne bestemmelse ikke er til hinder for en national lovgivning, der indfører en ordning, som gør udøvelsen af visse former for virksomhed, der består i udlejning mod betaling af møblerede lokaler beregnet til beboelse, som er baseret på kriterier, der vedrører den omstændighed, at det pågældende lokale udlejes »gentagne gange og kortvarigt til kunder på gennemrejse, som ikke tager fast bopæl i boligen«, og som overlader det til de lokale myndigheder inden for de i denne lovgivning fastsatte rammer at præcisere betingelserne for tildeling af de tilladelser, der er fastsat i denne ordning, i lyset af målene om socialt blandede områder, navnlig på grundlag af karakteristikaene for boligmarkedet og behovet for ikke at forværre boligmanglen, betinget af, at der indhentes en forudgående tilladelse, som efter behov kan suppleres med en kompensationsforpligtelse, der indebærer et accessorisk og samtidigt krav om, at lokaler med en anden anvendelse skal omdannes til bolig, for så vidt som disse betingelser for tildeling er forenelige med de krav, der er fastsat i denne bestemmelse, og denne forpligtelse kan opfyldes under betingelser, der er gennemskuelige og tilgængelige.
Sagsomkostninger
109 Da sagen i forhold til hovedsagernes parter udgør et led i de sager, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Store Afdeling) for ret:
1) Artikel 1 og 2 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/123/EF af 12. december 2006 om tjenesteydelser i det indre marked skal fortolkes således, at dette direktiv finder anvendelse på en medlemsstats lovgivning, der vedrører virksomhed, som består i gentagen og kortvarig udlejning mod betaling af møblerede lokaler beregnet til beboelse til kunder på gennemrejse, som ikke tager fast bopæl i boligen, uanset om der er tale om erhvervsmæssig eller ikke-erhvervsmæssig udlejning.
2) Artikel 4 i direktiv 2006/123 skal fortolkes således, at en national lovgivning, der gør udøvelsen af visse former for udlejning af lokaler, der er beregnet til beboelse, betinget af, at der indhentes en forudgående tilladelse, er omfattet af begrebet »tilladelsesordning« som omhandlet i denne artikels nr. 6).
3) Artikel 9, stk. 1, litra b) og c), i direktiv 2006/123 skal fortolkes således, at en national lovgivning, der ud fra hensyn om at sikre et tilstrækkeligt udbud af økonomisk overkommelige boliger, der er beregnet til langtidsudlejning, lader visse former for virksomhed, der består i gentagen og kortvarig udlejning mod betaling af møblerede lokaler beregnet til beboelse til kunder på gennemrejse, som ikke tager fast bopæl i boligen, være omfattet af en ordning for forudgående tilladelse, der finder anvendelse i visse kommuner, hvor huslejepresset er særlig højt, er begrundet i et tvingende alment hensyn til bekæmpelsen af manglen på lejeboliger og står i rimeligt forhold til det tilsigtede mål, for så vidt som dette mål ikke kan nås gennem en mindre restriktiv foranstaltning, navnlig fordi en efterfølgende kontrol ville blive udført for sent til at have nogen reel virkning.
4) Artikel 10, stk. 2, i direktiv 2006/123 skal fortolkes således, at denne bestemmelse ikke er til hinder for en national lovgivning, der indfører en ordning, som gør udøvelsen af visse former for virksomhed, der består i udlejning mod betaling af møblerede lokaler beregnet til beboelse, som er baseret på kriterier, der vedrører den omstændighed, at det pågældende lokale udlejes »gentagne gange og kortvarigt til kunder på gennemrejse, som ikke tager fast bopæl i boligen«, og som overlader det til de lokale myndigheder inden for de i denne lovgivning fastsatte rammer at præcisere betingelserne for tildeling af de tilladelser, der er fastsat i denne ordning, i lyset af målene om socialt blandede områder, navnlig på grundlag af karakteristikaene for boligmarkedet og behovet for ikke at forværre boligmanglen, betinget af, at der indhentes en forudgående tilladelse, som efter behov kan suppleres med en kompensationsforpligtelse, der indebærer et accessorisk og samtidigt krav om, at lokaler med en anden anvendelse skal omdannes til bolig, for så vidt som disse betingelser for tildeling er forenelige med de krav, der er fastsat i denne bestemmelse, og denne forpligtelse kan opfyldes under betingelser, der er gennemskuelige og tilgængelige.
Underskrifter