STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
NILSE WAHLA
přednesené dne 13. května 2015(1)
Věc C‑44/14
Španělské království
proti
Evropskému parlamentu
a Radě Evropské unie
„Nařízení (EU) č. 1052/2013 – Zřízení Evropského systému ochrany hranic (Eurosur) – Protokol (č. 19) o začlenění schengenského acquis do rámce Evropské unie – Rozvíjení ustanovení schengenského acquis – Spolupráce s Irskem a Spojeným královstvím“
1. Může opatření rozvíjející ustanovení schengenského acquis, jež se na některé členské státy nevztahuje, zavádět formu spolupráce s těmito členskými státy, a pokud ano, za jakých podmínek?
2. To je v podstatě hlavní otázka položená v tomto řízení, v němž se Španělské království domáhá, aby Soudní dvůr zrušil článek 19 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1052/2013 ze dne 22. říjen 2013, kterým se zřizuje Evropský systém ostrahy hranic (Eurosur)(2).
I – Právní rámec
A – Schengenský protokol
3. Článek 4 Schengenského protokolu stanoví(3):
„Irsko a Spojené království Velké Británie a Severního Irska mohou kdykoli požádat, aby se na ně vztahovala některá nebo veškerá ustanovení schengenského acquis.
Rada o takové žádosti rozhoduje jednomyslností svých členů uvedených v článku 1 a zástupce vlády dotyčného státu.“
4. Článek 5 Schengenského protokolu v příslušné části stanoví:
„1. Návrhy a podněty navazující na schengenské acquis podléhají příslušným ustanovením Smluv.
Pokud Irsko nebo Spojené království v přiměřené lhůtě písemně neoznámí Radě, že se chtějí účastnit, považuje se v této souvislosti povolení podle článku 329 Smlouvy o fungování Evropské unie za udělené členským státům uvedeným v článku 1 a rovněž Irsku nebo Spojenému království, hodlá-li se některá z těchto zemí účastnit spolupráce v dotyčných oblastech.
2. Pokud se má v souladu s rozhodnutím podle článku 4 za to, že Irsko nebo Spojené království učinily oznámení, mohou nicméně tyto země písemně oznámit Radě do tří měsíců, že si nepřejí se těchto návrhů nebo podnětů účastnit. V takovém případě se Irsko ani Spojené království jejich přijímání neúčastní. […]
[…] .“
B – Nařízení č. 1052/2013
5. Podle prvního bodu odůvodnění nařízení č. 1052/2013 je zřízení Evropského systému ostrahy hranic (dále jen „Eurosur“) „nezbytné k posílení výměny informací a operativní spolupráce mezi vnitrostátními orgány členských států, jakož i s Evropskou agenturou pro řízení operativní spolupráce na vnějších hranicích členských států Evropské unie (dále jen ‚agentura‘)“. Eurosur poskytne těmto orgánům a agentuře infrastrukturu a nástroje potřebné ke zlepšení jejich situační orientace a schopnosti reakce na vnějších hranicích členských států Unie […] pro účely odhalování nedovoleného přistěhovalectví a přeshraniční trestné činnosti, předcházení těmto jevům a boje proti nim, jakož i za účelem přispění k zajištění ochrany a záchrany životů migrantů“.
6. Bod 15 odůvodnění uvádí, že toto nařízení „obsahuje ustanovení o spolupráci se sousedními třetími zeměmi, protože dobře strukturovaná a trvalá výměna informací a spolupráce s těmito zeměmi, zejména v oblasti Středomoří, jsou klíčovými faktory pro dosažení cílů Eurosuru“.
7. Bod 16 odůvodnění dále uvádí, že toto nařízení „obsahuje ustanovení o možnosti úzké spolupráce s Irskem a Spojeným královstvím, která mohou přispět k lepšímu plnění cílů Eurosuru“.
8. Body 20 a 21 odůvodnění uvádí, že toto nařízení rozvíjí ta ustanovení schengenského acquis, kterých se neúčastní Spojené království a Irsko v souladu s rozhodnutím Rady 2000/365/ES(4) a rozhodnutí Rady 2002/192/ES(5). Spojené království a Irsko se tedy nepodílí na jeho přijímání a toto nařízení pro ně není závazné ani použitelné.
9. Článek 19 („Spolupráce s Irskem a Spojeným královstvím“) stanoví:
„1. Pro účely tohoto nařízení může výměna informací a spolupráce s Irskem a se Spojeným královstvím probíhat na základě dvoustranných nebo mnohostranných dohod mezi Irskem nebo Spojeným královstvím a jedním či více sousedními členskými státy nebo prostřednictvím regionálních sítí založených na těchto dohodách. Kontaktními místy pro výměnu informací s odpovídajícími orgány Irska a Spojeného království v Eurosuru jsou národní koordinační centra členských států. Tyto dohody se po uzavření oznámí Komisi.
2. Dohody uvedené v odstavci 1 se omezí na následující výměnu informací mezi národním koordinačním centrem členského státu a odpovídajícím orgánem Irska nebo Spojeného království:
a) informace obsažené ve vnitrostátním situačním obraze členského státu v rozsahu, v jakém jsou předávány agentuře pro účely evropského situačního obrazu a společného předhraničního zpravodajského obrazu;
b) informace shromážděné Irskem a Spojeným královstvím, které jsou relevantní pro účely evropského situačního obrazu a společného předhraničního zpravodajského obrazu;
c) informace podle čl. 9 odst. 9.
3. Informace poskytnuté v souvislosti s Eurosurem agenturou nebo členským státem, který není stranou žádné z dohod podle odstavce 1, nelze sdílet s Irskem nebo Spojeným královstvím bez předchozího souhlasu agentury nebo tohoto členského státu. Členské státy a agentura jsou povinny odmítnutí sdílení daných informací s Irskem nebo Spojeným královstvím respektovat.
4. Informace vyměněné podle tohoto článku nesmějí být dále předány ani sděleny třetím zemím či jiným třetím stranám.
5. Dohody uvedené v odstavci 1 musí obsahovat ustanovení o finančních nákladech vzniklých v souvislosti s účastí Irska a Spojeného království na provádění uvedených dohod.“
II – Řízení a návrhová žádání
10. Ve své žalobě Španělské království navrhuje, aby Soudní dvůr:
– zrušil článek 19 nařízení Rady (ES) č. 1052/2013;
– uložil Evropskému parlamentu a Radě náhradu nákladů řízení.
11. Evropský parlament a Rada navrhují, aby Soudní dvůr:
– zamítl žalobu;
– uložil Spojenému království náhradu nákladů řízení.
12. Usnesením předsedy Soudního dvora ze dne 19. května 2014 bylo Spojenému království a Komisi povoleno vedlejší účastenství na podporu návrhových žádání Evropského parlamentu a Rady.
III – Analýza
A – Hlavní argumenty účastníků řízení
13. Na úvod je užitečné podotknout, že nařízení č. 1052/2013 bylo přijato na základě čl. 77 odst. 2 písm. d) SFEU (opatření nezbytná pro postupné zavedení integrovaného systému řízení vnějších hranic). Žádný z účastníků řízení nezpochybňuje správnost tohoto právního základu. Účastníci řízení se rovněž shodují na tom, že kontrola hranic spadá do oblasti schengenského acquis, které se Irsko a Spojené království neúčastní. Irsko a Spojené království se tedy nepodílely na přijímání nařízení č. 1052/2013.
14. V projednávané věci předkládá Španělské království jediný žalobní důvod znějící na neplatnost článku 19 uvedeného nařízení. Španělské království v podstatě tvrdí, že toto ustanovení je v rozporu s články 4 a 5 Schengenského protokolu. Na podporu svého návrhového žádání uvádí několik argumentů. Budu se jim věnovat a shrnu je v pořadí, které se mi jeví jako nejlogičtější.
15. Zaprvé podle Španělské vlády porušuje článek 19 nařízení č. 1052/2013 čl. 5 odst. 1 Schengenského protokolu, jelikož Irsku a Spojenému království umožňuje podílet se na rozvíjení oblasti schengenského acquis, kterou nepřijaly. Soudní dvůr totiž konstatoval, že čl. 5 odst. 1 Schengenského protokolu se použije pouze na návrhy a podněty vyplývající z oblasti schengenského acquis, na které bylo Spojenému království nebo Irsku dovolena účast na základě článku 4 téhož protokolu(6).
16. Zadruhé Španělská vláda zdůrazňuje, že článek 4 Schengenského protokolu zakotvuje specifický postup pro účast Irska a Spojeného království na ustanoveních schengenského acquis, což je předpokladem pro jejich účast na rozvíjení tohoto acquis. Z tohoto pohledu však článek 19 nařízení č. 1052/2013 zbavuje uvedené ustanovení jeho užitečného účinku, neboť zakotvuje ad hoc postup pro účast Irska a Spojeného království na rozvíjení schengenského acquis, kterého se neúčastní. Postup podle článku 4 je jinými slovy obcházen.
17. Zatřetí Španělská vláda tvrdí, že výklad článků 4 a 5 Schengenského protokolu v jiném smyslu by narušil soudržnost systému zavedeného nařízením č. 1052/2013. Tvrdí, že možnost uzavírat různé dohody podle článku 19 tohoto nařízení zvyšuje roztříštěnost systému Eurosur a že za účelem zachování jeho soudržnosti by musela být přijata zvláštní adaptační opatření. Soudní dvůr nicméně konstatoval, že „soudržnost schengenského acquis a jeho budoucího rozvoje znamená, že státy, které se podílejí na tomto acquis, nemají povinnost, když toto acquis rozvíjí […], stanovit zvláštní přizpůsobovací opatření pro ostatní členské státy, které se nepodílely na přijímání opatření týkajících se dřívějších etap tohoto vývoje.“(7)
18. Evropský parlament a Rada – podporované Irskem, Spojeným královstvím a Komisí – tyto argumenty zpochybňují. Tito účastníci řízení zdůrazňují, že článek 19 nařízení č. 1052/2013 zavádí možnost omezené formy spolupráce mezi jedním či více členskými státy, které se podílely na vytvoření Eurosuru, a Irskem či Spojeným královstvím. Tuto spolupráci nelze podle jejich názoru přirovnávat k plnohodnotné účasti v systému Eurosur. Zdůrazňují rovněž, že nařízení č. 1052/2013 zakotvuje možnost zavést formy spolupráce se sousedními třetími zeměmi(8). Dodávají, že by bylo zvláštní, kdyby Irsko a Spojené království měly horší postavení, než mají tyto sousední třetí země. A co víc, zákaz jakékoli formy spolupráce s Irskem a Spojeným královstvím by podle těchto účastníků řízení byl v rozporu se zájmy členských států na zavedení systému Eurosur, jelikož výměna informací povolená podle článku 19 nařízení č. 1052/2013 může v konečném důsledku sloužit ve prospěch systému jako celku.
B – Posouzení argumentů
19. Hlavní problém vyvstávající v projednávané věci tkví v podstatě v tom, zda opatření, kterým jsou rozvíjena ustanovení schengenského acquis (‚opatření navazující na schengenské acquis‘), kterých se některé členské státy neúčastní, může platným způsobem zavést formu spolupráce s těmito členskými státy, a pokud ano, za jakých podmínek.
20. Tuto otázku zodpovím současně s uvedením důvodů, proč by měly být podle mého názoru jednotlivé argumenty Španělské vlády předložené na podporu jejího návrhového žádání zamítnuty.
1. Upravuje článek 19 „účast“ Irska a Spojeného království v systému Eurosur?
21. Podstata prvního argumentu Španělské vlády spočívá v tom, že článek 19 nařízení č. 1052/2013 upravuje „účast“ Irska a Spojeného království v systému Eurosur v rozporu s čl. 5 odst. 1 Schengenského protokolu.
22. Na úvod je třeba připomenout, že Schengenský protokol – a zvláště jeho články 3, 4 a 5 – používá pojem „účast“ ve dvojím významu: jako účast na opatřeních rozvíjejících schengenské acquis v procesním rozměru (přijímání opatření) a jako účast z hlediska věcného rozměru opatření rozvíjejících schengenské acquis (aplikace opatření).
23. Ve věci Spojené království v. Rada již Soudní dvůr rozhodl, že účast členského státu na přijetí opatření rozvíjejícího schengenské acquis je možná jen tehdy, jestliže je tento členský stát vázán oblastí schengenského acquis, do které přijímané opatření spadá nebo kterou rozvíjí(9). Soudní dvůr v rozsudku hovoří konkrétně o přijímání opatření, neboť žalobce tvrdil, že Rada porušila článek 5 Schengenského protokolu, když jej vyloučila z postupu přijímání nařízení č. 2007/2004(10).
24. Podle mého názoru je však jasné, že se závěry Soudního dvora uplatní i na účast členského státu, pokud jde o věcný rozměr opatření rozvíjejícího schengenské acquis. Členský stát, který nepřijal část schengenského acquis, se tedy jinými slovy nemůže spolu s ostatními členskými státy a na stejné úrovni podílet na aplikaci opatření rozvíjejícího schengenské acquis, které z onoho acquis vychází. Tento výklad Schengenského protokolu nachází vyjádření i v odůvodnění nařízení č. 1052/2013: body 20 a 21 uvádí, že Irsko a Spojené království se „nepodílí na jeho přijímání“ a nařízení „pro ně není závazné ani použitelné“. Žádný z účastníků řízení nezpochybňuje tento způsob výkladu Schengenského protokolu.
25. V zásadě tedy souhlasím se Španělskou vládou v tom, že unijní zákonodárce nemůže přijmout opatření rozvíjející schengenské acquis, které členským státům, jež se na souvisejícím schengenském acquis nepodílí, dává v zásadě či do velké míry stejné postavení, jako mají členské státy, které se na tomto acquis podílí. Opatření rozvíjející schengenské acquis nemůže jinými slovy upravovat něco, co je svou podstatou skrytá účast členského státu, který příslušné acquis nepřijal. Takové opatření by podle mého názoru bylo v rozporu s článkem 4 i 5 Schengenského protokolu, jelikož by tím byly v podstatě obejity postupy a podmínky pro účast v nich zakotvené(11).
26. Musím však zdůraznit, že nejsem přesvědčen o tom, že by článek 19 nařízení č. 1052/2013 zaručoval Irsku a Spojenému království postavení, které se v zásadě či do velké míry shoduje s postavením přiznaným členským státům, jež toto nařízení přijaly. Nejsem proto přesvědčen o tom, že toto ustanovení zavádí formu účasti Irska a Spojeného království v systému Eurosur. Takovému závěru brání několik skutečností.
27. Zaprvé, jak zdůraznily vlády Spojeného království a Irska, Irsko a Spojené království se nepodílí na ústředním cíli nařízení č. 1052/2013, který spočívá v zavedení „společného rámce“ pro výměnu informací a operativní spolupráce mezi členskými státy a agenturou ke zlepšení poznatků o situaci na vnějších hranicích členských států Unie(12). Členské státy podílející se na Eurosuru mají za tímto účelem přístup ke všem informacím obsaženým v „komunikační síti“(13), a zvláště k „Evropskému situačnímu obrazu“ nebo „Společnému předhraničnímu zpravodajskému obrazu“(14).
28. Tato situace se naprosto liší od toho, co nařízení č. 1052/2013 stanoví pro Irsko a Spojené království. Dotčené ustanovení totiž pouze umožňuje, aby za určitých podmínek docházelo k omezené výměně informací mezi jedním či více členskými státy na straně jedné a Irskem či Spojeným královstvím na straně druhé.
29. Informace, které si mohou členské státy, jež uzavřely dvoustranné či vícestranné dohody s Irskem a Spojeným královstvím, s těmito státy vyměnit, jsou pouze informace vymezené v čl. 19 odst. 2 písm. a) a c) nařízení č. 1052/2013. Tyto informace se týkají hlavně dat relevantních pro posouzení situace na hranicích těchto dvou států či států s nimi sousedících(15). Členské státy, které se podílí na Eurosuru, navíc mohou zpřístupnit pouze vlastní informace. Informace poskytnuté v souvislosti s Eurosurem jiným členským státem nebo agenturou naopak nelze sdílet s Irskem či Spojeným královstvím bez předchozího souhlasu tohoto členského státu či agentury(16).
30. Zadruhé, jak zdůraznila Rada a Evropský parlament, další hlavní komponenty systému Eurosur systém vymezené v článcích 4 až 7 nařízení č. 1052/2013 se na Irsko a Spojené království rovněž nepoužijí. Tyto členské státy například nemusí zřizovat národní koordinační centra podle článku 5 tohoto nařízení. Irsko a Spojené království nemusí přijímat ani opatření podle článků 14 až 16 uvedeného nařízení směřující k posílení jejich schopnosti reakce.
31. Zatřetí dotčené ustanovení povoluje pouze formy spolupráce mezi jedním či více členskými státy na jedné straně a Irskem a Spojeným královstvím na straně druhé. V rámci systému Eurosur není upravena jakákoli spolupráce či jiné formy součinnosti mezi jmenovanými dvěma státy a agenturou(17). Nejedná se zde o detail, jelikož práce agentury je klíčová pro každodenní řízení a provoz systému Eurosur(18).
32. Na základě výše uvedeného nezastávám názor, že by bylo možné považovat dotčené ustanovení za ustanovení zavádějící formu účasti Irska a Spojeného království v systému Eurosur. Jsem tedy toho názoru, že článek 19 nařízení č. 1052/2013 není v rozporu s čl. 5 odst. 1 Schengenského protokolu.
2. Zbavuje článek 19 článek 4 Schengenského protokolu jeho užitečného účinku?
33. Druhý argument Španělské vlády si žádá analýzu toho, zda článek 19 nařízení č. 1052/2013 zbavuje ve své podstatě článek 4 Schengenského protokolu jeho užitečného účinku, když zavádí ad hoc postup pro účast na rozvíjení Schengenského acquis, na němž se Irsko a Spojené království nepodílí. Cíl článku 4 – maximalizace účasti členských států na Schengenském acquis – by jako takový byl podle ní ohrožen.
34. Tento argument si zasluhuje značnou pozornost.
35. Chápu potřebu zabránit tomu, aby si členské státy nepodílející se na některé oblasti Schengenského acquis, mohly dle libosti vybírat takové oblasti příslušných opatření rozvíjejících schengenské acquis a jiné ignorovaly. Neomezený přístup à la carte – i v této oblasti unijního práva, kde byly umožněny odchylky – se rozchází se zásadou solidarity mezi členskými státy a zásadou rovnosti členských států před Smlouvami, kteréžto zásady leží v samém srdci evropského integračního projektu(19), a takový přístup by byl v rozporu i s cílem sledovaným článkem 4 Schengenského protokolu, který slovy Soudního dvora spočívá v zajištění maximální účasti všech členských států na schengenském acquis(20).
36. V projednávaném případě však nejsem přesvědčen o tom, že unijní zákonodárce postupoval ve vztahu ke spolupráci s Irskem a Spojeným královstvím v rámci systému Eurosur à la carte, a mohl tak ohrozit cíl článku 4 Schengenského protokolu.
37. Zaprvé, jak bylo uvedeno v bodech 26 až 31 výše, klíčové aspekty systému Eurosur se na Irsko a Spojené království nevztahují. Článek 19 nařízení č. 1052/2013 pouze umožňuje zavést omezenou formu spolupráce v rámci uplatňování systému Eurosur.
38. Zadruhé cíl článku 4 Schengenského protokolu by mohl být podle mého názoru ohrožen hlavně v případě, že by opatření rozvíjející schengenské acquis dávala členským státům, které se acquis neúčastní, speciální či zvláštní postavení, kde to není primárně v zájmu členských států, které se takového opatření účastní. Jakákoli spolupráce s členskými státy, které se opatření rozvíjející schengenské acquis neúčastní, by totiž neměla být chápána pouze s ohledem na národní zájmy těchto členských států. Otázka, zda je taková spolupráce vhodná, a pokud ano, v jaké formě, je podle mého názoru hlavně otázkou politickou, o níž má rozhodnout unijní zákonodárce, přičemž toto rozhodnutí může být předmětem soudního přezkumu pouze z hlediska zjevně nesprávného posouzení(21).
39. Pokud jde o nařízení č. 1052/2013, nemám problém souhlasit s těmi účastníky řízení, kteří tvrdili, že je rovněž v zájmu členských států podílejících se na systému Eurosur (a potažmo v zájmu Unie jako celku) umožnit nějakou formu výměny informací s Irskem a Spojeným královstvím o situaci na hranicích. Spolupráce s těmito státy by totiž vedla k rozšíření zeměpisného území podléhajícího kontrole a k větší výměně informací obzvláště proto, že hranice Irska a Spojeného království patří ke vnějším hranicím Unie.
40. Jak navíc vláda Spojeného království zdůraznila na jednání, je možné, že informace, které členské státy, jež uzavřely dohodu s Irskem nebo Spojeným královstvím, od těchto států získají prostřednictvím jejich situačního obrazu, budou v konečném důsledku přístupné i ostatním účastníkům systému Eurosur. I kdyby to mělo být jen částečnou či nepřímou formou, i ostatní členské státy mohou mít z uzavírání dohod podle článku 19 nařízení č. 1052/2013 prospěch.
41. Zatřetí argument Španělska se v podstatě rovná tvrzení, že články 4 a 5 Schengenského protokolu znemožňují navázat v oblasti působnosti opatření rozvíjejícího schengenské acquis jakoukoli spolupráci s členskými státy, které se tohoto opatření neúčastní.
42. Takový argument je podle mě jednoznačně nesprávný. Jak Komise metaforicky uvedla, přijetí tohoto argumentu by znamenalo, že se z Irska a Spojeného království stanou jacísi „vyvrhelové“, s nimiž nelze v určitých oblastech navázat jakýkoli vztah. Takový důsledek se jeví jako nepřiměřený v tom smyslu, že Irsko a Spojené království trestá více, než je nezbytné k tomu, aby byly tyto státy podporovány v účasti na schengenském acquis a jeho rozvíjení. To by totiž mohlo vyvolat problémy v souvislosti s čl. 4 odst. 3) SEU. Jak Komise zdůraznila na jednání, zásada loajální spolupráce platí recipročně: členské státy nepodílející se na Schengenském acquis by neměly přijímat opatření, které by mohlo ohrozit rozvoj tohoto acquis, avšak členské státy, které se na tomto acquis podílejí, by měly respektovat členské státy, které se rozhodly jej nepřijmout, a pomáhat jim.
43. Výklad Schengenského protokolu by dále penalizoval ostatní členské státy a Unii jako celek, neboť spolupráce s členským státem neúčastnícím se určité oblasti schengenského acquis může – jak je uvedeno v bodech 39 a 40 – být velmi užitečná a žádoucí za účelem zlepšení účinnosti souvisejících schengenských opatření. Konečně je pro mě obtížně přijatelné, aby mohlo opatření rozvíjející schengenské acquis legitimně podněcovat ke spolupráci se sousedními třetími zeměmi(22), avšak nikoli s členskými státy Unie, které se jej neúčastní. Souhlasím s těmi účastníky řízení, kteří tvrdí, že postavení těchto členských států Unie nemůže být horší než postavení států mimo Unii(23). Je téměř zbytečné podotýkat – jelikož články 19 a 20 nařízení č. 1052/2013 jsou si do značné míry podobné – že argument Španělska podle všeho implikuje, že posledně jmenované ustanovení zavedlo ad hoc postup pro účast ve prospěch sousedních třetích zemí. To by opravdu byl podivný závěr.
44. Z těchto důvodů podle mého názoru článek 19 nařízení č. 1052/2013 nezbavuje článek 4 Schengenského protokolu jeho užitečného účinku.
3. Ohrožuje článek 19 soudržnost systému Eurosur?
45. Nakonec zbývá posoudit poslední argument Španělské vlády týkající se údajného oslabení soudržnosti systému Eurosur. Koexistence rozličných dohod s Irskem a Spojeným královstvím by podle jejího tvrzení zvýšila roztříštěnost tohoto systému a nutila Unii přijmout zvláštní finanční a administrativní přizpůsobující opatření.
46. Hned na úvod musím uvést, že pro mě tento argument není zcela jasný. Chápu jej v tom smyslu, že podle Španělské vlády by mohlo uzavírání rozličných smluv s Irskem a Spojeným královstvím ubírat systému Eurosur na účinnosti a hladkém provozu.
47. V tomto ohledu bych neváhal považovat za neslučitelné s články 4 a 5 Schengenského protokolu jakékoli ustanovení obsažené v opatření rozvíjejícím schengenské acquis, které členskému státu, na nějž se nevztahuje, dává možnost ovlivnit svým jednáním uplatňování či provádění tohoto opatření.
48. Nevidím však důvod proč – což Španělská vláda nevysvětlila – by tomu tak mělo být v případě Irska a Spojeného království podle nařízení č. 1052/2013. Nejsem přesvědčen o tom, že by mohlo uzavírání rozličných smluv podle článku 19 tohoto nařízení ohrozit správné a účinné fungování systému Eurosur.
49. Je pravda, že členské státy, které uzavřely dohody s Irskem či Spojeným královstvím, nemusí být s to sdílet všechny informace získané na základě těchto dohod v komunikační síti Eurosur. Tyto dodatečné informace, které mohou být pro členský stát, který je získal, více či méně užitečné, však podle všeho nemají vliv na schopnost či motivaci těchto členských států plnit své povinnosti rámci systému Eurosur. Postavení členských států, které neuzavřely s Irskem či Spojeným královstvím žádnou smlouvu a podílejí se na systému Eurosur, by tak v žádném případě nebylo negativně ovlivněno. Pokud něco, tak by z toho pravděpodobně měly tyto státy prospěch, jak již bylo uvedeno(24).
50. Samotný článek 19 nařízení č. 1052/2013 navíc obsahuje pro tento účel dvě ochranné doložky. Jeho odstavec 1 uvádí, že jakákoli dohoda uzavřená podle tohoto ustanovení se oznamuje Komisi. Toto pravidlo jednoznačně míří k předejití možným problémům vycházejícím z toho, že byly takové smlouvy uzavřeny. Pokud by měly kterékoli z těchto dohod vyvolat problém slučitelnosti se systémem zavedeným nařízením č. 1052/2013, Komise by byla oprávněna zahájit řízení pro nesplnění povinnosti proti příslušným členským státům.
51. Další ochranná doložka je obsažena v odstavci 4 článku 19, podle něhož „[i]nformace vyměněné podle [článku 19] nesmějí být dále předány ani sděleny třetím zemím či jiným třetím stranám“. Toto ustanovení je podle všeho adekvátní k zajištění důvěrnosti informací sdílených s Irskem a Spojeným královstvím.
52. Tříštění systému Eurosur by proto podle mého názoru nebylo důsledkem dohod uzavřených podle článku 19 nařízení č. 1052/2013, ale spíše nevyhnutelným důsledkem ustanovení primárního unijního práva týkajících se Schengenského prostoru. Článek 19 se přitom spíše pokouší omezit a racionalizovat tuto fragmentaci tím, že zavádí specifické a transparentní podmínky pro uzavírání dvoustranných a mnohostranných dohod spadajících mimo působnost systému Eurosur. V případě neexistence takových ustanovení, jako je článek 19, by totiž měly členské státy ještě větší volnost při uzavírání mezinárodních dohod o sdílení informací týkajících se ostrahy hranic.
53. K tomu dodávám, že Španělská vláda rovněž nevysvětlila, jaký typ zvláštních adaptačních opatření by musela Evropská unie přijmout, aby zajistila soudržnost systému Eurosur, pokud by měly být dohody uvedené v článku 19 nařízení č. 1052/2013 uzavřeny.
54. Je jasné, že by Evropská unie nemusela přijímat žádná zvláštní adaptační opatření, pokud jde o náklady vzniklé v souvislosti s dohodami podle článku 19 nařízení č. 1052/2013. Odstavec 5 tohoto ustanovení totiž stanoví, že tyto dohody „musí obsahovat ustanovení o finančních nákladech vzniklých v souvislosti s účastí Irska a Spojeného království na provádění uvedených dohod.“
55. V každém případě jsem přesvědčen o tom, že odkaz na judikaturu Soudního dvora, který španělská vláda v této souvislosti učinila, vychází z nesprávné interpretace této judikatury. V rozsudku Spojené království v. Rada sice Soudní dvůr konstatoval, že členské státy, které přijmou opatření rozvíjející schengenské acquis, nemají povinnost stanovit zvláštní přizpůsobovací opatření pro ostatní členské státy, které se nepodílely na přijímání tohoto opatření nebo souvisejícího acquis(25). To však neznamená, že tak nesmí učinit, pokud se přijetí některých adaptačních opatření jeví jako vhodné či užitečné pro rozvoj schengenského acquis.
56. S ohledem na výše uvedené zastávám názor, že třetí argument Španělského království předložený na podporu jeho návrhového žádání, rovněž nemůže obstát.
C – Závěrečné poznámky
57. V rámci obecnějšího závěru bych chtěl svá zjištění shrnout.
58. Nejsem přesvědčen o tom, že opatření rozvíjející schengenské acquis, kterého se některé členské státy neúčastní, nemůže zavést nějakou formu spolupráce s těmito členskými státy. Nějaká spolupráce s nimi může být naopak žádoucí, povede-li ke zvýšení účinnosti takto zavedeného systému.
59. Aby však byla tato spolupráce v souladu s pravidly zakotvenými v Schengenském protokolu, musí být splněny některé podmínky. Podle mého názoru jsou obzvláště důležité následující podmínky, přičemž jejich výčet není taxativní.
60. Zaprvé zavedená spolupráce nemůže být skrytě formou účasti na uplatňování opatření, kterou by byly obcházeny podmínky a postupy stanovené v článcích 4 a 5 Schengenského protokolu. Jednoznačné kritérium umožňující rozlišit „účast“ a „spolupráci“ lze podle mého názoru nalézt jen obtížně. V tomto ohledu se však jako zvláště relevantní jeví to, zda mají členské státy, které se opatření rozvíjejícího schengenské acquis neúčastní, v zásadě či do velké míry podobné postavení jako členské státy, které se ho účastní.
61. Zadruhé uvedená spolupráce by neměla být výsledkem přístupu à la carte, který by protiřečil cíli těchto ustanovení: podpoře maximální účasti všech členských států na schengenském acquis a jeho rozvíjení. Jakákoli spolupráce s členskými státy, které opatření rozvíjejícího schengenské acquis neúčastní, by měla být započínána hlavně s poukazem na zájmy účastnících se členských států.
62. Zatřetí tato spolupráce by však neměla stavět členské státy, které se uvedeného opatření neúčastní, do pozice, kdy by mohly svým jednáním ovlivnit správné a účinné fungování systému zavedeného oním opatřením.
63. Podle mého názoru přitom článek 19 nařízení č. 1052/2013 neumožňuje spolupráci s členskými státy, které se neúčastní systému Eurosur, jež by vyvolávala některou z otázek souladu se Schengenským protokolem.
IV – K nákladům řízení
64. Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Evropský parlament a Rada požadovaly náhradu nákladů řízení a Španělské království nemělo ve věci úspěch, je namístě posledně uvedenému uložit náhradu nákladů řízení.
65. Podle čl. 140 odst. 1 jednacího řádu členské státy a orgány, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, ponesou vlastní náklady řízení. Irsko, Spojené království a Komise by tedy měly nést vlastní náklady řízení.
V – Závěry
66. Vzhledem k výše uvedenému navrhuji, aby Soudní dvůr:
– zamítl žalobu;
– uložil Španělskému království náhradu nákladů řízení a
– uložil Irsku a Spojenému království Velké Británie a Severního Irska a Evropské komisi, že ponesou vlastní náklady řízení.