STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
MANUELA CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONY
přednesené dne 27. listopadu 2018(1)
Věc C‑545/17
Mariusz Pawlak
proti
Prezesowi Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Sądem Najwyższym (Nejvyšší soud, Polsko)]
„Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce – Volný pohyb služeb – Rozvoj vnitřního trhu poštovních služeb Evropské unie a zlepšení kvality služeb – Zaslání procesních písemností v rámci občanskoprávního řízení – Právní úprava členského státu, která stanoví procesní účinky výhradně v případě zaslání prostřednictvím konkrétního poskytovatele poštovních služeb“
1. Podání písemností účastníků řízení k soudním orgánům podléhá lhůtám, jejichž nedodržení má za následek opožděné podání. Písemnost musí být doručena do sídla soudního orgánu nejpozději poslední den lhůty, ačkoli některé členské státy připouští, že podání na pobočce poskytovatele poštovních služeb má z časového hlediska stejný účinek jako podání přímo v kanceláři soudního orgánu.
2. Přijetí takto zaslaných procesních písemností je podmíněno tím, že je v nich jasně uvedeno datum, kdy byly ofrankovány poskytovatelem poštovních služeb. Některé vnitrostátní právní řády proto vyžadují, aby byly zasílány doporučeně, což je součástí univerzální služby.
3. Ve sporu, který vedl k položení projednávané předběžné otázky, polský soud odmítl jako opožděný opravný prostředek zaslaný poštou. Vyvstala otázka, stručně řečeno, zda je vnitrostátní procesní předpis, na kterém soud rozhodnutí založil, slučitelný se směrnicí 97/67/ES(2) a jak má být uvedená směrnice vykládána.
I. Právní rámec
A. Unijní právo
1. Směrnice 97/67
4. Podle dvacátého bodu odůvodnění této směrnice:
„vzhledem k tomu, že z důvodu veřejného pořádku a veřejné bezpečnosti mohou mít členské státy oprávněný zájem udělit jednomu nebo více určeným subjektům právo umisťovat na veřejných komunikacích poštovní schránky určené ke sběru poštovních zásilek; že jsou proto oprávněny určit subjekt nebo subjekty oprávněné vydávat poštovní známky s označením země původu a subjekty pověřené poskytováním služby doporučených zásilek, využívané v soudním nebo správním řízení v souladu s vnitrostátními právními předpisy“.
5. Článek 7 uvádí:
„1. Členské státy neudělí ani neponechají v platnosti výlučná nebo zvláštní práva k zavedení a poskytování poštovních služeb. Členské státy mohou financovat poskytování všeobecných služeb v souladu s jedním nebo více způsoby uvedenými v odstavcích 2, 3 a 4 nebo jakýmkoli jiným způsobem, který je v souladu se Smlouvou o ES.
2. Členské státy mohou zajistit poskytování všeobecných služeb prostřednictvím zadání veřejné zakázky na tyto služby v souladu s platnými pravidly a předpisy pro zadávání veřejných zakázek, včetně soutěžního dialogu nebo vyjednávacího řízení se zveřejněním oznámení o zakázce i bez něho podle směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby[(3)].“
6. Článek 8 stanoví:
„Článkem 7 není dotčeno právo členských států organizovat umisťování poštovních schránek na veřejných komunikacích, vydávání poštovních známek a službu doporučených zásilek využívanou v soudním nebo správním řízení v souladu s vnitrostátními právními předpisy.“
2. Směrnice 2006/111/ES(4)
7. Podle článku 2:
„Pro účely této směrnice se rozumí:
[…]
f) ‚výlučnými právy‘ práva, která členský stát uděluje jednomu podniku prostřednictvím jakéhokoli právního nebo správního nástroje, který mu vyhrazuje právo poskytovat služby nebo vykonávat činnost na určitém území;
g) ‚zvláštními právy‘ práva, která členský stát uděluje omezenému počtu podniků prostřednictvím jakéhokoli právního nebo správního nástroje, který na určitém území:
i) omezuje počet těchto podniků, které jsou oprávněny poskytovat služby nebo vykonávat činnost podle jiných než objektivních, poměrných a nediskriminačních kritérií, na dva nebo více, nebo
[…]
iii) přiznává jednomu nebo více podnikům podle takových kritérií právními nebo správními předpisy výhody, které výrazně ovlivňují schopnost jakéhokoli jiného podniku poskytovat stejné služby nebo vykonávat stejnou činnost na tomtéž území v zásadě za stejných podmínek.“
B. Polské právo
8. Článek 165 odst. 2 Ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego(5) (občanský soudní řád) stanoví:
„Podání procesní písemnosti na polské poštovní pobočce poskytovatele poštovních služeb určeného ve smyslu [poštovního zákona] nebo na poštovní pobočce poskytovatele všeobecných poštovních služeb v jiném členském státě Evropské unie je třeba považovat za rovnocenné s jejím podáním u soudu.“
9. Článek 3 bod 13 poštovního zákona stanoví, že „určený poskytovatel poštovních služeb“ je poskytovatel pověřený zajišťováním všeobecné poštovní služby. Naproti tomu ostatní poskytovatelé jsou „oprávnění“ (avšak nikoli „povinni“) vykonávat činnosti poštovní služby v jimi zvolené oblasti.
10. Rozhodnutím Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (předseda Úřadu pro elektronickou komunikaci) ze dne 30. června 2015 je na dobu deseti let určeným poskytovatelem všeobecné poštovní služby Poczta Polska S. A.
II. Skutkový základ sporu a předběžné otázky
11. Mariusz Pawlak, samostatně výdělečně činný zemědělec, utrpěl pracovní úraz, za který požadoval odškodnění od Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (fond sociálního zabezpečení pro zemědělství; dále jen „KRUS“). Mariusz Pawlak nebyl spokojený s obdrženou odpovědí a napadl usnesení předsedy KRUS před Sądem Rejonowym w Poznań-Grundwaldzie (okresní soud Poznaň-Grundwald, Polsko), který žalobci vyhověl.
12. Předseda KRUS rozsudek prvního stupně napadl před Sądem Okręgowym w Pozaniu (krajský soud v Poznani, Polsko), který opravný prostředek prohlásil za nepřípustný z důvodu opožděného podání, protože jej soud obdržel dne 22. června 2016, zatímco lhůta pro jeho podání uplynula dne 20. června 2016.
13. Podle odvolacího soudu byla irelevantní skutečnost, že na poštovním razítku, kterým zásilku označil poskytovatel (In Post S. A.), jiný než určený poskytovatel, bylo datum 20. června 2016, poslední den lhůty pro podání opravného prostředku. Článek 165 odst. 2 kpc považuje za rovnocenné podání procesní písemnosti přímo u soudu pouze podání učiněná prostřednictvím určeného poskytovatele, i kdyby bylo doručeno jako obyčejná zásilka.
14. Předseda KRUS podal k Sądu Najwyższemu (Nejvyšší soud, Polsko) kasační opravný prostředek proti usnesení odvolacího soudu. Tvrdil zejména, že došlo k porušení čl. 165 odst. 2 kpc a že opravný prostředek podal ve stanovené lhůtě, neboť podání na poštovní pobočce poskytovatele odlišného od určeného poskytovatele je platné.
15. Senát Sądu Najwyższego (Nejvyšší soud) konstatoval, že jeho judikatura týkající se čl. 165 dst. 2 kpc není jednoznačná a budí pochybnosti, zejména ohledně jeho slučitelnosti s unijním právem. Proto předložil tuto právní otázku rozšířenému senátu, který rozhodl o položení Soudnímu dvoru tří předběžných otázek, které jsou uvedený dále.
16. Předkládací usnesení ukazuje rozdíl mezi dvěma protikladnými postoji ohledně právních důsledků podání procesní písemnosti v polské pobočce poskytovatele poštovních služeb odlišného od určeného poskytovatele: a) většinový, podle kterého je takto podaná procesní písemnost, pokud ji soudní orgán obdrží po upnutí lhůty pro podání, považována za podanou opožděně; a b) menšinový, podle kterého má podání ve stanovené lhůtě písemnosti v polské pobočce poskytovatele poštovních služeb stejné právní účinky (tedy rovnocenné s podáním u soudního orgánu), ať jde o pobočku určeného poskytovatele, nebo o pobočku jakéhokoli jiného poskytovatele poštovních služeb.
17. Podle předkládajícího soudu:
– První linie judikatury neposuzuje kontext unijního práva a má za to, že působnost směrnice 97/67 nezahrnuje právní úpravu týkající se čl. 165 odst. 2 kpc(6).
– Naproti tomu druhá (menšinová) linie podporuje výklad v souladu s unijním právem, ačkoli usnesení(7), na která se soustředí, neobsahují jasnou argumentaci ohledně působnosti čl. 7 odst. 1 první věty směrnice 97/67, ani ohledně způsobu přizpůsobení uplatňování čl. 165 odst. 2 kpc unijnímu právu.
18. Vzhledem k těmto pochybnostem Sąd Najwyższy (Nejvyšší soud) rozhodl o položení následujících tří předběžných otázek Soudnímu dvoru:
„1) Musí být čl. 7 odst. 1 první věta ve spojení s článkem 8 směrnice […] 97/67/ES ze dne 15. prosince 1997 […], vykládán v tom smyslu, že zvláštním právem je taková úprava vnitrostátního procesního práva, jaká je obsažena v článku 165 odst. 2 zákona ze dne 17. listopadu 1964, podle níž je třeba pouze podání procesní písemnosti na tuzemské poštovní pobočce určeného poskytovatele, tj. poskytovatele povinného poskytovat všeobecné služby, považovat za rovnocenné s podáním této písemnosti u soudu, přičemž s takovým účinkem není spojeno podání procesní písemnosti na tuzemské poštovní pobočce jiného poskytovatele všeobecných poštovních služeb, jenž není určeným poskytovatelem?
2) V případě kladné odpovědi na první otázku, musí být čl. 7 odst. 1 první věta směrnice 97/67/ES, ve spojení s čl. 4 odst. 3 SEU, vykládán v tom smyslu, že výhody, které pro určeného poskytovatele vyplývají z toho, že mu v rozporu s čl. 7 odst. 1 první větou směrnice 97/67/ES bylo přiznáno zvláštní právo, je třeba rozšířit na ostatní poskytovatele poštovních služeb s tím účinkem, že je třeba předání procesní písemnosti na tuzemské poštovní pobočce poskytovatele všeobecných poštovních služeb, který není určeným poskytovatelem, považovat za rovnocenné s podáním písemnosti u soudu, a to na základě obdobných zásad, které vyplývají z rozsudku Soudního dvora Evropské unie ze dne 21. června 2007, Jonkmann a další, (C‑231/06 až C‑233/06, EU:C:2007:373)?
3) V případě kladné odpovědi na druhou otázku, musí být čl. 7 odst. 1 první věta směrnice 97/67/ES, ve spojení s čl. 4 odst. 3 SEU, vykládána v tom smyslu, že neslučitelnosti takového vnitrostátního ustanovení, jako je článek 165 odst. 2 kpc, s čl. 7 odst. 1 první větou směrnice 97/67/ES se může dovolávat účastník řízení, který je veřejným subjektem-odnoží členského státu?“
III. Řízení před Soudním dvorem
19. Předkládací usnesení bylo doručeno kanceláři Soudního dvora dne 18. září 2017.
20. Písemná vyjádření přeložily polská vláda a Komise, jejichž zástupci se účastnili jednání konaného dne 18. září 2018.
IV. Právní analýza
A. První předběžná otázka: výklad čl. 7 odst. 1 směrnice 97/67
1. Vyjádření účastníků řízení
21. Polská vláda má za to, že ustanovení jako je čl. 165 odst. 2 kpc nespadá do působnosti směrnice 97/67, ale patří mezi předpisy procesního práva, které směrnice nemá harmonizovat.
22. V tomto smyslu má za to, že směrnice 97/67 byla přijata na základě článku 95 SFEU, jehož předmětem je jednotný trh. Naproti tomu právním základem pro harmonizaci procesních norem měl být článek 81 SFEU. Navíc článek 1 směrnice 97/67, který se týká oblasti působnosti, vyjmenovává všechny harmonizované oblasti, mezi kterými neuvádí procesní předpisy(8).
23. Ačkoli uznává, že vnitrostátní předpis může ovlivnit hospodářský rámec, ve kterém provozují činnost poskytovatelé poštovních služeb, ani tento druh účinků nespadá do působnosti směrnice 97/67. Její čl. 7 odst. 1 to potvrzuje, když zakazuje udělovat či ponechat v platnosti výlučná nebo zvláštní práva „k zavedení a poskytování poštovních služeb“. Opačné řešení by bylo překvapující, neboť ani nařízení (ES) č. 1393/2007(9) neupravuje účinky podání procesních písemností(10).
24. Polská vláda podpůrně uvádí, že čl. 165 odst. 2 kpc v žádném případě neuděluje žádné „zvláštní právo“ ve smyslu čl. 7 odst. 1 a článku 8 směrnice 97/67, což je pojem, který je třeba vykládat s ohledem na čl. 4 odst. 2. Zdůrazňuje rozdíl mezi situací poskytovatele univerzální služby na jedné straně a situací ostatních poskytovatelů na druhé straně, který se projevuje jak rozdílnými povinnostmi, tak formou financování. Skutečnost, že na základě poslání veřejné služby jsou určenému poskytovateli udělena určitá práva, neznamená, že jde vždy o práva zvláštní.
25. Podle polské vlády není v projednávané věci relevantní judikatura Soudního dvora obsažená v rozsudku SOA Nazionale Costruttori(11), neboť článek 8 směrnice 97/67 vylučuje, že by služba doporučených zásilek představovala zvláštní právo. Jde tedy o právo vázané k poskytování všeobecné poštovní služby.
26. Rovněž tvrdí, že v rámci vyšetřování ohledně možné státní podpory ve vztahu k náhradě vyplacené Poczta Polska za poskytování univerzální služby v letech 2013 až 2015, Komise již sporné vnitrostátní ustanovení potvrdila(12).
27. Komise ohledně „zvláštních práv“ uvádí, že jejich existence podle judikatury vyžaduje: a) akt státu; b) udělení privilegia jednomu či více podnikům; a c) podstatné ovlivnění možnosti ostatních poskytovatelů vykonávat hospodářskou činnost za rovnocenných podmínek(13). Prosazuje zohlednění těchto faktorů a má za to, že čl. 7 odst. 1 směrnice 97/67 se vztahuje na všechny právní akty, které takové výhody poskytují. Rovněž připomíná, že uvedené ustanovení znamená změnu paradigmatu v poštovním sektoru, neboť představuje poslední etapu otevření trhu poštovních služeb prostřednictvím zrušení všech platných zvláštních práv a dalších překážek volného poskytování uvedených služeb(14).
28. V důsledku toho podle Komise charakteristiky čl. 165 odst. 2 kpc značně ovlivňují činnost služeb předávání procesních písemností vnitrostátním soudům, protože ovlivňují podmínky, za jakých je poskytují ostatní poskytovatelé.
29. Komise se shoduje s předkládajícím soudem v tom, že článek 8 směrnice 97/67 neumožňuje vyhradit zasílání procesních písemností jedinému poskytovateli, ale že umožňuje členským státům vyžadovat, aby procesní písemnosti byly zasílány doporučenou zásilkou. V tomto ohledu upozorňuje, že čl. 165 odst. 2 kpc se neomezuje na doporučení zásilky a že předkládací usnesení nespecifikuje, že by se zakládal na důvodech veřejného pořádku a bezpečnosti, jak stanoví dvacátý bod odůvodnění směrnice 97/67.
2. Právní posouzení
a) „Zvláštní právo“ ve smyslu čl. 7 odst. 1 první věty
30. Podstatou první předběžné otázky předkládajícího soudu je, zda režim předávání procesních písemností, který čl. 165 odst. 2 kpc vyhrazuje pouze určenému poskytovateli, představuje zvláštní právo ve smyslu čl. 7 odst. 1 směrnice 97/67(15).
31. První věta čl. 7 odst. 1 směrnice 97/67 obsahuje jasný a výslovný zákaz zachovat nebo udělit zvláštní či výlučná práva zavést či poskytovat poštovní služby. Nicméně ani toto ustanovení, ani žádné jiné ustanovení téže směrnice nedefinuje výrazy „zvláštní práva“ či „výlučná práva“, což způsobuje obtíže při jeho výkladu.
32. Z pohledu systematického výkladu je však třeba zdůraznit, že takový zákaz téměř do písmene opakuje znění čl. 106 odst. 1 SFEU, který se týká veřejných podniků a podniků, kterým byla přiznána zvláštní nebo výlučná práva, i když je jeho znění upraveno v kontextu poštovního sektoru, který upravuje směrnice 97/67. Rovněž se podobá definici uvedené ve Sdělení o poštovních službách(16).
33. Kvůli těmto podobnostem a proto, že jeho právní základ je čl. 106 odst. 3 SFEU, který umožňuje Komisi vydávat členským státům směrnice v rámci dohlížení na provádění článku 106 SFEU jako celku, lze využít definice zvláštních a výlučných práv, které uvádí čl. 2 písm. f) a g) třetí odrážka směrnice 2006/111. Navíc Poczta Polska je v plném rozsahu veřejný podnik(17).
34. Ve skutečnosti existují jiné možnosti určení významu těchto pojmů v právních předpisech relativně příbuzných směrnici 97/67, které se týkají liberalizace určitých sektorů(18). Nicméně vzhledem k průřezové povaze směrnice 2006/111 ji považuji za nejvhodnější pro zde sledované účely. Navíc znění uvedených dalších předpisů se podstatně neliší od směrnice 2006/111.
35. Na základě těchto premis mám za to, že v projednávané věci je použitelná kategorie „zvláštních a výlučných práv“ čl. 7 odst. 1 směrnice 97/67, ve spojení s čl. 2 písm. f) a g) směrnice 2006/111. K tomu mě vedou různé důvody.
36. Zaprvé jde o legálně udělenou výhodu, neboť:
– je stanovena ustanovením kpc, zákoníku, který je formálním zákonem;
– představuje výsadu udělenou určenému poskytovateli (Poczta Polska), jehož služby upřednostní odesílatelé procesních písemností právě na základě domněnky dodržení lhůty pro odeslání a proto, že takto potvrzené podání má hodnotu úředního dokumentu(19). Ostatní poskytovatelé tuto výhodu nemají(20).
37. Zadruhé právo přijímat a předávat procesní písemnosti s tím privilegiem, že jejich podání určenému poskytovateli je rovnocenné podání přímo v sídle soudního orgánu (což je v konečném důsledku podstatou výhody), je vyhrazeno jedinému podniku v režimu výlučnosti.
38. Zatřetí výhoda vede k vyšším příjmům ve prospěch určeného poskytovatele, které by se jinak rozdělily také mezi ostatní poskytovatele poštovních služeb(21). V důsledku toho ovlivňuje možnost jakéhokoli jiného podniku poskytovat tutéž službu či vykonávat tutéž činnost(22) za rovnocenných podmínek. Rovnocennost se ztrácí ve chvíli, kdy žádný soutěžitel nemůže zaručit, že procesní písemnost jemu svěřená v posledních dnech zákonem stanovené lhůty (jak je obvyklé) bude doručena soudu-adresátovi před uplynutím posledního dne lhůty.
39. Začtvrté poskytnutí výhody jako takové není výsledkem nabídkového nebo podobného řízení v souladu s unijními předpisy pro zadávání veřejných zakázek(23). Je nesporné, že – jak uvedla polská vláda – výběr poskytovatele určeného k poskytování univerzální služby probíhá v rámci nabídkového řízení mezi podniky v sektoru(24) v souladu s vnitrostátními předpisy, které dodržují zásadu objektivity, zásadu proporcionality, zásadu zákazu diskriminace a zásadu transparentnosti. Z její písemné odpovědi na otázku Soudního dvora však plyne, že ani kritéria pro výběr, ani kritérií pro přidělování neodkazují na spolehlivost doporučených zásilek, nad rámec povinnosti vydat odesílateli potvrzení o podání poštovní zásilky(25), což je kritérium, na které procesní písemnosti neodkazují.
40. Sporná výhoda tudíž není vlastní přidělení všeobecné poštovní služby, ale funguje na základě čl. 165 odst. 2 kpc, jakmile je jmenován určený poskytovatel.
41. S ohledem na to, co následně uvedu o uplatňování článku 8 směrnice 97/67, je pro odpověď Soudního dvora na předběžnou otázku lhostejné, zda je výhoda udělená za těchto podmínek kvalifikována jako právo výlučné (ve prospěch jediného podniku), nebo právo zvláštní. V obou případech je důležitý její vztah k výjimce stanovené v uvedeném článku 8.
b) Výjimka ze zákazu udělovat zvláštní práva: článek 8 směrnice 97/67
1) Vztah mezi článkem 7 a článkem 8 směrnice 97/67
42. Podle prvních slov článku 8 směrnice 97/67 jsou uvedená dvě ustanovení v postavení zásady a výjimky. Věta „článkem 7 není dotčeno[(26)] právo členských států […](27)“ je v tomto ohledu dostatečně jasná.
43. Ačkoli je nesporné, že Soudní dvůr vyžaduje striktní výklad ustanovení obsahujících výjimku(28), pečlivé pozorování vzniku článků 7 a 8 umožňuje předejít předčasným závěrům ohledně rozsahu regulační pravomoci ponechané členským státům článkem 8.
2) Vznik a vývoj obou ustanovení
44. Z návrhů plyne, že obě ustanovení vznikla ve vzájemném vztahu zásady a výjimky(29). V návrhu směrnice článek 7 uváděl řadu segmentů poštovního trhu, které členské státy mohou zahrnout do univerzální služby a vyhradit je jejímu poskytovateli (obecně sběr, přepravu, třídění a distribuci zásilek o hmotnosti do 350 gramů). Vyhrazení bylo odůvodněno potřebou umožnit fungování univerzální služby v podmínkách finanční rovnováhy(30).
45. Tyto myšlenky pronikly bez podstatných změn do konečného znění článku 7 a bodu 16 odůvodnění směrnice 97/67 v původním znění. Navíc bod 19 jejího odůvodnění jasně uváděl, že v procesu postupné liberalizace poštovního trhu budou revidována mimo jiné ustanovení týkající se sektorů vyhrazených do ledna roku 2000, čímž se dává čas na přizpůsobení poskytovatelům univerzální služby (kterými tehdy byli historičtí poskytovatelé členských států).
46. Pokud jde o článek 8, jeho legislativní vývoj odhaluje, že návrh směrnice uváděl pouze možnost členských států určit subjekt či subjekty, které mohou umisťovat poštovní schránky na veřejných komunikacích a vydávat poštovní známky(31).
47. Právo subjektů určených, aby zajišťovaly „službu doporučených zásilek“, spolu s právy týkajícími se poštovních schránek a poštovních známek vyplynulo z pozměňovacího návrhu Evropského parlamentu č. 41(32). Ačkoli Komise takovou opravu odmítla s tvrzením, že „nic neodůvodňuje omezení hospodářské soutěže v oblasti doporučených zásilek nad rámec sazeb a hmotností použitelných ve vyhrazeném sektoru(33)“, Rada pozměňovací návrh zopakovala s doplněním výrazu „využívanou v soudním nebo správním řízení(34)“ a toto znění nakonec zůstalo v textu článku 8. Možnost určit poskytovatele těchto služeb tak byla rozšířena a členským státům bylo přiznáno právo je organizovat.
48. Směrnice 2008/6 ukončila platnost vyhrazení sektorů podle článku 7 směrnice 97/67: s cílem rozvoje poštovního trhu nebylo možné považovat vyhrazení za upřednostňované řešení financování univerzální služby(35). Článek 1 bod 8 směrnice 2008/6 zavedl současné znění článku 7 se zákazem ponechat v platnosti nebo udělit výlučná či zvláštní práva a s uvedením různých forem podpory financování univerzální služby, čímž změnil výsady v unijním poštovním sektoru(36).
49. Avšak tyto změny neovlivnily znění článku 8, který zůstal nedotčený. Jeho ustanovení tedy představuje demarkační linii ohledně zákazu udělovat výlučná a zvláštní práva podle článku 7. Nyní je třeba určit její dosah.
3) Rozsah výjimky podle článku 8
50. Konkrétně jde o posouzení smyslu možnosti udělené členským státům organizovat poštovní službu doporučených zásilek v rámci soudních řízení. Podle Komise a předkládajícího soudu článek 8 směrnice 97/67 neumožňuje členským státům vyhradit zasílání procesních písemností jedinému poskytovateli, ale pouze vyžadovat, aby byly doručovány jako doporučené zásilky.
51. S touto argumentací nemohu souhlasit. Souhlasím spíše s polskou vládou, podle které jsou doporučené zásilky součástí minimálních služeb, které jsou podle čl. 3 odst. 4 třetí odrážky směrnice 97/67 obsaženy v univerzální službě. Článek 4 odst. 2 téhož právního předpisu povoluje určení jediného podniku jako poskytovatele univerzální služby. A především nic nebrání tomu, aby na základě článku 8 směrnice 97/67 vnitrostátní právo organizovalo zvláštní režim doporučených zásilek určených soudním orgánům tak, že jej svěří poskytovateli univerzální služby.
52. Pokud jde o význam výrazu „služba doporučených zásilek využívaná v soudním nebo správním řízení“, vyvozuji z jejích vyjádření, že Komise již nezastává stanovisko vyjádřené ve Sdělení o poštovních službách(37). V něm omezovala rozsah výjimky z volného poskytování služeb podle článku 56 SFEU, ve vztahu k článkům 51 a 62 SFEU, na soudní oznámení jako výraz výkonu veřejné moci. Přenést takový výklad na oblast působnosti směrnice 97/67 by bylo příliš minimalistické, neboť její článek 8 nerozlišuje mezi procesní písemností zaslanou jednotlivcem a oznámením učiněným soudními orgány.
53. Problém projednávaného sporu je, jak uvádí Komise, že čl. 165 odst. 2 kpc neuvádí výlučně doporučené zásilky, což vede k výkladu, že výhoda se vztahuje na všechny zásilky (tedy také na zásilky nedoporučené) zaslané prostřednictvím určeného poskytovatele, a to v rozporu s článkem 8 směrnice 97/67.
54. Skutečnost, že se čl. 165 odst. 2 kpc neomezuje na doporučené zásilky (výslovně je neuvádí), neznamená, že je nezahrnuje. Naopak obecná povaha formulace tohoto ustanovení, které nerozlišuje mezi jednotlivými druhy zásilek, implikuje jeho použitelnost na všechny, včetně doporučených zásilek.
55. Proto považuji za nezbytné rozlišit tři možnosti v rámci analýzy uplatňování výjimky podle článku 8 směrnice 97/67, podle toho, zda se uplatní na a) běžné zásilky; b) doporučené zásilky a c) doporučené zásilky požívající dodatečné výhody podle čl. 165 odst. 2 kpc.
56. První možnost, tedy rozšíření působnosti výlučné výhody na obyčejné zásilky (tedy nedoporučené zásilky) zaslané soudnímu orgánu a podané na pobočce určeného poskytovatele, je v rozporu s účelem směrnice 97/67. Jak již bylo uvedeno, účelem uvedené směrnice byla nejdříve postupná liberalizace (bod 8 odůvodnění) a následně plné dosažení vnitřního trhu(38).
57. Právě za tímto účelem směrnice 97/67 omezila služby, jejichž regulace byla ponechána na vůli členských států, bez omezení podle článku 7, na služby taxativně uvedené v článku 8 bez možnosti doplnění dalších. Je mezi nimi služba doporučených zásilek využívaná v soudním řízení, ale nikoli služba obyčejných zásilek.
58. Pokud by určenému poskytovateli v Polsku byla ohledně obyčejných zásilek poskytnuta stejná výhoda, kterou již požívá ohledně doporučených zásilek, jednalo by se o udělení výlučného práva v rozporu s účelem směrnice 97/67.
59. Pokud jde o druhou možnost, která se týká doporučených zásilek obsahujících procesní písemnosti zaslané soudním orgánům, je manévrovací prostor poskytnutý členským státům k organizování tohoto režimu (jejich případné odstranění z hospodářské soutěže a přidělení jedinému podniku) odůvodněn „důvody veřejného pořádku a veřejné bezpečnosti“, jak výslovně uvádí bod 20 odůvodnění směrnice 97/67. Soudní dvůr opakovaně rozhodl, že procesní lhůty jsou záležitostí veřejného pořádku a nespadají do diskreční pravomoci účastníků řízení, ani soudu, neboť byly stanoveny za účelem zajištění řádného výkonu spravedlnosti, jasnosti, jakož i jistoty právních situací(39).
60. Je třeba připomenout, že podle čl. 2 bodu 9 směrnice 97/67 se doporučenou zásilkou rozumí „služba poskytující paušální záruku proti ztrátě, poškození nebo úbytku obsahu a dávající odesílateli, případně na jeho žádost, důkaz o podání poštovní zásilky nebo o jejím dodání adresátovi“. Je nesporné, že díky svým charakteristikám doporučená zásilka splňuje v soudních řízeních tyto požadavky, a tím přispívá k řádnému výkonu spravedlnosti. Požadavky na kvalitu a bezpečnost doporučených zásilek podle směrnice 97/67, jakož i na nespornou důkazní účinnost, odůvodňují jak to, že jsou zahrnuty do univerzální služby, tak to, že jsou jim přiznány určité procesní důsledky, které je odlišují od obyčejných zásilek(40).
61. V důsledku toho skutečnost, že vnitrostátní předpis uznává jako podané v řádné lhůtě procesní písemnosti, které byly zaslány jako doporučené prostřednictvím poskytovatele poštovních služeb určeného k poskytování univerzální služby, spadá do výjimky podle článku 8 směrnice 97/67. Normativní svoboda členského státu organizovat tuto službu zahrnuje možnost přidělit ji výlučně poskytovateli univerzální služby.
62. Zbývá analyzovat třetí možnost, tedy případ, kdy se připouští zaslání procesních písemností doporučenou zásilkou soudním orgánům prostřednictvím poskytovatelů jiných, než je určený poskytovatel, ale nepřiznává se jim procesní výhoda podle čl. 165 odst. 2 kpc(41). V tomto kontextu vyvstává pochybnost, zda článek 8 směrnice 97/67 toto nerovné zacházení připouští.
63. Na první pohled by se mohlo zdát, že pro takovou diskriminaci neexistuje odůvodnění, neboť z hospodářského hlediska nemohou služby poskytovatelů vykazovat významné rozdíly, pokud jde o kvalitu a spolehlivost.
64. Mám nicméně za to, že členský stát může organizovat režim převzetí doporučených poštovních zásilek určených soudním orgánům tak, že pouze jednomu poskytovateli (například s největší územní působností či nejlepšími zárukami) přizná relevantní procesní účinek spočívající v tom, že procesní písemnosti zaslané jeho prostřednictvím se považují za podané u příslušného soudního orgánu v tentýž den.
65. Důvody právní jistoty odůvodňují toto omezení, které spadá do prostoru pro posouzení a pro organizaci poštovních služeb, který článek 8 směrnice 97/67 poskytuje členským státům konkrétně ve vztahu k doporučeným zásilkám v rámci soudních řízení. V tomto kontextu určení poskytovatele k zajišťování univerzální služby „s ohledem na důležitou úlohu, kterou zastávají v oblasti sociální a územní soudržnosti(42)“ může být spojeno, pokud o tom členský stát v rámci daného prostoru pro posouzení rozhodne, s větší bezpečností přepravy procesních písemností.
66. V souhrnu, navrhuji na první předběžnou otázku odpovědět tak, že čl. 7 odst. 1 a článek 8 směrnice 97/67 umožňují členskému státu organizovat poštovní služby používané v rámci soudního řízení tak, že podání doporučených zásilek v pobočkách poskytovatele určeného k poskytování univerzální služby přizná rovnocennost s jejich podáním u soudních orgánů.
B. Druhá předběžná otázka: důsledky případné neslučitelnosti vnitrostátní právní úpravy se směrnicí 97/67
1. Vyjádření účastníků řízení
67. Polská vláda k této otázce nepředložila vyjádření.
68. Komise navrhuje rozlišovat mezi povinnostmi vnitrostátního zákonodárce vyřešit porušení unijního práva a povinnostmi předkládajícího soudu zaručit účinné uplatňování čl. 7 odst. 1 směrnice 97/67.
69. Vnitrostátní zákonodárce má široký prostor pro posouzení pro účely odstranění následků porušení a může: a) rozšířit výhodu určeného poskytovatele na ostatní poskytovatele služeb, b) zrušit sporné ustanovení a c) přijmout jiné řešení s ohledem na rovné zacházení mezi poskytovateli.
70. Pokud jde o předkládající soud, Komise z judikatury týkající se povinnosti zajistit účinné uplatňování unijního práva(43) vyvozuje, že předkládajícímu soudu přísluší z porušení unijního práva vyvodit důsledky(44).
71. Podle Komise by sporné právo poskytovat službu mělo být za stejných podmínek rozšířeno na všechny poskytovatele, pro které je vstup na trh obtížný(45). Vzhledem k tomu, že v projednávané věci nejde o poskytovatele, který čelí takovým obtížím, je třeba dodržet rovněž obecné právní zásady, zejména zásadu právní jistoty v oblasti lhůt.
2. Právní posouzení
72. Předkládající soud se táže, stručně řečeno, zda výhoda požívaná určeným poskytovatelem, udělená v rozporu s čl. 7 odst. 1 směrnice 97/67, má být rozšířena na ostatní poskytovatele poštovních služeb, aby se předešlo jejich diskriminaci(46). Mám nicméně za to, že je otázku třeba zaměřit na to, zda směrnice 97/67 brání skutečnému uplatňování čl. 165 odst. 2 kpc, jež zahrnuje obyčejné zásilky doručované prostřednictvím určeného poskytovatele.
73. V předešlé analýze jsem totiž tvrdil, že vnitrostátní právní předpisy spadají pod výjimku podle článku 8 směrnice 97/67, pokud jde o doporučené zásilky zaslané soudním orgánům prostřednictvím Poczta Polska, avšak nikoli pokud jde obyčejné zásilky.
74. Z tohoto předpokladu plynou dvě skutečnosti: a) není třeba vykládat čl. 165 odst. 2 kpc ve vztahu k procesním písemnostem zaslaným jako doporučená zásilka, protože uvedený vnitrostátní předpis dodržuje podmínky směrnice 97/67; a b) sporné ustanovení by určenému poskytovateli udělovalo výhodu v rozporu se směrnicí 97/67, pokud by bylo vykládáno tak, že mu uděluje výlučnost přijímat obyčejné poštovní zásilky určené soudním orgánům, jejichž podání učenému poskytovateli je rovnocenné podání u soudních orgánů. Pouze druhá z uvedených skutečností vyžaduje analýzu za účelem odpovědi na druhou předběžnou otázku.
75. Nemám v úmyslu vykládat vnitrostátní právo místo Sądu Najwyższego (Nejvyšší soud), k čemuž je příslušný pouze uvedený soud, nýbrž mám za to, že nic nebrání provedení výkladu čl. 165 odst. 2 kpc v souladu s článkem 8 směrnice 97/67(47). K tomu stačí vykládat výraz „podání procesní písemnosti na poštovní pobočce [určeného poskytovatele]“ tak, že se omezuje na případy, kdy se použije doporučená zásilka, nikoli obyčejná zásilka, neboť to pouze tak lze, díky úřednímu zaručení data ofrankování zásilky, zajistit právní jistotu vyžadovanou předpisy procesního práva(48).
76. Pokud bychom přijali tento výklad, byl by určený poskytovatel v rovnocenném postavení s ostatními poštovními poskytovateli ohledně obyčejných zásilek zaslaných soudním orgánům. Nebylo by však možné jít nad rámec toho, protože směrnice 97/67 nespadá do procesního rámce a členským státům v souladu se zásadou procesní autonomie ponechává rozhodnutí ohledně organizace doručování procesních písemností soudům. Vzhledem k neexistenci jiných zvláštních unijních předpisů v této oblasti přísluší vnitrostátnímu zákonodárci, aby je stanovil, nebo vnitrostátním soudům, aby vykládaly existující předpisy s ohledem na zásadu rovnocennosti a efektivity unijního práva(49).
77. Pokud by však navrhovaný výklad nebyl podle vnitrostátního práva možný, jak se domnívá předkládající soud, a polský zákonodárce by neopravil znění čl. 165 odst. 2 kpc, měly by soudní orgány povinnost, plynoucí z ustálené judikatury(50), vnitrostátní předpis neuplatňovat v rozsahu, v němž je neslučitelný s unijním právem. Neuplatňování dotčeného ustanovení by se dotklo pouze – opakuji – výlučnosti udělené určenému poskytovateli ohledně rovnocennosti podání (na pobočce poskytovatele poštovních služeb či u soudního orgánu) obyčejných zásilek zaslaných soudním orgánům.
78. Přitom aby předkládající soud mohl ve sporu, jako je projednávaný spor, neuplatnit vnitrostátní předpis, který je v rozporu s ustanovením směrnice 97/67, po konstatování nemožnosti vykládat jej v souladu s unijním právem, musí být splněny dvě podmínky: a) dané ustanovení musí být způsobilé mít přímý účinek (na který odkazuje předkládající soud ve druhé předběžné otázce) a b) přímého účinku se musí domáhat jednotlivec proti státu, který přijal uvedený vnitrostátní předpis (což je předmětem třetí předběžné otázky).
79. Judikatura připisuje přímý účinek ustanovením směrnice ve všech případech, kdy se ustanovení směrnice z hlediska svého obsahu jeví jako bezpodmínečná a dostatečně přesná. V takovém případě jsou jednotlivci oprávněni dovolávat se jich před vnitrostátními soudy vůči státu, a to ať již v případě, že stát směrnici včas neprovedl do vnitrostátního práva, či v případě, že ji provedl nesprávně(51).
80. V tomto kontextu lze přinejmenším hypoteticky připustit, že ustanovení, jako je čl. 7 odst. 1 první věta směrnice 97/67, v rozsahu, v němž obsahuje zákaz ponechat v platnosti či udělit zvláštní či výlučná práva, splňuje požadavky na přesnost a bezpodmínečnost. Tento zákaz sám o sobě nevyžaduje žádné pozdější kroky, například ze strany vnitrostátního zákonodárce.
81. S ohledem na to a na základě ustálené judikatury(52) by předkládající soud, jako orgán členského státu, měl povinnost chránit práva, která unijní předpisy svěřují jednotlivcům, a neuplatnit vnitrostátní ustanovení porušující směrnici 97/67.
82. Částečné neuplatnění čl. 165 odst. 2 kpc by znamenalo, že obyčejné zásilky obsahující procesní písemnosti svěřené Poczta Polska by byly předmětem stejného zacházení, ohledně počítání lhůt, jako zásilky ostatních poskytovatelů poštovních služeb. Takovým neuplatněním sporného vnitrostátního předpisu by byla nastolena rovnost mezi poskytovateli poštovních služeb, na kterou odkazuje předkládající soud.
C. Třetí předběžná otázka: uplatnění státním orgánem vůči jednotlivci nesouladu vnitrostátního předpisu se směrnicí 97/67
1. Vyjádření účastníků řízení
83. Polská vláda se nevyjádřila ani k této otázce.
84. Komise připomíná, že soudní orgány zavazuje povinnost konformního výkladu. Jsou povinny zohlednit všechny vnitrostátní předpisy a vykládat je v nejširším možném rozsahu v souladu s obsahem a účelem směrnice tak, aby bylo dosaženo výsledku v souladu se sledovaným cílem, což zahrnuje případnou změnu jejich judikatury(53).
85. Tato povinnost je omezena obecnými právními zásadami a nemožností vyžadovat výklad contra legem(54), jakož i nemožností ukládat povinnosti jednotlivci(55) či zbavit jej práv(56). Předkládajícímu soudu přísluší ověřit, zda je na místě čl. 165 odst. 2 kpc vykládat tak, že poskytovatelům poštovních služeb zaručuje rovné příležitosti.
86. Avšak vzhledem k vážným pochybnostem vyjádřeným předkládajícím soudem má Komise za to, že podle citované judikatury nemůže veřejnoprávní subjekt uplatňovat čl. 7 odst. 1 první větu směrnice 97/67, aby se vyhnul nepříznivým účinkům uplatnění procesního pravidla, pokud je druhým účastníkem řízení jednotlivec. Rovnalo by se to porušení zásady nemo auditur propriam turpitudinem allegans, neboť uvedený subjekt by – jakožto odnož státu – požíval výhody z nesprávného provedení.
87. Nakonec Komise upozorňuje na možnost přímo uplatnit článek 49 SFEU a čl. 106 odst. 1 SFEU, pokud by oblast působnosti směrnice 97/67 byla užší, než oblast působnosti primárního práva, které provádí(57), jakož i na možnost akceptovat incidenční účinky pro jednotlivce, což by však vedlo k revizi judikatury týkající se neexistence vertikálního obráceného přímého účinku(58).
2. Právní posouzení
88. Případného uplatnění přímého účinku čl. 7 odst. 1 první věty směrnice 97/67 se v projednávané věci nedovolává jednotlivec, který se vůči státu domáhá práv, které mu uděluje uvedená směrnice. Je tomu spíše naopak, jak se uvádí ve třetí předběžné otázce.
89. S ohledem na obsah uvedeného článku by zákaz, který obsahuje, mohl být uplatňován nanejvýš ostatními poskytovateli poštovních služeb, kteří jsou konkurenty Poczta Polska. Naopak neobsahuje podle mého názoru žádnou formulaci, z níž by plynulo, že přiznává právo, kterého by se uživatelé poštovních služeb mohli dovolávat přímo před soudem.
90. Avšak, i kdyby tomu tak nebylo, v projednávané věci, v níž jde o uplatnění neslučitelnosti vnitrostátního procesního předpisu, který je v rozporu se směrnicí 97/67, nejde o úkon jednotlivce proti státu, ale veřejnoprávního subjektu (KRUS), který předkládající soud kvalifikuje jako „odnož členského státu“. Právě posledně jmenovaný podal kasační opravný prostředek a právě posledně jmenovaný by měl případně prospěch z normativního nedostatku přičitatelného státu samotnému.
91. V tomto kontextu se nepochybně státní subjekt nemůže před vnitrostátním soudním orgánem dovolávat uznání výhodnějšího právního postavení (a v tomtéž rozsahu, nevýhodnějšího pro jednotlivce), pokud vychází z neslučitelnosti vnitrostátního práva, které by uvedený soud měl neuplatnit, s ustanoveními směrnice.
V. Závěry
92. S ohledem na vše, co bylo uvedeno výše, navrhuji Soudnímu dvoru, aby na předběžnou otázku položenou Sądem Najwyższym (Nejvyšší soud, Polsko) odpověděl následovně:
„1) Článek 7 odst. 1 první věta a článek 8 směrnice Evropského parlamentu a Rady 97/67/ES ze dne 15. prosince 1997 o společných pravidlech pro rozvoj vnitřního trhu poštovních služeb Společenství a zvyšování kvality služby musí být vykládány v tom smyslu, že:
– členský stát může organizovat poštovní služby využívané v rámci soudních řízení tak, že rovnocennost s podáním přímo u soudního orgánu uzná pouze pro podání doporučených zásilek uskutečněná na pobočkách poskytovatele určeného k poskytování univerzální služby;
– brání tomu, aby vnitrostátní předpis uznal jako datum platného podání procesních písemností ofrankovaných jako obyčejná zásilka den jejich podání na poštovní pobočce poskytovatele univerzální služby, s vyloučením všech ostatních poskytovatelů.
2) Veřejnoprávní subjekt kvalifikovaný jako ‚odnož státu‘ se nemůže domáhat, aby mu vnitrostátní soudní orgán ke škodě jednotlivce přiznal výhodnějšího právního postavení, pokud vychází z neslučitelnosti ustanovení vnitrostátního práva, které by uvedený soud měl neuplatnit, s ustanoveními směrnice.“