SENTENZA DEL TRIBUNALE (Prima Sezione)
12 luglio 2019 (*)
«Aiuti di Stato – Regime di aiuti a cui la Francia ha dato esecuzione tra il 1994 e il 2008 – Sovvenzioni agli investimenti concesse dalla regione Île‑de‑France – Decisione che dichiara il regime di aiuti compatibile con il mercato interno – Vantaggio – Selettività – Articolo 107, paragrafo 1, TFUE – Obbligo di motivazione – Nozione di “aiuti esistenti” e di “nuovi aiuti” – Articolo 108 TFUE – Articolo 1, lettera b), i) e v), del regolamento (UE) 2015/1589»
Nella causa T‑292/17,
Région Île‑de‑France (Francia), rappresentata da J.‑P. Hordies, avvocato,
ricorrente,
contro
Commissione europea, rappresentata da L. Armati, C. Georgieva‑Kecsmar e T. Maxian Rusche, in qualità di agenti,
convenuta,
avente ad oggetto una domanda fondata sull’articolo 263 TFUE e diretta al parziale annullamento della decisione (UE) 2017/1470 della Commissione, del 2 febbraio 2017, relativa ai regimi di aiuto SA.26763 2014/C (ex 2012/NN) ai quali la Francia ha dato esecuzione a favore delle imprese di trasporto mediante autobus nella regione Île‑de‑France (GU 2017, L 209, pag. 24),
IL TRIBUNALE (Prima Sezione),
composto da I. Pelikánová, presidente, V. Valančius e U. Öberg (relatore), giudici,
cancelliere: L. Ramette, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 9 ottobre 2018,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
I. Fatti
1 La ricorrente, la Région d’Île‑de‑France, è stata istituita come ente pubblico dotato di personalità giuridica e di autonomia finanziaria in forza della loi n. 76-394, du 6 mai 1976, portant création et organisation de la Région d’Île-de-France (legge n. n. 76-394, del 6 maggio 1976, relativa alla creazione e all’organizzazione della regione Île‑de‑France) (JORF del 7 maggio 1976, pag. 2741). Ai sensi dell’articolo 6 di tale legge, essa è stata in particolare incaricata di definire la politica regionale di circolazione e di trasporto di passeggeri nel proprio territorio e di garantirne l’attuazione.
2 L’articolo 17 della legge n. 76-394 prevedeva, in particolare, quanto segue:
«Il consiglio regionale disciplina con le sue delibere le questioni di competenza della [R]egione (…)».
3 Il 20 ottobre 1994, il conseil régional d’Île‑de‑France (consiglio regionale dell’Île‑de‑France) ha adottato la delibera CR 34-94, relativa all’aiuto per il miglioramento dei servizi di trasporto pubblico su strada gestiti da imprese private o aziende autonome, al fine di rinnovare una serie di misure di aiuto precedentemente attuate a favore delle suddette imprese. Due delibere, ossia le delibere CR 44-98 e CR 47-01 (in prosieguo, considerate unitamente alla delibera CR 34-94, le «delibere controverse»), le sono succedute rispettivamente nel 1998 e nel 2001, prima che il dispositivo di aiuti attuato venisse abrogato nel 2008.
4 In applicazione delle delibere controverse, la ricorrente concedeva aiuti finanziari agli enti pubblici del suo territorio che avevano stipulato contratti di gestione di linee regolari di autobus con imprese private di trasporto pubblico regolare su strada o che gestivano direttamente tali linee attraverso un’azienda autonoma (in prosieguo: gli «enti pubblici interessati»). Gli enti pubblici interessati riversavano successivamente gli aiuti della ricorrente alle suddette imprese di trasporto (in prosieguo: i «beneficiari finali»).
5 Nell’ambito del regime di aiuti attuato dalle delibere controverse (in prosieguo: il «regime di aiuti in questione»), gli aiuti venivano concessi sotto forma di sovvenzioni agli investimenti (in prosieguo: le «sovvenzioni controverse») ed erano volti a favorire l’acquisto di veicoli nuovi e l’installazione di nuove attrezzature da parte dei beneficiari finali, al fine di migliorare l’offerta di trasporto pubblico e porre rimedio alle esternalità negative connesse alla circolazione stradale particolarmente densa del territorio della ricorrente.
6 Secondo le autorità francesi, 135 imprese hanno beneficiato del regime di aiuti in questione tra il 1994 e il 2008. L’utilizzo delle sovvenzioni controverse era disciplinato da clausole aggiuntive alle convenzioni di gestione concluse tra gli enti pubblici interessati e i beneficiari finali. Tali clausole erano controfirmate dal presidente del consiglio regionale dell’Île‑de‑France e specificavano gli obblighi ai quali erano soggetti i beneficiari finali in cambio del versamento delle suddette sovvenzioni.
7 Il 17 ottobre 2008 è stata presentata alla Commissione europea una denuncia relativa ai regimi di aiuti di Stato presunti illegali costituiti da misure di sostegno attuate a favore di talune imprese di trasporto mediante autobus, tra il 1994 e il 2008, dalla ricorrente nel suo territorio, e successivamente, a partire dal 2008, dal syndicat des transports d’Île‑de‑France (STIF, sindacato dei trasporti dell’Île‑de‑France, Francia) in tale medesimo territorio.
8 Con lettera dell’11 marzo 2014, la Commissione ha notificato alla Repubblica francese la propria decisione di avviare il procedimento di indagine formale previsto dall’articolo 108, paragrafo 2, TFUE. Mediante pubblicazione di tale decisione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea (GU 2014, C 141, pag. 38), la Commissione invitava le parti interessate a presentare osservazioni sulle misure in questione.
9 Il 30 aprile 2014 la Repubblica francese ha presentato le sue osservazioni alla Commissione. Tutte le osservazioni depositate dalle parti interessate, tra le quali la ricorrente, sono state comunicate alla Repubblica francese, che non ha espresso alcun commento.
10 Il 21 giugno 2016 la Commissione ha ricevuto una nota comune da quattro delle sette parti interessate, volta a precisare la loro posizione dopo la pronuncia della sentenza del 6 ottobre 2015, Commissione/Andersen (C‑303/13 P, EU:C:2015:647). Il 9 novembre 2016 la ricorrente ha completato le proprie osservazioni.
11 Il 2 febbraio 2017 la Commissione ha chiuso il procedimento d’indagine formale previsto dall’articolo 108, paragrafo 2, TFUE, e ha adottato la decisione (UE) 2017/1470, relativa ai regimi di aiuto SA.26763 2014/C (ex 2012/NN) ai quali la Francia ha dato esecuzione a favore delle imprese di trasporto mediante autobus nella regione Île‑de‑France (GU 2017, L 209, pag. 24; in prosieguo: la «decisione impugnata»).
12 Nella decisione impugnata, la Commissione ha segnatamente ritenuto che le sovvenzioni controverse concesse in base al regime di aiuti in questione dalla ricorrente, tra il 1994 e il 2008, costituissero aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. Dato che l’incidenza sugli scambi tra gli Stati membri non aveva assunto una misura contraria all’interesse comune, essa ha considerato che il suddetto regime fosse compatibile con il mercato interno, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, TFUE. Essa ha per contro concluso che, poiché gli aiuti non erano stati notificati e dovevano essere qualificati come «nuovi aiuti», il regime di aiuti in questione era stato attuato illegalmente, in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE.
13 Il dispositivo della decisione impugnata così recita:
«Articolo 1
Il regime di aiuti cui la [Repubblica francese] ha dato illegalmente esecuzione tra il 1994 e il 2008 sotto forma di sovvenzioni agli investimenti concesse dalla regione Île-de-France nell’ambito delle delibere CR 34-94, CR 44-98 e CR 47-01 è compatibile con il mercato interno.
(…)
Articolo 4
La Repubblica francese è destinataria della presente decisione».
II. Procedimento dinanzi ai giudici nazionali
14 Nel maggio 2004 il syndicat autonome des transporteurs de voyageurs (sindacato autonomo dei trasportatori di passeggeri; in prosieguo: il «SATV») ha chiesto al presidente del consiglio regionale dell’Île‑de‑France di abrogare le delibere controverse. In seguito al rigetto di tale domanda, il SATV ha proposto dinanzi al tribunal administratif de Paris (Tribunale amministrativo di Parigi, Francia) un ricorso di annullamento avverso la decisione del presidente del consiglio regionale dell’Île‑de‑France, il 17 giugno 2004.
15 Con sentenza n. 0417015, del 10 luglio 2008, il tribunal administratif de Paris (Tribunale amministrativo di Parigi) ha accolto il ricorso del SATV e ha ordinato alla ricorrente di presentare al consiglio regionale dell’Île‑de‑France una nuova delibera, per il motivo che il regime di aiuti in questione non era stato notificato alla Commissione. Il tribunal administratif de Paris (Tribunale amministrativo di Parigi) ha inoltre ingiunto alla ricorrente di procedere all’abrogazione delle delibere controverse.
16 La ricorrente, pur interponendo appello avverso tale decisione, ha adottato la delibera CR 80-08, del 16 ottobre 2008, diretta ad abrogare le delibere controverse.
17 Con sentenza n. 08PA 04753, del 12 luglio 2010, la cour administrative d’appel de Paris (Corte d’appello amministrativa di Parigi, Francia) ha confermato la decisione del tribunal administratif de Paris (Tribunale amministrativo di Parigi) n. 0417015, del 10 luglio 2008. La ricorrente ha proposto ricorso per cassazione avverso tale decisione dinanzi al Conseil d’État (Consiglio di Stato, Francia). Con sentenza n. 343440, del 23 luglio 2012, il Conseil d’État (Consiglio di Stato) ha respinto tale ricorso e ha indicato che la circostanza che il mercato del trasporto pubblico regolare di passeggeri sul territorio della ricorrente fosse chiuso alla concorrenza era irrilevante per la qualificazione delle sovvenzioni controverse come aiuti di Stato, poiché i beneficiari finali operavano anche su altri mercati aperti alla concorrenza.
18 In seguito al rigetto di varie domande di opposizione di terzo da parte della cour administrative d’appel de Paris (Corte d’appello amministrativa di Parigi), il 27 novembre 2015, i beneficiari finali che avevano proposto tali domande hanno proposto ricorsi per cassazione dinanzi al Conseil d’État (Consiglio di Stato), i quali erano ancora pendenti alla data di presentazione dell’atto introduttivo del ricorso.
19 In seguito a un nuovo atto di ricorso presentato dal SATV il 27 ottobre 2008, il tribunal administratif de Paris (Tribunale amministrativo di Parigi) ha ordinato alla ricorrente, con sentenza n. 0817138, del 4 giugno 2013, di emettere i titoli esecutivi per il recupero delle sovvenzioni controverse. Il 27 novembre 2015 la cour administrative d’appel de Paris (Corte d’appello amministrativa di Parigi) ha respinto l’appello della Regione avverso tale decisione (sentenza n. 13PA 03172). La ricorrente ha proposto ricorso per cassazione dinanzi al Conseil d’État (Consiglio di Stato), il quale era ancora pendente alla data di presentazione dell’atto di ricorso.
III. Procedimento e conclusioni delle parti
20 Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 16 maggio 2017, la ricorrente ha proposto, ai sensi dell’articolo 263 TFUE, il presente ricorso, diretto all’annullamento parziale della decisione impugnata.
21 La ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
– dichiarare il ricorso ricevibile;
– annullare la decisione impugnata nei limiti in cui la Commissione ha qualificato il regime di aiuti in questione come «regime di aiuti di Stato»;
– condannare la Commissione alle spese.
22 La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
– in via principale: dichiarare il ricorso irricevibile;
– in subordine, respingere il ricorso;
– condannare la ricorrente alle spese.
IV. In diritto
A. Sulla ricevibilità
23 La Commissione, senza sollevare un’eccezione di irricevibilità con atto separato sulla base dell’articolo 130, paragrafo 1, del regolamento di procedura del Tribunale, conclude per l’irricevibilità del ricorso a causa dell’assenza di legittimazione ad agire e di interesse ad agire della ricorrente.
24 La ricorrente sostiene che, benché essa non sia la destinataria della decisione impugnata, il ricorso è ricevibile in quanto essa dispone sia della legittimazione ad agire sia di un interesse ad agire contro la decisione impugnata.
25 A tale proposito occorre ricordare che il giudice dell’Unione europea è legittimato a valutare, a seconda delle circostanze di ciascuna fattispecie, se una buona amministrazione della giustizia giustifichi il rigetto nel merito del ricorso, senza una previa statuizione sulla sua ricevibilità (sentenze del 26 febbraio 2002, Consiglio/Boehringer, C‑23/00 P, EU:C:2002:118, punti 51 e 52, e del 14 settembre 2015, Brouillard/Corte di giustizia, T‑420/13, non pubblicata, EU:T:2015:633, punto 18).
26 Nelle circostanze del caso di specie, il Tribunale considera che, per ragioni di economia processuale, occorra esaminare subito la fondatezza del ricorso, senza statuire preliminarmente sulla sua ricevibilità.
B. Nel merito
27 A sostegno del proprio ricorso, la ricorrente deduce, in sostanza, due motivi. Il primo motivo verte sulla violazione dell’articolo 1, lettera b), i) e v), del regolamento (UE) 2015/1589 del Consiglio, del 13 luglio 2015, recante modalità di applicazione dell’articolo 108 TFUE (GU 2015, L 249, pag. 9), in quanto la Commissione avrebbe erroneamente ritenuto, nella decisione impugnata, che gli aiuti concessi tra il 1994 e il 2008 in forza del regime di aiuti in questione fossero aiuti nuovi che, in assenza di notifica, erano stati illegittimamente attuati. Il secondo motivo verte su una violazione dell’obbligo di motivazione, in quanto, nell’ambito della sua valutazione relativa alla qualificazione delle sovvenzioni controverse come aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, la Commissione non avrebbe sufficientemente motivato in che modo tali sovvenzioni erano selettive e conferivano un vantaggio economico indebito ai beneficiari finali.
28 A tal riguardo, occorre rilevare che, nelle sue conclusioni, la ricorrente chiede esplicitamente al Tribunale di annullare la decisione impugnata nella parte in cui la Commissione ha dichiarato che le sovvenzioni controverse costituivano un regime di aiuti di Stato.
29 Tuttavia, il titolo dei motivi dedotti a sostegno del presente ricorso non consente di presumere che essi tendano a rimettere in discussione la qualificazione delle sovvenzioni controverse come aiuti di Stato.
30 Infatti, dal titolo dei motivi dedotti emerge che questi ultimi tendono unicamente, per quanto concerne il secondo, a far constatare l’insufficienza di motivazione di cui la decisione impugnata è viziata, riguardo alla qualificazione delle sovvenzioni controverse come aiuti di Stato, e, per quanto concerne il primo, a contestare la valutazione effettuata dalla Commissione, in tale decisione, relativamente al carattere di novità del regime di aiuti in questione.
31 Tuttavia, risulta chiaramente dall’atto di ricorso che, con il secondo motivo, certamente formulato come vertente sulla violazione del solo obbligo di motivazione, la ricorrente contesta in realtà alla Commissione anche di aver concluso che i criteri della selettività e del vantaggio erano soddisfatti nel caso di specie. Con tale motivo, essa mira dunque sia a far accertare una violazione dell’obbligo di motivazione, sia a rimettere in discussione la legittimità nel merito della decisione impugnata, sulla base del rilievo che le sovvenzioni controverse non costituivano aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
32 Inoltre, sia dagli argomenti esposti dalla ricorrente nelle proprie memorie sia da quelli che essa ha sviluppato in udienza, risulta che la domanda di annullamento della decisione impugnata non mira unicamente a rimettere in discussione la qualificazione delle sovvenzioni controverse come aiuti di Stato, ma anche a contestare il carattere di novità del regime di aiuti in questione. In tale contesto, occorre considerare che il primo motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 1, lettera b), i) e v), del regolamento 2015/1589, è conferente a sostegno di tale domanda.
33 Tenuto conto di tali elementi, si deve ritenere che i motivi dedotti intervengano a sostegno del capo delle conclusioni della ricorrente diretto a ottenere l’annullamento parziale della decisione impugnata a motivo dell’assenza di un aiuto di Stato, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, da un lato, e della qualificazione erronea del regime di aiuti in questione come regime di aiuti nuovo, dall’altro.
34 Peraltro, occorre ricordare che il difetto o l’insufficienza di motivazione mirano a dimostrare una violazione delle forme sostanziali e richiede, pertanto, un esame distinto, in quanto tale, della valutazione dell’inesattezza della motivazione della decisione impugnata, il cui controllo rientra nell’esame della fondatezza di tale decisione (v., in tal senso, sentenze del 2 aprile 1998, Commissione/Sytraval e Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, punto 67, e del 15 dicembre 2005, Italia/Commissione, C‑66/02, EU:C:2005:768, punto 26).
35 Ne consegue che il secondo motivo, nella parte in cui è diretto in particolare a far constatare una violazione dell’obbligo di motivazione e un errore di valutazione della Commissione per quanto riguarda la qualificazione delle sovvenzioni controverse come aiuti di Stato, deve essere esaminato prima del primo motivo, il quale verte unicamente sulla legittimità nel merito della decisione impugnata.
1. Sul secondo motivo, vertente sulla violazione dell’obbligo di motivazione e su un errore di valutazione nella qualificazione delle sovvenzioni controverse alla luce dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE
a) Sulla violazione dell’obbligo di motivazione
36 In primo luogo, la ricorrente sostiene che la decisione impugnata è viziata da un’insufficienza di motivazione, in quanto la Commissione si sarebbe limitata a rilevare, in tale decisione, che il regime di aiuti in questione operava, de facto, una selezione tra gli operatori economici del settore del trasporto pubblico regolare su strada e favoriva tale settore economico rispetto ad altri settori. La questione della selettività degli aiuti sarebbe stata oggetto solo di tre punti della decisione impugnata (ossia i punti da 222 a 224 di tale decisione).
37 In secondo luogo, la ricorrente ritiene che l’insufficienza di motivazione che caratterizza la decisione impugnata derivi dal fatto che la Commissione non ha dimostrato in che modo i beneficiari finali disponessero di margini di manovra specifici, in seguito alla concessione delle sovvenzioni controverse nell’ambito del regime di aiuti in questione. In particolare, la Commissione avrebbe omesso di analizzare il modo in cui tali sovvenzioni avrebbero consentito ai beneficiari finali di attenuare l’incidenza degli oneri che potevano gravare su di essi, conferendo loro, pertanto, un vantaggio economico.
38 La Commissione contesta gli argomenti della ricorrente. In particolare, essa ritiene che la decisione impugnata contenga spiegazioni dettagliate riguardanti sia l’esistenza di un vantaggio economico sia il carattere selettivo di tale vantaggio. Essa precisa che, nei limiti in cui le deliberazioni controverse non descrivano in dettaglio alcun parametro chiave riguardante l’ammortamento del vantaggio percepito, essa avrebbe concluso in maniera giuridicamente adeguata nel senso dell’esistenza di un vantaggio economico indebito a favore dei beneficiari finali.
39 In tale ambito, occorre rammentare che, in forza dell’articolo 296, secondo comma, TFUE «[g]li atti giuridici sono motivati». Inoltre, ai sensi dell’articolo 41, paragrafo 2, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, il diritto ad una buona amministrazione include l’obbligo per l’amministrazione di motivare le proprie decisioni.
40 Secondo costante giurisprudenza, la portata dell’obbligo di motivazione dipende dalla natura dell’atto in questione e dal contesto nel quale è stato adottato. La motivazione deve fare apparire in modo chiaro e non equivoco il ragionamento dell’istituzione, in modo da consentire, da una parte, al giudice dell’Unione di esercitare il suo controllo di legittimità e, dall’altra, agli interessati di conoscere le giustificazioni della misura adottata, per poter difendere i loro diritti e verificare se la decisione è fondata oppure no (v. sentenza del 6 marzo 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale e Land Nordrhein-Westfalen/Commissione, T‑228/99 e T‑233/99, EU:T:2003:57, punto 278).
41 Non viene richiesto che la motivazione specifichi tutti gli elementi di fatto e di diritto rilevanti, in quanto il problema di stabilire se la motivazione di un atto soddisfi le condizioni dell’articolo 296, secondo comma, TFUE va valutato alla luce non solo del suo tenore ma anche del suo contesto nonché del complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia (sentenza del 6 marzo 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale e Land Nordrhein-Westfalen/Commissione, T‑228/99 e T‑233/99, EU:T:2003:57, punto 279).
42 Tuttavia, sebbene non sia obbligata a prendere posizione su tutti gli argomenti che gli interessati fanno valere dinanzi ad essa, la Commissione deve esporre i fatti e le considerazioni giuridiche aventi un ruolo essenziale nell’adozione della decisione (v., in tal senso, sentenza del 6 marzo 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale e Land Nordrhein-Westfalen/Commissione, T‑228/99 e T‑233/99, EU:T:2003:57, punto 280).
43 Per quanto riguarda la qualificazione di una misura di aiuto, l’obbligo di motivazione impone che siano indicate le ragioni in base alle quali la Commissione considera che la misura di cui trattasi rientri nella sfera di applicazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE (sentenza del 13 giugno 2000, EPAC/Commissione, T‑204/97 e T‑270/97, EU:T:2000:148, punto 36).
44 A tal riguardo, in primo luogo, occorre constatare che, prima di concludere nel senso dell’esistenza di un vantaggio economico ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, la Commissione ha risposto agli argomenti delle autorità francesi e delle parti interessate, che essa ha ricordato al punto 198 della decisione impugnata e che erano volti a dimostrare che gli aiuti erano stati concessi dalla ricorrente in cambio dell’adempimento di obblighi di servizio pubblico e non erano idonei a conferire un siffatto vantaggio ai beneficiari finali, conformemente alle condizioni poste nella sentenza del 24 luglio 2003, Altmark Trans e Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415, punti da 87 a 94).
45 In particolare, la Commissione ha esposto, ai punti da 201 a 207 della decisione impugnata, le ragioni per le quali riteneva che le sovvenzioni controverse non fossero dirette a compensare obblighi di servizio pubblico, ma si inserissero nel dispositivo contrattuale già esistente tra le imprese di trasporto pubblico regolare del territorio della ricorrente e gli enti pubblici interessati, al fine di stimolare gli investimenti. Essa ha precisato che il fatto che il vantaggio conferito da tali sovvenzioni potesse essere corretto da un eventuale ammortamento delle somme versate da questi stessi enti ai beneficiari finali, al fine di compensare i loro obblighi di servizio pubblico, non era pertinente ai fini di una siffatta analisi.
46 Tenuto conto della valutazione dettagliata che la Commissione ha effettuato, nella decisione impugnata, riguardo alla questione se le sovvenzioni controverse conferissero un vantaggio ai beneficiari finali, non le si può contestare di non avere fornito, nel caso di specie, una motivazione sufficiente al fine di verificare che tale criterio fosse soddisfatto.
47 In secondo luogo, per quanto riguarda il criterio relativo alla selettività delle sovvenzioni controverse e la motivazione fornita riguardo a tale criterio nella decisione impugnata, occorre ricordare che, secondo una giurisprudenza costante, spetta alla Commissione dimostrare che la misura in questione introduce differenziazioni tra imprese che, rispetto all’obiettivo di tale misura, versano in una situazione di fatto e di diritto analoga (v., in tal senso, sentenza dell’8 settembre 2011, Commissione/Paesi Bassi, C‑279/08 P, EU:C:2011:551, punto 62 e giurisprudenza ivi citata).
48 A tal riguardo, ai punti 222 e 223 della decisione impugnata, da un lato, la Commissione ha indicato che le sovvenzioni controverse riguardavano unicamente le imprese di trasporto pubblico private con le quali gli enti pubblici interessati avevano stipulato una convenzione di gestione, cosicché solo il settore del trasporto pubblico regolare su strada nel territorio della ricorrente era interessato da tali sovvenzioni. Dall’altro, essa ha constatato che era stata operata una selezione tra le imprese di tale settore a monte della concessione delle sovvenzioni, per determinare quelle incaricate dell’adempimento degli obblighi di servizio pubblico nel territorio della ricorrente.
49 La Commissione ha pertanto concluso, al punto 224 della decisione impugnata, che il carattere selettivo del regime di aiuti in questione poteva essere osservato tanto a livello del settore interessato quanto all’interno di tale settore, tra le imprese alle quali venivano concesse le sovvenzioni controverse e quelle che erano escluse da detto regime.
50 Ne consegue che la Commissione ha fornito spiegazioni sufficientemente dettagliate per consentire alla ricorrente di comprendere le ragioni per le quali essa riteneva che le sovvenzioni controverse operassero una differenziazione, ai sensi della giurisprudenza ricordata al precedente punto 47, tra i beneficiari finali e le imprese che si trovavano, alla luce dell’obiettivo perseguito dalle deliberazioni controverse, in una situazione di fatto e di diritto analoga a detti beneficiari.
51 In tale contesto, la ricorrente non può contestare alla Commissione di aver violato l’obbligo di motivazione nell’ambito delle sue valutazioni relative al carattere selettivo del regime di aiuti in questione, da un lato, e al vantaggio economico indebito concesso ai beneficiari finali, dall’altro.
b) Sull’errore di valutazione nella qualificazione delle sovvenzioni controverse come aiuti di Stato, alla luce dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE e, in particolare, dei criteri relativi al vantaggio economico e alla selettività
1) Sulla fondatezza della valutazione relativa al vantaggio economico
52 Secondo la ricorrente, la Commissione ha ritenuto, erroneamente, nella decisione impugnata, che il criterio relativo al vantaggio economico, previsto all’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, fosse soddisfatto. In particolare, quest’ultima avrebbe omesso di precisare quali fossero gli oneri particolari che potevano gravare sui beneficiari finali, nonché il modo in cui le sovvenzioni controverse permettevano di alleviare tali oneri e, di conseguenza, di conferire loro un vantaggio economico.
53 La Commissione contesta gli argomenti della ricorrente. A suo avviso, le delibere controverse non specificavano i parametri chiave relativi a un eventuale ammortamento del vantaggio economico percepito dai beneficiari finali. Essa avrebbe quindi concluso correttamente, tenuto conto delle considerazioni esposte al punto 209 della decisione impugnata, vale a dire, in particolare, il fatto che nulla lasciava supporre, alla lettura delle deliberazioni controverse, che le sovvenzioni controverse fossero correttamente ammortizzate, che gli aiuti concessi in base al regime di aiuti in questione conferivano un vantaggio economico indebito ai beneficiari finali.
54 A tal riguardo occorre rilevare, anzitutto, che la Commissione ha indicato, al punto 207 della decisione impugnata, che, nei limiti in cui le sovvenzioni controverse erano dirette a coprire una parte dei costi di investimento normalmente sostenuti dalle imprese del mercato del trasporto pubblico regolare, la ricorrente, concedendo tali sovvenzioni, aveva liberato margini di manovra per i beneficiari finali che potevano, pertanto, utilizzare le proprie risorse per altri fini.
55 Gli elementi di analisi dettagliati al punto 207 della decisione impugnata sono sufficienti per respingere l’argomento della ricorrente secondo il quale la Commissione avrebbe omesso di spiegare in che modo le sovvenzioni controverse permettessero di alleviare gli oneri gravanti sui beneficiari finali.
56 Poiché la ricorrente non ha presentato alcun altro argomento o elemento di prova al fine di rimettere in discussione la valutazione effettuata dalla Commissione, nella decisione impugnata, relativamente al criterio del vantaggio economico, previsto all’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, e si è limitata, per il resto, ad affermare l’erroneità di tale valutazione, non occorre rimettere in discussione la fondatezza della valutazione, nella decisione impugnata, relativa all’esistenza di un vantaggio economico.
2) Sulla fondatezza della valutazione relativa alla selettività
57 La ricorrente nega che le sovvenzioni controverse siano selettive. A tal riguardo, essa sostiene che non disponeva di alcun potere discrezionale riguardo alla concessione di tali sovvenzioni. A suo parere, tutti gli operatori attivi sul mercato del trasporto regolare di passeggeri erano ammissibili a tali sovvenzioni, dietro semplice presentazione di un fascicolo, a condizione di avere stipulato una convenzione di gestione con uno degli enti pubblici interessati. Tra i 150 operatori di trasporto pubblico regolare che svolgevano le loro attività sul suo territorio, più di 130 operatori avrebbero così beneficiato degli aiuti concessi in base al regime di aiuti in questione.
58 La Commissione contesta gli argomenti della ricorrente. In particolare, essa sostiene che, come riconosciuto dalla ricorrente stessa, talune imprese che esercitavano le loro attività sul mercato del trasporto pubblico regolare di passeggeri dell’Île‑de‑France sono state escluse dalla cerchia dei beneficiari finali. Il fatto che un gran numero di imprese siano state in grado di beneficiarne non può essere sufficiente a mettere in discussione la selettività delle sovvenzioni controverse.
59 A tale riguardo, occorre rilevare che, come la stessa ricorrente ha ammesso nelle sue memorie, la concessione delle sovvenzioni controverse dipendeva dalla conclusione di una convenzione di gestione tra i beneficiari finali e gli enti pubblici interessati.
60 Ne consegue che le imprese provenienti da altri Stati membri o da altre regioni francesi non erano ammissibili alla concessione delle sovvenzioni controverse e che solo le imprese operanti sul mercato del trasporto regolare di passeggeri che esercitavano le loro attività nel territorio della ricorrente potevano beneficiare del materiale sovvenzionato dagli aiuti concessi in base al regime di aiuti in questione. Più precisamente, solo tali imprese potevano utilizzare il materiale così sovvenzionato in altre parti dell’Unione e del territorio francese, dove potevano trovarsi in concorrenza con operatori di trasporto pubblico che non avevano beneficiato dei medesimi aiuti.
61 Pertanto, contrariamente a quanto afferma la ricorrente, si deve ritenere che, sebbene un gran numero di imprese che svolgevano attività di trasporto pubblico regolare su strada nel suo territorio abbiano potuto beneficiare delle sovvenzioni controverse, il regime di aiuti in questione comportava differenziazioni tali da favorire «talune imprese o talune produzioni» rispetto ad altre che si trovavano, alla luce dell’obiettivo perseguito dal predetto regime, in una situazione di fatto e di diritto analoga.
62 In tali circostanze, si deve concludere che gli argomenti presentati dalla ricorrente non consentono di rimettere in discussione la valutazione effettuata dalla Commissione, nella decisione impugnata, relativa alla selettività delle sovvenzioni controverse.
63 Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, occorre respingere gli argomenti della ricorrente riguardanti la valutazione effettuata dalla Commissione nella decisione impugnata relativamente alla selettività del regime di aiuti controverso e, pertanto, il secondo motivo nella sua interezza.
2. Sul primo motivo, vertente su una violazione dell’articolo 1, lettera b), i) e v), del regolamento 2015/1589, in quanto il regime di aiuti di cui trattasi è stato erroneamente qualificato come regime di aiuto nuovo
64 La ricorrente sostiene che il regime di aiuti in questione è un regime di aiuti esistente, ai sensi dell’articolo 1, lettera b), i), del regolamento 2015/1589, dato che la possibilità per gli enti pubblici interessati di concedere sovvenzioni alle imprese di trasporto pubblico di passeggeri su strada è stata introdotta dall’articolo 19 del décret n. 49-1473, du 14 novembre 1949, relatif à la coordination et à l’harmonisation des transports ferroviaires et routiers (decreto n. 49-1473, del 14 novembre 1949, relativo al coordinamento e all’armonizzazione dei trasporti ferroviari e stradali) (JORF del 15 novembre 1949, pag. 11104; in prosieguo: il «decreto del 1949»), prima dell’entrata in vigore del Trattato che istituisce la Comunità economica europea (divenuto Trattato FUE) in Francia, il 1o gennaio 1958.
65 La ricorrente sostiene, inoltre, che, poiché la decisione impugnata non contiene alcuna precisa conclusione quanto alla data di introduzione del regime di aiuti in questione, la Commissione non poteva escludere la possibilità che detto regime fosse stato introdotto in un mercato inizialmente chiuso alla concorrenza e che esso costituisse, pertanto, un regime di aiuti esistente, ai sensi dell’articolo 1, lettera b), v), del regolamento 2015/1589.
66 Per quanto riguarda l’argomento della ricorrente secondo cui il regime di aiuti in questione è stato attuato mediante le disposizioni del decreto del 1949, la Commissione ricorda di avere concluso, al punto 236 della decisione impugnata, che tali disposizioni non definivano nessuno dei parametri chiave di tale regime, ossia, in particolare, la durata, il bilancio, i beneficiari, la tipologia dei beni ammissibili alla sovvenzione e il livello di sovvenzione applicabile, e che esse non creavano alcun diritto a ricevere sovvenzioni.
67 Inoltre, per quanto riguarda l’argomento della ricorrente relativo alla data a partire dalla quale le sovvenzioni controverse erano idonee a incidere sulla concorrenza nel mercato interno, la Commissione sostiene che, come avrebbe stabilito il tribunal administratif de Paris (Tribunale amministrativo di Parigi) nella sentenza n. 0417015, del 10 luglio 2008, i beneficiari finali operavano sia sul mercato del trasporto regolare di passeggeri sia sul mercato del trasporto occasionale di passeggeri. Orbene, il mercato del trasporto occasionale di passeggeri sarebbe già stato liberalizzato nel 1979. Ne conseguirebbe che il regime di aiuti in questione avrebbe potuto incidere sulla concorrenza tra gli Stati membri su tale mercato sin dalla sua introduzione, indipendentemente dalla data di introduzione, purché essa si collochi tra il 1979 e il 2008.
68 In primo luogo, occorre verificare se, come sostiene la ricorrente, il regime di aiuti in questione sia stato introdotto con il decreto del 1949, a una data anteriore all’entrata in vigore del Trattato che istituisce la Comunità economica europea in Francia, e che costituisse, di conseguenza, un regime di aiuti esistente ai sensi dell’articolo 1, lettera b), i), del regolamento 2015/1589.
69 Il decreto del 1949 prevedeva in particolare quanto segue:
«Articolo 2
I servizi di trasporto di passeggeri soggetti a misure di coordinamento e di armonizzazione ai sensi delle disposizioni dell’articolo 7 della legge del 5 luglio 1949 sono:
(…)
2. I servizi stradali di trasporto pubblico di passeggeri di seguito elencati (…):
I servizi regolari, compresi i servizi stagionali e periodici (…);
I servizi occasionali, ossia quelli che, sebbene prestati su richiesta, rispondono a esigenze generali del pubblico e si rinnovano in determinati periodi di ogni anno (…)
Articolo 19
Un ente territoriale può sovvenzionare un servizio stradale stipulando con un’impresa un contratto che stabilisce gli obblighi imposti a quest’ultima, in aggiunta agli obblighi derivanti dal suo regolamento di gestione.
La tariffa stabilita conformemente a tale contratto deve rispettare tutte le regole contenute negli articoli precedenti».
70 Per quanto riguarda la questione se le sovvenzioni controverse trovino la loro origine nel decreto del 1949, occorre in primo luogo precisare che le modalità di concessione delle sovvenzioni previste dal decreto del 1949 differivano da quelle degli aiuti concessi ai sensi della delibera CR 34-94. Come correttamente sostenuto dalla Commissione, nell’ambito della delibera CR 34-94, le sovvenzioni controverse erano concesse dalla ricorrente agli enti pubblici prima di essere riversate ai beneficiari finali. Tale meccanismo di riversamento non esisteva nell’ambito del decreto del 1949.
71 In secondo luogo, dalla sentenza n. 343440, del 23 luglio 2012, del Conseil d’État (Consiglio di Stato) discende inoltre che le sovvenzioni concesse ai sensi della delibera CR 34-94 erano dirette unicamente a facilitare l’acquisto di materiale da parte delle imprese di trasporto pubblico dell’Île‑de‑France, senza che il regime di aiuti in questione avesse per oggetto o per effetto di imporre, in cambio, obblighi tariffari ai beneficiari finali. Ciò non avveniva con l’articolo 19 del decreto del 1949 che, pur prevedendo, in via generale, la possibilità per gli enti territoriali francesi di concludere contratti di sovvenzione con tali medesime imprese, riguardava il controllo delle tariffe applicate. L’articolo 11 di tale decreto disponeva infatti che, «per i servizi aventi un contratto con un ente territoriale, le tariffe [erano] fissate (…) conformemente al contratto stipulato tra l’impresa e l’ente che versa[va] la sovvenzione».
72 In terzo luogo, le delibere controverse non contenevano alcun riferimento al decreto del 1949. Tali delibere si limitavano a menzionare il code général des collectivités territoriales (codice generale degli enti territoriali), la loi no 82-1153, du 30 dicembre 1982, d’orientation des transports intérieurs (legge n. 82-1153, del 30 dicembre 1982, in materia di orientamento dei trasporti interni) (JORF del 31 dicembre 1982, pag. 4004) e varie delibere precedenti e decreti adottati conformemente al diritto nazionale, tra i quali non figurava il decreto del 1949.
73 In quarto luogo, le delibere controverse si inserivano in un contesto legislativo specifico, relativo all’organizzazione dei trasporti nell’Île-de-France, il quale è stato precisato, per la prima volta, nell’ordonnance n. 59-151, du 7 janvier 1959, relative à l’organisation des transports de voyageurs dans la région parisienne (decreto-legge n. 59-151, del 7 gennaio 1959, relativa all’organizzazione del trasporto di passeggeri nella regione parigina) (JORF del 10 gennaio 1959, pag. 696), quasi dieci anni dopo l’adozione del decreto del 1949.
74 Da tutte queste considerazioni discende che il decreto del 1949 non costituiva la base giuridica del regime di aiuti in questione.
75 In tale contesto si deve constatare che la ricorrente non ha prodotto dinanzi al Tribunale gli elementi di prova sufficienti per dimostrare che il regime di aiuti in questione debba essere qualificato come regime di aiuti esistente ai sensi dell’articolo 1, lettera b), i), del regolamento 2015/1589.
76 In secondo luogo, per quanto riguarda la questione se il regime di aiuti in questione debba essere qualificato come regime di aiuto esistente ai sensi dell’articolo 1, lettera b), v), del regolamento 2015/1589, occorre ricordare che, secondo la giurisprudenza, la nozione di «evoluzione del mercato interno» di cui a tale disposizione può essere intesa come riferita ad una modifica del contesto economico e giuridico nel settore interessato dalla misura di cui trattasi. Una siffatta modifica può, in particolare, risultare dalla liberalizzazione di un mercato inizialmente chiuso alla concorrenza (v., per analogia, sentenza del 24 marzo 2011, Freistaat Sachsen e Land Sachsen-Anhalt/Commissione, T‑443/08 e T‑455/08, EU:T:2011:117, punto 188).
77 Ne consegue che un regime di aiuti istituito in un mercato inizialmente chiuso alla concorrenza deve essere considerato, al momento della liberalizzazione di tale mercato, come un regime di aiuti esistente (sentenza del 15 giugno 2000, Alzetta e a./Commissione, T‑298/97, T‑312/97, T‑313/97, T‑315/97, da T‑600/97 a T‑607/97, T‑1/98, da T‑3/98 a T‑6/98 e T‑23/98, EU:T:2000:151, punto 143).
78 Tuttavia, conformemente all’articolo 1, lettera b), v), del regolamento 2015/1589, la data di liberalizzazione di un’attività da parte del diritto dell’Unione deve essere presa in considerazione al solo scopo di escludere che, dopo tale data, una misura che non costituiva un aiuto prima della liberalizzazione sia qualificata come aiuto esistente (v., per analogia, sentenza del 16 gennaio 2018, EDF/Commissione, T‑747/15, EU:T:2018:6, punto 369).
79 Nel caso di specie, dalla decisione impugnata e in particolare dal punto 18, lettera a), e dai punti 19, 183 e 186 di tale decisione risulta che la Commissione ha ritenuto che il regime di aiuti in questione fosse stato instaurato nel 1994 e abrogato nel 2008, con la conseguenza che gli aiuti concessi in forza di delibere anteriori devono essere considerati come parte di un regime di aiuti distinto da quello attuato dalle delibere CR 34-94 e seguenti.
80 A tale proposito occorre ricordare che la loi no 93-122, du 29 janvier 1993, relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques (legge n. 93-122, del 29 gennaio 1993, relativa alla prevenzione della corruzione e alla trasparenza della vita economica e delle procedure pubbliche) (JORF del 30 gennaio 1993, pag. 1588), che ha operato la liberalizzazione del mercato del trasporto regolare di passeggeri su tutto il territorio francese, ad eccezione di quello della ricorrente, è stata adottata nel 1993, ossia prima della data di entrata in vigore della delibera CR 34-94, e che quest’ultima data coincide, secondo l’analisi effettuata dalla Commissione nella decisione impugnata, con la data di introduzione del regime di aiuti in questione.
81 Tenuto conto di tali elementi, la Commissione ha giustamente ritenuto, nella decisione impugnata, che a partire dal 1994 i beneficiari finali potessero utilizzare l’attrezzatura finanziata con le sovvenzioni controverse in altri mercati di trasporto pubblico regolare di passeggeri aperti alla concorrenza e, di conseguenza, che tali sovvenzioni fossero idonee, a partire da tale data, a incidere sulla concorrenza e sugli scambi tra gli Stati membri.
82 A tale proposito occorre sottolineare che la conclusione della Commissione secondo la quale tutti i criteri di cui all’articolo 107, paragrafo 1, TFUE erano soddisfatti per tale periodo è conforme all’analisi contenuta nelle decisioni dei giudici nazionali, ossia, in particolare, la sentenza n. 0417015, del 10 luglio 2008, del tribunal administratif de Paris (Tribunale amministrativo di Parigi) e la sentenza n. 08PA 04753, del 12 luglio 2010, della cour administrative d’appel de Paris (Corte d’appello amministrativa di Parigi), citate segnatamente al punto 226 della decisione impugnata.
83 Peraltro, quand’anche la Commissione, come afferma la ricorrente, avesse commesso un errore considerando che il regime di aiuti in questione è stato introdotto solo nel 1994, quest’unico errore non può essere sufficiente a inficiare la conclusione secondo la quale detto regime deve essere considerato un regime di aiuti nuovo. Infatti, dai punti 226 e 237 della decisione impugnata risulta che, anche ammettendo l’ipotesi secondo la quale il regime di aiuti in questione dovesse essere considerato istituito sin dal 1979 o al più tardi nel 1994, a una data alla quale il mercato del trasporto regolare di passeggeri era ancora chiuso alla concorrenza, i beneficiari finali potevano utilizzare il materiale sovvenzionato dalla ricorrente nell’ambito delle attività di trasporto occasionale aperte alla concorrenza.
84 Nel caso di specie, la ricorrente non ha fornito alcun elemento di prova al fine di dimostrare che il mercato del trasporto occasionale non fosse oggetto di scambi tra gli Stati membri nel periodo che aveva preceduto l’introduzione del regime di aiuti in questione o al momento della sua introduzione. Essa si è limitata a sostenere, in occasione dell’udienza di discussione, che tale mercato era marginale rispetto a quello del trasporto pubblico regolare di passeggeri.
85 Orbene, la cour administrative d’appel de Paris (Corte d’appello amministrativa di Parigi) aveva già sottolineato a giusto titolo la pertinenza del mercato del trasporto occasionale di passeggeri nella sua sentenza n. 15PA 00385, del 27 novembre 2015. Pertanto, sulla base delle decisioni dei giudici nazionali la Commissione ha constatato che il regime di aiuti in questione doveva essere considerato tale da avere inciso, sin dal momento della sua introduzione, sugli scambi tra gli Stati membri e sulla concorrenza, ed essa ha escluso la sua qualificazione come regime di aiuti esistente ai sensi dell’articolo 1, lettera b), v), del regolamento 2015/1589.
86 Alla luce di tutti gli elementi che precedono, occorre constatare che la Commissione non ha commesso alcuna violazione dell’articolo 1, lettera b), i) e v), del regolamento 2015/1589.
87 Pertanto, il primo motivo deve essere respinto, al pari del ricorso nel suo complesso.
V. Sulle spese
88 Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
89 Nel caso di specie la ricorrente, rimasta soccombente, deve essere condannata a sopportare, oltre alle proprie spese, quelle della Commissione, conformemente alla domanda di quest’ultima.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Prima Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) La regione Île‑de‑France sopporterà, oltre alle proprie spese, quelle sostenute dalla Commissione europea.
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 12 luglio 2019.
Firme
Indice
I. Fatti
II. Procedimento dinanzi ai giudici nazionali
III. Procedimento e conclusioni delle parti
IV. In diritto
A. Sulla ricevibilità
B. Nel merito
1. Sul secondo motivo, vertente sulla violazione dell’obbligo di motivazione e su un errore di valutazione nella qualificazione delle sovvenzioni controverse alla luce dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE
a) Sulla violazione dell’obbligo di motivazione
b) Sull’errore di valutazione nella qualificazione delle sovvenzioni controverse come aiuti di Stato, alla luce dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE e, in particolare, dei criteri relativi al vantaggio economico e alla selettività
1) Sulla fondatezza della valutazione relativa al vantaggio economico
2) Sulla fondatezza della valutazione relativa alla selettività
2. Sul primo motivo, vertente su una violazione dell’articolo 1, lettera b), i) e v), del regolamento 2015/1589, in quanto il regime di aiuti di cui trattasi è stato erroneamente qualificato come regime di aiuto nuovo
V. Sulle spese