Věc T‑313/22
Roman Arkadjevič Abramovič
v.
Rada Evropské unie
Rozsudek Tribunálu (prvního rozšířeného senátu) ze dne 20. prosince 2023
„Společná zahraniční a bezpečnostní politika – Omezující opatření přijatá vzhledem k činnostem narušujícím nebo ohrožujícím územní celistvost, svrchovanost a nezávislost Ukrajiny – Zmrazení finančních prostředků – Seznam osob, subjektů a orgánů, na které se vztahuje zmrazení finančních prostředků a hospodářských zdrojů – Omezení vstupu na území členských států – Seznam osob, subjektů a orgánů, na které se vztahuje omezení vstupu na území členských států – Zapsání jména žalobce na seznamy a jeho ponechání na nich – Pojem ‚přední podnikatelé‘ – Článek 2 odst. 1 písm. g) rozhodnutí 2014/145/SZBP – Povinnost uvést odůvodnění – Právo na obhajobu – Nesprávné posouzení – Přiměřenost – Rovné zacházení – Právo na vlastnictví – Svoboda podnikání – Právo na soukromý život – Uplatnění omezení vstupu na státního příslušníka členského státu – Volný pohyb občanů Unie“
1. Akty orgánů – Odůvodnění – Povinnost – Rozsah – Omezující opatření přijatá vzhledem k situaci na Ukrajině – Přední podnikatelé působící v hospodářských odvětvích, která poskytují značné zdroje příjmů vládě Ruské federace, a osoby s nimi spojené – Povinnost označit v odůvodnění specifické a konkrétní poznatky, které odůvodňují uvedené opatření – Rozhodnutí přijaté v souvislostech, které jsou dotčené osobě známy a které jí umožňují pochopit dosah opatření, jež bylo vůči ní přijato – Přípustnost stručného odůvodnění
[Článek 296 druhý pododstavec SFEU; Listina základních práv Evropské unie, čl. 41 odst. 2 písm. c); rozhodnutí Rady 2014/145/SZBP ve znění rozhodnutí (SZBP) 2022/429, (SZBP) 2022/1530, (SZBP) 2023/572 a (SZBP) 2023/811; nařízení Rady č. 269/2014, 2022/427, 2022/1529, 2023/571 a 2023/806]
(viz body 39–42, 45–47, 50)
2. Společná zahraniční a bezpečnostní politika – Omezující opatření přijatá vzhledem k situaci na Ukrajině – Zmrazení finančních prostředků – Právo na obhajobu – Následné rozhodnutí, jímž bylo žalobcovo jméno ponecháno na seznamu osob, na něž se vztahují tato opatření – Neexistence nových důvodů – Povinnost Rady sdělit dotčené osobě nové skutečnosti, které byly zohledněny při pravidelném přezkumu omezujících opatření – Sdělení nových skutečností dotčené osobě s cílem získat její vyjádření
[Rozhodnutí Rady 2014/145/SZBP, ve znění rozhodnutí (SZBP) 2022/1530 a (SZBP) 2023/572; nařízení Rady č. 269/2014, 2022/1529 a 2023/571]
(viz bod 59)
3. Právo Evropské unie – Zásady – Právo na obhajobu – Právo na účinnou soudní ochranu – Omezující opatření přijatá vzhledem k situaci na Ukrajině – Právo na formální slyšení předem – Absence – Porušení práva být vyslechnut – Absence
[Rozhodnutí Rady 2014/145/SZBP, ve znění rozhodnutí (SZBP) 2022/1530 a (SZBP) 2023/572; nařízení Rady č. 269/2014, 2022/1529 a 2023/571]
(viz bod 60)
4. Společná zahraniční a bezpečnostní politika – Omezující opatření přijatá vzhledem k situaci na Ukrajině – Zmrazení finančních prostředků předních podnikatelů působících v hospodářských odvětvích, která poskytují značné zdroje příjmů vládě Ruské federace, a osobám s nimi spojeným – Právo na obhajobu – Následné rozhodnutí, jímž bylo žalobcovo jméno ponecháno na seznamu osob, na něž se vztahují tato opatření – Neexistence nových důvodů – Absence nových důkazů svědčících v neprospěch – Sdělení skutečností svědčících v neprospěch – Absence – Porušení práva být vyslechnut – Absence
[Rozhodnutí Rady 2014/145/SZBP, ve znění rozhodnutí (SZBP) 2022/1530 a (SZBP) 2023/572; nařízení Rady č. 269/2014, 2022/1529 a 2023/571]
(viz body 62, 65–67)
5. Právo Evropské unie – Zásady – Právo na obhajobu – Právo být vyslechnut – Povinnost orgánů vycházet ze stanoviska zúčastněných stran – Absence – Povinnost odpovědět na veškeré argumenty stran – Absence
(Listina základních práv Evropské unie, čl. 41 odst. 2)
(viz body 69, 70)
6. Evropská unie – Soudní přezkum legality aktů orgánů – Omezující opatření přijatá vzhledem k situaci na Ukrajině – Rozsah přezkumu – Důkaz opodstatněnosti opatření – Povinnost příslušného unijního orgánu prokázat v případě sporu podloženost důvodů uplatněných vůči dotyčným osobám nebo subjektům – Nesprávné posouzení – Absence
[Článek 275 druhý pododstavec SFEU; Listina základních práv Evropské unie, článek 47; rozhodnutí Rady 2014/145/SZBP ve znění rozhodnutí (SZBP) 2022/429, (SZBP) 2022/1530, (SZBP) 2023/572 a (SZBP) 2023/811; nařízení Rady č. 269/2014, 2022/427, 2022/1529, 2023/571 a 2023/806]
(viz body 75–79, 102–102–106, 112, 113, 116, 117, 120, 121)
7. Evropská unie – Soudní přezkum legality aktů orgánů – Omezující opatření přijatá vzhledem k situaci na Ukrajině – Rozsah přezkumu – Důkaz opodstatněnosti opatření – Povinnost příslušného unijního orgánu prokázat v případě sporu podloženost důvodů uplatněných vůči dotyčným osobám nebo subjektům – Rozsah prostoru tohoto příslušného orgánu pro uvážení – Relevance důkazů předložených v souvislosti s předchozím zařazením na seznam bez změny důvodů a bez změny situace žalobce či kontextu na Ukrajině
[Rozhodnutí Rady 2014/145/PESC, ve znění rozhodnutí (SZBP) 2022/429, (SZBP) 2022/1530, (SZBP) 2023/572 a (SZBP) 2023/811; nařízení Rady č. 269/2014, 2022/427, 2022/1529, 2023/571 a 2023/806]
(viz body 80, 81)
8. Společná zahraniční a bezpečnostní politika – Omezující opatření přijatá vzhledem k situaci na Ukrajině – Kritéria pro přijetí omezujících opatření – Přední podnikatelé působící v hospodářských odvětvích, která poskytují značné zdroje příjmů vládě Ruské federace, a osoby s nimi spojené – Pojem – Potřeba prokázat existenci úzké vazby nebo vzájemné závislosti mezi osobou, na niž se vztahují opatření, a ruskou vládou nebo jejími činy narušujícími územní celistvost, svrchovanost a nezávislost Ukrajiny – Absence
[Rozhodnutí Rady 2014/145/SZBP, ve znění rozhodnutí (SZBP) 2022/429, (SZBP) 2022/1530, (SZBP) 2023/572 a (SZBP) 2023/811, čl. 2 odst. 1 písm. g); nařízení Rady č. 269/2014, čl. 3 odst. 1 písm. g), 2022/427, 2022/1529, 2023/571 a 2023/806]
(viz body 92–97)
9. Společná zahraniční a bezpečnostní politika – Omezující opatření přijatá vzhledem k situaci na Ukrajině – Kritéria pro přijetí omezujících opatření – Přední podnikatelé působící v hospodářských odvětvích, která poskytují značné zdroje příjmů vládě Ruské federace, a osoby s nimi spojené – Pojem „hospodářské odvětví, které poskytuje značné zdroje příjmů“
[Rozhodnutí Rady 2014/145/SZBP, ve znění rozhodnutí (SZBP) 2022/429, (SZBP) 2022/1530, (SZBP) 2023/572 a (SZBP) 2023/811, čl. 2 odst. 1 písm. g); nařízení Rady č. 269/2014, čl. 3 odst. 1 písm. g), 2022/427, 2022/1529, 2023/571 a 2023/806]
(viz body 108, 109)
10. Společná zahraniční a bezpečnostní politika – Omezující opatření přijatá vzhledem k situaci na Ukrajině – Zmrazení finančních prostředků předních podnikatelů působících v hospodářských odvětvích, která poskytují značné zdroje příjmů vládě Ruské federace, a osobám s nimi spojeným – Nepřijetí omezujících opatření Radou vůči podnikatelům, kteří nemají ruskou státní příslušnost – Porušení zásady rovného zacházení – Neexistence
[Rozhodnutí Rady 2014/145/PESC, ve znění rozhodnutí (SZBP) 2022/429, (SZBP) 2022/1530, (SZBP) 2023/572 a (SZBP) 2023/811; nařízení Rady č. 269/2014, 2022/427, 2022/1529, 2023/571 a 2023/806]
(viz body 127, 130)
11. Společná zahraniční a bezpečnostní politika – Omezující opatření přijatá vzhledem k situaci na Ukrajině – Zmrazení finančních prostředků předních podnikatelů působících v hospodářských odvětvích, která poskytují značné zdroje příjmů vládě Ruské federace, a osobám s nimi spojeným – Soudní přezkum legality – Přiměřenost omezujících opatření – Omezující opatření, která sledují legitimní cíl společné zahraniční a bezpečnostní politiky
[Článek 5 odst. 4 a čl. 21 odst. 2 písm. c) SEU; rozhodnutí Rady 2014/145/SZBP ve znění rozhodnutí (SZBP) 2022/429, (SZBP) 2022/1530, (SZBP) 2023/572 a (SZBP) 2023/811; nařízení Rady č. 269/2014, 2022/427, 2022/1529, 2023/571 a 2023/806]
(viz body 137–141, 144–146, 149)
12. Společná zahraniční a bezpečnostní politika – Omezující opatření přijatá vzhledem k situaci na Ukrajině – Zmrazení finančních prostředků některých osob a subjektů vzhledem k situaci na Ukrajině – Omezení práva na respektování soukromého života, práva na vlastnictví, svobody podnikání a práva pohybu a pobytu – Porušení zásady proporcionality – Neexistence
[Listina základních práv Evropské unie, články 7, 16, 17, 45 a 52 odst. 1; rozhodnutí Rady 2014/145/SZBP ve znění rozhodnutí (SZBP) 2022/429, (SZBP) 2022/1530, (SZBP) 2023/572 a (SZBP) 2023/811; nařízení Rady č. 269/2014, 2022/427, 2022/1529, 2023/571 a 2023/806]
(viz body 155–164, 166)
13. Právo Evropské unie – Zásady – Základní práva – Presumpce neviny – Rozhodnutí o zmrazení finančních prostředků přijaté vůči některým osobám a subjektům vzhledem k situaci na Ukrajině – Soulad s uvedenou zásadou – Podmínky
[Listina základních práv Evropské unie, čl. 48 odst. 1; rozhodnutí Rady 2014/145/SZBP ve znění rozhodnutí (SZBP) 2022/429, (SZBP) 2022/1530, (SZBP) 2023/572 a (SZBP) 2023/811; nařízení Rady č. 269/2014, 2022/427, 2022/1529, 2023/571 a 2023/806]
(viz bod 167)
14. Mimosmluvní odpovědnost – Podmínky – Protiprávnost – Škoda – Příčinná souvislost – Kumulativní podmínky – Neexistence jedné z podmínek – Zamítnutí žaloby na náhradu škody v plném rozsahu
(Článek 340 druhý pododstavec SFEU)
(viz body 172–175)
Shrnutí
V návaznosti na vojenskou agresi Ruské federace vůči Ukrajině dne 24. února 2022 přijala Rada Evropské unie dne 15. března 2022 rozhodnutí 2022/429(1) a nařízení 2022/427(2), kterými byl na seznamy osob, subjektů a orgánů přijatých Radou od roku 2014(3) doplněn Roman Arkadjevič Abramovič z důvodu podpory činností narušujících nebo ohrožujících územní celistvost, svrchovanost a nezávislost Ukrajiny.
Žalobci, podnikateli ruské, izraelské a portugalské státní příslušnosti, uložila Rada zákaz vstupu na území členských států nebo průjezdu přes toto území a zmrazení jeho finančních prostředků a bankovních aktiv v souladu s čl. 1 odst. 1 písm. b) a e) a čl. 2 odst. 1 písm. d) a g) rozhodnutí 2014/145, ve znění změn, z důvodu jeho úzkých vazeb na prezidenta Putina a jeho postavení hlavního akcionáře společnosti Evraz, jednoho z největších daňových poplatníků Ruska. Platnost těchto opatření byla ve vztahu k žalobci prodloužena v září 2022(4), v březnu 2023(5) a v dubnu 2023(6) ze stejných důvodů.
Žalobce podal k Tribunálu Evropské unie žalobu na neplatnost aktů Rady i na náhradu škody údajně vzniklé v důsledku těchto aktů.
Tribunál, který zamítl žalobu v plném rozsahu, upřesnil působnost kritéria pro zápis na seznam uvedeného v čl. 2 odst. 1 písm. g) rozhodnutí 2014/145 [dále jen „kritérium g)“], které je založeno na postavení předního podnikatele působícího v hospodářských odvětvích, která poskytují značné zdroje příjmů ruské vládě.
Závěry Tribunálu
Pokud jde nejprve o povinnost uvést odůvodnění, Tribunál připomněl, že akt nepříznivě zasahující do právního postavení je dostatečně odůvodněn, jestliže byl vydán v souvislostech, které jsou zúčastněné osobě známy a umožňují jí pochopit dosah opatření, které vůči ní bylo přijato. Upřesnil, že odůvodnění aktu Rady, kterým se ukládá omezující opatření, musí nejen identifikovat právní základ tohoto opatření, ale i uvádět specifické a konkrétní důvody, na základě kterých Rada dospěla k závěru, že se takové opatření musí uplatnit na dotyčnou osobu. V projednávané věci byly kontext a okolnosti přijetí napadených aktů žalobci dobře známy. Mimoto odůvodnění napadených aktů výslovně uvádí kritéria pro zápis na seznam a skutkové důvody, proč se Rada rozhodla zařadit nebo ponechat jeho jméno na dotčených seznamech. Tribunál proto dospěl k závěru, že napadené akty uvádějí právně dostačujícím způsobem právní a skutkové okolnosti, které tvoří jejich základ.
Pokud jde dále o právo žalobce být vyslechnut, Tribunál podotkl, že pouhá skutečnost, že Rada nedospěla k závěru o neopodstatněnosti prodloužení omezujících opatření ani nepovažovala za užitečné provést ověření s ohledem na připomínky předložené žalobcem, nemůže znamenat, že se s takovými připomínkami neseznámila. I když totiž povinnost dodržovat právo na obranu a právo být vyslechnut vyžaduje, aby unijní orgány umožnily osobě, vůči níž je namířen akt nepříznivě zasahující do jejího právního postavení, účelně vyjádřit stanovisko, nemůže uvedené orgány nutit k tomu, aby se s ním ztotožnily. Tribunál dospěl k závěru, že Rada splnila své povinnosti, pokud jde o dodržení práva žalobce být vyslechnut.
Pokud jde kromě toho o zařazení žalobce na seznamy na základě kritéria g), Tribunál poznamenal, že toto kritérium používá pojem „přední podnikatelé“ ve spojení se „[zapojením se] do hospodářských odvětví, která poskytují značné zdroje příjmů [ruské] vládě“, bez další podmínky týkající se přímé, či nepřímé spojitosti s uvedenou vládou. V tomto ohledu existuje logická souvislost mezi zaměřením se na tuto kategorii osob a cílem dotčených omezujících opatření, kterým je zvýšit tlak na Rusko, jakož i náklady na jeho jednání proti Ukrajině. Z toho vyvodil, že kritérium g) musí být vykládáno v tom smyslu, že se vztahuje jednak na podnikatele považované za přední podnikatele z důvodu jejich významu v odvětví jejich činnosti a významu tohoto odvětví pro ruské hospodářství, a jednak v tom smyslu, že hospodářská odvětví, v nichž tyto osoby působí, musí poskytnout ruské vládě značné zdroje příjmů.
V projednávané věci učinil Tribunál závěr, že Rada právem konstatovala, že žalobce je předním podnikatelem zejména z důvodu svého profesního postavení, významu jeho hospodářských činností, rozsahu své kapitálové účasti ve společnosti Evraz, a konkrétně svého postavení hlavního akcionáře mateřské společnosti uvedené skupiny společností.
Tribunál dále zdůraznil, že Rada předložila soubor dostatečně konkrétních, přesných a shodujících se nepřímých důkazů umožňující prokázat skutečnost, že hospodářské odvětví, v němž žalobce vykonává činnost, poskytuje ruské vládě značné zdroje příjmů. V této souvislosti zdůraznil, že na rozdíl od toho, co tvrdí žalobce, výraz „která poskytují značné zdroje příjmů [ruské] vládě“ ve smyslu kritéria g) odkazuje na příjmy pocházející z významných hospodářských odvětví v Rusku, a nikoli pouze na daně placené předními podnikateli. Kromě toho okolnost, že daňové příjmy pocházející z ocelářského a důlního odvětví jsou určeny především do rozpočtů místních federativních entit, je irelevantní. I když tento zdroj příjmů není určen do federálního rozpočtu ani přímo používán uvedenou vládou na podporu jejích vojenských výdajů, nic to nemění na tom, že této vládě jako celku umožňuje, bez rozlišení podle toho, zda tyto příjmy pocházejí z federálního rozpočtu nebo z regionálních rozpočtů, mobilizovat více zdrojů na její činnosti, které narušují územní celistvost, svrchovanost a nezávislost Ukrajiny.
Rada se tudíž nedopustila nesprávného posouzení, když rozhodla o zařazení a následném ponechání jména žalobce na dotčených seznamech.
V návaznosti na argument žalobce, podle kterého je použití kritéria g) Radou diskriminační v tom, že se uvedené kritérium týká podnikatelů ruské státní příslušnosti a ruských podniků bez ohledu na zahraniční podniky, Tribunál konstatoval, že toto kritérium se netýká státní příslušnosti uvedených osob, nýbrž každé fyzické osoby, která má postavení předního podnikatele ve smyslu uvedeného kritéria. V důsledku toho mohou být osoby, na které se vztahují dotčená omezující opatření, jakékoli státní příslušnosti, splňují-li dotyčné kritérium.
Pokud jde o údajné porušení zásady proporcionality, Tribunál s ohledem na prvořadý význam cílů sledovaných dotčenými omezujícími opatřeními, které jsou součástí širšího cíle zachování míru, shledal, že negativní důsledky vyplývající z jejich použití na žalobce nejsou zjevně nepřiměřené. To potvrzuje i přístup Rady rozšířit postupně z důvodu zhoršení situace na Ukrajině okruh osob a subjektů, na které se vztahují dotčená omezující opatření, aby bylo dosaženo sledovaných cílů. Mimoto jsou uvedená opatření přiměřená sledovaným cílům obecného zájmu a nezbytná, jelikož alternativní a méně omezující opatření by neumožňovala dosáhnout sledovaných cílů stejně účinně. Zásada proporcionality tedy porušena nebyla.
Pokud jde konečně o porušení základních práv, jichž se žalobce dovolává, Tribunál poznamenal, že podle ustanovení čl. 52 odst. 1 Listiny základních práv Evropské unie nejsou tato práva absolutními výsadami a mohou být omezena, pokud jsou dotčená omezení stanovena zákonem, respektují podstatu dotčeného základního práva a jsou s ohledem na zásadu proporcionality nezbytná a skutečně odpovídají cílům obecného zájmu uznaným Unií. Tribunál konstatoval, že tyto podmínky jsou v projednávané věci splněny. Kromě toho uvedl, že omezující opatření nemají trestněprávní povahu, a nemají tedy za následek zásah do práva na presumpci neviny uznaného v čl. 48 odst. 1 Listiny základních práv Evropské unie. Omezení základních práv žalobce, která vyplývají z omezujících opatření přijatých vůči němu v napadených aktech, tedy nejsou nepřiměřená a nemohou způsobit protiprávnost uvedených aktů.
Vzhledem k tomu, že podmínka protiprávnosti jednání vytýkaného Radě není splněna, Tribunál v konečném důsledku rozhodl, že mimosmluvní odpovědnost Unie nemůže vzniknout, a v důsledku toho návrh žalobce na náhradu škody zamítl.