DOMSTOLENS DOM (stora avdelningen)
den 8 september 2015 (*)
”Talan om ogiltigförklaring – Förordning (EU) nr 1052/2013 – Passage av de yttre gränserna – Eurosursystemet – Utveckling av bestämmelser i Schengenregelverket – Deltagande – Samarbete med Irland och Förenade kungariket – Giltighet”
I mål C‑44/14,
angående en talan om ogiltigförklaring enligt artikel 263 FEUF, som väckts den 27 januari 2014,
Konungariket Spanien, företrätt av A. Rubio González, i egenskap av ombud,
sökande,
mot
Europaparlamentet, företrätt av D. Moore, S. Alonso de Leon och A. Pospíšilová Padowska, samtliga i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
och
Europeiska unionens råd, företrätt av M. Chavrier, F. Florindo Gijón, M.‑M. Joséphidès och P. Plaza García, samtliga i egenskap av ombud,
svarande,
med stöd av
Irland, företrätt av E. Creedon, G. Hodge och A. Joyce, samtliga i egenskap av ombud, biträdda av G. Gilmore, barrister,
Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, företrätt av L. Christie, i egenskap av ombud, biträdd av J. Holmes, barrister,
Europeiska kommissionen, företrädd av J. Baquero Cruz och G. Wils, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
intervenienter,
meddelar
DOMSTOLEN (stora avdelningen)
sammansatt av ordföranden V. Skouris, vice ordföranden K. Lenaerts, avdelningsordförandena R. Silva de Lapuerta, M. Ilešič, L. Bay Larsen (referent), A. Ó Caoimh, C. Vajda, S. Rodin och K. Jürimäe samt domarna E. Juhász, A. Borg Barthet, J. Malenovský, E. Levits, J.L. da Cruz Vilaça och F. Biltgen,
generaladvokat: N. Wahl,
justitiesekreterare: förste handläggaren M. Ferreira,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 17 mars 2015,
och efter att den 13 maj 2015 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1 Konungariket Spanien har yrkat att domstolen ska ogiltigförklara artikel 19 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1052/2013 av den 22 oktober 2013 om inrättande av ett europeiskt gränsövervakningssystem (Eurosur) (EUT L 295, s. 11) (nedan kallad Eurosurförordningen).
Tillämpliga bestämmelser
Beslut 2000/365/EG
2 Med beaktande av artikel 4 i protokoll (nr 19) om Schengenregelverket införlivat inom Europeiska unionens ramar (nedan kallat Schengenprotokollet) antog Europeiska unionens råd den 29 maj 2000 beslut 2000/365/EG om en begäran från Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland om att få delta i vissa bestämmelser i Schengenregelverket (EGT L 131, s. 43).
3 I artikel 1 i beslutet anges de bestämmelser i Schengenregelverket som
Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland ska delta i. Bestämmelserna i detta regelverk om passage av de yttre gränserna anges inte bland dessa bestämmelser.
Beslut 2002/192/EG
4 Med beaktande av artikel 4 i Schengenprotokollet, antog rådet den 28 februari 2002 beslut 2002/192/EG om Irlands begäran om att få delta i vissa bestämmelser i Schengenregelverket (EGT L 64, s. 20).
5 I artikel 1 i beslutet anges de bestämmelser i Schengenregelverket som Irland ska delta i. Bestämmelserna i detta regelverk om passage av de yttre gränserna anges inte bland dessa bestämmelser.
Eurosurförordningen
6 Skälen 16, 20 och 21 i Eurosurförordningen har följande lydelse:
”(16)Denna förordning innehåller bestämmelser om möjligheterna till nära samarbete med Irland och Förenade kungariket som kan bidra till att bättre uppnå målen för Eurosur.
...
(20) Denna förordning utgör en utveckling av de bestämmelser i Schengenregelverket i vilka Förenade kungariket inte deltar i enlighet med [beslut 2000/365]. Förenade kungariket deltar därför inte i antagandet av denna förordning, som inte är bindande för eller tillämplig på Förenade kungariket.
(21) Denna förordning utgör en utveckling av de bestämmelser i Schengenregelverket i vilka Irland inte deltar, i enlighet med [beslut 2002/192]. Irland deltar därför inte i antagandet av denna förordning, som inte är bindande för eller tillämplig på Irland.”
7 Artikel 1 i denna förordning har följande lydelse:
”Genom denna förordning inrättas ett gemensamt ramverk för informationsutbytet och samarbetet mellan medlemsstaterna och [Europeiska byrån för förvaltningen av det operativa samarbetet vid Europeiska unionens medlemsstaters yttre gränser (nedan kallad byrån)] i syfte att förbättra situationsmedvetenhet och öka reaktionsförmåga vid unionens medlemsstaters yttre gränser … i syfte att upptäcka, förhindra och bekämpa olaglig invandring och gränsöverskridande brottslighet och bidra till att säkerställa skydd för och att rädda migranters liv (nedan kallad Eurosur).”
8 Artikel 4 i denna förordning har rubriken ”Eurosur-ramverket”. I artikel 4.1–4.3 föreskrivs följande:
”1. Vid informationsutbytet och samarbetet inom gränsövervakning ska medlemsstaterna och byrån, med beaktande av befintliga mekanismer för informationsutbyte och samarbete, använda sig av Eurosur-ramverket, som ska bestå av följande delar:
a) Nationella samordningscentraler.
b) Nationella situationsbilder.
c) Kommunikationsnät
d) En europeisk situationsbild.
e) En gemensam underrättelsebild av situationen före gränserna.
f) Gemensam tillämpning av övervakningsverktyg.
...
3. Byrån ska via kommunikationsnätverket ge de nationella samordningscentralerna obegränsat tillträde till den europeiska situationsbilden och den gemensamma underrättelsebilden av situationen före gränserna.”
9 I artikel 9.9 och 9.10 i samma förordning föreskrivs följande:
”9. De nationella samordningscentralerna i angränsande medlemsstater ska direkt och i nära realtid dela situationsbilden av angränsande yttre gränsavsnitt, vad gäller
a) incidenter och andra signifikanta händelser i händelseskiktet,
b) taktiska riskanalysrapporter som finns i analysskiktet.
10. De nationella samordningscentralerna i angränsande medlemsstater får direkt och i nära realtid dela situationsbilden av angränsande yttre gränsavsnitt, vad gäller positioner, status och typ av egna resurser i angränsande yttre gränsavsnitt som finns i det operativa skiktet.”
10 I artiklarna 14–16 i Eurosurförordningen finns bestämmelser om reaktionsförmågan vid unionens medlemsstaters yttre gränser.
11 Artikel 19 i denna förordning, med rubriken ”Samarbete med Irland och Förenade kungariket”, har följande lydelse:
”1. Med avseende på tillämpning av denna förordning får utbytet av information och samarbetet med Irland och Förenade kungariket äga rum på grundval av bilaterala eller multilaterala avtal mellan respektive Irland eller Förenade kungariket och en eller flera av de angränsande medlemsstaterna eller genom regionala nätverk som grundar sig på de avtalen. Medlemsstaternas nationella samordningscentraler ska vara kontaktpunkter för informationsutbytet med de motsvarande myndigheterna i Irland och Förenade kungariket inom Eurosur. Kommissionen ska meddelas när de avtalen har ingåtts.
2. De avtal som avses i punkt 1 ska begränsas till följande informationsutbyte mellan en medlemsstats nationella samordningscentral och motsvarande myndighet i Irland eller Förenade kungariket:
a) Information som ingår i en medlemsstats nationella situationsbild i den omfattning som den överförts till byrån i fråga om den europeiska situationsbilden och den gemensamma underrättelsebilden av situationen före gränserna.
b) Information som samlats in av Irland och Förenade kungariket och som är relevant för den europeiska situationsbilden och den gemensamma underrättelsebilden av situationen före gränserna.
c) Information som avses i artikel 9.9.
3. Information som tillhandahållits av byrån eller av en medlemsstat som inte är part i ett avtal som avses i punkt 1 inom ramverket för Eurosur ska inte delas med Irland eller Förenade kungariket utan ett förhandsgodkännande från byrån eller den medlemsstaten. Medlemsstaterna och byrån ska vara bundna av en vägran att dela den informationen med Irland eller Förenade kungariket.
4. Att föra vidare eller på annat sätt förmedla information som utbytts i enlighet med denna artikel till tredjeländer eller andra tredje parter ska vara förbjudet.
5. De avtal som avses i punkt 1 ska innehålla bestämmelser om de finansiella kostnader som uppkommer genom att Irland och Förenade kungariket deltar i genomförandet av de avtalen.”
Parternas yrkanden och förfarandet vid domstolen
12 Konungariket Spanien har yrkat att domstolen ska
– ogiltigförklara artikel 19 i Eurosurförordningen, och
– förplikta parlamentet och rådet att ersätta rättegångskostnaderna.
13 Parlamentet och rådet har yrkat att domstolen ska
– ogilla talan, och
– förplikta Konungariket Spanien att ersätta rättegångskostnaderna.
14 Genom beslut av domstolens ordförande den 19 maj 2014 tilläts Irland, Förenade kungariket och kommissionen att intervenera till stöd för Europaparlamentets och rådets yrkanden.
Prövning av talan
Parternas argument
15 Konungariket Spanien har till stöd för sin talan åberopat en enda grund, vilken avser åsidosättande av artiklarna 4 och 5 i Schengenprotokollet, i förening.
16 Denna medlemsstat har hävdat att artikel 19 i Eurosurförordningen är oförenlig med dessa bestämmelser, eftersom det därigenom inrättas ett ad hoc-förfarande – vid sidan om artikel 4 i förordningen – för Irlands och Förenade kungarikets deltagande i förordningen genom samarbetsavtal.
17 Enligt Konungariket Spanien utgör nämligen Irlands och Förenade kungarikets medverkan i Eurosursystemet enligt artikel 19 i Eurosurförordningen ett sådant deltagande som avses i Schengenprotokollet, eftersom dessa medlemsstaters samarbete i nämnda system innebär ett deltagande i verkställandet av förordningen och att den omständigheten att dessa medlemsstater integreras i ett informationsutbyte innebär att de ingår i det gemensamma ramverk för informationsutbyte och samarbete som nämnda förordning enligt artikel 1 däri syftar till att inrätta. Att anse att Irlands och Förenade kungarikets medverkan i Eurosursystemet inte utgör ett sådant deltagande som avses i Schengenprotokollet förefaller därför konstlat.
18 Om inrättandet av ett ad hoc-förfarande för deltagande anses vara lagenligt, skulle dessutom artikel 4 i Schengenprotokollet fråntas sin ändamålsenliga verkan, eftersom en medlemsstat som inte tillåtits delta i antagandet av en åtgärd som utvecklar Schengenregelverket kan delta genom detta ad hoc-förfarande, trots att den inte tillåtits delta. Denna ordning skulle således vara oförenlig med den lösning som domstolen kom fram till i domen Förenade kungariket/rådet (C‑77/05, EU:C:2007:803) och domen Förenade kungariket/rådet (C‑137/05, EU:C:2007:805).
19 Konungariket Spanien har även påpekat att domstolen i domen Förenade kungariket/rådet (C‑482/08, EU:C:2010:631) slog fast att medlemsstater som deltar i Schengenregelverket inte är skyldiga att föreskriva särskilda anpassningsbestämmelser för andra medlemsstater.
20 Enligt Konungariket Spanien innebär dessutom artikel 19 i Eurosurförordningen ett särskilt allvarligt åsidosättande av artikel 4 i Schengenprotokolle av följande skäl: Irland och Förenade kungariket betraktas som tredjeländer. Dessa båda medlemsstater ges en mer förmånlig ställning än övriga medlemsstater. De i artikel 19 nämnda avtalen innehåller bestämmelser avseende kostnader för genomförandet av avtalen och det system som följer av dessa avtal leder till att administrationen av passagen av de yttre gränserna splittras upp. Unionslagstiftaren har således rättsstridigt skapat en särskild situation som inte föreskrivs i primärrätten och som står i strid med det syfte som eftersträvas med artikel 4 i Schengenprotokollet.
21 Parlamentet, rådet, Irland och Förenade kungariket har hävdat att begreppet deltagande används i Schengenprotokollet för att beteckna såväl deltagande i antagande av bestämmelser som utvecklar Schengenregelverket som deltagande vad gäller tillämpning av bestämmelser som redan antagits och som rör detta regelverk. Irland och Förenade kungariket har emellertid inte deltagit i antagandet av Eurosurförordningen och deltar inte heller i tillämpningen av nämnda förordning, vilket anges i skälen 20 och 21 i förordningen.
22 Enligt parlamentet, rådet, Irland, Förenade kungariket och kommissionen föreskrivs i artikel 19 i Eurosurförordningen faktiskt endast ett begränsat samarbete, som gör det möjligt att bättre uppnå syftena med Eurosur, utan att Irland och Förenade kungariket likställs med de stater som deltar i de bestämmelser i Schengenregelverket som avser passage av de yttre gränserna. De olika gränser som omgärdar tillämpningsområdet för de i artikel 19 angivna avtalen medför nämligen att Irland eller Förenade kungariket inte genom dessa avtal kan omfattas av det gemensamma ramverk som inrättas genom nämnda förordning.
23 Parlamentet och kommissionen har dessutom hävdat att artiklarna 4 och 5 i Schengenprotokollet enbart reglerar sådana situationer där Irland och Förenade kungariket begär att få delta i en del av Schengenregelverket och inte dessa medlemsstaters ställning när de inte gjort en sådan begäran.
24 Den lösning som föreslagits av Konungariket Spanien skulle vidare, enligt parlamentet och Förenade kungariket, leda till att Irland och Förenade kungariket skulle behandlas med större misstro än tredjeländer.
25 Slutligen har rådet, Förenade kungariket och kommissionen ifrågasatt de argument som framförts av Konungariket Spanien och som innebär att artikel 19 i Eurosurförordningen skulle kunna få olika skadliga verkningar. De har härvidlag bland annat hävdat att den ökade komplexitet som kan följa av att samarbetsavtal ingås inte äventyrar förverkligandet av syftet med Schengenprotokollet utan utgör en del i det faktiska fördjupade samarbetet inom Schengenområdet och i det mer begränsade samarbete som är önskvärt med tredjeländer som gränsar till detta område och med icke deltagande medlemsstater.
Domstolens bedömning
26 Domstolen erinrar om att enligt artikel 1 i Schengenprotokollet bemyndigas 25 medlemsstater, bland vilka varken Irland eller Förenade kungariket återfinns, att upprätta ett fördjupat samarbete sinsemellan på de områden som omfattas av Schengenregelverket.
27 Eftersom Irland och Förenade kungariket är de enda medlemsstater som inte deltar i samtliga bestämmelser i Schengenregelverket, har dessa två stater en särställning som har beaktats i Schengenprotokollet i två avseenden (se, för ett liknande resonemang, dom Förenade kungariket/rådet, C‑77/05, EU:C:2007:803, punkt 57).
28 För det första får dessa två medlemsstater, såsom föreskrivs i artikel 4 i Schengenprotokollet, när som helst begära att vissa eller samtliga bestämmelser i Schengenregelverket, som är i kraft vid tidpunkten för begäran, ska tillämpas på dem. För det andra kan dessa medlemsstater enligt artikel 5 i Schengenprotokollet, som reglerar antagande av förslag och initiativ som grundar sig på Schengenregelverket, välja huruvida de ska delta i antagandet av en sådan åtgärd. Dessa medlemsstater har inte denna valmöjlighet annat än när denna åtgärd avser ett område av Schengenregelverket som den berörda medlemsstaten anslutit sig till med tillämpning av artikel 4 i Schengenprotokollet eller som utgör en utveckling av ett sådant område (se, för ett liknande resonemang, dom Förenade kungariket/rådet, C‑77/05, EU:C:2007:803, punkterna 58, 62 och 65, samt dom Förenade kungariket/rådet, C‑482/08, EU:C:2010:631, punkt 61).
29 Även om Irland och Förenade kungariket deltar i vissa bestämmelser i Schengenregelverket, i enlighet med artikel 4 i Schengenprotokollet och besluten 2000/365 och 2002/192, är det ostridigt att så inte är fallet vad gäller bestämmelserna om passage av yttre gränser.
30 Irland eller Förenade kungariket kan således delta i de gällande bestämmelserna på området i Schengenregelverket eller i antagandet av förslag och initiativ som grundar sig på detta regelverk endast efter det att medlemsstaten i fråga har framställt en begäran om detta, vilken sedan godkänts av rådet i enlighet med förfarandet i artikel 4 i Schengenprotokollet.
31 Härav följer att unionslagstiftaren inte med giltig verkan kan inrätta ett annat förfarande än det som avses i artikel 4 i Schengenprotokollet, oavsett om detta leder till att förfarandet blir strängare eller enklare, för att godkänna Irlands eller Förenade kungarikets deltagande i sådana bestämmelser eller antagande av sådana förslag eller initiativ (se, för ett likande resonemang, dom parlamentet/rådet, C‑133/06, EU:C:2008:257, punkt 56).
32 Unionslagstiftaren kan inte heller föreskriva att medlemsstaterna ska ges möjlighet att sinsemellan ingå avtal med sådan innebörd.
33 I det aktuella fallet föreskrivs i artikel 19 i Eurosurförordningen, vilken utgör en utveckling av Schengenregelverket i fråga om passage av yttre gränser, möjligheten att inrätta ett samarbete som syftar till utbyte av information på grundval av bilaterala eller multilaterala avtal mellan Irland eller Förenade kungariket och en eller flera av de angränsande medlemsstaterna, utan att det är nödvändigt att rådet i förväg antar ett beslut med stöd av artikel 4 i Schengenprotokollet om godkännande av detta samarbete.
34 Mot bakgrund av syftet med dessa avtal, kan det inte anses att artikel 19 i Eurosurförordningen ger Irland eller Förenade kungariket möjlighet att delta i antagandet av förslag eller initiativ som grundar sig på Schengenregelverket, i fråga om passage av yttre gränser.
35 För att pröva huruvida Konungariket Spanien har fog för sin enda grund är det emellertid nödvändigt att avgöra huruvida det samarbete som dessa avtal syftar till att inrätta mellan Irland eller Förenade kungariket och en eller flera av de angränsande medlemsstaterna kan kvalificeras som ett ”deltagande” i bestämmelserna i Eurosurförordningen i enlighet med artikel 4 i Schengenprotokollet.
36 Det ska först påpekas att det av skälen 20 och 21 i Eurosurförordningen framgår att förordningen inte är bindande för, eller tillämplig på, Irland och Förenade kungariket, och att det i artikel 19 i förordningen inte föreskrivs att de avtal som anges i denna artikel kan förändra detta förhållande.
37 Det följer vidare av artiklarna 1 och 4 i Eurosurförordningen att förordningen inrättar ett gemensamt ramverk för informationsutbyte och för samarbete mellan medlemsstaterna och byrån, vilket består av sex delar som räknas upp i artikel 4.1 i förordningen. De i artikel 19 i förordningen nämnda avtalen avser emellertid enligt artikel 19.2 i samma förordning endast två av dessa sex delar, eftersom de möjliggör ett informationsutbyte med de nationella samordningscentralerna i enbart de medlemsstater som har ingått ett sådant avtal avseende den information som finns i de nationella situationsbilderna i dessa medlemsstater.
38 Denna begränsning vad avser syftet med de i artikel 19 i Eurosurförordningen nämnda avtalen innebär särskilt, såsom generaladvokaten har angett i punkterna 27 och 31 i sitt förslag till avgörande, att dessa avtal inte kan inrätta förbindelser mellan Irland eller Förenade kungariket och byrån och att det inte heller kan förekomma någon direkt tillgång till kommunikationsnätverket, till den europeiska situationsbilden eller till den gemensamma underrättelsebilden, till vilka övriga medlemsstater enligt artikel 4.3 i nämnda förordning har obegränsat tillträde, och som utgör den centrala delen i det gemensamma ramverk som inrättats genom förordningen.
39 De avtal som anges i artikel 19 i Eurosurförordningen kan dessutom inte avse den operativa delen av förordningen, det vill säga reaktionsförmågan vid medlemsstaternas yttre gränser, vilken regleras i artiklarna 14–16 i förordningen.
40 Det ska slutligen anges att den information som kan överföras till Irland och Förenade kungariket på grundval av de i artikel 19 i Eurosurförordningen nämnda avtalen noga anges i artikel 19.2 och 19.3 i förordningen. Det kan särskilt nämnas att ett informationsutbyte med Irland eller Förenade kungariket inte kan ske beträffande den information som avses i artikel 9.10 i förordningen, eller beträffande den information som lämnats inom ramen för Eurosur av byrån eller av en medlemsstat som inte är part i ett sådant avtal, såvida inte byrån eller den medlemsstaten godkänt detta på förhand.
41 Det samarbete som tillåts enligt artikel 19 i Eurosurförordningen kan således endast avse en begränsad del av de områden som regleras genom förordningen. Inom dessa områden kan dessutom de i nämnda artikel angivna avtalen inte medge tillgång, inte ens indirekt, till information som utbytts inom det ramverk som inrättats genom förordningen i fråga, utan ett förhandsgodkännande från de medlemsstater som lämnat informationen.
42 Av det anförda följer att de avtal som anges i artikel 19 i Eurosurförordningen gör det möjligt att genomföra en begränsad form av samarbete mellan Irland och Förenade kungariket och en eller flera angränsande medlemsstater. Avtalen kan emellertid inte leda till att Irland och Förenade kungariket ges samma ställning som övriga medlemsstater, eftersom dessa avtal inte med giltig verkan kan föreskriva rättigheter och skyldigheter för de två förstnämnda medlemsstaterna som är jämförbara med övriga medlemsstaters rättigheter och skyldigheter inom Eurosursystemet eller inom en väsentlig del av detta.
43 Konungariket Spanien har emellertid, i motsats till vad parlamentet och rådet har anfört, hävdat att även en begränsad form av samarbete ska betraktas som ett sådant deltagande som avses i artikel 4 i Schengenprotokollet, varför artikel 19 i Eurosurförordningen, enligt denna medlemsstat, är oförenlig med Schengenprotokollet, trots begränsningarna i det samarbete som föresrivs i denna artikel.
44 Det ska härvidlag erinras om att enligt fast rättspraxis ska man vid tolkningen av en unionsbestämmelse beakta såväl dess lydelse som dess sammanhang och ändamål (se, för ett liknande resonemang, dom Förenade kungariket/rådet, C‑77/05, EU:C:2007:803, punkt 55, och dom van der Helder och Farrington, C‑321/12, EU:C:2013:648, punkt 36).
45 För det första följer det av ordalydelsen i artikel 4 i Schengenprotokollet att Irland och Förenade kungariket har möjlighet att begära att vissa eller samtliga bestämmelser i Schengenregelverket ska tillämpas på dem. Däremot framgår det av ordalydelsen i denna artikel att rådet skulle ha möjlighet att med användning av det förfarande som anges i artikeln variera med vilken intensitet detta deltagande ska ske genom att föreskriva att de bestämmelser som dessa två medlemsstater får delta i ska ges en begränsad eller anpassad tillämpning med avseende på dessa stater, såsom anges i artikel 19 i Eurosurförordningen.
46 Vad för det andra gäller det sammanhang som artikel 4 i Schengenprotokollet ingår i ska det påpekas att det i ingressen till detta protokoll anges att Irland och Förenade kungariket har möjlighet att ”godta” bestämmelser i Schengenregelverket, vilket tyder på att det förfarande som inrättas i artikel 4 i nämnda protokoll syftar till att ge dessa medlemsstater möjlighet att fullt ut ansluta sig till gällande bestämmelser i detta regelverk och inte till att föreskriva begränsade samarbetsmekanismer på de områden i regelverket som nämnda medlemsstater inte anslutit sig till. Denna bedömning stöds av att uttrycket godta även används i artikel 7 i nämnda protokoll, vad avser nya medlemsstater i unionen.
47 Det framgår vidare av såväl ingressen till Schengenprotokollet som av artikel 1 i protokollet att införlivandet av Schengenregelverket inom Europeiska unionens ramar grundas på fördragsbestämmelserna om fördjupat samarbete.
48 Det framgår emellertid av avdelning III i den sjätte delen av EUF-fördraget, särskilt artikel 327 FEUF, att vid genomförandet av ett fördjupat samarbete görs skillnad mellan deltagande medlemsstater, som är bundna av de rättsakter som antas inom ramen för samarbetet i fråga, och icke deltagande medlemsstater, vilka inte är bundna. Övergången från icke deltagande medlemsstat till deltagande medlemsstat regleras i normalfallet i artikel 331 FEUF och innebär, i likhet med vad som anges i denna artikel, att den berörda medlemsstaten blir skyldig att tillämpa de rättsakter som redan antagitis inom ramen för det aktuella fördjupade samarbetet.
49 Artikel 4 i Schengenprotokollet, som är tillämplig i stället för artikel 331 FEUF på det fördjupade samarbetet inom Schengenregelverket, ska således förstås på så sätt att den syftar till att göra det möjligt för Irland och Förenade kungariket att med avseende på vissa gällande bestämmelser i Schengenregelverket erhålla samma ställning som de medlemsstater som deltar i regelverket, och inte att reglera dessa två medlemsstaters rättigheter och skyldigheter då de väljer att på vissa områden fortsätta att stå utanför detta fördjupade samarbete.
50 För det tredje kan Konungariket Spaniens argument, som innebär att syftet med artikel 4 i Schengenprotokollet innebär att det inte kan anses lagenligt att inrätta begränsade former av samarbete med Irland och Förenade kungariket, inte godtas.
51 Det följer nämligen av den allmänna systematiken i Schengenprotokollet, av förklaring nr 45 om artikel 4 i protokollet om införlivande av Schengenregelverket inom unionens ramar och av principen om lojalt samarbete, att det system som inrättades genom artiklarna 4 och 5 i Schengenprotokollet inte kan anses förplikta Irland och Förenade kungariket att delta i hela Schengenregelverket utan möjlighet at inrätta någon form av begränsat samarbete med dessa båda medlemsstater (se, för ett likande resonemang, dom Förenade kungariket/rådet, C‑77/05, EU:C:2007:803, punkt 66).
52 Vidare kan inte en tolkning av artikel 4 i Schengenprotokollet som innebär att den inte är tillämplig på olika begränsade former av samarbete undergräva bestämmelsens ändamålsenliga verkan, eftersom en sådan tolkning inte gör det möjligt för Irland och Förenade kungariket att få rättigheter som är jämförbara med andra medlemsstaters rättigheter med avseende på gällande bestämmelser i Schengenregelverket och inte heller gör det möjligt för dessa att delta i antagandet av förslag och initiativ som grundar sig på detta regelverk, utan att ha fått förhandsgodkännande att delta i berörda bestämmelser med stöd av ett enhälligt beslut i rådet, antaget på grundval av nämnda artikel.
53 Den omständigheten att de medlemsstater som deltar i Schengenregelverket inte är skyldiga att föreskriva särskilda anpassningsbestämmelser för de andra medlemsstaterna när de utvecklar och fördjupar det närmare samarbete som de har bemyndigats att upprätta enligt artikel 1 i Schengenprotokollet (dom Förenade kungariket/rådet, C‑482/08, EU:C:2010:631, punkt 49) innebär inte att unionslagstiftaren inte får föreskriva sådana bestämmelser, bland annat för att tillåta vissa begränsade former av samarbete med de sistnämnda medlemsstaterna, när unionslagstiftaren så finner lämpligt.
54 Den motsatta lösningen skulle för övrigt utgöra ett hinder för förverkligandet av syftena med Schengenregelverket, genom att till exempel begränsa effektiviteten i övervakningen av de yttre gränserna i de geografiska områden som gränsar till de medlemsstater som inte deltar i Schengenregelverket i frågor rörande passage av dessa gränser.
55 Även om det antas att inrättandet av begränsade former av samarbete skulle kunna leda till en fragmentering av de tillämpliga bestämmelserna på det aktuella området, kan denna omständighet inte föranleda någon annan bedömning, eftersom genomförandet av ett fördjupat samarbete med nödvändighet innebär en viss fragmentering av de bestämmelser som är tillämpliga på medlemsstaterna på det berörda området.
56 Den omständigheten att Irland och Förenade kungariket, med avseende på den gemensamma ram som inrättats genom Eurosurförordningen, har getts en annan ställning än de andra medlemsstaterna, vilken i viss utsträckning kan jämföras med den ställning som ett tredjeland har, är således inte relevant i detta sammanhang.
57 Artikel 19 i Eurosurförordningen kan dessutom medverka till att den nämnda fragmenteringen minskas, genom att begränsa innehållet i de avtal som medlemsstaterna kan ingå med Irland och Förenade kungariket i fråga om informationsutbyte avseende passage av yttre gränser.
58 Av det anförda följer att begränsade former av samarbete inte utgör ett sådant deltagande som avses i artikel 4 i Schengenprotokollet.
59 Härav följer att artikel 19 i Eurosurförordningen, mot bakgrund av de konstateranden som gjorts i punkt 42 i förevarande dom, inte kan anses ge medlemsstaterna möjlighet att ingå avtal som tillåter Irland eller Förenade kungariket att delta i gällande bestämmelser i Schengenregelverket i fråga om passage av de yttre gränserna.
60 Följaktligen kan talan inte vinna bifall såvitt avser Konungariket Spaniens enda grund. Talan ska således ogillas.
Rättegångskostnader
61 Enligt artikel 138.1 i domstolens rättegångsregler ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Parlamentet och rådet har yrkat att Konungariket Spanien ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Konungariket Spanien har tappat målet, ska yrkandena bifallas.
62 I enlighet med artikel 140.1 i rättegångsreglerna ska Irland, Förenade kungariket och kommissionen bära sina rättegångskostnader.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande:
1) Talan ogillas.
2) Konungariket Spanien ska ersätta rättegångskostnaderna.
3) Irland, Konungariket Storbritannien och Nordirland samt Europeiska kommissionen ska bära sina rättegångskostnader.
Underskrifter