Asunto T‑313/22
Roman Arkadyevich Abramovich
contra
Consejo de la Unión Europea
Sentencia del Tribunal General (Sala Primera ampliada) de 20 de diciembre de 2023
«Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas motivadas por acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania — Inmovilización de fondos — Lista de personas, entidades y organismos a los que se aplica la inmovilización de fondos y de recursos económicos — Restricciones a la entrada en el territorio de los Estados miembros — Lista de personas, entidades y organismos sujetos a restricciones a la entrada en el territorio de los Estados miembros — Inclusión y mantenimiento del nombre del demandante en las listas — Concepto de “principales empresarios” — Artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145/PESC — Obligación de motivación — Derecho de defensa — Error de apreciación — Proporcionalidad — Igualdad de trato — Derecho de propiedad — Libertad de empresa — Derecho a la vida privada — Aplicación de restricciones a la entrada a un nacional de un Estado miembro — Libre circulación de los ciudadanos de la Unión»
1. Actos de las instituciones — Motivación — Obligación — Alcance — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Principales empresarios implicados en sectores económicos que proporcionen una fuente sustancial de ingresos al Gobierno de la Federación de Rusia y personas asociadas a ellos — Obligación de indicar en la motivación los datos específicos y concretos que justifican la citada medida — Decisión que se inscribe en un contexto conocido por el interesado que le permite comprender el alcance de la medida adoptada frente a él — Procedencia de una motivación sucinta
[Art. 296 TFUE, párr. 2; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 41, ap. 2, letra c); Decisión 2014/145/PESC del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones (PESC) 2022/429, 2022/1530, 2023/572 y 2023/811; Reglamentos del Consejo (UE) n.º 269/2014 y de Ejecución (UE) 2022/427, 2022/1529, 2023/571 y 2023/806]
(véanse los apartados 39 a 42, 45 a 47 y 50)
2. Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Inmovilización de fondos — Derecho de defensa — Decisión posterior que mantiene el nombre del demandante en la lista de personas afectadas por esas medidas — Inexistencia de motivos nuevos — Obligación del Consejo de comunicar al interesado los nuevos elementos tenidos en cuenta con ocasión de la revisión periódica de las medidas restrictivas — Comunicación de los nuevos elementos al interesado para recabar sus observaciones
[Decisión 2014/145/PESC del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones (PESC) 2022/1530 y 2023/572; Reglamentos del Consejo (UE) n.º 269/2014 y de Ejecución (UE) 2022/1529 y 2023/571]
(véase el apartado 59)
3. Derecho de la Unión Europea — Principios — Derecho de defensa — Derecho a la tutela judicial efectiva — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Derecho a una audiencia formal previa — Inexistencia — Vulneración del derecho a ser oído — Inexistencia
[Decisión 2014/145/PESC del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones (PESC) 2022/1530 y 2023/572; Reglamentos del Consejo (UE) n.º 269/2014 y de Ejecución (UE) 2022/1529 y 2022/571]
(véase el apartado 60)
4. Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Inmovilización de fondos de los principales empresarios implicados en sectores económicos que proporcionen una fuente sustancial de ingresos al Gobierno de la Federación de Rusia y de personas asociadas a ellos — Derecho de defensa — Decisión posterior que mantiene el nombre del demandante en la lista de personas afectadas por esas medidas — Inexistencia de motivos nuevos — Inexistencia de nuevas pruebas inculpatorias — Comunicación de las pruebas inculpatorias — Inexistencia — Vulneración del derecho a ser oído — Inexistencia
[Decisión 2014/145/PESC del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones (PESC) 2022/1530 y 2023/572; Reglamentos del Consejo (UE) n.º 269/2014 y de Ejecución (UE) 2022/1529 y 2022/571]
(véanse los apartados 62 y 65 a 67)
5. Derecho de la Unión Europea — Principios — Derecho de defensa — Derecho a ser oído — Obligación de las instituciones de acoger el punto de vista de las partes interesadas — Inexistencia — Obligación de responder a todos los argumentos de las partes — Inexistencia
(Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 41, ap. 2)
(véanse los apartados 69 y 70)
6. Unión Europea — Control jurisdiccional de la legalidad de los actos de las instituciones — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Alcance del control — Prueba de la procedencia de la medida — Obligación de la autoridad competente de la Unión de acreditar, en caso de impugnación, que los motivos utilizados en contra de las personas o entidades afectadas son fundados — Error de apreciación — Inexistencia
[Art. 275 TFUE, párr. 2; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 47; Decisión 2014/145/PESC del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones (PESC) 2022/429, 2022/1530, 2023/572 y 2023/811; Reglamentos del Consejo (UE) n.º 269/2014 y de Ejecución (UE) 2022/427, 2022/1529, 2023/571 y 2023/806]
(véanse los apartados 75 a 79, 102 a 106, 112, 113, 116, 117, 120 y 121)
7. Unión Europea — Control jurisdiccional de la legalidad de los actos de las instituciones — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Alcance del control — Prueba de la procedencia de la medida — Obligación de la autoridad competente de la Unión de acreditar, en caso de impugnación, que los motivos utilizados en contra de las personas o entidades afectadas son fundados — Amplitud del margen de apreciación de dicha autoridad competente — Pertinencia de las pruebas aportadas en el marco de una inclusión anterior y sin modificación de los motivos, cambios en la situación del demandante o evolución del contexto de Ucrania
[Decisión 2014/145/PESC del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones (PESC) 2022/429, 2022/1530, 2023/572 y 2023/811; Reglamentos del Consejo (UE) n.º 269/2014 y de Ejecución (UE) 2022/427, 2021/1529, 2021/571 y 2023/806]
(véanse los apartados 80 y 81)
8. Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Criterios de adopción de las medidas restrictivas — Principales empresarios implicados en sectores económicos que proporcionen una fuente sustancial de ingresos al Gobierno de la Federación de Rusia y personas asociadas a ellos — Concepto — Necesidad de acreditar una estrecha vinculación o una relación de interdependencia entre la persona sujeta a las medidas y el Gobierno ruso o sus acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania — Inexistencia
[Decisión 2014/145/PESC del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones (PESC) 2022/429, 2022/1530, 2023/572 y 2023/811, art. 2, ap. 1, letra g); Reglamentos del Consejo (UE) n.º 269/2014, art. 3, ap. 1, letra g), y de Ejecución (UE) 2022/427, 2022/1529, 2023/571 y 2023/806]
(véanse los apartados 92 a 97)
9. Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Criterios de adopción de las medidas restrictivas — Principales empresarios implicados en sectores económicos que proporcionen una fuente sustancial de ingresos al Gobierno de la Federación de Rusia y personas asociadas a ellos — Concepto de sector económico que proporciona una fuente sustancial de ingresos
[Decisión 2014/145/PESC del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones (PESC) 2022/429, 2022/1530, 2023/571 y 2023/811, art. 2, ap. 1, letra g); Reglamentos del Consejo (UE) n.º 269/2014, art. 3, ap. 1, letra g), y de Ejecución (UE) 2022/427, 2022/1529, 2023/571 y 2023/806]
(véanse los apartados 108 y 109)
10. Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Inmovilización de fondos de los principales empresarios implicados en sectores económicos que proporcionen una fuente sustancial de ingresos al Gobierno de la Federación de Rusia y de personas asociadas a ellos — No adopción por el Consejo de medidas restrictivas contra empresarios que no tienen nacionalidad rusa — Violación del principio de igualdad de trato — Inexistencia
[Decisión 2014/145/PESC del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones (PESC) 2022/429, 2022/1530, 2023/572 y 2023/811; Reglamentos del Consejo (UE) n.º 269/2014 y de Ejecución (UE) 2022/427, 2021/1529, 2021/571 y 2023/806]
(véanse los apartados 127 y 130)
11. Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Inmovilización de fondos de los principales empresarios implicados en sectores económicos que proporcionen una fuente sustancial de ingresos al Gobierno de la Federación de Rusia y de personas asociadas a ellos — Control jurisdiccional de la legalidad — Carácter apropiado de las medidas restrictivas — Medidas restrictivas que persiguen un objetivo legítimo de la política exterior y de seguridad común[Arts. 5 TUE, ap. 4, y 21 TUE, ap. 2, letra c); Decisión 2014/145/PESC del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones (PESC) 2022/429, 2022/1530, 2023/572 y 2023/811; Reglamentos del Consejo (UE) n.º 269/2014 y de Ejecución (UE) 2022/427, 2022/1529, 2023/571 y 2023/806]
(véanse los apartados 137 a 141, 144 a 146 y 149)
12. Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Inmovilización de fondos de determinadas personas o entidades habida cuenta de la situación en Ucrania — Restricción del derecho al respeto de la vida privada, del derecho de propiedad, de la libertad de empresa y del derecho de circulación y residencia — Violación del principio de proporcionalidad — Inexistencia
[Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, arts. 7, 16, 17, 45 y 52, ap. 1; Decisión 2014/145/PESC del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones (PESC) 2022/429, 2022/1530, 2023/572 y 2023/811; Reglamentos del Consejo (UE) n.º 269/2014 y de Ejecución (UE) 2022/427, 2022/1529, 2023/571 y 2023/806]
(véanse los apartados 155 a 164 y 166)
13. Derecho de la Unión Europea — Principios — Derechos fundamentales — Presunción de inocencia — Decisión de inmovilización de fondos adoptada frente a determinadas personas o entidades habida cuenta de la situación en Ucrania — Compatibilidad con el citado principio — Requisitos
[Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 48, ap. 1; Decisión 2014/145/PESC del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones (PESC) 2022/429, 2022/1530, 2023/572 y 2023/811; Reglamentos del Consejo (UE) n.º 269/2014 y de Ejecución (UE) 2022/427, 2022/1529, 2023/571 y 2023/806]
(véase el apartado 167)
14. Responsabilidad extracontractual — Requisitos — Ilegalidad — Perjuicio — Relación de causalidad — Requisitos acumulativos — Incumplimiento de uno de los requisitos — Desestimación de la totalidad del recurso de indemnización
(Art. 340 TFUE, párr. 2)
(véanse los apartados 172 a 175)
Resumen
A raíz de la agresión militar perpetrada por la Federación de Rusia contra Ucrania el 24 de febrero de 2022, el Consejo de la Unión Europea adoptó, el 15 de marzo de 2022, la Decisión 2022/429 (1) y el Reglamento 2022/427, (2) mediante los cuales se incluyó a Roman Arkadyevich Abramovich en las listas de personas, entidades y organismos que el Consejo viene elaborando desde 2014 (3) como consecuencia del apoyo prestado a determinadas acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania.
El Consejo prohibió al demandante, empresario de nacionalidad rusa, israelí y portuguesa, la entrada y tránsito en el territorio de los Estados miembros y le impuso la inmovilización de sus fondos y activos bancarios, de conformidad, respectivamente, con los artículos 1, apartado 1, letras b) y e), y 2, apartado 1, letras d) y g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, debido a su estrecha vinculación con el presidente Putin y a su condición de accionista mayoritario de Evraz, uno de los mayores contribuyentes de Rusia. Dichas medidas fueron prorrogadas con respecto al demandante en septiembre de 2022, (4) en marzo de 2023 (5) y en abril de 2023 (6) por los mismos motivos.
El demandante interpuso ante el Tribunal General recurso de anulación contra los actos del Consejo y una demanda de indemnización del perjuicio supuestamente sufrido como consecuencia de esos actos.
El Tribunal General, que desestima el recurso en su totalidad, precisa el ámbito de aplicación del criterio de inclusión previsto en el artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145 [en lo sucesivo, «criterio g)»], que se basa en la condición de principal empresario implicado en sectores económicos que proporcionan una fuente sustancial de ingresos al Gobierno de Rusia.
Apreciación del Tribunal General
En lo concerniente, en primer lugar, a la obligación de motivación, el Tribunal General recuerda que un acto lesivo está suficientemente motivado cuando se dicta en un contexto conocido por el interesado, que le permite comprender el alcance de la medida adoptada frente a él. Precisa que la motivación de un acto del Consejo que impone una medida restrictiva no solamente debe identificar la base jurídica de dicha medida, sino también las razones específicas y concretas por las que el Consejo considera que el interesado tiene que ser objeto de tal medida. En el caso de autos, el demandante conocía perfectamente el contexto y las circunstancias que rodearon la adopción de los actos impugnados. Además, la motivación de estos menciona expresamente los criterios de inclusión y los motivos fácticos por los que el Consejo decidió incluir o mantener su nombre en las listas de que se trata. En consecuencia, el Tribunal General concluye que los actos impugnados exponen de manera suficiente en Derecho los elementos de hecho y de Derecho que constituyen su fundamento.
En lo que respecta, a continuación, al derecho del demandante a ser oído, el Tribunal General señala que el mero hecho de que el Consejo no concluyera que una prórroga de las medidas restrictivas carecía de fundamento y ni siquiera considerara útil proceder a comprobaciones en vista de las observaciones del demandante no implica que no tuviera conocimiento de esas observaciones. En efecto, aunque el respeto del derecho de defensa y del derecho a ser oído exige que las instituciones de la Unión permitan a la persona afectada por un acto lesivo manifestar oportunamente su punto de vista, no puede obligarlas a acogerlo. El Tribunal General concluye que el Consejo cumplió sus obligaciones en lo referente al derecho del demandante a ser oído.
En lo tocante, por otra parte, a la inclusión del demandante en las listas sobre la base del criterio g), el Tribunal General observa que este criterio emplea el concepto de «principales empresarios» junto con el hecho de estar «implicados en sectores económicos que proporcionen una fuente sustancial de ingresos al Gobierno [ruso]», sin imponer ningún otro requisito relativo a un vínculo, directo o indirecto, con dicho Gobierno. A este respecto, existe un vínculo lógico entre el hecho de apuntar a esta categoría de personas y el objetivo de las medidas restrictivas en cuestión, que no es otro que aumentar la presión sobre Rusia y el coste de sus acciones contra Ucrania. Concluye que el criterio g) debe interpretarse en el sentido de que, por un lado, se aplica a los empresarios considerados principales debido a su importancia en su sector de actividad y a la importancia que este sector tiene para la economía rusa y, por otro lado, son los sectores económicos en los que están implicadas esas personas los que deben proporcionar una fuente sustancial de ingresos al Gobierno ruso.
En el caso de autos, el Tribunal General considera que el Consejo llegó acertadamente a la conclusión de que el demandante era un empresario principal debido, en particular, a su situación profesional, a la importancia de sus actividades económicas, al volumen de su participación en el capital de Evraz y, más concretamente, a su condición de accionista mayoritario de la sociedad matriz del citado grupo empresarial.
El Tribunal General subraya además que el Consejo ha aportado un conjunto de indicios suficientemente concretos, precisos y concordantes que permiten acreditar que el sector económico en el que está implicado el demandante proporciona una fuente sustancial de ingresos para el Gobierno ruso. A este respecto, subraya que, a diferencia de lo que afirma el demandante, la expresión «que proporcionen una fuente sustancial de ingresos al Gobierno [ruso]», en el sentido del criterio g), se refiere a los ingresos procedentes de sectores económicos importantes en Rusia, y no solo a los impuestos abonados por los principales empresarios. Por otro lado, la circunstancia de que los ingresos fiscales procedentes del sector siderúrgico y minero reviertan principalmente en el presupuesto de las entidades federadas locales carece de pertinencia. En efecto, aunque esa fuente de ingresos no vaya a parar al presupuesto federal ni sea utilizada directamente por el citado Gobierno para sufragar sus gastos militares, no es menos cierto que permite a dicho Gobierno, considerado en su globalidad, sin distinción en función de que los ingresos provengan del presupuesto federal o de los presupuestos regionales, destinar más recursos a sus acciones dirigidas a menoscabar la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania.
Por consiguiente, el Consejo no cometió ningún error de apreciación al decidir incluir y mantener el nombre del demandante en las listas de que se trata.
En respuesta a la alegación del demandante según la cual la aplicación del criterio g) por el Consejo es discriminatoria puesto que ese criterio se refiere a los empresarios y empresas de nacionalidad rusa, ignorando a las empresas extranjeras, el Tribunal General constata que ese criterio no hace referencia a la nacionalidad de las personas designadas, sino a cualquier persona física que tenga la condición de principal empresario en el sentido de dicho criterio. Por consiguiente, las personas sujetas a las medidas restrictivas en cuestión pueden tener cualquier nacionalidad siempre que cumplan el criterio en cuestión.
En cuanto a la supuesta violación del principio de proporcionalidad, el Tribunal General considera que, a la luz de la importancia primordial de los objetivos que persiguen las medidas restrictivas de que se trata, que se incardinan en el objetivo más amplio de salvaguardar la paz, las consecuencias negativas derivadas de su aplicación al demandante no son manifiestamente desproporcionadas. La actuación del Consejo consistente en ir ampliando progresivamente, en consideración a la agravación de la situación en Ucrania, el conjunto de personas y entidades sujetas a las medidas restrictivas en cuestión, para alcanzar los objetivos perseguidos, así lo corrobora. Además, esas medidas son adecuadas teniendo en cuenta los objetivos de interés general perseguidos, y necesarias, pues los objetivos perseguidos no podrían alcanzarse de manera igualmente eficaz con otras medidas menos gravosas. Por lo tanto, no se ha violado el principio de proporcionalidad.
Por último, en lo concerniente a la violación de los derechos fundamentales que invoca el demandante, el Tribunal General señala que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 52, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, estos no son prerrogativas absolutas y pueden estar sujetos a limitaciones siempre que estén establecidas por la ley, respeten el contenido esencial del derecho fundamental de que se trate y, dentro del respeto del principio de proporcionalidad, sean necesarias y respondan a objetivos de interés general reconocidos por la Unión. El Tribunal General constata que estos requisitos se cumplen en el presente asunto. Además, señala que las medidas restrictivas no tienen naturaleza penal, por lo que no tienen por efecto vulnerar el derecho a la presunción de inocencia, consagrado en el artículo 48, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Por lo tanto, las limitaciones a los derechos fundamentales del demandante como resultado de las medidas restrictivas adoptadas en su contra no son desproporcionadas y no vician de ilegalidad estos actos.
Toda vez que no concurre el requisito relativo a la ilegalidad del comportamiento que se reprocha al Consejo, el Tribunal General declara, para terminar, que la Unión no ha incurrido en responsabilidad extracontractual y desestima, en consecuencia, la pretensión de indemnización del demandante.