FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
P. MENGOZZI
fremsat den 30. november 2017 (1)
Sag C-5/16
Republikken Polen
mod
Europa-Parlamentet,
Rådet for Den Europæiske Union
»Annullationssøgsmål – afgørelse (EU) 2015/1814 – fastlæggelse af retsgrundlaget – hensyntagen til retsaktens virkninger – artikel 192, stk. 1, TEUF – artikel 192, stk. 2, litra c), TEUF – begrebet »i væsentlig grad berører« en medlemsstats valg mellem forskellige energikilder – begrebet »i væsentlig grad berører« den generelle sammensætning af en medlemsstats energiforsyning – princippet om loyalt samarbejde – artikel 15 TEU – Det Europæiske Råds beføjelser – retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning – proportionalitetsprincippet – konsekvensanalyse«
Indledning
1. Med sin stævning har Republikken Polen nedlagt påstand om annullation af Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse (EU) 2015/1814 af 6. oktober 2015 om oprettelse og anvendelse af en markedsstabilitetsreserve i forbindelse med Unionens ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner og om ændring af direktiv 2003/87/EF (herefter »den anfægtede afgørelse«) (2).
2. Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/87/EF af 13. oktober 2003 om en ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i Fællesskabet og om ændring af Rådets direktiv 96/61/EF (3) blev vedtaget på grundlag af artikel 175, stk. 1, EF med henblik på mere effektivt at bidrage til opfyldelsen af Unionens og dens medlemsstaters internationale forpligtelser om at reducere antropogene drivhusgasemissioner. Direktivet blev væsentligt ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/29/EF af 23. april 2009 (4).
3. Emissionshandelssystemet for drivhusgasser (ETS) har været på plads siden den 1. januar 2005 og dækker 45% af Unionens drivhusgasemissioner. I direktiv 2003/87 blev der oprindeligt sondret mellem tre perioder for handel med kvoter: 2005-2007, 2008-2012 og 2013-2020. Mens det i direktiv 2003/87 er anført, at Unionen er forpligtet til at opnå en 8%’s reduktion i emissionen af drivhusgasser i perioden 2008-2012 i forhold til 1990-niveauet (5), fremgår det af direktiv 2009/29, at Det Europæiske Råd har givet tilsagn om at reducere Unionens samlede drivhusgasemissioner »med mindst 20% i forhold til 1990-niveauerne frem til 2020, og med 30%, hvis andre industrilande giver tilsagn om lignende reduktioner« (6).
4. Til trods for vedtagelsen af en række afgørelser, med hvilke det tilsigtedes at supplere eller ændre reglerne for ETS’ funktion (7), forblev situationen på kulstofmarkedet foruroligende som følge af et betragteligt overskud af tilgængelige kvoter på markedet, hvilket medførte en kraftig ubalance mellem udbud og efterspørgsel. Denne situation, der i henhold til rapporten fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet om situationen på kulstofmarkedet (herefter »Kommissionens rapport af 2012«) (8) ville bestå, hvis EU-lovgiver forholdt sig passivt, tilskyndede den nævnte lovgiver til at handle ved vedtagelsen af den anfægtede afgørelse.
Retsforskrifter
5. Den anfægtede afgørelse blev vedtaget den 6. oktober 2015 på grundlag af artikel 192, stk. 1, TEUF. Afgørelsens artikel 1 vedrører den markedsstabilitetsreserve, som tilsigtes indført med afgørelsen. Bestemmelsen har følgende ordlyd:
»1. Der oprettes en markedsstabilitetsreserve i 2018, og overførsler af kvoter til reserven finder sted fra den 1. januar 2019.
2. Mængden på 900 mio. kvoter, der trækkes fra auktionsmængderne i perioden 2014-2016 som fastsat i forordning (EU) nr. 176/2014 i medfør af artikel 10, stk. 4, i direktiv [2003/87], må ikke lægges til de mængder, der skal auktioneres i 2019 og 2020, men skal i stedet overføres til reserven.
3. Kvoter, der ikke er tildelt anlæg i henhold til artikel 10a, stk. 7, i direktiv [2003/87], og kvoter, der ikke er tildelt anlæg som følge af anvendelsen af artikel 10a, stk. 19 og 20, i dette direktiv, overføres til reserven i 2020. Kommissionen evaluerer direktiv [2003/87] for så vidt angår disse ikke-tildelte kvoter, og forelægger, om nødvendigt, Europa-Parlamentet og Rådet et forslag.
[…]
5. Hvert år skal en mængde kvoter svarende til 12% af den samlede mængde kvoter i omsætning […] fratrækkes de kvotemængder, som medlemsstaterne skal auktionere i henhold til artikel 10, stk. 2, i direktiv [2003/87], og overføres til reserven i løbet af en periode på 12 måneder, der begynder den 1. september det pågældende år, medmindre den mængde kvoter, der skal overføres til reserven, ville være mindre end 100 mio. […]
[…]
6. Er den samlede mængde kvoter i omsætning i et givet år mindre end 400 mio., frigives der 100 mio. kvoter fra reserven, som lægges til mængden af kvoter, som medlemsstaterne skal auktionere i henhold til artikel 10, stk. 2, i direktiv [2003/87]. Er der mindre end 100 mio. kvoter i reserven, frigives alle kvoter i reserven i henhold til dette stykke.
[…]«
Parternes påstande og retsforhandlingerne for Domstolen
6. Republikken Polen har nedlagt påstand om, at den anfægtede afgørelse annulleres, og om, at Europa-Parlamentet og Rådet for Den Europæiske Union tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
7. Parlamentet og Rådet har begge nedlagt påstand om frifindelse og om, at Republikken Polen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
8. Den 1. juni 2016 fik Kongeriget Danmark, Forbundsrepublikken Tyskland (9), Kongeriget Spanien, Den Franske Republik samt Europa-Kommissionen tilladelse til at intervenere til støtte for Parlamentets og Rådets påstande. Samme dag fik Kongeriget Sverige tilladelse til at intervenere til støtte for Rådets påstande.
9. Republikken Polen, Parlamentet, Rådet samt Kongeriget Spanien, Den Franske Republik og Kommissionen afgav mundtlige indlæg i retsmødet for Domstolen, der blev afholdt den 11. juli 2017.
Om søgsmålet
10. Republikken Polen har fremsat fem anbringender til støtte for påstanden om annullation af den anfægtede afgørelse. Det første anbringende vedrører en tilsidesættelse af artikel 192, stk. 2, litra c), TEUF med den begrundelse, at den anfægtede afgørelse blev vedtaget i overensstemmelse med den almindelige lovgivningsprocedure, skønt den i væsentlig grad berører en medlemsstats valg mellem forskellige energikilder og den generelle sammensætning af dens energiforsyning. Det andet anbringende vedrører en tilsidesættelse af princippet om loyalt samarbejde og en tilsidesættelse af Det Europæiske Råds beføjelser, således som disse er fastsat i artikel 15 TEU, som følge af vedtagelsen af foranstaltninger, der er i strid med Det Europæiske Råds konklusioner af 23. og 24. oktober 2014. Det tredje anbringende vedrører en tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet og af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning som følge af vedtagelsen af foranstaltninger, der under handelsperioden griber ind i emissionshandelssystemet for drivhusgasser. Det fjerde anbringende vedrører en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet som følge af vedtagelsen af foranstaltninger, som indebærer, at der opnås højere emissionsreduktionsmål end dem, der følger af Unionens internationale forpligtelser, og som er fastsat i direktiv 2003/87. Det femte anbringende vedrører en tilsidesættelse af pligten til behørigt at analysere virkningerne af den anfægtede afgørelse på de enkelte medlemsstater og en tilsidesættelse af pligten til at fremlægge en fyldestgørende vurdering af virkningerne af afgørelsens gennemførelse på markedet for emissionskvoter.
Analyse
Om det første anbringende vedrørende en tilsidesættelse af artikel 192, stk. 2, litra c), TEUF
Parternes argumenter
11. Republikken Polen har i det væsentlige henvist til ordlyden af artikel 192, stk. 2, litra c), TEUF og har heraf udledt, at den anfægtede afgørelse skulle have været vedtaget på dette grundlag, og at der derfor skulle have været anvendt en særlig lovgivningsprocedure. Den nævnte bestemmelse fastsætter, at de retsakter, der er af væsentlig betydning for medlemsstaterne, skal vedtages af Rådet med enstemmighed, hvorved de nævnte stater indrømmes en vetoret, som Republikken Polen er blevet frataget. Sagsøgeren har gjort gældende, at den anfægtede afgørelse i væsentlig grad berører dens valg mellem forskellige energikilder og den generelle sammensætning af dens energiforsyning. Sagsøgeren har anført, at det – i henhold til Domstolens praksis på området for fastlæggelse af retsgrundlaget og i overensstemmelse med ordlyden af artikel 192, stk. 2, litra c), TEUF – er virkningerne af den anfægtede afgørelse, som skal efterprøves med henblik på at afgøre, om retsgrundlaget herfor er korrekt. Sagsøgeren har anført, at for at der kan være tale om en væsentlig berøring, skal der – idet det bemærkes, at dette begreb ikke er præciseret i traktaten – tages hensyn til den samlede energisituation i en medlemsstat. Republikken Polen har gjort gældende, at den i høj grad er afhængig af fossile brændstoffer, at 83% af dens elektricitet hidrører fra kul og brunkul, og at den råder over store kulreserver, hvilket ud fra et fremtidsperspektiv sikrer, at den kan producere billigt, og følgelig, at den kan være økonomisk konkurrencedygtig, og at der er energi til rådighed for dens borgere. Ud fra det postulat, at prisen på kvoterne direkte berører valget af produktionsteknologi med hensyn til fremtidige investeringer, har Republikken Polen gjort gældende, at prisen på kvoterne har en indvirkning på udviklingen af den nationale elproduktionsstruktur. Republikken Polen forudser, at der frem til 2035 vil blive bygget flere gasfyrede kraftværker, samtidig med, at der i mangel af en markedsstabilitetsreserve vil blive investeret i højeffektive kulkraftværker. Oprettelsen af denne reserve vil således i væsentlig grad berøre brændstofefterspørgslen, hvilket vil medføre en stigning i anvendelsen af naturgas, som derfor skal importeres, hvilket vil berøre sagsøgerens energisikkerhed. Kommissionen har selv erkendt, at formålet med at hæve prisen på kvoterne er at tilskynde en brændselsomlægning og fraråde investeringer i kulkraftværker (10).
12. De sagsøgte, som intervenienterne har tilsluttet sig, har i det væsentlige indtaget følgende holdning. For så vidt angår fastlæggelsen af retsgrundlaget fokuseres der i Domstolens faste praksis på retsaktens formål og indhold, og retsgrundlaget bør for det tilfælde, at retsakten har et dobbelt formål, alene afspejle det primære formål hermed. Der er aldrig i Domstolens praksis blevet fastsat en forpligtelse til at tage hensyn til retsaktens virkninger, hvilket ifølge Kongeriget Spanien i øvrigt ville skabe vanskeligheder, idet retsgrundlaget først ville kunne vurderes på behørig vis, når retsakten er trådt i kraft. De sagsøgte og intervenienterne har støttet sig på det forslag til afgørelse, som generaladvokat Kokott fremsatte i sagen Kommissionen mod Letland (11). De har ligeledes anført, at artikel 192, stk. 2, TEUF er skruet sammen som en undtagelsesbestemmelse, og at den derfor skal fortolkes strengt. Hvis den særlige lovgivningsprocedure blev anvendt for hyppigt, ville dette indebære, at gennemførelsen af Unionens mål på miljøområdet ville blive vanskeliggjort. De nævnte parter har desuden udledt af ordlyden af den anfægtede afgørelse, at afgørelsen med henblik på fastlæggelsen af de forfulgte mål skal sammenholdes med direktiv 2003/87, eftersom formålet med markedsstabilitetsreserven er at rette op på en strukturel ubalance i ETS. ETS er teknologineutral, og den manglende direkte indvirkning på medlemsstaternes energimiks er desuden afspejlet i retsgrundlaget for direktiv 2003/87 og 2009/29, der i øvrigt aldrig er blevet bestridt. Tilsvarende opretholder indførslen af markedsstabilitetsreserven ETS’ neutralitet, og den har ingen nævneværdig indvirkning på medlemsstaternes valg. Markedsstabilitetsreservens langsigtede virkning er alene at udjævne volatiliteten af prisen på kvoterne, og formålet med den er ikke en systematisk forhøjelse af den nævnte pris. Dette formål om langsigtet stabilisering af prisen er desuden anført i konsekvensanalysen. Denne stabiliserende virkning er i øvrigt sikret ved en tovejslogik, dvs. at markedsstabilitetsreserven kan have en indvirkning på såvel et uforudset fald i den kvotemængde, der er tilgængelig, som en uforholdsmæssig stigning i denne tilgængelighed. Under alle omstændigheder bevarer medlemsstaterne og de erhvervsdrivende valget, når prisen stiger. Skulle markedsstabilitetsreserven have en indvirkning på medlemsstaternes energimiks, er denne derfor kun sekundær. Markedsstabilitetsreserven indebærer ikke, at en medlemsstats valg mellem forskellige energikilder berøres, eller at medlemsstatens forsyningskilde ændres. Endvidere fastsætter markedsstabilitetsreserven ikke nogen individuelle reduktionsmål for medlemsstaterne. Efter de sagsøgtes og intervenienternes opfattelse er de virkninger af markedsstabilitetsreserven, som Republikken Polen har anført, alene spekulationer eller formodninger, eftersom det bl.a. forholder sig således, at forudsigelser er meget vanskelige på dette område. Republikken Polen har foretaget en noget skæv konstatering af virkningerne af markedsstabilitetsreserven ved for det første kun at se dem i lyset af en stigning af prisen, skønt der er tale om en ordning, som også gør det muligt at handle i tilfælde af et fald i prisen på kvoterne, og ved for det andet at undlade at tage hensyn til den omstændighed, at ETS’ anvendelsesområde er større end selve energiområdet, og at produktionsprisen under alle omstændigheder ikke udelukkende fastsættes i henhold til prisen på kvoterne, men i henhold til en lang række faktorer.
13. Republikken Polen har svaret, at selv om den ikke bestrider retsgrundlaget for direktiv 2003/87, er dette imidlertid ikke ensbetydende med, at artikel 192, stk. 1, TEUF udgør det passende retsgrundlag for den anfægtede afgørelse, eftersom afgørelsen skal være genstand for en efterprøvelse, der er adskilt fra og uafhængig af direktivet, med henblik på fastlæggelsen af det korrekte retsgrundlag herfor, og eftersom den tidligere lovgivningspraksis ikke har nogen større betydning, når retsgrundlaget for en retsakt efterprøves. Sagsøgeren har anført, at retsgrundlaget for direktiv 2009/29 under alle omstændigheder ikke er blevet efterprøvet af Domstolen. Sagsøgeren har, uden at bestride den af de sagsøgte og intervenienterne påberåbte retspraksis, gjort gældende, at Domstolen allerede har undersøgt virkningerne af en retsakt i forbindelse med efterprøvelsen af retsgrundlaget herfor (12), netop fordi fastlæggelsen af virkningerne er et objektivt forhold, der kan tages i betragtning. Sagsøgeren har endvidere gengivet sin argumentation vedrørende konsekvensanalysen, som efter sagsøgerens opfattelse bekræfter markedsstabilitetsreservens indflydelse på energimikset. I flere andre videnskabelige analyser og publikationer bliver det ligeledes konkluderet, at prisen på kvoterne vil stige som følge af indførelsen af markedsstabilitetsreserven. Idet der er forskellige holdninger for så vidt angår fortolkningen af konsekvensanalysen, har Republikken Polen henvist til »Analyse af markedsstabilitetsreservens indflydelse på sammensætningen af Polens energimiks«, der er udfærdiget af Krajowy Ośrodek Bilansowania i Zarzadzania Emisjami (nationalt center for balancering og håndtering af emissioner, Polen) (herefter »KOBiZE-analysen«) (13), og som beviser, at gennemførelsen af den anfægtede afgørelse i væsentlig grad berører Republikken Polens energimiks. Sagsøgeren har erindret om, at forbrændingsemissionerne udgjorde 83,8% af landets samlede emissioner i 2014, og har heraf udledt, at markedsstabilitetsreserven i væsentlig grad berører denne sektor, selv om ETS’ anvendelsesområde er større.
14. Republikken Polen har over for intervenienterne svaret, at sondringen mellem artikel 192, stk. 2, TEUF og artikel 194 TEUF fortsat må være relevant, idet den første bestemmelse henhører under EU’s miljøpolitik, og den anden er omfattet af EU’s energipolitik. Sagsøgeren har anført, at Kommissionen selv har erkendt i konsekvensanalysen, at det mål, der forfølges med markedsstabilitetsreserven, er at få medlemsstaterne til at skifte til vedvarende energikilder. Sagsøgeren har ligeledes gjort gældende, at elsektoren i henhold til direktiv 2003/87 er udelukket fra ordningen med gratis tildeling. Eftersom der foreligger en købspligt, har en stigning i prisen på kvoterne større virkninger for denne sektor, hvis aktører vil være nødsaget til at søge andre kilder, hvorved energimikset vil blive ændret. Republikken Polen har således bestridt argumentet om, at markedsstabilitetsreserven er neutral for så vidt angår sammensætningen af det nævnte miks. Endelig har sagsøgeren som svar på den fremsatte kritik, i strid med det i KOBiZE-analysen anførte, gjort gældende, at virkningerne vil blive analyseret frem til 2030, at det anvendte modelleringsværktøj ikke kan kritiseres, og at det er objektivt begrundet, at analysen er begrænset til Polen.
15. De sagsøgte har i duplikken noteret sig, at sagsøgeren ikke har rejst tvivl om den faste retspraksis vedrørende fastlæggelsen af retsgrundlaget, og de har gjort gældende, at skønt virkningerne af en retsakt er blevet efterprøvet, er dette ikke sket inden for rammerne af en særskilt eller selvstændig bedømmelse, men alene i forbindelse med en bedømmelse af den pågældende retsakts formål og indhold. Hvad angår markedsstabilitetsreserven medfører den ikke en ændring af ETS’ oprindelige ambitionsniveau, men udgør alene en accessorisk retsakt hertil, hvorved den til fulde ligger inden for rammerne af ETS. De sagsøgte har ligeledes bestridt relevansen af og konklusionerne i KOBiZE-analysen, eftersom denne blev foretaget efter vedtagelsen af den anfægtede retsafgørelse, eftersom den kun vedrører en delvis analyse af de kortsigtede virkninger, som markedsstabilitetsreserven hævdes at have, og kun for så vidt angår Polen, og endelig eftersom den hviler på en forkert præmis, og der heri er anvendt en ukorrekt metode. Subsidiært har de sagsøgte rejst tvivl om, hvorvidt den generelle sammensætning af sagsøgerens energiforsyning »i væsentlig grad« er berørt, således som det ellers kræves i henhold til artikel 192, stk. 2, litra c), TEUF.
Analyse
– Om fastlæggelsen af den vurdering, der skal foretages
16. Det følger af Domstolens faste praksis, som er ubestridt mellem parterne, at efter kompetencefordelingen i Unionen skal »valget af hjemmel for en retsakt […] ske på grundlag af objektive forhold, som gør det muligt at foretage en domstolskontrol. Disse forhold omfatter navnlig retsaktens formål og indhold. […] Hvis en gennemgang af en fællesskabsretsakt viser, at den har et dobbelt formål, eller at den består af to led, og det ene af disse kan bestemmes som principielt eller fremherskende, mens det andet kun er sekundært, skal retsakten have en enkelt hjemmel, nemlig den, der kræves af det principielle eller fremherskende formål eller led« (14).
17. Selv om Domstolen har angivet retsaktens formål og indhold som værende forhold, der »navnlig« skal tjene som vejledning for bedømmelsen af retsgrundlaget – hvilket adverbium synes at kunne omfatte andre kriterier – må det konstateres, at Domstolen altid har anvendt de to nævnte forhold. Desuden er virkningerne af en retsakt hverken nødvendigvis eller helt sammenfaldende med bedømmelsen af det formål, der tilsigtes forfulgt med retsakten. Endelig, og således som Kongeriget Spanien med rette har anført, forholder det sig således, at såfremt den prøvelse, som EU’s retsinstanser skal foretage med henblik på bedømmelsen af den passende karakter af retsgrundlaget for en retsakt, skulle omfatte en bedømmelse af retsaktens forventede virkninger, ville dette svare til at anmode EU-lovgiver om at tilegne sig synske evner. Dette er grunden til, at jeg i nærværende analyse vil holde mig til en efterprøvelse af den anfægtede afgørelses formål og indhold med henblik på at afgøre, om den nævnte lovgiver med rette kunne støtte sin handling på artikel 192, stk. 1, TEUF (15).
– Om den anfægtede afgørelses formål og indhold
18. Indledningsvis skal det præciseres, at jeg ligesom Republikken Polen er af den opfattelse, at analysen af retsgrundlaget for den anfægtede afgørelse – til trods for en åbenlys forbindelse – skal foretages uafhængigt af analysen af retsgrundlaget for direktiv 2003/87 eller direktiv 2009/29, hvorved afgørelsen er blevet ændret, således at der for så vidt angår nærværende søgsmål ikke kan drages nogen definitiv konklusion af den omstændighed, at sagsøgeren eventuelt ikke har anlagt sag til prøvelse af de to nævnte direktiver.
19. Hvad angår den anfægtede afgørelses formål er det naturligvis tæt forbundet med formålet med direktiv 2003/87, om hvilket Domstolen allerede har fastslået, at »[g]anske vist er det endelige formål med [ETS] at beskytte miljøet ved at nedsætte emissionerne af drivhusgasser, men denne ordning nedsætter ikke i sig selv emissionerne, men stimulerer og fremmer bestræbelserne på at reducere omkostningerne mest muligt for at begrænse dem til et bestemt niveau […]. Miljøfordelene afhænger af, hvor strengt den samlede mængde af de tildelte kvoter fastsættes, som udgør den samlede grænse for de emissioner, som er tilladt ifølge ordningen. Det fremgår endvidere, at den økonomiske logik i [ETS] består i at udvirke, at de begrænsninger af drivhusgasemissioner, som er nødvendige for at opnå et forudbestemt resultat for miljøet, gennemføres til de lavest mulige omkostninger. Ved bl.a. at tillade salg af de tildelte kvoter skal ordningen stimulere alle deltagere til at udlede en mindre mængde drivhusgasser end de oprindeligt tildelte kvoter med henblik på, at den pågældende afhænder overskuddet til en anden deltager, der har produceret en større emissionsmængde end de tildelte kvoter. Hvis [ETS] skal fungere efter hensigten, betyder det, at der er efterspørgsel og udbud på kvoter fra ordningens deltagere, hvilket tillige indebærer, at muligheden for at begrænse de emissioner, som beror på den virksomhed, der er omfattet af ordningen, kan variere, endda i betydeligt omfang. [Desuden bemærkes], at jo større systemets rækkevidde er, jo større er variationen i omkostningerne for de individuelle virksomheders tilpasning, og jo større er den mulige samlede begrænsning af omkostningerne« (16).
20. Det fremgår ligeledes af retspraksis, at »selv om hovedformålet med [direktiv 2003/87] er at nedbringe drivhusgasemissionerne betragteligt«, skal dette mål nås ved opfyldelsen af en række delmål såsom »at sikre den økonomiske udvikling og beskæftigelsessituationen samt at beskytte det indre markeds integritet og konkurrencevilkårene« (17).
21. Det formål, der forfølges med direktiv 2003/87, og som består i »at fremme reduktion af drivhusgasemissioner på en omkostningseffektiv og økonomisk effektiv måde«, er anført i præamblen til den anfægtede afgørelse (18).
22. Det fremgår af Det Europæiske Råds konklusioner fra mødet den 23. og 24. oktober 2014 om 2030-rammen for klima- og energipolitikken (19), at Det Europæiske Råd med henblik på at nå det bindende mål om frem til 2030 at reducere drivhusgasemissionerne i EU med mindst 40% i forhold til 1990-niveauerne tilskyndede at gøre ETS mere effektiv ved at reformere den, dvs. ved at give emissionshandelssystemet »et instrument til at stabilisere markedet« (20). Forinden var der i Kommissionens rapport af 2012 ikke blevet tegnet et opløftende billede af ETS’ funktionsmåde, idet sidstnævnte var kendetegnet ved et overskud på 955 mio. kvoter (21). Desuden steg udbuddet af kvoter samtidig med en lav efterspørgsel, hvilket medførte, at prisen på kvoterne faldt. Som følge af gennemførelsen af ETS’ fase 3 blev overskuddet i rapporten af 2012 estimeret til potentielt at blive betydeligt højere end 1,5 mia. kvoter. Fra og med 2014 blev der projekteret »et strukturbetinget overskud« (22) på 2 mia. kvoter under fase 3. Det for store udbud af kvoter og deres lave pris udgjorde klart en trussel mod den tilskyndelsesvirkning, som gennemførelsen af et operationelt ETS var tilsigtet at have. Den anfægtede afgørelse blev derfor vedtaget som reaktion på denne »strukturmæssige uligevægt« (23), der allerede var blevet identificeret i 2012. Det hovedformål – hvis ikke det eneste formål – der forfølges med den nævnte afgørelse, er, således som det fremgår af ottende betragtning hertil, at »afhjælpe den strukturelle ubalance mellem udbud og efterspørgsel«.
23. Hvad angår den anfægtede afgørelses indhold fremgår det blot af denne, at markedsstabilitetsreserven fungerer som et instrument til overførsel af kvoter fra den 1. januar 2019 (24), hvilket f.eks. kommer til udtryk ved, at de 900 mio. kvoter, der blev trukket fra auktionsmængderne i perioden 2014-2016, ikke må lægges til de mængder, der skal auktioneres i 2019 og 2020, men i stedet skal overføres til reserven (25). Målet om i første omgang at reducere det endemiske overskud, der kendetegner EST, forfølges ligeledes ved at fastsætte, at 12% af den samlede mængde kvoter i omsætning skal overføres til reserven hvert år, hvorved disse 12% fratrækkes den samlede kvotemængde, som skal auktioneres (26). I det første år, hvor markedsstabilitetsreserven anvendes, skal 8% af den samlede mængde kvoter i omsætning overføres til reserven mellem den 1. januar og den 1. september i det pågældende år (27). Markedsstabilitetsreservens stabiliserende virkning sikres ved, at den anfægtede afgørelse, foruden at fastsætte en mulighed for at overføre kvoter til reserven, ligeledes bestemmer, at reserven kan auktioneres i tilfælde af kvoteunderskud på markedet. Den anfægtede afgørelses artikel 1, stk. 6, fastsætter således, at under en vis tærskel – 400 mio. – kan de kvoter, der er blevet overført til reserven, bringes tilbage til markedet. Endelig har Kommissionen i medfør af den anfægtede afgørelses artikel 3 ansvaret for at overvåge gennemførelsen af markedsstabilitetsreserven og dennes eventuelle konkurrencemæssige virkninger samt for regelmæssigt at evaluere reservens funktion.
– Konklusion vedrørende retsgrundlaget for den anfægtede afgørelse
24. Det fremgår således såvel af formålet med som indholdet af den anfægtede afgørelse, at afgørelsen er blevet udtænkt som et værktøj mod de forskellige trusler, der forhindrede ETS i »at sende det nødvendige investeringssignal om at nedbringe CO2-emissioner på en omkostningseffektiv måde og i at fungere som drivkraft for lavemissionsinnovation, der bidrager til økonomisk vækst og arbejdspladser« (28). Markedsstabilitetsreserven skal stabilisere markedet, og der er fastsat mekanismer til bekæmpelse af både overskud og underskud af kvoter. Ingen steder i den anfægtede afgørelse bliver der direkte henvist til nogen som helst form for fastlæggelse af prisen på kvoter. For så vidt som markedsstabilitetsreserven i bund og grund kun er udtænkt som et supplement, en korrektion af ETS uden at ændre dens oprindelige ambition, er det derfor med rette, at EU-lovgiver støttede sin retsakt på artikel 192, stk. 1, TEUF. Med andre ord indskriver den anfægtede afgørelse sig blot i forlængelse af det spor, der oprindeligt blev lagt ved direktiv 2003/87, og med hvilket det tilsigtes at fremme reduktion af drivhusgas på en omkostningseffektiv og økonomisk effektiv måde og følgelig at bevare, beskytte og forbedre miljøet (29).
25. Artikel 192, stk. 2, litra c), TEUF fastsætter, at der skal anvendes en særlig lovgivningsprocedure, når der træffes »foranstaltninger, der i væsentlig grad berører en medlemsstats valg mellem forskellige energikilder og den generelle sammensætning af dens energiforsyning«. Som jeg imidlertid lige har godtgjort, er der intet i den anfægtede afgørelses indhold eller ved det med afgørelsen forfulgte formål, som gør det muligt at fastslå, at EU-lovgiver ved at vedtage den anfægtede afgørelse havde til hensigt at fremprovokere en betydelig ændring i den generelle sammensætning af sagsøgerens energiforsyning eller direkte at berøre dens valg mellem forskellige energikilder. Da artikel 192, stk. 2, litra c), TEUF udgør en undtagelsesbestemmelse, skal den fortolkes strengt, og dette gælder så meget desto mere, som en effektiv aktuel miljøpolitik ikke må se bort fra energispørgsmål. Jeg deler den frygt, som de sagsøgte og intervenienterne har givet udtryk for, og hvorefter den af sagsøgeren foreslåede fortolkning af artikel 192, stk. 2, litra c), TEUF og de konklusioner, som sagsøgeren drager heraf med henblik på efterprøvelsen af retsgrundlaget for den anfægtede afgørelse, netop vil bevirke, at enhver lovgivningsvirksomhed vil blive blokeret, hvis medlemsstaterne indrømmes en vetoret, når Unionen skal vedtage foranstaltninger, der alene tilskynder medlemsstaterne at rationalisere deres CO2-forbrugende aktiviteter. Endvidere vil en sådan fortolkning føre til, at ETS slår fejl, idet den vil forhindre EU-lovgiver i at rette de strukturelle mangler heri. Selv om formålet med indførelsen af markedsstabilitetsreserven ikke er at fastsætte prisen på kvoterne, men blot at sikre, at ETS er effektivt, skal det desuden bemærkes, at en erhvervsdrivendes valg af den ene eller den anden energikilde eller produktionsteknologi under alle omstændigheder ikke udelukkende kan afhænge af denne pris, som ikke i sig selv definerer produktionsomkostningerne, idet disse fastsættes i henhold til en lang række faktorer. Selv med indførelsen af markedsstabilitetsreserven er det fortsat de erhvervsdrivende, der vælger teknologien, og dette valg dikteres ikke af Unionen. Endelig vil jeg ikke gå yderligere ind i diskussionen om de konklusioner, der er draget af KOBiZE-analysen, idet den blev foretaget efter vedtagelsen af den anfægtede afgørelse.
26. Af samtlige ovenstående grunde skal det første anbringende forkastes som ugrundet.
Om det andet anbringende vedrørende en tilsidesættelse af Det Europæiske Råds beføjelser, således som disse er fastsat i artikel 15 TEU, og en tilsidesættelse af princippet om loyalt samarbejde
Parternes argumenter
27. Republikken Polen har i det væsentlige gjort gældende, at datoen for indførelsen af markedsstabilitetsreserven er blevet fastsat til 2021 i Det Europæiske Råds konklusioner af 23. og 24. oktober 2014 (30). Parlamentet og Rådet har ved at rykke denne dato frem til 2019 tilsidesat Det Europæiske Råds beføjelser, således som disse er fastsat i artikel 15 TEU, og tilsidesat princippet om loyalt samarbejde.
28. Hvad angår den hævdede tilsidesættelse af Det Europæiske Råds beføjelser har sagsøgeren henvist til det princip om kompetencetildeling, som EU-institutionernes funktionsmåde hviler på, og til indholdet af artikel 15 TEU for heraf at udlede, at Det Europæiske Råd i de ovenfor nævnte konklusioner klart skulle have angivet det politiske ønske om at fastsætte, at markedsstabilitetsreserven skulle begynde at fungere i 2021. Beslutningen om at indføre markedsstabilitetsreserven i 2019 pålægger de virksomheder, der opererer inden for sektorer med høj kulstofintensitet, urimelige byrder; ved at fastsætte indførelsen af markedsstabilitetsreserven til 2021 havde Det Europæiske Råd imidlertid netop til hensigt at beskytte markedsaktørerne. Den manglende iagttagelse af denne hensigt udgør en tilsidesættelse af Det Europæiske Råds kompetence til at udstikke politiske retningslinjer for indførelsen af den nye EU-lovgivning på området for reduktion af drivhusgasemissioner. Denne ændring af datoen for indførelsen af en markedsstabilitetsreserve udgør ligeledes en tilsidesættelse af princippet om loyalt samarbejde, eftersom den anfægtede afgørelse indeholder et væsentligt element, der ellers er i strid med Det Europæiske Råds konklusioner. Parlamentet og Rådet har ikke handlet i god tro i forhold til den udtrykkelige holdning fra visse medlemsstater, hvorved disse har givet udtryk for, at den anfægtede afgørelse var i strid med samtlige aftaler, som tidligere var blevet indgået (31).
29. De sagsøgte og intervenienterne har i det væsentlige bestridt sagsøgerens fortolkning af Det Europæiske Råds konklusioner. Ifølge dem har sidstnævnte på ingen måde taget stilling til en dato for indførelsen af markedsstabilitetsreserven, idet henvisningen til 2021 vedrører et andet spørgsmål. Der er således ingen selvmodsigelse mellem konklusionerne og den anfægtede afgørelse. Selv om det kan antages, at Det Europæiske Råd i sine konklusioner har henvist til Kommissionens forslag, der på tidspunktet for vedtagelsen af de nævnte konklusioner vedrørte 2021 med hensyn til indførelsen af markedsstabilitetsreserven, har de sagsøgte og intervenienterne enstemmigt gjort gældende, at det ville udgøre en overskridelse af Det Europæiske Råds beføjelser, hvis sidstnævnte blev indrømmet mulighed for på denne måde at stille en lovgivningsmæssig retsakt i bero, hvorved såvel Parlamentet som Rådet fratages deres prærogativer i forbindelse med den lovgivningsmæssige forhandlingsprocedure. Henset til den retlige art af Det Europæiske Råds konklusioner kan et anbringende, der vedrører en lovgivningsmæssig retsakts forenelighed med de nævnte konklusioner, ikke tiltrædes.
Analyse
30. Punkt 2.3 i Det Europæiske Råds konklusioner af 23. og 24. oktober 2014 indeholder følgende erklæring: »Et velfungerende og reformeret [ETS] med et instrument til at stabilisere markedet i overensstemmelse med Kommissionens forslag vil være det vigtigste europæiske instrument til at nå dette mål; den årlige faktor for at sænke loftet for de maksimalt tilladte emissioner ændres fra 1,74% til 2,2% fra og med 2021.«
31. Det fremgår af ordlyden af det nævnte punkt 2.3, at den heri indeholdte udtrykkelige henvisning til 2021 ikke henviser til datoen for indførelsen af det instrument, der skal stabilisere markedet, men til den dato, hvor den årlige nedsænkningsfaktor vil blive ændret. Det Europæiske Råd har derfor ikke fastsat nogen dato for markedsstabilitetsreservens ikrafttræden.
32. Sagsøgeren har imidlertid fremført som argument, at Det Europæiske Råd havde angivet, at ETS skulle ledsages af et instrument til at stabilisere markedet »i overensstemmelse med Kommissionens forslag« (32). På det tidspunkt, hvor Det Europæiske Råd således udtrykte sig, fastsatte det nævnte forslag imidlertid, at markedsstabilitetsreserven skulle træde i kraft i 2021 (33).
33. I denne henseende skal det blot bemærkes, at i henhold til artikel 15, stk. 1, TEU er Det Europæiske Råds opgave at »tilføre[…] Unionen den fremdrift, der er nødvendig for dens udvikling, og fastlægge[…] dens overordnede politiske retningslinjer og prioriteter. Det udøver ingen lovgivende funktioner« (34). Det fremgår således, at såfremt henvisningen til Kommissionens forslag anses for at være et påbud fra Det Europæiske Råd om først at indføre markedsstabilitetsreserven i 2021, vil dette indebære dels, at Parlamentet og Rådet reduceres til simple kamre, der registrerer Det Europæiske Råds konklusioner, dels at sidstnævnte indrømmes en beføjelse til at interferere direkte i lovgivningssfæren. Det kan derfor ikke lægges til grund, at Det Europæiske Råd ved denne henvisning har givet udtryk for et politisk – der efterfølgende er blevet normativt – ønske om at fastfryse Kommissionens forslag i den tilstand, hvori det befandt sig i oktober 2014, hvorved Parlamentet og Rådet fratages deres prærogativer i den lovgivningsmæssige forhandlingsprocedure. Det samme gælder for den erklæring fra visse medlemsstater, som Republikken Polen har henvist til, og som hverken kan betragtes som en stillingtagen fra Det Europæiske Råds side til datoen for indførelsen af markedsstabilitetsreserven eller binde den lovgivende magt.
34. I sidste ende er det snarere sagsøgerens standpunkt, som er i direkte strid med artikel 15, stk. 1, TEU og med det i artikel 13, stk. 2, TEU fastsatte princip om kompetencetildeling, og der kan ikke i forhold til Parlamentet og Rådet lægges noget klagepunkt om tilsidesættelse af pligten til loyalt samarbejde til grund. Det andet anbringende kan derfor ikke tiltrædes og skal forkastes som ugrundet.
Om det tredje anbringende vedrørende en tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet og af princippet om den berettigede forventning
Parternes argumenter
35. Republikken Polen har i det væsentlige gjort gældende, at vedtagelsen af den anfægtede afgørelse, som fastsætter indførelsen af markedsstabilitetsreserven under en af direktiv 2003/87 fastsat handelsperiode, har udgjort et indgreb i ETS’ forudsigelighed. Virksomhedernes berettigede forventning er derfor blevet tilsidesat som følge af den drastiske indskrænkning af kvotemængden, der skete under en handelsperiode. Sagsøgeren har – efter at have henvist til Domstolens faste praksis vedrørende retssikkerhed og beskyttelse af den berettigede forventning – anført, at overførelsen frem til 2019 af overskuddet af kvoter i markedsstabilitetsreserven berører de erhvervsdrivendes økonomiske virksomhed, at den udgør en uventet ændring af betingelserne for udøvelse af den nævnte virksomhed under en handelsperiode, og at den derfor er i strid med de to ovenfor nævnte principper. Sagsøgeren har erkendt, at de nævnte principper ikke er absolutte, og at de kan indskrænkes, men er af den opfattelse, at betingelserne for at indskrænke disse principper ikke er opfyldt i det foreliggende tilfælde. De erhvervsdrivendes berettigede forventning er desuden støttet på forordning nr. 176/2014. Mens det i det forslag fra Kommissionen af 2014, der vedrørte oprettelse af en markedsstabilitetsreserve, var fastsat, at markedsstabilitetsreserven skulle begynde at fungere i 2021, fremgik det af forordning nr. 176/2014, som blev vedtaget måneden efter, at den kvotemængde, der oprindeligt var blevet reduceret for perioden 2014-2016, skulle forhøjes i 2019-2020 (35). En forudseende og påpasselig erhvervsdrivende kunne således ikke have forudset vedtagelsen af en afgørelse, der ville forhindre frigivelsen af 900 mio. kvoter under en periode, hvor det i forordning nr. 176/2014 netop var blevet fastsat, at kvotemængden skulle forhøjes. Ikrafttrædelsen af markedsstabilitetsreserven allerede i 2019 vil endelig indebære en omkostningsstigning, og dermed en stigning af den finansielle byrde. I en sådan sammenhæng er Domstolen særlig opmærksom på, at retssikkerhedsprincippet og princippet om den berettigede forventning iagttages. Sagsøgeren har i sin replik gjort gældende, at den ved direktiv 2003/87 foretagne fastsættelse af handelsperioder ikke alene tilsigter at have en administrativ indvirkning, men især gør det muligt for virksomhederne nøjagtigt at definere deres strategi i forhold til mængden af tilgængelige kvoter under den pågældende periode. Sluttelig har Republikken Polen tilføjet, at der ved den anfægtede afgørelse ikke er blevet foretaget nogen ændring af artikel 10, stk. 2, femte afsnit, i forordning nr. 1031/2010, som ændret ved forordning nr. 176/2014 (herefter »forordning nr. 1031/2010«), således at EU-retten nu både fastsætter en overførsel af kvoter i markedsstabilitetsreserven fra 2019 – i henhold til ordlyden af den anfægtede afgørelse – og en auktionering af de i 2019-2020 indefryste kvoter – i henhold til ordlyden af forordning nr. 1031/2010. Foruden at en sådan selvmodsigelse afslører EU-lovgivers reelle hensigt om at fastsætte datoen for markedsstabilitetsreservens igangsætning til 2021, udgør den et indgreb i retssikkerhedsprincippet.
36. De sagsøgte og intervenienterne har i det væsentlige gjort gældende, at Republikken Polen ikke reelt har bestridt klarheden og forudsigeligheden af de i den anfægtede afgørelse fastsatte regler, hvorfor sagsøgerens tredje anbringende skal anses for nærmere bestemt at vedrøre en hævdet tilsidesættelse af den berettigede forventning. De har i det væsentlige henvist til, at Domstolen indrømmer lovgiver et vidt skøn på teknisk komplekse områder. De har desuden bestridt argumentet om, at de i direktiv 2003/87 fastsatte handelsperioder er perioder, under hvilke EU-lovgiver ikke kan foretage nogen ændringer, under henvisning til bestemmelser i det nævnte direktiv, der gør det muligt at justere ETS’ funktionsregler, i givet fald under en handelsperiode. En sådan periode er desuden kun af rent administrativ karakter. Endvidere er såvel Kommissionens rapport af 2012 som de foranstaltninger, der vedtages ad hoc med henblik på at opretholde ETS’ gode funktionsmåde, indikatorer for fejl i ETS, der bringes til de erhvervsdrivendes kendskab, således at disse erhvervsdrivende følgelig kunne have forudset, at ETS ville blive ændret med henblik på at sikre effektiviteten heraf. Der kan ikke støttes nogen legitim forventning på forordning nr. 176/2014, som under alle omstændigheder kun udgør en fuldbyrdelsesforanstaltning, der ikke binder den lovgivende magt selv. Tilsvarende kunne forslaget fra Kommissionen, som fastsatte, at markedsstabilitetsreserven ville begynde at fungere i 2021, heller ikke skabe nogen berettiget forventning, dels fordi det var ledsaget af en konsekvensanalyse, hvori flere muligheder blev overvejet, dels fordi der blot er tale om en forberedende retsakt, som nødvendigvis vil undergå ændringer i løbet af den lovgivningsmæssige forhandlingsprocedure. De sagsøgte og intervenienterne har desuden fremhævet markedsstabilitetsreservens tovejskarakter, idet de har anført, at overførslen af kvoter til reserven ikke indebærer, at de nævnte kvoter ikke er gyldige, hvorfor den anfægtede afgørelse for så vidt angår antallet af tilgængelige kvoter ikke medfører de radikale konsekvenser, som sagsøgeren har beskrevet. ETS har i øvrigt aldrig sikret de erhvervsdrivende nogen pris på kvoterne, idet emissionshandelssystemet blot er et kvantitativt instrument, der delvist er støttet på auktioneringsprincippet. Endelig har de bestridt de konklusioner, som sagsøgeren har draget af en eventuel modstrid mellem den anfægtede afgørelse og forordning nr. 1031/2010, eftersom den anfægtede afgørelse er en lovgivningsmæssig retsakt, der er blevet vedtaget efter den nævnte forordning.
Analyse
37. Det fremgår af Domstolens faste praksis, at retssikkerhedsprincippet bl.a. kræver, at retsreglerne skal være klare, præcise og forudsigelige i deres retsvirkninger, især når de kan have bebyrdende virkninger for personer og virksomheder (36). Dette princip indebærer imidlertid ikke et krav om, at der ikke foretages lovændringer(37).
38. Det fremgår af sagsakterne, at Republikken Polen ikke har givet udtryk for, at de i den anfægtede afgørelse fastsatte regler ikke er klare og præcise. Hvad angår deres forudsigelighed bemærker jeg i lighed med de sagsøgte og intervenienterne, at afgørelsen blev vedtaget den 6. oktober 2015, samtidig med at den fastsatte, at reserven skulle oprettes i 2018 for at være funktionsdygtig – dvs. for at der kan overføres kvoter dertil – fra og med den 1. januar 2019 (38). På denne baggrund kan det ikke fastslås, at der er sket en tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet.
39. Hvad angår den berettigede forventning har Domstolen fastslået, at dette princip, som udgør en del af EU’s retsorden og hænger sammen med retssikkerhedsprincippet, kun kan påberåbes over for EU-retlige bestemmelser, såfremt Unionen forinden selv har skabt en situation, som giver grundlag for en berettiget forventning. Dette princip omfatter ligeledes enhver erhvervsdrivende, hos hvem en EU-institution har givet anledning til begrundede forventninger, og ingen kan påberåbe sig en tilsidesættelse af dette princip, når der ikke foreligger præcise løfter, som er afgivet til vedkommende af administrationen. Desuden bemærkes, at når forudseende og påpasselige erhvervsdrivende kan påregne gennemførelsen af en EU-foranstaltning, der kan påvirke deres interesser, kan de imidlertid ikke påberåbe sig et sådant princip, når foranstaltningen gennemføres. Selv om princippet om beskyttelse af den berettigede forventning er et af Unionens grundlæggende principper, kan de erhvervsdrivende desuden ikke have nogen berettigede forventninger om opretholdelse af en bestående situation, som EU’s institutioner kan ændre ved beslutninger truffet inden for rammerne af deres skøn (39). Med andre ord kan de nævnte erhvervsdrivende ikke gøre gældende, at der slet ikke må foretages lovændringer(40).
40. Domstolen har ligeledes fastslået, at »[ETS], som er indført ved direktiv 2003/87, er en ny og kompleks ordning« (41). EU-lovgiver har ved at vedtage direktiv 2003/87 gjort brug af det vide skøn, som den almindeligvis indrømmes, når de foranstaltninger, der skal træffes, indebærer valg af politisk, økonomisk og social karakter, og når den skal indføre en kompliceret ordning, i hvilket tilfælde den er berettiget til at gå frem etapevis og træffe foranstaltninger på grundlag af de indvundne erfaringer (42). Domstolen har i denne henseende fastslået, at lovgiver er forpligtet til at foretage en fornyet vurdering med jævne mellemrum (43). Herved har Domstolen klart åbnet op for, at ETS’ funktionsmåde kan ændres ved behov, idet Unionens lovgivende beføjelse kun kan udøves korrekt, hvis der foretages en regelmæssig evaluering af effektiviteten af det komplekse og nye system, som er blevet indført ved direktiv 2003/87.
41. Det er derfor i lyset af disse præciseringer fra retspraksis, at klagepunktet vedrørende en tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning skal behandles.
42. I denne henseende har sagsøgeren for det første gjort gældende, at de principper, der regulerer ETS’ funktionsmåde, ikke kan ændres under en handelsperiode, og at den ved vedtagelsen af den anfægtede afgørelse indtrufne ændring har haft den følge, at den berettigede forventning, som de erhvervsdrivende havde med hensyn til direktiv 2003/87, som ændret ved direktiv 2009/29, er blevet tilsidesat. Selv om det antages, at sagsøgeren kan påberåbe sig den berettigede forventning hos de erhvervsdrivende, der er omfattet af den anfægtede afgørelse, må det imidlertid konstateres, at direktiv 2003/87 ikke fastsætter nogen indskrænkning af den art, som sagsøgeren har anført. Tværtimod forholder det sig således, at EU-lovgiver på et så skiftende og uforudsigeligt område var bevidst om nødvendigheden af at tage funktionsreglerne for dette nye og komplekse system op til revision. Det fremgår netop af 22. betragtning til direktiv 2003/87, at direktivet »bør tages op til revision på baggrund af udviklingen i denne sammenhæng samt under hensyntagen til erfaringerne med direktivets gennemførelse«. I henhold til artikel 10, stk. 5, i direktiv 2003/87, som ændret ved direktiv 2009/29, har Kommissionen ansvaret for at overvåge EU-kvotemarkedets funktion. Artikel 29 i samme ændrede direktiv indeholder en udtrykkelig angivelse af den situation, hvor Kommissionen konstaterer, at kvotemarkedet ikke fungerer tilfredsstillende, i en rapport fremsendt til Parlamentet og Rådet, som i givet fald kan indeholde forbedringsforslag. Hverken i forbindelse med vedtagelsen af direktiv 2003/87 eller i forbindelse med vedtagelsen af direktiv 2009/29, hvorved det førstnævnte direktiv blev ændret, er der således blevet givet nogen garanti for, at ETS’ funktionsmåde som oprindeligt beskrevet ville være mejslet i sten, eller at den alene kunne ændres i forbindelse med afslutningen på en periode, sådan som det i øvrigt synes at blive bekræftet af artikel 9 i direktiv 2003/87, som ændret ved direktiv 2009/29, hvorefter den årlige lineære kvotemindskning skulle begynde »fra midtpunktet af perioden fra 2008 til 2012« (44).
43. For det andet har Republikken Polen fremført argumentet om, at den berettigede forventning hos de erhvervsdrivende på kvotemarkedet var blevet støttet på forordning nr. 176/2014 og på Kommissionens forslag (45), der fastsatte, at markedsstabilitetsreserven først ville begynde at fungere i 2021. Kommissionens forslag udgør en forberedende retsakt, der pr. definition ikke er endelig, som ikke kunne skabe begrundede forventninger, og ud fra hvilken der ikke kunne gives noget præcist løfte som omhandlet i den retspraksis, hvortil der er henvist i punkt 39 i nærværende forslag til afgørelse. Hvad angår forordning nr. 176/2014 skal der ud over, at den er et perfekt eksempel på en ændring af ETS foretaget i løbet af en periode (46), og selv om den ganske vist fastsatte, at den kvotemængde, der skulle auktioneres, ville blive forhøjet med 300 mio. i 2019 og derefter 600 mio. i 2020, erindres om, at den blev vedtaget inden for rammerne af den udøvende beføjelse, som Kommissionen råder over på dette område, og at den ikke kan anses for at være en garanti for, at et lovgivningsmæssigt indgreb ikke ville gøre dens indhold ugyldigt.
44. Jeg vil afslutte analysen af dette tredje anbringende med en række generelle betragtninger. Idet ETS er et kvantitativt instrument, kan de pågældende erhvervsdrivende ikke støtte nogen ret herpå til at erhverve eller sælge kvoter til en bestemt pris. Der skal desuden foretages en sondring mellem den tilgængelige kvotemængde under en handelsperiode og den kvotemængde, der er tilgængelig for en erhverver under denne periode, hvilken afhænger af flere forskellige faktorer. Uden at se bort fra den omstændighed, at en ændring af kvotemængden kan have en indvirkning på de strategier, som »forbrugerne« af disse kvoter udvikler, er disse strategier imidlertid ikke udelukkende fastlagt på grundlag af »mængden« alene. Under alle omstændigheder erindrer jeg om, at markedsstabilitetsreserven er et instrument, der hovedsageligt gør det muligt at overføre kvoter til reserven, og ikke fjerne dem. Hvis det blev lagt til grund, at den berettigede forventning er blevet tilsidesat i det foreliggende tilfælde, ville dette, således som Kommissionen har anført, svare til at skabe en ret til at opretholde den endemiske ubalance, der kendetegnede ETS, i en sammenhæng, hvor denne var velkendt og ikke kunne ignoreres af de pågældende erhvervsdrivende, på baggrund af arbejdet med dette emne (47), men ligeledes fordi den til en vis grad netop var til fordel for de sidstnævnte.
45. Jeg er derfor af den opfattelse, at det tredje anbringende bør forkastes som ugrundet.
Om det fjerde og det femte anbringende vedrørende henholdsvis en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet og en tilsidesættelse af pligten til behørigt at analysere den anfægtede afgørelses virkninger
Parternes argumenter
– Om det fjerde anbringende
46. I forbindelse med det fjerde anbringende har Republikken Polen i det væsentlige kritiseret den anfægtede afgørelse for at udgøre et indgreb i proportionalitetsprincippet som følge af den omstændighed, at den medfører opnåelse af højere emissionsreduktionsmål end dem, der følger af såvel de for Unionen bindende internationale forpligtelser som direktiv 2003/87. Sagsøgeren er af den opfattelse, at grunden til, at den anfægtede afgørelse har til formål at sikre sammenhængen i og den gode funktion af ETS, er at hjælpe denne med at opfylde sine egne mål. Indførelsen af markedsstabilitetsreserven under de betingelser, der er fastsat i den anfægtede afgørelse, synes ikke at være en nødvendig foranstaltning for at opnå det mål om at reducere emissioner med 20% frem til 2020, som bl.a. følger af Doha-ændringen og af direktiv 2003/87, som ændret ved direktiv 2009/29. Den byrde, der pålægges enhederne, er for stor i forhold det forfulgte mål, således at den anfægtede afgørelse ikke opfylder nødvendighedskriteriet og tilsidesætter proportionalitetsprincippet. Mængden af kvoter i omsætning under Kyotoprotokollens anden forpligtelsesperiode, dvs. perioden 2013-2020, er blevet fastsat i forhold til det reduktionsmål, der skal opnås, således at den i den anfægtede afgørelse fastsatte nedsættelse af kvotemængden – som ud fra dette synspunkt derfor ikke er neutral – pålægger kvotemarkedsoperatørerne en ekstra indsats, der ikke er nødvendig med henblik på opfyldelsen af det forfulgte mål. Den omstændighed, at markedsstabilitetsreserven gør det muligt at genindføre kvoter, der midlertidigt er blevet overført til reserven, på markedet, kan ikke skjule den kendsgerning, at det er meget usandsynligt, at en sådan frigivelse til markedet vil ske inden 2020. Desuden indebærer den omstændighed, at lovgiver kunne have valgt et mere bindende system, ikke nødvendigvis, at den anfægtede afgørelse er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet.
47. De sagsøgte og intervenienterne har i det væsentlige gjort gældende, at det mål, i lyset af hvilket iagttagelsen af proportionalitetsprincippet skal efterprøves, ikke er det, som sagsøgeren har anført. Det nævnte mål kan ikke blot reduceres til at nedsætte emissionerne med 20% frem til 2020. Det fremgår tværtimod af den anfægtede afgørelses bestemmelser, sammenholdt med bestemmelserne i direktiv 2003/87 og direktiv 2009/29, at det oprindelige mål er at få ETS til at fungere korrekt uden tidsmæssige begrænsninger. Det reelt forfulgte mål er derfor at sikre ETS’ gode funktion på lang sigt. Endvidere sker opfyldelsen af dette mål ved hjælp af den anfægtede afgørelse, der blev vedtaget i en sammenhæng, hvor ETS’ funktionsfejl med mere end 2 mia. overskydende kvoter var velkendt. EU-lovgiver afstod fra at anvende mere bindende foranstaltninger, såsom fjernelse af kvoter eller en indførelse af markedsstabilitetsreserven inden 2019. Sagsøgeren har ikke godtgjort, at operatørerne på kvotemarkedet vil kunne imødese urimelige priser som følge af overførslen af kvoter til reserven. De valg, som EU-lovgiver har foretaget, og som er gengivet i den anfægtede afgørelse, er således omfattet af det vide skøn, som den almindeligvis indrømmes på de områder, der indebærer komplekse vurderinger, og de går ikke videre end nødvendigt for at opfylde det forfulgte mål.
– Om det femte anbringende
48. I forbindelse med det femte anbringende har Republikken Polen i det væsentlige foreholdt Kommissionen, der er ophavsmand til forslaget til den anfægtede afgørelse, og de sagsøgte institutioner, i deres egenskab af ophavsmænd til den anfægtede afgørelse, ikke at have foretaget en konsekvensanalyse på korrekt vis. I den konsekvensanalyse, der er vedhæftet som bilag til Kommissionens forslag, er fokus på subjektiv vis rettet mod de positive aspekter af forslaget, idet de aspekter, som er knyttet til den faldende konkurrenceevne, til de stigende produktionsomkostninger, til de stigende omkostninger til fjernvarme og elektricitet, til de stigende forbrugsomkostninger og til tabet af jobs i de sektorer, der anvender ikke-vedvarende energi, er blevet udeladt. Kommissionen og/eller de sagsøgte institutioner burde ligeledes have undersøgt de konkrete følger, som et sådant forslag ville have for hver enkelt medlemsstat, og dets indvirkning på kvotemarkedet. De burde have fremlagt en konkret analyse i tal vedrørende bl.a. stigningen i prisen på kvoter, elektricitet og energi. Endelig har ingen af disse institutioner analyseret virkningerne af en anticiperet indførelse af markedsstabilitetsreserven allerede fra 2019 eller virkningerne af de grænseværdier, som endte med at blive vedtaget. Der blev ikke afholdt nogen offentlig høring om den endelige version af den anfægtede afgørelse. En sådan tilgang fra institutionerne er i strid med den interinstitutionelle aftale om bedre lovgivning (48) og med retningslinjerne for en bedre lovgivning (49). Sagsøgeren har i replikken foreholdt Parlamentet og Rådet ikke i tilstrækkelig grad at have offentliggjort deres lovgivningsarbejde, og at de ikke har afholdt åbne offentlige høringer i løbet af lovgivningsproceduren.
49. De sagsøgte og intervenienterne har i det væsentlige gjort gældende, at den argumentation, som sagsøgeren har fremført i forbindelse med dette femte anbringende, skal anses for at hænge sammen med analysen vedrørende proportionalitetsprincippet. Der foreligger ikke noget formelt krav – som lovligheden af en retsakt er betinget af – om at foretage en konsekvensanalyse. Det kræves alene af lovgiver, at denne kan godtgøre at have handlet med fuldt kendskab til samtlige de grundlæggende data, der er nødvendige for dens beslutningstagen, og domstolsprøvelsen er i denne henseende ligeledes begrænset til åbenbare fejl. De nævnte parter har gjort gældende, at konsekvensanalysen ikke udgjorde den eneste oplysningskilde for EU-lovgiver under proceduren for vedtagelse af den anfægtede afgørelse, og at de forskellige punkter, som ifølge sagsøgeren ikke er blevet analyseret (dvs. den anticiperede indførelse af markedsstabilitetsreserven i forhold den af Kommissionen foreslåede dato og fastsættelsen af værditærskler), derimod har været genstand for drøftelser og høringer, i givet fald offentlige. Endelig kan EU-lovgiver i overensstemmelse med retspraksis ikke foreholdes ikke at have taget hensyn til den særlige situation, som en medlemsstat befinder sig i.
Analyse
50. Pligten til at foretage en konsekvensanalyse udgør ikke en grund, på grundlag af hvilken lovligheden af en retsakt kan vurderes. I denne henseende er det eneste krav, at institutionerne angiver de forhold, som de har taget i betragtning, og som den legitime udøvelse af deres skønsbeføjelse afhænger af, idet lovgiver skal have været i stand til at vurdere samtlige de forhold og omstændigheder, der er relevante for den situation, som det tildigtes at regulere med den vedtagne retsakt (50). Domstolen har i sin analyse af proportionaliteten jævnligt inkluderet de klagepunkter, der er blevet fremsat i forbindelse med en manglende, en ufuldstændig eller en ikke-overensstemmelse med en konsekvensanalyse, hvorved den således har sammenkoblet den med proportionalitetsprøvelsen. Jeg foreslår, at denne tilgang ligeledes følges i det foreliggende tilfælde, hvilket er grunden til, at de to sidste anbringender i stævningen behandles samlet.
51. Hvad angår det femte anbringende har Republikken Polen for det første foreholdt Kommissionen at have foretaget en subjektiv og ufuldstændig konsekvensanalyse, og for det andet foreholdt Parlamentet og Rådet ikke for deres del at have analyseret konsekvenserne af de foranstaltninger, som de skulle til at vedtage, og som adskilte sig fra de forslag, hvis indvirkning var blevet analyseret af Kommissionen.
52. Det bemærkes indledningsvis, at Domstolen allerede har fastslået, at den konsekvensanalyse, der ledsager et forslag til en lovgivningsmæssig retsakt, »ikke er bindende for hverken Parlamentet eller Rådet […]. Som følge deraf står det EU-lovgiver frit at vedtage andre foranstaltninger end dem, der har været genstand for denne konsekvensanalyse. Den omstændighed alene, at lovgiver har vedtaget en anden foranstaltning og efter omstændighederne en mere indgribende foranstaltning end den, som Kommissionen analyserede i [sin] konsekvensanalyse, godtgør ikke, at lovgiver åbenbart har overskredet grænserne for, hvad der er nødvendigt for at nå det tilsigtede mål« (51). Under lovgivningsproceduren skal institutionerne dog have taget hensyn til de eksisterende data og til de berørte parters meningstilkendegivelser (52).
53. Der kan således ikke opstilles et krav om, at der i konsekvensanalysen er blevet foretaget en udtømmende undersøgelse af samtlige den foreslåede retsakts virkninger. Under alle omstændigheder fremgår det af den af sagsøgeren kritiserede konsekvensanalyse, at der heri er blevet taget stilling både til den indvirkning, som de forskellige muligheder indeholdt i forslaget eventuelt ville få på fastlæggelsen af prisen på kvoterne, på Unionens konkurrencedygtighed og på de omkostninger, de ville medføre for de energiintensive sektorer, og til de forudsigelige sociale følger (53). Henset til Domstolens praksis forekommer denne konsekvensanalyse mig at have gjort det muligt for EU-lovgiver at få kendskab til de væsentlige udfordringer forbundet med hver af disse påtænkte muligheder.
54. Det fremgår endvidere af sagsakterne, at ud over Kommissionens rapport af 2012 og konsekvensanalysen af januar 2014 organiserede Kommissionen et ekspertmøde, der blev afholdt den 25. juni 2014, flere delegationer i Rådet fremsatte deres egne evalueringer af indvirkningerne af de forskellige muligheder, som Kommissionen havde fremlagt, på Miljøgruppens møder (54), der blev organiseret et debatmøde mellem visse erhvervsdrivende og nationale eksperter den 8. september 2014, og Parlamentet afholdt en workshop den 5. november 2014. Resultaterne af de fleste af disse møder har været genstand for et sammendrag, der er tilgængeligt online, eller en meddelelse til offentligheden. Det fremgår ligeledes af de oplysninger, som Domstolen råder over, at spørgsmålene vedrørende fastsættelsen af værditærsklerne og datoen for igangsætningen af markedsstabilitetsreserven er blevet drøftet. De institutioner, der er ophavsmænd til den anfægtede afgørelse, forekommer mig således i tilstrækkelig grad at have godtgjort, at den nævnte afgørelse blev vedtaget ved en egentlig udøvelse af deres skønsbeføjelse, hvilket forudsætter, at alle relevante forhold og omstændigheder angående den situation, som afgørelsen har til formål at regulere, tages i betragtning (55). I denne henseende skal det sluttelig bemærkes, at Parlamentet, Rådet og Kommissionen ikke kan foreholdes ikke at have taget hensyn til den særlige situation, som sagsøgeren hævder at have befundet sig i, med hensyn til kvotemarkedet. Domstolen har nemlig allerede forkastet et tilsvarende argument som følge af, at den omtvistede retsakt »har en indvirkning i alle medlemsstaterne og forudsætter, at der sikres en ligevægt mellem de forskellige foreliggende interesser, under hensyntagen til de med [retsakten] forfulgte mål. Følgelig kan efterstræbelsen af en sådan ligevægt, der ikke tager hensyn til en enkelt medlemsstats særlige situation, men situationen for samtlige EU’s medlemsstater, ikke anses for at være i modstrid med proportionalitetsprincippet« (56).
55. Hvad angår klagepunktet vedrørende en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet skal det bemærkes, at det nævnte princip »hører til EU-rettens almindelige grundsætninger og kræver, at de foranstaltninger, som iværksættes med en EU-bestemmelse, skal være egnede til at nå det tilsigtede mål og ikke må gå ud over, hvad der er nødvendigt for at nå det« (57). Domstolen har ligeledes fastslået, at »[h]vad angår domstolskontrollen med overholdelsen af disse betingelser må der dog indrømmes EU-lovgiver et vidt skøn, når lovgiver er nødt til at gribe ind inden for et område, hvor denne skal træffe valg af politisk, økonomisk og social karakter og foretage komplekse vurderinger. Domstolen kan således ikke sætte sit eget skøn i stedet for EU-lovgivers i forbindelse med [sin] prøvelse af en sådan kompetence. Den kan kun forkaste lovgivers normative valg, såfremt dette er åbenbart forkert, eller såfremt de ulemper, der følger heraf for visse erhvervsdrivende, er helt uforholdsmæssige i forhold til de fordele, der i øvrigt er forbundet hermed« (58). Domstolen anerkendte herefter, at »[i]ndførelsen af en ordning for bogføring af og handel med kvoter for emissioner for kuldioxidækvivalenter på EU-plan er udtryk for et normativt valg, der giver udtryk for et vist politisk valg, og som er indført på baggrund af det akutte behov for at beskæftige sig med alvorlige miljømæssige problemer […]. Dette normative valg hviler endvidere på yderst komplekse og vidt omdiskuterede økonomiske og tekniske overvejelser […] Med det formål at bidrage til at opfylde Den Europæiske Unions og dens medlemsstaters forpligtelser i henhold til Kyotoprotokollen er EU-lovgiver således blevet foranlediget til [selv] at vurdere og afveje de fremtidige og usikre virkninger af [sin] intervention« (59). Som anført ovenfor (60) har Domstolen allerede haft lejlighed til at fastslå ETS’ kompleksitet.
56. Det forekommer mig derfor, at den anfægtede afgørelses uforholdsmæssige karakter kun kan efterprøves af Domstolen, såfremt det klart fremgår, at EU-lovgiver har taget fejl. Dette er imidlertid ikke tilfældet i nærværende sag. Efter at have identificeret det reelt forfulgte mål – hvilket i stort omfang allerede er sket i forbindelse med analysen af det første anbringende – vil jeg nemlig konstatere, at den anfægtede afgørelse fremstår som en foranstaltning, der er egnet til opfyldelsen af dette mål, som ikke går videre end nødvendigt, og som ikke for de pågældende erhvervsdrivende medfører ulemper, der ikke står i forhold til de med afgørelsen forbundne fordele.
57. Hvad angår det forfulgte mål har sagsøgeren koncentreret sin argumentation omkring en fejlbehæftet analyse. Det er således alt for simpelt at anføre, at den anfægtede afgørelse ikke har noget andet formål end at gøre det muligt for Unionen at nå de emissionsreduktionsmål, der følger af de internationale forpligtelser, og navnlig det mål, som er fastsat for 2020. Unionen har aldrig lagt skjul på sin hensigt om at gå videre end de internationalt fastsatte mål, hvilken hensigt bl.a. klart fremgår af direktiv 2009/29 (61). Under alle omstændigheder kan det mål, der forfølges af lovgiver, og som er blevet identificeret på tidspunktet for fastlæggelsen af retsgrundlaget for den pågældende retsakt, ikke være et andet end det, på grundlag af hvilket prøvelsen af iagttagelsen af proportionalitetsprincippet skal foretages. Følgelig erindrer jeg om (62), at den anfægtede afgørelse efter min opfattelse er blevet udformet dels som et element, der skal stabilisere kvotemarkedet, som notorisk har haft et overskud af kvoter, dels som et værktøj, der skal imødegå de forskellige trusler, som forhindrer ETS i at fungere effektivt på lang sigt (63).
58. I lyset af dette mål og henset til de oplysninger, som institutionerne rådede over på det tidspunkt, hvor de greb ind, er det mig ikke muligt at identificere noget åbenbart urigtigt skøn, hvilket forhold er det eneste, der ville kunne være genstand for en prøvelse.
59. Den strukturmæssige uligevægt, der kendetegnede ETS, og som nødvendiggjorde et lovgivningsmæssigt indgreb med henblik på at genetablere et velfungerende emissionshandelssystem, var således blevet fremhævet i Kommissionens rapport af 2012 (64). Som jeg allerede har redegjort for, førte dette lovgivningsmæssige indgreb til oprettelsen af en reserve, som de overskydende kvoter kan overføres til midlertidigt, indtil kvotemarkedet genfinder sin ligevægt. For det tilfælde, at denne ligevægt ikke længere trues af et overskud af kvoter, men af et kvoteunderskud, vil der fra reserven blive frigivet kvoter, som er blevet overført dertil midlertidigt, til markedet. En sådan ordning er derfor helt egnet til det forfulgte mål om at reducere kvotemarkedets volatilitet. Det skal desuden bemærkes, at tilbagetrækningen af kvoter er midlertidig, og at markedsstabilitetsreserven først vil begynde at fungere i 2019. Herved har lovgiver givet de erhvervsdrivende mere end tre år til at forberede sig.
60. Det af lovgiver foretagne normative valg synes derfor ikke at være åbenbart urigtigt. Desuden har Republikken Polen ikke godtgjort, at de ulemper, der for visse erhvervsdrivende følger deraf, ikke står i forhold til de fordele, der i øvrigt er forbundet med det nævnte valg, som omhandlet i den ovenfor anførte retspraksis (65), som følge af dels den omstændighed, at der ikke foreligger nogen direkte forbindelse mellem markedsstabilitetsreserven og fastlæggelsen af prisen på kvoterne, dels den omstændighed, at det førstnævnte mål – såfremt det skulle være nødvendigt at erindre herom – består i at stabilisere prisen på kvoterne.
61. Af disse grunde skal det fjerde og det femte anbringende forkastes som ugrundede.
Konklusion på analysen
62. Da jeg har konkluderet, at samtlige af sagsøgerens anbringender skal forkastes, foreslår jeg Domstolen at frifinde Parlamentet og Rådet i det hele.
Sagsomkostninger
63. I henhold til artikel 138, stk. 1, i Domstolens procesreglement pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Parlamentet og Rådet har nedlagt påstand herom, bør Republikken Polen pålægges at betale de af disse to institutioner afholdte omkostninger.
64. Som intervenienter bærer Kongeriget Danmark, Kongeriget Spanien, Den Franske Republik og Kongeriget Sverige samt Kommissionen endvidere hver deres egne omkostninger i overensstemmelse med procesreglementets artikel 140, stk. 1.
Forslag til afgørelse
65. Henset til det ovenstående foreslår jeg, at Domstolen træffer følgende afgørelse:
»1) Europa-Parlamentet og Rådet for Den Europæiske Union frifindes.
2) Republikken Polen betaler de af Parlamentet og Rådet afholdte omkostninger.
3) Kongeriget Danmark, Kongeriget Spanien, Den Franske Republik og Kongeriget Sverige samt Europa-Kommissionen bærer hver deres egne omkostninger.«