GENERALINĖS ADVOKATĖS
JULIANE KOKOTT IŠVADA,
pateikta 2007 m. liepos 3 d.(1)
Byla C‑280/06
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato
prieš
Ente Tabacchi Italiani – ETI SpA ir kt.
(Consiglio di Stato (Italija) pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„Konkurencija – EB 81 straipsnis – Susitarimas dėl cigarečių pardavimo kainos – Kartelių priskyrimas įmonės perėmimo atveju – Asmeninė atsakomybė – Ekonominis tęstinumas – Nacionalinės konkurencijos teisės nuoroda į Bendrijos teisę“
I – Įvadas
1. Kokiomis aplinkybėmis kartelis, kuriame dalyvavo anksčiau atitinkamoje rinkoje veikusi įmonė, gali būti priskirtas jos perėmėjui toje rinkoje? Tai iš esmės yra pagrindinis klausimas, su kuriuo Italijos Consiglio di Stato šiuo atveju kreipėsi į Teisingumo Teismą.
2. Šio ginčo esmė kartelis, kuris, 1993–2001 m. Italijos cigarečių rinkoje pažeisdamas konkurencijos teisės nuostatas, daė įtaką mažmenininėms pardavimo kainoms ir kurį atskleidė Italijos konkurencijos tarnyba. Šiame kartelyje iš pradžių dalyvavo Valstybės monopolių autonominė administracija. Tačiau nuo 1999 m. kovo mėn. jos ūkinę veiklą tabako produktų gaminimo ir pateikimo rinkai srityje, įskaitant jos dalyvavimą kartelyje, perėmė naujai įsteigta ir vėliau privatizuota Ente Tabacchi Italiani. Jai, be asmeninio dalyvavimo kartelyje nuo 1999 m. kovo mėn., nuo šiol turėtų būti priskirtas, bent jau taip pageidauja Italijos konkurencijos tarnyba, ir ankstesnis Valstybės monopolių autonominės administracijos dalyvavimas kartelyje bei skirta piniginė bauda.
3. Kartelių priskyrimo ribos įmonės perėmimo atveju turi didelę praktinę reikšmę atliekant konkrečios įmonės perleidimą, reorganizaciją arba privatizavimą. Nes kriterijai, kuriais remiasi konkurencijos tarnybos ir teismai, priskirdami kartelius, gali lemti įmonės perleidėjo ir įgijėjo atsakomybės rizikos pasikeitimą.
4. Kita vertus, nagrinėjamas atvejis taip pat kelia didelį susidomėjimą: Italijos konkurencijos tarnybos sprendimas skirti piniginę baudą grindžiamas tik nacionaline kartelių teise, o pastaroji savo ruožtu orientuojasi į Bendrijos teisę, dėl kurios išaiškinimo šiuo atveju kreiptasi į Teisingumo Teismą. Tai, ar prašymas priimti prejudicinį sprendimą tokiomis aplinkybėmis gali būti priimtinas, turi didelę reikšmę tolesniam Teisingumo Teismo ir nacionalinių teismų bendradarbiavimui kartelių teisės srityje, ypač todėl, kad nacionalinė teisė ir Bendrijos teisė šioje srityje vis glaudžiau sąveikauja.
II – Teisinis pagrindas
5. Šios bylos Bendrijos teisės pagrindus nustato EB 81 ir paskesni straipsniai bei EB 3 straipsnio 1 dalies g punktas. Kalbant apie nacionalinę teisę, turi būti atsižvelgta, pirma, į Italijos konkurencijos teisės nuostatas, antra, į kai kurias teisės nuostatas, skirtas Italijos tabako monopolio administracijai.
A – Italijos konkurencijos teisė
6. Svarbus Italijos konkurencijos teisės aktas yra 1990 m. spalio 10 d. Įstatymas Nr. 287 dėl konkurencijos ir rinkos apsaugos priemonių priėmimo(2), kurio I antraštinėje dalyje yra šios nuostatos:
„1 straipsnis
1. Šio įstatymo, priimto pagal Konstitucijos 41 straipsnį, siekiant apsaugoti ir garantuoti ūkinės iniciatyvos teisę, nuostatos taikomos karteliams, piktnaudžiavimo dominuojančia padėtimi atvejams ir įmonių koncentracijoms, kuriems netaikomi Europos anglių ir plieno bendrijos 65 ir (arba) 66 straipsniai, Europos ekonominės bendrijos (EEB) 85 ir (arba) 86 straipsniai, EEB reglamentai arba panašų teisinį poveikį turintys Bendrijos aktai.
<...>
4. Šio skirsnio nuostatos aiškinamos remiantis Bendrijos konkurencijos teisės principais.
2 straipsnis
<...>
1. Karteliais laikomi įmonių susitarimai ir (arba) suderintieji veiksmai bei įmonių grupių, asociacijų ir kitų panašių subjektų sprendimai, įskaitant ir tuos, kurie priimti įstatų ar administracinių taisyklių pagrindu.
2. Draudžiami karteliai tarp įmonių, kurių tikslas ar poveikis yra nuolatinis konkurencijos trukdymas, ribojimas ar iškraipymas nacionalinėje rinkoje arba didelėje jos dalyje, įskaitant tuos, kuriais:
„a) tiesiogiai ar netiesiogiai nustatomos pirkimo ar pardavimo kainos arba kitos sutarčių sąlygos;
b) trukdoma arba ribojama gamyba, rinkos arba patekimas į jas, investicijos, technikos raida arba technologinė pažanga;
c) dalijamasi rinkomis arba tiekimo šaltiniais;
d) lygiaverčiams sandoriams prekybos santykiuose su kitais partneriais taikomos objektyviai skirtingos sąlygos, dėl ko jie patenka į konkurencijos atžvilgiu nepateisinamai nepalankią padėtį;
e) sutartys sudaromos tik kitoms šalims prisiimant papildomų įsipareigojimų, kurių pobūdis arba komercinė paskirtis neturi nieko bendra su tokiu sutarčių dalyku.
3. Draudžiami karteliai yra niekiniai.“
7. Įstatymo Nr. 287/1990 II antraštine dalimi numatyta įsteigti nacionalinę konkurencijos tarnybą Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (toliau – Autorità Garante), kuriai įstatymo 15 straipsnio 1 dalimi suteikti tokie įgaliojimai:
„Jei <…> Autorità Garante konstatuoja, kad buvo pažeisti 2 ar 3 straipsniai, ji nustato terminą, per kurį atitinkamos įmonės ir subjektai turi nutraukti šiuos pažeidimus. Sunkaus pažeidimo atveju, atsižvelgdama į pažeidimo sunkumą ir trukmę, ji taip pat paskiria administracinę baudą, galinčią siekti dešimt % kiekvienos įmonės arba subjekto apyvartos, realizuotos paskutiniais ūkiniais metais prieš oficialaus pranešimo įteikimą, nustatydama terminus, per kuriuos įmonės turi sumokėti baudą.“
8. Įstatymo Nr. 287/90 VI antraštinės dalies 31 straipsnis numato:
„Tiek, kiek taikytinos, už šio įstatymo pažeidimą paskirtoms administracinėms baudoms taikomos 1981 m. lapkričio 24 d. Įstatymo Nr. 689 I skyriaus I ir II skirsnių nuostatos.“
B – Teisės nuostatos dėl Italijos tabako monopolio administracijos
9. 1927 m. gruodžio 8 d. paskelbtu Karaliaus dekretu-įstatymu(3) Nr. 2258(4) Italijoje įsteigta Valstybės monopolių autonominė administracija, vadinamoji Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato (toliau – AAMS). AAMS yra valstybės administracinė įstaiga, kuri dar ir šiandien pavaldi Ūkio ir finansų ministerijai(5). Ji yra savarankiška administravimo, finansų ir apskaitos atžvilgiu, bet neturi savarankiško teisinio subjektiškumo. Iki 1999 m. vasario mėnesio AAMS, be kita ko, buvo patikėta administruoti tabako monopolį.
10. 1998 m. liepos 9 d. Italijos Respublikos prezidento dekretu-įstatymu(6) Nr. 283(7) buvo įsteigta valstybinė ūkio įstaiga(8)Ente tabacchi italiani (toliau – ETI). Įstatymu jai buvo perduota visa iki tol AAMS priklausiusi gamybos ir pardavimo veikla, išskyrus loterijų sritį. ETI yra viso su jai perduotomis AAMS veiklos sritimis susijusio turto, įsipareigojimų, teisių ir nuosavybės(9) perėmėja. ETI pradėjo savo veiklą 1999 m. kovo 1 dieną.
11. Iš pradžių ETI buvo pavaldi Ūkio ir finansų ministerijai, kuri nustatydavo jos veiklos gaires, skyrė vadovaujančius subjektus ir atliko sprendimų priežiūrą(10). Kaip ir buvo numatyt(11), 2000 m. birželio 23 d. ETI buvo reorganizuota į akcinę bendrovę Ente tabacchi italiani – ETI SpA. Iš pradžių 100 % jos kapitalo priklausė Ūkio ir finansų ministerijai. Galiausiai 2003 m. ETI buvo privatizuota ir nuo tada visišką jos kontrolę perėmė pagal Anglijos teisę įsteigta BAT-British American Tobacco grupės kontroliuojama holdingo bendrovė British American Tobacco plc.
12. Nuo 1999 m. kovo 1 d. AAMS tabako produktų sektoriuje vykdo tik viešąsias funkcijas(12) ir nebeužsiima ekonomine veikla. Priešingai nei lažybų ir lošimų, ypač loterijų, sektoriuje, kur AAMS, remiantis Teisingumo Teismo turima informacija, toliau tęsė ekonominę veiklą.
III – Faktinės aplinkybės ir pagrindinė byla
13. 2003 m. kovo 13 d. Sprendimu Nr. 11795(13)Autorità Garante konstatavo, kad 1993–2001 m. įvairios Philip Morris grupės bendrovės(14) iš pradžių su AAMS, vėliau su ETI sudarė kartelį, kuriuo siekė padaryti ir padarė esminį ilgalaikį neigiamą poveikį konkurencijai Italijos nacionalinėje rinkoje mažmeninio cigarečių pardavimo kainų atžvilgiu. Dėl Įstatymo Nr. 287/90 2 straipsnio 2 dalies a ir b punktų pažeidimo Autorità Garante paskyrė kartelio dalyviams pinigines baudas: Philip Morris – iš viso 50 milijonų eurų, o ETI – 20 milijonų eurų. Be to, Autorità Garante nurodė kartelio dalyviams nutraukti teisę pažeidžiančius veiksmus.
14. Savo sprendime Autorità GaranteETI priskyrė ir AAMS veiksmus, atliktus iki 1999 m. kovo 1 d., ir pagrindė tuo, kad AAMS nutraukė ūkinę veiklą tabako produkcijos gamybos ir pateikimo rinkai sektoriuje; šią ūkinę veiklą perėmė ETI.
15. Šį Autorità Garante sprendimą Philip Morris ir ETI apskundė Tribunale amministrativo regionale del Lazio – Roma(15) (Lacijaus regioninis administracinis teismas, toliau – TAR). Pirmosios instancijos teismas Philip Morris ieškinį atmetė, o ETI ieškinį TAR patenkino tiek, kiek jai negalėjo būti priskirtas AAMS dalyvavimas kartelyje. Todėl dalis Autorità Garante sprendimo buvo panaikinta. Šiuo atžvilgiu TAR savo sprendimą grindė asmeninės atsakomybės principu Įstatymo Nr. 689/81, į kurį daro nuorodą Įstatymo Nr. 287/1990 31 straipsnis, 1 ir 7 straipsnių prasme, ir nurodė, kad toks pats principas galioja ir Bendrijos teisėje. Objektyvaus ekonominio tęstinumo kriterijus gali būti taikomas tik griežtai apibrėžtais išimtiniais atvejais, o to šiuo atveju nebuvo.
16. ETI,Philip Morris ir Autorità Garante apskundus pirmosios instancijos teismo sprendimą, byla nuo šiol nagrinėjama Italijos Consiglio di Stato(16) (toliau – prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas), Aukščiausiajame administraciniame teisme. Consiglio di Stato jau atmetė ETI ir Philip Morris skundus dėl kartelio buvimo ir dabar vertina Autorità Garante apeliaciniame skunde iškeltą klausimą dėl galimybės priskirti ETI už laikotarpį „iki jos įsteigimo“ AAMS dalyvavimą kartelyje.
IV – Prašymas priimti prejudicinį sprendimą ir procesas Teisingumo Teisme
17. 2005 m. lapkričio 8 d. nutarimu, Teisingumo Teisme gautu 2006 m birželio 27 d., Consiglio di Stato sustabdė bylos nagrinėjimą ir pateikė Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:
1. Pagal EB 81 ir paskesnius straipsnius bei bendruosius Bendrijos teisės principus, kokiu kriterijumi reikia vadovautis nustatant už konkurencijos taisyklių pažeidimą baustiną įmonę tuo atveju, kai, persekiojant dėl bendros veikos, paskutinius veiksmus atliko atitinkamame ūkio sektoriuje pirminę įmonę perėmusi įmonė ir kai pirminė įmonė, nors ir nenustojo egzistuoti, nebeveikia kaip komercinė įmonė ūkio sektoriuje, kuriame skirta bauda?
2. Ar nustatydama baustiną asmenį nacionalinė valdžios institucija, atsakinga už antitrust teisės aktų taikymą, turi savo nuožiūra vertinti visas aplinkybes, pateisinančias atsakomybės už juridinio asmens, kuris buvo perimtas, padarytus Bendrijos konkurencijos taisyklių pažeidimus, priskyrimą ekonominiam perėmėjui net tuo atveju, kai sprendimo priėmimo dieną pirmasis dar egzistavo, siekiant, kad pakeitus įmonių teisinę formą nebūtų pažeistas konkurencijos taisyklių praktinis veiksmingumas?“
18. ETI, Phillip Morris, Italijos vyriausybė ir Komisija pateikė Teisingumo Teismui pastabas raštu ir žodžiu.
V – Teisinis vertinimas
A – Prašymo priimti prejudicinį sprendimą priimtinumas
19. Italijos teismų nagrinėjamo ginčo dalykas yra nacionalinės konkurencijos tarnybos, Autorità Garante sprendimas kartelio byloje. Šis sprendimas priimtas taikant tik nacionalinę kartelių teisę, būtent Įstatymą Nr. 287/1990. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nuomone, siekiant įvertinti sprendimo teisėtumą būtina aiškinti Europos Bendrijų konkurencijos teisę. Šiuo atžvilgiu jis remiasi Įstatymo Nr. 287/90 1 straipsnio 4 dalimi, pagal kurią šio įstatymo I antraštinės dalies nuostatos aiškinamos remiantis Bendrijos konkurencijos teisės principais, kurie šitaip yra reikšmingi nacionalinei teisei.
20. Atsižvelgiant į tai, toliau reikia pateikti keletą pastabų dėl pateiktų prejudicinių klausimų priimtinumo, ypač dėl jų svarbos priimant sprendimą pagrindinėje byloje.
1. Įvadinės pastabos
21. Vien aplinkybė, kad Bendrijos taisyklės šiuo atveju reikšmingos tampa tik dėl nuorodos nacionalinėje teisėje, nepaneigia Consiglio di Stato pateiktų prejudicinių klausimų svarbos sprendimui priimti bei Teisingumo Teismo kompetencijos į juos atsakyti.
22. Remiantis nusistovėjusia teismo praktika, kuri prasidėjo nuo sprendimo Dzodzi byloje (toliau – Dzodzi teismo praktika)(17), nei EB 234 straipsnio tekstas, nei šiuo straipsniu numatytos procedūros prasmė ir tikslas neužkerta kelio tam, kad Teisingumo Teismas atsakytų į prašymus išaiškinti Bendrijos teisės nuostatas, į kurias nukreipia nacionalinė teisė, siekiant sureguliuoti valstybės viduje susiklosčiusią situaciją.
23. Atvirkščiai, kaip ne kartą yra nusprendęs Teisingumo Teismas, Bendrijos teisinės sistemos akivaizdus interesas yra tas, kad, siekiant išvengti aiškinimo skirtumų ateityje, visos Bendrijos teisės nuostatos būtų aiškinamos vienodai, nesvarbu, kokiomis aplinkybėmis jos taikytinos(18).
24. Konkurencijos teisės srityje šis interesas, kad Bendrijos lygiu galiojančios nuostatos būtų aiškinamos ir taikomos kuo vienodžiau, yra ypač didelis(19), nes šioje srityje nacionalinė teisė ypač dažnai grindžiama Bendrijos teisės nuostatomis. Taip yra ne tik nuo Reglamento (EB) Nr. 1/2003(20), kuris įtvirtino ypač glaudžią nacionalinės konkurencijos teisės ir Bendrijos teisės sąveiką, įsigaliojimo. Dar prieš tai, t. y. galiojant Reglamentui Nr. 17(21), daugelio valstybių narių nacionalinė konkurencijos teisė sprendžiant grynai vidaus ginčus atsižvelgdavo į Bendrijos teisę. Tai tinka ir Italijos įstatymui Nr. 287/1990, kuris taikytinas pagrindiniam ginčui.
25. Atsižvelgiant į tai, Teisingumo Teismo ir nacionalinių teismų bendradarbiavimui konkurencijos teisės srityje teikiama itin didelė reikšmė. Jis prisideda užtikrinant didžiausią teisinį saugumą ir panašias konkurencijos sąlygas visiems ūkio subjektams, kurių atžvilgiu tiesiogiai ar netiesiogiai taikoma Bendrijos teisė.
26. Tačiau Komisija abejoja dėl prejudicinių klausimų priimtinumo. Dėl įvairių priežasčių Komisija mano, kad Dzodzi teismo praktika šiuo atveju netaikytina.
27. Iš anksto noriu pažymėti, kad nė vienas iš Komisijos argumentų manęs neįtikina. Komisija nuklysta į Italijos teisės aktų detales ir pamiršta, kad prejudicinio sprendimo priėmimo procedūroje Teisingumo Teismo užduotis nėra aiškinti nacionalinę teisę(22). Ji taip pat neįvertina to, kad nacionalinio teismo pateiktiems prejudiciniams klausimams, atsižvelgiant į šio teismo nurodytas faktines aplinkybes ir teisinius pagrindus, kurių tikslumo Teisingumo Teismas neprivalo tikrinti, taikoma svarbumo prezumpcija(23). Tais atvejais, kai nacionalinis teismas pateikia klausimus dėl Bendrijos teisės išaiškinimo, Teisingumo Teismas iš esmės privalo priimti sprendimą(24).
28. Toliau vieną po kito išnagrinėsiu Komisijos prieštaravimus.
2. Komisijos preištaravimai dėl priimtinumo
29. Iš viso Komisija pateikė keturis prieštaravimus ginčydama Consiglio di Stato pateiktų prejudicinių klausimų priimtinumą. Visų pirma ji mano, kad taikytinose Italijos teisės nuostatose nėra nuorodos į Bendrijos teisę. Antra, ji įsitikinusi, kad bet kuriuo atveju tokios nuorodos nėra nesąlyginės ir privalomos. Trečia, Komisija neįžvelgia suinteresuotumo aiškinti Bendrijos teisę, ir, ketvirta, ji remiasi tuo, kad nėra Bendrijos teisės reikalavimų.
a) Pirmasis prieštaravimas: nuorodos į Bendrijos teisę nebuvimas
30. Savo pirmąjame prieštaravime Komisija ginčija tai, kad tokiais atvejais, koks nagrinėjamas, Italijos teisėje iš viso nėra nuorodų į Bendrijos teisę. Tik Įstatymo Nr. 287/1990 I antraštinę dalį reikia aiškinti atsižvelgiant į Bendrijos teisę. Tačiau šiuo atveju svarbios ne šios I antraštinės dalies materialinės nuostatos, o Įstatymo Nr. 287/1990 II ir VI antraštinių dalių nuostatos dėl sankcijų, nes kalbama tik apie „sankcijų priskyrimą“ konkrečiam fiziniam ar juridiniam asmeniui. Šiuo atžvilgiu Italijos teisė nėra grindžiama Bendrijos teise. Todėl sprendžiant ginčą svarbi tik nacionalinė teisė.
31. Šie argumentai manęs neįtikina. Priešingai nei mano Komisija, nėra savaime suprantama, kad kartelio priskyrimas įmonės perėmimo atveju išimtinai susijęs su sankcijas nustatančiomis nuostatomis ir gali būti vertinamas visiškai neatsižvelgiant į materialines konkurencijos teisės taisykles bei įmonės sąvoką. Pavyzdžiui, Teisingumo Teismas kartelių priskyrimo klausimą nagrinėja ne tik atitinkamų nuostatų dėl baudų skyrimo kontekste (Reglamento Nr. 17 15 straipsnis, dabar Reglamento Nr. 1/2003 23 straipsnis), bet ir materialinių EB 81 straipsnio(25) nuostatų kontekste, taip pat svarbi vieta tenka ekonominio tęstinumo kriterijui arba įmonės tapatybei(26).
32. Jei Consiglio di Stato Italijos nacionalinėje konkurencijos teisėje ketina imtis panašių veiksmų, Teisingumo Teismas tokio požiūrio negali traktuoti kaip akivaizdžiai netinkamo, nes, priešingu atveju, prieštarautų savo paties praktikai.
33. Teisingumo Teismas galėtų Consiglio di Stato pateiktą prašymą priimti prejudicinį sprendimą pripažinti nepriimtinu, jei būtų akivaizdu, jog prašymas išaiškinti Bendrijos teisę visiškai nesusijęs su pagrindinės bylos faktais ar ginčo dalyku(27). Jei būtų nustatyta, kad tokiais atvejais kaip šis Italijos teisė nėra grindžiama Bendrijos teise, Teisingumo Teismui pateikti klausimai dėl Bendrijos teisės išaiškinimo, remiantis tuo, kad jie nėra svarbūs sprendimui priimti, turėtų būti atmesti kaip nepriimtini(28).
34. Tačiau tai nėra toks atvejis. Consiglio di Stato savo nutarime pateikti prašymą priimti prejudicinį sprendimą preziumuoja, kad Įstatymo Nr. 287/1990 I antraštinė dalis su nuoroda į Bendrijos teisę turi reikšmę pagrindiniam ginčui(29). Vien šis konstatavimas dėl nacionalinės teisės struktūros yra privalomas Teisingumo Teismui per prejudicinio sprendimo priėmimo procedūrą.
35. Kaip jau minėta, Teisingumo Teismas, nagrinėdamas prašymą dėl prejudicinio sprendimo, negali išsakyti nuomonės dėl nacionalinių nuostatų išaiškinimo ir nuspręsti, ar prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo pateiktas jų išaiškinimas yra teisingas(30). Ypač tokiu atveju kaip šis, tik nacionalinis teismas gali nuspręsti, kokia yra vidaus teisės aktuose į Bendrijos teisę daromos nuorodos tiksli taikymo sritis. Teisingumo Teismas savo atsakyme nacionaliniam teismui negali atsižvelgti į bendrą nacionalinės teisės nuostatų, kurios kartu su nuoroda į Bendrijos teisę nustato ir šios nuorodos apimtį, struktūrą(31).
36. Todėl pirmasis Komisijos prieštaravimas yra nepagrįstas.
b) Antrasis prieštaravimas: nesąlyginės ir privalomos nuorodos į Bendrijos teisę nebuvimas
37. Antruoju prieštaravimu Komisija teigia, kad net jeigu būtų taikytina, Įstatymo Nr. 287/90 1 straipsnio 4 dalyje numatyta nuoroda į Bendrijos teisę nėra tiesioginė ir privaloma; be to, Teisingumo Teismo pateikti Bendrijos teisės išaiškinimai nesaisto nacionalinių teismų. Todėl, kaip ir byloje Kleinwort Benson(32), prašymas priimti prejudicinį sprendimą šiuo atveju nepriimtinas.
38. Šie paaiškinimai taip pat nėra įtikinami.
39. Taip pat ir pagal Kleinwort Benson sprendimą svarbiausia, ar nacionalinis teisės aktų leidėjas skiria išimtinai vidaus situacijas ir Bendrijos teisės reglamentuojamas situacijas, ar jis siekia abi situacijas traktuoti vienodai ir todėl abiem atvejais vadovaujasi Bendrijos teise(33). Nėra svarbu, ar nacionalinė teisė aiškiai, ar tik netiesiogiai nukreipia į Bendrijos teisę; svarbiausia, ar iš esmės ji grindžiama Bendrijos teise(34).
40. Italijos teisės aktų leidėjas, kaip galima matyti, neskiria išimtinai vidaus situacijų ir Bendrijos teisės reglamentuojamų situacijų. Įstatymo Nr. 287/1990 1 straipsnio 4 dalyje numatyta nuoroda į Bendrijos teisę taikoma abiem atvejais. Vien tai reiškia, kad Consiglio di Stato pateikti prejudiciniai klausimai yra priimtini Dzodzi teismo praktikos, įskaitant Kleinwort Benson sprendimą, prasme.
41. Be to, priešingai nei teigia Komisija, nagrinėjamas atvejis iš esmės skiriasi nuo Kleinwort Benson bylos.
42. Visų pirma Kleinwort Benson byloje nacionalinis teisės aktų leidėjas apsiribojo tuo, kad Europos teisę (byla buvo susijusi su Briuselio konvencija) tik iš dalies ėmė kaip pavyzdį ir tik iš dalies perėmė jos sąvokas. Nacionalinė teisė buvo pagrįsta Europos teise, tačiau nebuvo jokios tiesioginės ir nesąlyginės nuorodos į ją, atvirkščiai, netgi aiškiai leido nukrypti nuo jos ar daryti pakeitimus, „skirtus sukurti skirtumus <...> “(35).
43. Įstatymo Nr. 287/1990 1 straipsnio 4 dalies atveju nieko panašaus neįžvelgtina. Vietoj to ši nuostata aiškiai nukreipia į „Europos Bendrijų konkurencijos teisės principus“. Nei šios nuostatos formuluotė, nei sprendimas pateikti prašymą priimti prejudicinį sprendimą arba bylos medžiagos dokumentai neleidžia manyti, kad šiai nuorodai į Bendrijos teisę būtų taikoma kokia nors sąlyga.
44. Be to, nacionaliniai teismai pagal byloje Kleinwort Benson vidaus situacijoms taikytinas nacionalinės teisės nuostatas turėjo tik „atsižvelgti“ į Teisingumo Teismo praktiką, o ne jos laikytis(36).
45. Priešingai nei teigia Komisija, šiuo atveju negalima teigti, kad nacionaliniai teismai neturi tokios pareigos: Įstatymo Nr. 287/1990 I antraštinės dalies nuostatos „aiškinamos pagal Europos Bendrijų konkurencijos teisės principus“ (Įstatymo Nr. 287/1990 1 straipsnio 4 dalis). Nei šios nuostatos formuluotė, nei sprendimas pateikti prašymą priimti prejudicinį sprendimą arba bylos medžiagos dokumentai neleidžia manyti, kad tokiam aiškinimui Teisingumo Teismo praktika būtų neprivaloma(37).
46. Komisija nepateikė jokių savo teiginio, kad Bendrijos teisė Italijos teisės taikytojams yra ne lemiamas, o tik vienas iš daugelio elementų aiškinant atitinkamas nacionalinės teisės nuostatas, ir kad įstatymai neįpareigoja Italijos teismų Teisingumo Teismo pateiktų išaiškinimų taikyti nacionalinėje teisėje. Visi kiti procedūros dalyviai teismo posėdyje pabrėžė, kad Italijos teismai tokiu atveju kaip šis privalo laikytis Teisingumo Teismo pateiktų išaiškinimų.
47. Galiausiai lemiamą reikšmę turi tai, ar atsakymas į pateiktus prejudicinius klausimus gali būti naudingas nacionaliniam teismui, ar ne. Iš tikrųjų prejudicinio sprendimo priėmimo procedūra pagal EB 234 straipsnį yra teismų bendradarbiavimo priemonė, leidžianti Teisingumo Teismui suteikti nacionaliniams teismams nuorodų dėl Bendrijos teisės išaiškinimo, kurios jiems gali būti naudingos vertinant nacionalinės teisės nuostatos poveikį jų nagrinėjamame ginče(38). Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi diskrecijos teisę vertinti tokios naudos buvimą(39).
48. Remiantis tuo, kas išdėstyta, antrasis Komisijos prieštaravimas taip pat nepagrįstas.
c) Trečiasis prieštaravimas: suinteresuotumo Bendrijos teisės išaiškinimu nebuvimas
49. Trečiuoju prieštaravimu Komisija teigia, kad šiuo atveju, skirtingai nei Bronner(40) ir Asnef-Equifax(41) bylose, nėra suinteresuotumo Bendrijos teisės išaiškinimu, nes jos negalima taikyti paraleliai su nacionaline teise.
50. Šis argumentas taip pat neįtikina. Komisija neatsižvelgia į tai, kad Dzodzi teismo praktika neapsiriboja tik tais atvejais, kai Bendrijos teisė ir nacionalinė teisė gali būti taikomos lygegriačiai.
51. Viena vertus, ypač kartelių teisei yra būdinga tai, kad neretai vienoms ir toms pačioms aplinkybėms, be nacionalinių teisės nuostatų, gali būti taikomos ir Bendrijos teisės nuostatos(42). Taip visada yra tuomet, kai kertasi nacionalinės kartelių teisės ir Bendrijos kartelių teisės taikymo sritys, t. y. kai įmonių susitarimams taikoma ne tik nacionalinė kartelių teisė, bet ir EB 81 straipsnis, ypač tada, kai jie gali daryti poveikį valstybių narių tarpusavio prekybai šios nuostatos prasme. Tokiais atvejais dar iki įsigaliojant Reglamentui Nr. 1/2003 egzistavo ypač akivaizdus interesas, kad Bendrijos teisė būtų aiškinama ir taikoma vienodai(43).
52. Tai jokiu būdu nereiškia, kad tik tais atvejais, kai nacionalinės teisės nuostatos ir Bendrijos teisės nuostatos taikomos lygegrečiai, egzistuoja interesas atsakyti į prašymus priimti prejudicinius sprendimus Dzodzi teismo praktikos prasme. Atvirkščiai, ši teismo praktika iki šiol buvo susijusi su atvejais, kuomet Bendrijos teisės taikymo klausimas apskritai nebuvo keliamas ir todėl nuo pat pradžių nebuvo diskusijos dėl lygiagretaus Bendrijos teisės ir nacionalinės teisės taikymo(44).
53. Taip pat ir konkurencijos teisėje interesas vienodai aiškinti ir taikyti Bendrijos teisę nėra apribotas atvejais, kai Bendrijos teisė ir nacionalinė teisė taikomos lygiagrečiai, nes sutampa jų abiejų taikymo sritys. Daugelio valstybių narių teisės aktai, net skirti tik šalies vidaus situacijoms, orientuojami į atitinkamas Bendrijos teisės nuostatas, kurios šitaip taikomos netiesiogiai. Tokia tendencija buvo pastebima dar iki įsigaliojant Reglamentui Nr. 1/2003, kuris nagrinėjamu atveju dar netaikytinas. Nagrinėjamos Italijos konkurencijos teisės nuostatos, kurios priimtos 1990 m., aiškiai rodo, kad jau daug anksčiau buvo praktikuojamas toks teisės nuostatų turinio orientavimas į Bendrijos teisę.
54. Nesvarbu, ar Bendrijos konkurencijos teisė taikoma lygiagrečiai nacionalinei kartelių teisei, ar tik netiesiogiai dėl nuorodos nacionalinėje kartelių teisėje yra svarbi išimtinai vidaus situacijoms, ji turi būti aiškinama ir taikoma vienodai tam, kad būtų užtikrintas kuo didesnis teisinis saugumas ir panašios konkurencijos sąlygos visiems ūkio subjektams, kurių atžvilgiu tiesiogiai ar netiesiogiai taikoma Bendrijos teisė. Tai užtikrinti su konkurencijos teise susijusiais atvejais yra vienas iš pagrindinių prejudicinio sprendimo priėmimo procedūros pagal EB 234 straipsnį tikslų.
55. Teisingumo Teismas konkurencijos teisės bylose nuosekliai patvirtina, kad prašymai priimti prejudicinį sprendimą priimtini ne tik tada, kai EB konkurencijos teisė ir nacionalinė teisė gali būti taikomos lygiagrečiai(45), bet ir tada, kai taikytina tik nacionalinė teisė, ir EB konkurencijos teisė yra svarbi tik netiesiogiai, dėl nuorodos nacionalinėje teisėje(46).
56. Todėl trečiasis Komisijos prieštaravimas taip pat nepagrįstas.
d) Ketvirtasis prieštaravimas: Bendrijos teisės reikalavimų nebuvimas
57. Ketvirtasis ir paskutinysis Komisijos prieštaravimas pagrįstas Reglamento Nr. 1/2003 5 straipsniu, būtent jo ketvirtąja įtrauka. Pagal šią nuostatą nacionalinės konkurencijos tarnybos kartelių bylose paprastai skiria atitinkamoje nacionalinėje teisėje numatytas sankcijas net tada, kai jos taiko Bendrijos teisę (EB 81 straipsnį). Iš to Komisija daro išvadą, kad Bendrijos teisė tokiu atveju kaip šis, kai kalbama tik apie „sankcijų priskyrimą“, nenustato jokių reikalavimų. Todėl nėra jokio intereso aiškinti Bendrijos teisę.
58. Toks požiūris neįtikina. Nes, kaip jau minėta(47), jokiu būdu nėra savaime suprantama, kad kartelių priskyrimas įmonių perėmimo atveju patenka išimtinai į sankcijas nustatančių nuostatų sritį ir gali būti vertinamas visiškai neatsižvelgiant į konkurencijos teisės materialines taisykles.
59. Šiuo atveju svarbiausia ne tai, ar gali būti taikomos baudžiamosios teisės arba administracinės teisės sankcijos ir ar tokios sankcijos atitinkamai gali būti skiriamos tokiems fiziniams asmenims, kokie yra kartelyje dalyvavusių įmonių vadovai. Svarbiausia ištirti, ar tam tikra įmonė apskritai gali būti patraukta atsakomybėn už kitos įmonės dalyvavimą kartelyje tam tikru laikotarpiu. Priešingai nei mano Komisija, ši problema negali būti susiaurinta tik iki „sankcijų priskyrimo“, nes čia kalbama apskritai apie kartelių priskyrimą. Todėl Teisingumo Teismas sprendžia šį klausimą ne tik tiek, kiek tai susiję su sankcijas nustatančiomis nuostatomis, bet ir kiek tai susiję su EB 81 straipsnio materialinės teisės nuostatomis(48).
60. Reglamento Nr. 1/2003 5 straipsnio ketvirtoji įtrauka tik nurodo sankcijas nustatančias nuostatas, kurias nacionalinė tarnyba gali taikyti jos nagrinėjamoje kartelio byloje. Iš to matyti, kad ši nuostata nepateikia vienareikšmio atsakymo į šiuo atveju kylantį klausimą dėl kartelių priskyrimo įmonės perėmimo atveju.
61. Todėl ketvirtasis Komisijos prieštaravimas taip pat turi būti atmestas.
3. Galutinės pastabos dėl priimtinumo
62. Tik dėl išsamumo paminėtina, kad sprendime Ynos(49) nėra nieko, dėl ko nagrinėjamam atvejui nebūtų galima taikyti Dzodzi teismo praktikos.
63. Ynos byloje Teisingumo Teismas neatsisakė Dzodzi teismo praktikos. Jis konstatavo, kad neturi kompetencijos atsakyti į prašymą priimti prejudicinį sprendimą todėl, kad pagrindinės bylos aplinkybės įvyko prieš atitinkamos valstybės narės įstojimą į Europos Sąjungą, t. y. jos buvo už Bendrijos teisės taikymo srities laiko atžvilgiu ribų(50). Teisingumo Teismas laikosi pozicijos, kad jis kompetentingas aiškinti Bendrijos teisę tiek, kiek tai susiję su jos taikymu naujojoje valstybėje narėje, tik nuo jos įstojimo į Europos Sąjungą dienos(51).
4. Tarpinė išvada
64. Remiantis tuo, kas išdėstyta, darau išvadą, kad prašymas priimti prejudicinį sprendimą yra priimtinas.
B – Pateiktų prejudicinių klausimų vertinimas iš esmės
65. Savo dviem klausimais prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės klausia, kokiomis aplinkybėmis Bendrijos teisė leidžia kartelį priskirti ekonominių teisių perėmėjui(52) (pirmasis klausimas) ir ar konkurencijos tarnybos turi diskrecijos teisę dėl tokio priskyrimo (antrasis klausimas).
66. Nuo to pagrindinėje byloje priklauso, ar Autorità Garante teisėtai AAMS dalyvavimą kartelyje priskyrė ETI, ar vis dėl to ji turėjo patraukti atsakomybėn AAMS ir ETI atskirai ir tik už tą laikotarpį, kurį atitinkamai jos dalyvavo kartelyje. Italijos vyriausybė yra už už priskyrimą ETI, o ETI, Philip Morris bei Komisija mano priešingai.
1. Kartelio priskyrimo kriterijai (pirmasis klausimas)
67. Pirmasis Consiglio di Stato klausimas skirtas kartelio priskyrimo kriterijams įmonių perėmimo atveju.
68. Pagrindinė kartelių priskyrimo problema yra ta, kad konkurencijos taisyklių ir konkurencijos tarnybų sprendimų adresatai nebūtinai sutampa.
69. Bendrijos konkurencijos teisės taisyklės skirtos įmonėms ir taikomos neatsižvelgiant į jų organizacines ir teisines formas, o konkurencijos tarnybų sprendimai, kuriais skiriamos baudos konkurencijos taisyklių pažeidimus, yra skirti tik asmenims, ypač todėl, kad tokie sprendimai turi būti įvykdyti(53). Todėl kiekvienu atveju, kai konkurencijos tarnyba baudžia už kartelį, kyla klausimas, kuriam konkrečiam asmeniui priskirti tokį pažeidimą(54).
a) Asmeninė atsakomybė ir ekonominis tęstinumas
70. Renkantis priskyrimo kriterijus būtina atsižvelgti tiek į paskirtų priemonių baudžiamąją prigimtį, tiek į jų prasmę ir tikslą: priemonės tarnauja veiksmingam konkurencijos taisyklių įgyvendinimui siekiant, kad konkurencija nebūtų iškraipyta (EB 3 straipsnio 1 dalies g punktas); todėl jos yra skirtos atgrasyti ūkio subjektus nuo dalyvavimo karteliuose(55).
– Asmeninės atsakomybės principas
71. Priemonių, kurias Konkurencijos tarnybos skiria bausdamos už kartelius, ypač piniginių baudų, baudžiamasis pobūdis rodo, kad kalbama apie baudžiamajai teisei bent jau artimą sritį. Todėl priskiriant kartelius reikšmingas yra asmeninės atsakomybės principas(56), esantis teisinės valstybės ir kaltės principų dalimi(57). Asmeninė atsakomybė reiškia, kad kartelis paprastai priskiriamas tam fiziniam ar juridiniam asmeniui, kuris valdo jame dalyvavusią įmonę(58); kitaip tariant, atsako įmonės vadovas.
72. Šiuo asmeninės atsakomybės kriterijumi paprastai kartu prisidedama užtikrinant veiksmingą konkurencijos taisyklių taikymą, nes įmonės valdytojas turi esminę įtaką jos elgesiui rinkoje; dėl paskirtų sankcijų jis turi šį elgesį pakeisti tam, kad įmonė ateityje elgtųsi pagal konkurencijos teisės reikalavimus. Be to, sankcijos turi bendrąjį atgrasomąjį poveikį, nes sulaiko kitus ūkio subjektus nuo dalyvavimo karteliuose.
73. Dėl restruktūrizacijos, įmonės perleidimo ar kitų pasikeitimų gali atsitikti taip, kad tas asmuo, kuris baudžiant už kartelį valdo jame dalyvavusią įmonę, nėra tas pats asmuo, kuris valdė įmonę darant pažeidimą. Asmeninės atsakomybės principas lemia, kad paprastai kartelis turi būti priskiriamas tam fiziniam ar juridiniam asmeniui, kuris valdė įmonę darant pažeidimą (pirminis valdytojas), net jei konkurencijos tarnybai priimant sprendimą už įmonės valdymą atsakingas yra kitas asmuo (naujasis valdytojas)(59). Jei įmonė tęsė pažeidimą vadovaujant naujam valdytojui, kartelis naujajam valdytojui priskirtinas tik nuo įmonės perėmimo momento(60).
– Pernelyg formalaus asmeninės atsakomybės principo taikymo pavojai
74. Jei pirminis įmonės valdytojas nustojo egzistuoti arba nebevykdo jokios reikšmingesnės ūkinės veiklos, sankcija už kartelį gali prarasti veiksmingumą. Taigi pernelyg formalus asmeninės atsakomybės principo taikymas gali privesti prie to, kad bus paversti niekais sankcijų už kartelius prasmė ir tikslas, t. y. veiksmingas konkurencijos taisyklių įgyvendinimas(61). Be to, tai skatintų įmonių valdytojus, pasitelkus tam tikrus organizacinius pakeitimus, siekti išvengti atsakomybės pagal kartelių teisę.
– Ekonominio tęstinumo kriterijus
75. Todėl siekiant veiksmingai įgyvendinti konkurencijos taisykles išimtiniais atvejais gali reikėti kartelį priskirti ne pirminiam, o naujajam jame dalyvavusios įmonės valdytojui.
76. Priskirti naujajam valdytojui galima tik tuomet, jei vertinant ekonominiu požiūriu jis tikrai gali būti laikomas pirminio valdytojo perėmėju(62), t. y. jeigu jis toliau valdo kartelyje dalyvavusią įmonę(63) (ekonominio tęstinumo kriterijus(64)).
77. Be to, turi egzistuoti ypatingos aplinkybės, pateisinančios nukrypimą nuo asmeninės atsakomybės principo. Teismo praktika šiuo klausimu iš esmės yra suformavusi dvi bylų grupes.
78. Visų pirma, ekonominio tęstinumo kriterijų galima taikyti esant tokiems pokyčiams, kurie daro poveikį tik kartelyje dalyvavusios įmonės valdytojui ir lemia tai, kad pastarasis nustoja egzistuoti teisiniu požiūriu(65). Atsižvelgiant į ekonominio tęstinumo kriterijų, yra užtikrinama, kad juridinis asmuo neišvengs atsakomybės pagal kartelių teisės normas vien dėl to, kad pakeitė savo teisinę formą ar pavadinimą(66). Tas pats taikoma ir susijungimui, kurio metu pirminis kartelyje dalyvavusios įmonės valdytojas atsisako teisinio subjektiškumo kito juridinio asmens, kuris tampa jo teisių perėmėju, naudai.
79. Antra, teismo praktikoje ekonominio tęstinumo kriterijus taikytinas ir tokiai įmonių grupės reorganizacijai, kurios metu pirminis valdytojas nebūtinai nustoja egzistuoti teisiniu požiūriu, tačiau daugiau nebevykdo jokios reikšmingesnės ūkinės veiklos net ir kitoje rinkoje nei toje, kuriai įtaką darė kartelis(67). Jei tarp pirminio ir naujojo kartelyje dalyvavusios įmonės valdytojo egzistuoja struktūrinis ryšys(68), suinteresuotieji asmenys tikslingai ar to nesiekdami gali išvengti atsakomybės pagal kartelių teisės normas, pasinaudodami jiems prieinamomis teisinėmis struktūrinio pertvarkymo galimybėmis. Taip, pavyzdžiui, pirminis įmonės valdytojas, atlikus reorganizaciją grupės viduje, gali virsti „tuščiu kiautu“. Tuomet jam pagal kartelių teisės normas skirta bauda būtų visiškai neveiksminga(69).
80. Tik priskiriant kartelį naujajam įmonės valdytojui tokiais atvejais galima užtikrinti, kad, viena vertus, atsakomybėn būtų patraukti tie asmenys, kurie gavo naudos iš dėl kartelio padidėjusios įmonės vertės ir pelno(70), ir, kita vertus, kad sankcija, kaip tokia, neliktų neveiksminga. Iš tikrųjų tik ekonomiškai aktyvus naujasis valdytojas gali paveikti tai, kad įmonė ateityje elgtųsi pagal konkurencijos teisės reikalavimus. Sankcija neturėtų tokio poveikio, jei ji būtų skirta aktyvios ūkinės veiklos nebevykdančiam pirminiam įmonės valdytojui. Taip pat bendrasis kitus ūkio subjektus atgrasantis poveikis būtų bent jau mažesnis.
– Ekonominio tęstinumo kriterijaus taikymo ribos
81. Tačiau remiantis ekonominio tęstinumo kriterijumi asmeninės atsakomybės principas negali būti sumenkintas ir praktiškai paverstas savo priešingybe. Ekonominio tęstinumo kriterijus asmeninės atsakomybės principą turi ne pakeisti, o tik jį papildyti, jei tai būtina siekiant už kartelį nubausti veiksmingai ir proporcingai kaltei ir taip prisidėti veiksmingai įgyvendinant konkurencijos taisykles. Taigi remtis ekonominio tęstinumo kriterijumi galima tik išimtiniais atvejais.
82. Tai nereiškia, kad prie paminėtų dviejų bylų grupių(71) negali prisidėti naujos. Tačiau ekonominio tęstinumo kriterijaus taikymui nustatytos ypač siauros ribos tuomet, kai kartelyje dalyvavusi įmonė yra perleista nepriklausomam trečiajam asmeniui ir tarp pirminio ir naujojo valdytojo nėra jokio struktūrinio ryšio. Tuomet taikyti ekonominio tęstinumo kriterijų ir kartu priskirti kartelį naujajam valdytojui galima, tik jei įmonė jam buvo perleista piktnaudžiaujant, t. y. turint tikslą išvengti sankcijų pagal kartelių teisę(72).
83. Jei tokio piktnaudžiavimo nėra ir įmonę įsigijo nepriklausomas trečiasis asmuo rinkos sąlygomis, ekonominio tęstinumo kriterijumi remtis negalima. Tuomet konkurencijos taisyklės gali būti įgyvendintos veiksmingai ir nenukrypstant nuo asmeninės atsakomybės principo. Paprastai sankcija pagal kartelių teisę gali netgi labiau atlikti savo funkciją tuomet, kai ji skiriama pirminiam įmonės valdytojui.
84. Be to, perleidžiant įmonę rinkos sąlygomis nebūtinai tik naujasis valdytojas gauna naudos iš dėl kartelio padidėjusios įmonės vertės ar pelno. Tai labiau priklauso nuo pardavėjo ir pirkėjo prievolinių teisinių susitarimų, ypač nuo to, ar kaina buvo sumažinta atsižvelgiant į už kartelį gresiančias pinigines baudas.
b) Nagrinėjamo atvejo ypatumai
85. Nors Teisingumo Teismas pats nevertina pagrindinio ginčo faktinių aplinkybių, jis prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui, atsižvelgdamas į šių faktinių aplinkybių ypatumus, gali suteikti visas naudingas nuorodas, kurios palengvintų sprendimo pagrindinėje byloje priėmimą. Atsižvelgiant į tai, toliau reikėtų pabrėžti šiuos argumentus.
86. Nagrinėjamas atvejis pasižymi tuo, kad Italijos valstybė per savo administracinę įstaigą AAMS iš pradžių veikė dviejose srityse, pirma, lošimų ir loterijų sektoriuje, antra, tabako sektoriuje. Tik viena šių sričių, būtent tabako produkcijos gamyba ir pardavimas, buvo perduota specialiai tam įsteigtai viešajai ekonominei įstaigai ETI, kuri iš pradžių dar buvo pavaldi Ūkio ir finansų ministerijai ir tik vėliau reorganizuota į akcinę bendrovę ir privatizuota.
87. Taigi, pirma, buvo atlikta vidinė reorganizacija, kurios metu tam tikra valstybės ekonominė veikla lošimų ir tabako srityse buvo sujungta ir perduota Ūkio ir finansų ministerijos kontrolei. Tačiau tuomet, antra, ekonominė valstybės veikla tabako sektoriuje buvo atskirta nuo Ūkio ir finansų ministerijos ir perduota privačiam sektoriui.
88. Neginčijama, kad viešoji ekonominė įstaiga ETI ir akcinė bendrovė ETI SpA laikytinos ekonominėmis AAMS perėmėjomis tabako produkcijos gamybos ir pardavimo srityje. Tai rodo ne tik formalus visos veiklos perdavimas ETI ir jos, kaip AAMS teisių perėmėjos, pozicija viso turto, įsipareigojimų, teisių ir nuosavybės atžvilgiu(73). Remiantis turima informacija, ETI perėmė ir ūkinę AAMS veiklą, įskaitant dalyvavimą kartelyje su Philip Morris.
89. Vien aplinkybės, kad ETI toliau vykdo AAMS ūkinę veiklą tabako produkcijos gamybos ir pardavimo srityje ir todėl atitinka ekonominio tęstinumo kriterijų, nepakanka tam, kad nukrypstant nuo asmeninės atsakomybės principo ETI būtų galima priskirti AAMS dalyvavimą kartelyje. Nes, kaip jau minėta(74), ekonominio tęstinumo kriterijus asmeninės atsakomybės principą turi ne pakeisti, o tik jį papildyti, jei tai būtina, siekiant už kartelį nubausti veiksmingai ir proporcingai kaltei, ir taip prisidėti veiksmingai įgyvendinant konkurencijos taisykles.
90. Nagrinėjamu atveju tokio būtinumo nematyti.
– Ūkinės AAMS veiklos tąsa
91. Visų pirma turėtina omeny, kad ne visa AAMS ūkinė veikla buvo perduota ETI, atvirkščiai, remiantis nacionalinio teismo pateiktais duomenimis, AAMS toliau egzistuoja kaip savarankiškas ūkio subjektas, vykdantis reikšmingą veiklą lošimų ir loterijų sektoriuje. Todėl nagrinėjamas atvejis nėra panašus į tokį atvejį, kuomet pirminis kartelyje dalyvavusios įmonės valdytojas nustoja egzistuoti teisiniu požiūriu arba daugiau nevaidina jokio vaidmens kaip ūkio subjektas(75).
92. Atitinkamai, atsižvelgiant į sankcijos prasmę ir tikslą, nereikalaujama, kad sankcija būtų skirta ne AAMS, o ETI. Sankcija, skirta AAMS kaip pirminiam įmonės valdytojui, gali turėti specialųjį atgrasomąjį poveikį ir taip prisidėti veiksmingai įgyvendinant konkurencijos taisykles. Juk AAMS toliau dalyvauja ūkio gyvenime ir sankcija gali ją skatinti ateityje elgtis pagal konkurencijos teisės reikalavimus.
93. Pripažintina, kad valstybinės įstaigos AAMS mokėtina piniginė bauda vėl atitektų valstybei, tačiau finansinė ir buhalterinė AAMS autonomija(76) leidžia manyti, kad sankcija vis dėlto turėtų poveikį ir individualiam AAMS elgesiui rinkoje.
94. Priskirti kartelį AAMS pagal asmeninės atsakomybės principą netrukdo tai, kad tabako sektoriuje AAMS pati aktyvios ūkinės veiklos nebevykdo(77). Iš tikrųjų piniginė bauda, kurią ji turėtų sumokėti, gali turėti bendrą atgrasomąjį poveikį, todėl toje ūkio šakoje veikiančios įmonės būtų skatinamos elgtis pagal konkurencijos teisės taisykles ir atgrasomos nuo dalyvavimo naujuose karteliuose.
– Privatizacija ir ETI perleidimas nepriklausomam trečiajam asmeniui
95. Antra, turėtina omeny, kad ETI buvo reorganizuota į akcinę bendrovę ir privatizuota taip, kaip, beje, ir buvo planuota. Šiuo aspektu nėra pagrindo manyti, kad įmonė buvo perleista ETI piktnaudžiaujant, t. y. siekiant išvengti sankcijų pagal konkurencijos teisę.
96. Be to, kaip matyti, bent jau skiriant sankcijas tarp AAMS kaip pirminės kartelyje dalyvavusios įmonės valdytojos ir ETI kaip jos naujosios valdytojos daugiau nebebuvo jokių struktūrinių ryšių. Skiriant sankcijas įmonė jau priklausė nepriklausomam trečiajam asmeniui.
97. Tuo nagrinėjamas atvejis galiausiai labiau panašus ne į reorganizaciją įmonių grupės viduje, o į įmonės perleidimą nepriklausomam trečiajam asmeniui rinkos sąlygomis, o tokiu atveju ekonominio tęstinumo kriterijus, kaip jau minėta(78), netaikytinas.
98. Kitaip nei Italijos vyriausybė, aš nematau pagrindo nukrypti nuo asmeninės atsakomybės principo remiantis tuo, kad dėl kartelio padidėjo ETI valdomos ir toliau veiklą tęsiančios įmonės vertė. Nes, kaip jau minėta anksčiau, nebūtinai tik naujasis įmonės valdytojas gauna naudos iš tokios dėl kartelio padidėjusios įmonės vertės. Atvirkščiai, į tokį vertės padidėjimą jau galėjo būti atsižvelgta nustatant ETI SpA akcijų pirkimo kainą ją galutinai privatizuojant ir naudą iš tokio vertės padidėjimo tokiu atveju būtų gavęs pats pardavėjas − Italijos valstybė.
99. Galiausiai paminėtina, kad, kalbant apie kartelio priskyrimą, nesvarbu, kas – privatus asmuo ar valstybė – perleido kartelyje dalyvavusią įmonę nepriklausomam trečiajam asmeniui. Bet kuriuo atveju valstybei neturėtų būti suteikta palankesnė padėtis nei privačiam perleidėjui.
100. Komisija mano, kad atitinkamomis aplinkybėmis atsakomybė už viešosios įmonės dalyvavimą kartelyje jos privatizacijos atveju pagal ekonominio tęstinumo principą pereina naujajam, privačiam valdytojui. Ji taip mano ypač tuo atveju, kai valstybė dėl ypatingos organizacinės struktūros, kuriai iš pradžių priklausė privatizuota įmonė, po privatizacijos daugiau nebevykdo jokios ūkinės veiklos, net jei kitų struktūrų sudėtyje, pavyzdžiui, kitų ministerijų kompetencijos srityse, vis dar yra ekonomiškai aktyvi(79).
101. Tačiau tam prieštarauja tai, kad vien viešosios įmonės privatizacija valstybės neatleidžia nuo atsakomybės už anksčiau jos valdytos įmonės dalyvavimą karteliuose. Tokia valstybės atsakomybė logiškai kyla iš jos ūkinės veiklos, kurią vykdydama ji negali išvengti visoms įmonėms galiojančių konkurencijos taisyklių (žr. EB 86 straipsnio 1 dalį). Jei pagal asmeninės atsakomybės principą privatus asmuo atsako už jo valdytos įmonės padarytą kartelinį pažeidimą ir po šios perleidimo, valstybei negali galioti kitokios taisyklės.
102. Galiausiai nereikia padaryti galutinių išvadų dėl Komisijos iškeltų problemų. Kadangi bet kuriuo atveju pagal nacionalinio teismo pateiktus duomenis Italijos valstybė toliau vykdo ūkinę veiklą per AAMS. Taigi jos ūkinė veikla tęsiama toje pačioje organizacinėje struktūroje, iš kurios kilo vėliau ETI perduoda ir privatizuota veiklos sritis.
103. Todėl aš manau, kad konkurencijos tarnybos ir teismai nagrinėjamu atveju turi remtis asmeninės atsakomybės principu ir nepriskirti pažeidimo pagal ekonominio tęstinumo kriterijų.
2. Dėl kartelių tarnybos diskrecijos priskyrimo klausimais (antrasis klausimas)
104. Antruoju klausimu Consiglio di Stato klausia, ar kompetentinga konkurencijos tarnyba turi diskrecijos teisę priskirti kartelį pirminiam arba naujajam kartelyje dalyvavusios įmonės valdytojui, siekiant, kad nebūtų pažeistas konkurencijos taisyklių praktinis veiksmingumas.
105. Kaip jau minėta, kartelio priskyrimas įmonės perėmimo atveju vyksta pagal asmeninės atsakomybės principą. Ekonominio tęstinumo kriterijus asmeninės atsakomybės principą turi ne pakeisti, o tik jį papildyti, jei tai būtina siekiant už kartelį nubausti veiksmingai ir proporcingai kaltei ir taip prisidėti veiksmingai įgyvendinant konkurencijos taisykles.
106. Iš to matyti, kad kompetentingos konkurencijos tarnybos, kaip ir kompetentingi teismai, neturi teisės rinktis, ar įmonės dalyvavimą kartelyje priskirti pirminiam, ar naujajam valdytojui. Ekonominio tęstinumo kriterijus gali būti pasitelktas tik tuomet, kai sankcija pagal kartelių teisės normas taikant vien asmeninės atsakomybės principą nebūtų pasiektas jos tikslas.
107. Norint atsakyti, ar sankcija pagal kartelių teisės normas pasiektų savo tikslą taikant vien asmeninės atsakomybės principą, konkrečiu atveju gali prireikti atlikti sudėtingų ekonominių aplinkybių vertinimą.
108. Atitinkamai gali prireikti vertinti, ar pirminis kartelyje dalyvavusios įmonės valdytojas baudžiant už pažeidimą vykdė reikšmingą ūkinę veiklą, todėl jam skirta sankcija gali veiksmingai prisidėti įgyvendinant konkurencijos taisykles. Sudėtingų ekonominių aplinkybių vertinimą gali prireikti atlikti ir siekiant nustatyti, ar buvo struktūriniai ryšiai tarp pirminio ir naujojo įmonės valdytojo, bei dėl to, ar įmonė naujajam valdytojui buvo perleista rinkos sąlygomis, ar piktnaudžiaujant.
109. Kaip teisingai pabrėžia Komisija, pagal Bendrijos teisę kompetentingos konkurencijos tarnybos atlikdamos tokius vertinimus turi diskreciją(80).
VI – Išvada
110. Atsižvelgdama į anksčiau išdėstytus argumentus, siūlau Teisingumo Teismui Consiglio di Stato atsakyti taip:
„1. a) Remiantis asmeninės atsakomybės principu, karteliai, kuriuose dalyvavo įmonė, paprastai priskirtini pirminiam valdytojui, kuris buvo atsakingas už įmonę darant pažeidimą, net jei konkurencijos tarnybai priimant sprendimą už įmonę buvo atsakingas naujasis įmonės valdytojas.
Tai taikoma ir tuomet, kai įmonę darant pažeidimą valdė valstybė ir vėliau ji buvo perleista privačiam asmeniui.
b) Tik išimtinėmis aplinkybėmis karteliai priskiriami naujajam įmonės valdytojui, kai:
– naujasis įmonės valdytojas tęsė įmonės veiklą, kol konkurencijos tarnyba priėmė sprendimą,
– konkurencijos tarnybai priimant sprendimą pirminis valdytojas nebeegzistuoja teisiniu požiūriu arba daugiau nebevykdo jokios reikšmingos ūkinės veiklos net kitoje rinkoje nei toje, kuriai įtaką darė kartelis, ir
– arba tarp naujojo ir pirminio valdytojo egzistuoja struktūrinis ryšys, arba įmonė buvo perleista naujajam valdytojui piktnaudžiaujant, t. y. siekiant apeiti kartelių teisės sankcijas.
2. Kompetentinga konkurencijos tarnyba neturi diskrecijos priskirti kartelių. Tačiau atliekant šį priskyrimą ji turi diskreciją įvertinti sudėtingas ekonomines aplinkybes.“