Zaken T‑35/10 en T‑7/11
Bank Melli Iran
tegen
Raad van de Europese Unie
„Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen ten aanzien van Iran ter voorkoming van nucleaire proliferatie – Bevriezing van tegoeden – Motiveringsplicht – Rechten van verdediging – Recht op effectieve rechterlijke bescherming – Gewettigd vertrouwen – Heronderzoek van vastgestelde beperkende maatregelen – Beoordelingsfout – Gelijke behandeling – Rechtsgrondslag – Wezenlijke vormvoorschriften – Evenredigheid”
Samenvatting – Arrest van het Gerecht (Vierde kamer) van 6 september 2013
1. Gerechtelijke procedure – Handelingen die in loop van geding bestreden handelingen intrekken en vervangen – In loop van geding ingediend verzoek om aanpassing van conclusies – Termijn voor indienen van dergelijk verzoek – Aanvang – Datum waarop nieuwe handeling aan betrokkenen wordt meegedeeld
(Art. 263, zesde alinea, VWEU; besluit 2011/783/GBVB van de Raad; verordeningen van de Raad nr. 1245/2011 en nr. 267/12)
2. Gerechtelijke procedure – Besluit dat in loop van geding in plaats komt van intussen ingetrokken bestreden besluit ‒ Toelaatbaarheid van nieuwe conclusies – Grenzen – Nog niet vastgestelde hypothetische handelingen
3. Recht van de Europese Unie – Grondrechten – Personele werkingssfeer – Rechtspersonen die nauw verbonden zijn met derde landen – Daaronder begrepen – Verantwoordelijkheid van derde land voor eerbiediging van grondrechten op zijn grondgebied – Geen invloed
(Handvest van de grondrechten van de Europese Unie)
4. Handelingen van de instellingen – Motivering – Verplichting – Omvang – Beperkende maatregelen ten aanzien van Iran – Bevriezing van tegoeden van personen, entiteiten of lichamen die zich bezighouden met of medewerking verlenen aan nucleaire proliferatie – Verplichting tot mededeling van motivering aan betrokkene tegelijk met vaststelling van hem bezwarende handeling of onmiddellijk nadien – Grenzen – Veiligheid van Unie en lidstaten of door hen onderhouden internationale betrekkingen – Recht van toegang tot documenten onderworpen aan voorwaarde dat daartoe bij Raad verzoek wordt ingediend
(Art. 296, tweede alinea, VWEU; besluit 2010/413/GBVB van de Raad, art. 24, lid 3; verordeningen van de Raad nr. 423/2007, art. 15, lid 3, nr. 961/2010, art. 36, lid 3, en nr. 267/2012, art. 46, lid 3)
5. Europese Unie – Rechterlijk toezicht op rechtmatigheid van handelingen van de instellingen – Beperkende maatregelen ten aanzien van Iran ter voorkoming van nucleaire proliferatie – Bevriezing van tegoeden van personen, entiteiten of lichamen die zich bezighouden met of medewerking verlenen aan nucleaire proliferatie – Verplichting tot mededeling van belastende elementen tegelijk met vaststelling van hem bezwarende handeling of onmiddellijk nadien
6. Beroep tot nietigverklaring – Natuurlijke of rechtspersonen – Handelingen die hen rechtstreeks en individueel raken – Beperkende maatregelen ten aanzien van Iran ter voorkoming van nucleaire proliferatie – Handeling tot vaststelling of handhaving van dergelijke maatregelen – Geen mededeling aan verzoeker – Geen invloed tenzij wordt aangetoond dat verzoekers rechten zijn geschonden
(Art. 263, vierde alinea, VWEU)
7. Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen ten aanzien van Iran ter voorkoming van nucleaire proliferatie – Bevriezing van tegoeden van personen, entiteiten of lichamen die zich bezighouden met of medewerking verlenen aan nucleaire proliferatie – Rechterlijk toezicht op rechtmatigheid – Omvang – Verdeling van bewijslast – Besluit gebaseerd op door lidstaten verstrekte en niet aan Unierechter mededeelbare informatie – Ontoelaatbaarheid
(Besluiten 2010/644/GBVB en 2011/783/GBVB van de Raad; verordeningen van de Raad nr. 1100/2009, nr. 961/2010, nr. 1245/2011 en nr. 267/2012)
8. Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen ten aanzien van Iran ter voorkoming van nucleaire proliferatie – Draagwijdte – Tegoeden en middelen van in derde land gevestigde instelling – Daarvan uitgesloten – Grenzen – Tegoeden die verband houden met geheel of gedeeltelijk binnen de Unie verrichte commerciële transacties
(Verordeningen van de Raad nr. 423/2007, nr. 961/2010 en nr. 267/2012)
9. Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen ten aanzien van Iran ter voorkoming van nucleaire proliferatie – Keuze van rechtsgrondslag – Artikel 215 VWEU als rechtsgrondslag en niet artikel 75 VWEU
(Art. 75 VWEU en 215 VWEU; besluit 2010/644/GBVB van de Raad; verordening nr. 961/2010 van de Raad)
10. Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen ten aanzien van Iran ter voorkoming van nucleaire proliferatie – Keuze van rechtsgrondslag – Maatregelen die verder gaan dan die welke door Raad van Verenigde Naties zijn vastgesteld – Geen invloed – Geen schending van evenredigheidsbeginsel
(Art. 29 VEU; art. 215 VWEU; besluit 2010/413/GBVB van de Raad)
11. Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Krachtens VEU vastgesteld besluit – Verplichting van Raad om beperkende maatregelen ter uitvoering vast te stellen – Geen
(Art. 29 VEU; art. 215 VWEU; besluit 2010/413/GBVB van de Raad; verordening nr. 961/2010 van de Raad)
1. Zie de tekst van de beslissing.
(cf. punt 57)
2. Zie de tekst van de beslissing.
(cf. punt 62)
3. Noch in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, noch in de Verdragen komen bepalingen voor die rechtspersonen die nauw verbonden zijn met een staat, de bescherming van de grondrechten ontzeggen. In dat verband is artikel 34 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens een procedureregel die niet van toepassing is op procedures voor de rechter van de Unie. Die bepaling strekt veeleer ertoe te vermijden dat een staat die partij is bij dat verdrag tegelijk verzoekende en verwerende partij is voor het voornoemde Hof. Voorts is de omstandigheid dat een staat hoeder is van de eerbiediging van de grondrechten op zijn eigen grondgebied niet relevant wat de omvang van de rechten betreft die rechtspersonen die nauw verbonden zijn met die staat, op het grondgebied van derde staten genieten. Ten slotte vormen diensten die commerciële activiteiten uitmaken die worden verricht in een voor concurrentie opengestelde sector en zijn onderworpen aan het gemene recht, alsmede commerciële transacties met entiteiten die deelnemen aan de nucleaire proliferatie, geen bewijs dat de betrokken onderneming deelneemt aan de uitoefening van het overheidsgezag en rechtvaardigen zij niet dat die onderneming wordt geacht nauw te zijn verbonden met een staat.
(cf. punten 65, 67, 69, 72, 73)
4. Behalve wanneer dwingende vereisten in verband met de veiligheid van de Unie of haar lidstaten of met de door hen onderhouden internationale betrekkingen zich tegen de mededeling van bepaalde gegevens verzetten, is de Raad gehouden om de entiteit jegens wie beperkende maatregelen worden vastgesteld, de specifieke en concrete redenen uiteen te zetten op grond waarvan hij meent dat deze moeten worden genomen. Bij een handeling tot bevriezing van de tegoeden van een entiteit moeten de belastende elementen tegelijk met de vaststelling van de betrokken handeling worden meegedeeld, althans zo snel mogelijk na die vaststelling. Wanneer voldoende nauwkeurige inlichtingen zijn medegedeeld die de betrokken entiteit in staat stellen haar standpunt over de door de Raad tegen haar aangevoerde elementen naar behoren kenbaar te maken, verlangt het beginsel van de eerbiediging van de rechten van verdediging niet dat deze instelling uit eigen beweging toegang verleent tot de stukken in haar dossier. De Raad moet enkel op verzoek van de belanghebbende toegang verlenen tot alle niet-vertrouwelijke administratieve stukken betreffende de betrokken maatregel.
In die omstandigheden voldoen enerzijds aan de op de Raad rustende motiveringsplicht, redenen op grond waarvan kan worden vastgesteld welke de entiteiten zijn waarvoor verzoekster financiële diensten heeft verricht en waartegen door de Unie of door de VN-Veiligheidsraad vastgestelde beperkende maatregelen zijn gericht, evenals de periode waarin de betrokken diensten zijn verricht en, in bepaalde gevallen, de aan die diensten verbonden specifieke transacties.
Anderzijds houdt de niet-mededeling van een document waarop de Raad zich heeft gebaseerd voor het vaststellen of het handhaven van beperkende maatregelen jegens een entiteit, slechts dan een schending van de rechten van verdediging in die een grond oplevert voor de nietigverklaring van de betrokken handelingen, wanneer is aangetoond dat de betrokken beperkende maatregelen niet op goede gronden hadden kunnen worden vastgesteld of gehandhaafd indien het niet-meegedeelde document als belastend element buiten beschouwing moest worden gelaten.
(cf. punten 79, 83, 84, 89, 100)
5. Zie de tekst van de beslissing.
(cf. punt 85)
6. Het is weliswaar juist dat een handeling tot vaststelling of tot handhaving van beperkende maatregelen jegens een persoon of entiteit aan laatstgenoemde moet worden meegedeeld en dat de termijn voor het instellen van een beroep tot nietigverklaring van de betrokken handeling door de betrokken persoon of entiteit krachtens artikel 263, vierde alinea, VWEU ingaat op de datum van die kennisgeving, maar dit betekent niet dat het ontbreken van een dergelijke kennisgeving op zich een grond oplevert voor nietigverklaring van de betrokken handeling. De betrokkene moet aantonen dat het ontbreken van een dergelijke kennisgeving tot een schending van zijn rechten heeft geleid.
(cf. punten 112, 113)
7. De rechterlijke controle van de rechtmatigheid van een handeling waarbij ten aanzien van een entiteit beperkende maatregelen werden vastgesteld, strekt zich uit tot de beoordeling van de ter rechtvaardiging daarvan aangevoerde feiten en omstandigheden en de toetsing van het bewijs en de inlichtingen waarop deze beoordeling is gebaseerd. In geval van betwisting staat het aan de Raad om deze elementen ter toetsing aan de Unierechter voor te leggen.
De omstandigheid dat de beperkende maatregelen jegens een verzoeker zijn vastgesteld op basis van door een lidstaat verzamelde gegevens, doet niet af aan het feit dat de bestreden handelingen van de Raad afkomstige handelingen zijn en dat de Raad zich er dus van moet vergewissen dat de vaststelling ervan gerechtvaardigd is, in voorkomend geval door de betrokken lidstaat te verzoeken om hem het bewijs en de voor dat doel noodzakelijke inlichtingen te verschaffen. De Raad kan zich er evenmin op beroepen dat de betrokken elementen afkomstig zijn uit vertrouwelijke bronnen en dus niet openbaar mogen worden gemaakt. Ofschoon immers die omstandigheid zou kunnen rechtvaardigen dat er beperkingen worden gesteld aan de mededeling van die elementen aan verzoeker of aan zijn advocaten, neemt dit niet weg dat de Unierechter, gelet op de essentiële rol van de rechterlijke controle in de context van de vaststelling van beperkende maatregelen, de wettigheid en de gegrondheid van dergelijke maatregelen moet kunnen controleren zonder dat de geheimhouding of de vertrouwelijke behandeling van de door de Raad gebruikte bewijzen en inlichtingen hem kunnen worden tegengeworpen. Bovendien mag de Raad een handeling tot vaststelling van beperkende maatregelen niet baseren op inlichtingen of elementen uit het dossier die door een lidstaat zijn meegedeeld, indien die lidstaat niet bereid is de mededeling daarvan aan de met de toetsing van de rechtmatigheid van dit besluit belaste Unierechter toe te staan.
(cf. punten 122, 125, 126)
8. Een financiële instelling die is gevestigd in een derde land en volgens het recht van dat land is opgericht, is op grond van verordening nr. 423/2007 betreffende beperkende maatregelen ten aanzien van Iran, verordening nr. 961/2010 betreffende beperkende maatregelen ten aanzien van Iran en tot intrekking van verordening nr. 423/2007 en verordening nr. 267/2012 betreffende beperkende maatregelen ten aanzien van Iran en tot intrekking van verordening nr. 961/2010, weliswaar niet verplicht om de tegoeden te bevriezen van bij nucleaire proliferatie betrokken entiteiten, maar dat neemt niet weg dat haar tegoeden en economische middelen op het grondgebied van de Unie die zijn betrokken bij een geheel of gedeeltelijk binnen de Unie verrichte zakelijke transactie of die in het bezit zijn van onderdanen van lidstaten of volgens het recht van een lidstaat gevestigde of opgerichte rechtspersonen, entiteiten of lichamen, het voorwerp kunnen uitmaken van beperkende maatregelen op grond van die verordeningen, wanneer een dergelijke instelling deelneemt aan, rechtstreeks betrokken is bij of steun verleent aan nucleaire proliferatie. Wanneer een buitenlandse financiële instelling dus weet of redelijkerwijze kan vermoeden dat een van haar cliënten is betrokken bij nucleaire proliferatie, dient zij de verrichting van financiële diensten ten behoeve van die laatste onmiddellijk te beëindigen, gelet op de geldende wettelijke verplichtingen, en mag zij te zijnen behoeve geen nieuwe diensten verrichten.
(cf. punten 132‑134)
9. Zie de tekst van de beslissing.
(cf. punten 163, 164, 167‑175)
10. Het feit dat beperkende maatregelen die zijn vastgesteld in het kader van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid verder gaan dan die welke door de VN-Veiligheidsraad zijn vastgesteld, is niet relevant voor de vraag of artikel 215 VWEU een geschikte en toereikende rechtsgrondslag voor die maatregelen vormt. Dezelfde vaststelling moet naar analogie worden toegepast op de krachtens artikel 29 VEU vastgestelde beperkende maatregelen, zoals die welke zijn vastgesteld in besluit 2010/413 betreffende beperkende maatregelen tegen Iran en tot intrekking van gemeenschappelijk standpunt 2007/140/GBVB en in de besluiten ter uitvoering ervan. Ook artikel 29 VEU beperkt namelijk de bevoegdheden die het aan de Raad verleent niet tot de tenuitvoerlegging van door de VN-Veiligheidsraad vastgestelde maatregelen. Het loutere feit dat de beperkende maatregelen jegens verzoekster verder gaan dan de door de VN-Veiligheidsraad vastgestelde maatregelen houdt dus niet in dat de Raad het evenredigheidsbeginsel heeft geschonden.
Bovendien is de Raad niet gehouden om verzoekster een objectieve rechtvaardiging te geven voor het feit dat hij zelfstandige beperkende maatregelen jegens haar vaststelt, maar enkel de concrete en specifieke redenen waarom hij van mening is dat de voorwaarden voor vaststelling van zelfstandige beperkende maatregelen op verzoekster van toepassing zijn.
(cf. punten 170, 182‑184)
11. Hoewel de voorafgaande vaststelling van een besluit overeenkomstig hoofdstuk 2 van titel V van het VEU een noodzakelijke voorwaarde is opdat de Raad beperkende maatregelen kan vaststellen krachtens de bevoegdheden die hij overeenkomstig artikel 215 VWEU geniet, brengt het loutere feit dat een dergelijk besluit bestaat, voor de Raad geen verplichting mee om dergelijke maatregelen vast te stellen. De Raad blijft namelijk vrij om in het kader van de uitoefening van de hem door het VWEU verleende bevoegdheden, de modaliteiten te bepalen voor de tenuitvoerlegging van overeenkomstig hoofdstuk 2 van titel V van het VEU vastgestelde besluiten, daaronder begrepen de eventuele vaststelling van beperkende maatregelen op basis van artikel 215 VWEU.
In dit verband verzet niets in artikel 29 VEU zich ertegen dat het bepalen van een geografische of thematische gedragslijn van de Unie eveneens concrete maatregelen betreft die door alle lidstaten ten uitvoer moeten worden gelegd ingeval zich een bepaalde gebeurtenis of verschijnsel voordoet.
(cf. punten 193, 194, 197)