MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
PAOLA MENGOZZIJA
od 30. studenoga 2017.(1)
Predmet C‑5/16
Republika Poljska
protiv
Europskog parlamenta,
Vijeća Europske unije
„Tužba za poništenje – Odluka (EU) 2015/1814 – Određivanje pravne osnove – Uzimanje u obzir učinaka akta – Članak 192. stavak 1. UFEU‑a – Članak 192. stavak 2. točka (c) UFEU‑a – Pojam ‚znatan utjecaj’ na izbor države članice između različitih energetskih izvora – Pojam ‚znatan utjecaj’ na opće strukture opskrbe energijom države članice – Načelo lojalne suradnje – Članak 15. UEU‑a – Ovlasti Europskog vijeća – Načelâ pravne sigurnosti i zaštite legitimnih očekivanja – Načelo proporcionalnosti – Procjena učinka”
Uvod
1. Republika Poljska svojom tužbom od Suda zahtijeva poništenje Odluke (EU) 2015/1814 Europskog parlamenta i Vijeća od 6. listopada 2015. o uspostavi i funkcioniranju rezerve za stabilnost tržišta za sustav trgovanja emisijama stakleničkih plinova Unije i o izmjeni Direktive 2003/87/EZ (u daljnjem tekstu: pobijana odluka)(2).
2. Direktiva 2003/87/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 13. listopada 2003. o uspostavi sustava trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova unutar Zajednice i o izmjeni Direktive Vijeća 96/61/EZ(3) donesena je na temelju članka 175. stavka 1. UEZ‑a kako bi se pridonijelo učinkovitijem ispunjavanju međunarodnih obveza smanjenja emisija stakleničkih plinova nastalih ljudskom djelatnošću u Uniji i njezinim državama članicama. Ta direktiva bitno je izmijenjena Direktivom 2009/29/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 23. travnja 2009(4).
3. Sustav trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova (ETS) djeluje od 1. siječnja 2005. i obuhvaća 45 % emisija stakleničkih plinova u Uniji. U Direktivi 2003/87 prvotno su se razlikovala tri razdoblja trgovanja emisijskim jedinicama: 2005. – 2007., 2008. – 2012. i 2013. – 2020. Dok se u Direktivi 2003/87 navodi da je Unija odlučna da od 2008. do 2012. smanji emisije stakleničkih plinova za 8 % u usporedbi s razinama iz 1990.(5), u Direktivi 2009/29 navedena je obveza Europskog vijeća za smanjivanje ukupnih emisija stakleničkih plinova u Uniji do 2020. „za najmanje 20 % u odnosu na razine iz 1990., odnosno za 30 % pod uvjetom da se i druge razvijene zemlje obvežu na odgovarajuća smanjenja emisija”(6).
4. Unatoč donošenju određenog broja odluka čija je namjena bila dopuniti ili izmijeniti pravila djelovanja ETS‑a(7), stanje tržišta ugljika i dalje je zabrinjavajuće zbog znatnog viška emisijskih jedinica dostupnih na tom tržištu, što je dovelo do velike neravnoteže između ponude i potražnje. Ta situacija, za koju je u Komisijinu izvješću Europskom parlamentu i Vijeću o stanju tržišta ugljika (u daljnjem tekstu: Komisijino izvješće iz 2012.)(8) navedeno da će se nastaviti u slučaju nedjelovanja zakonodavca Unije, potaknula je navedenog zakonodavca da djeluje, što je on učinio donošenjem pobijane odluke.
Pravni okvir
5. Pobijana odluka donesena je 6. listopada 2015. na temelju članka 192. stavka 1. UFEU‑a. Njezin prvi članak odnosi se na rezervu za stabilnost tržišta (u daljnjem tekstu: MSR) koja se tom odlukom namjerava provesti. Taj članak glasi:
„1. Godine 2018. uspostavlja se [MSR], a stavljanje emisijskih jedinica u rezervu počinje od 1. siječnja 2019.
2. Iznos od 900 milijuna emisijskih jedinica oduzetih od količine emisijskih jedinica za prodaju na dražbi tijekom razdoblja 2014. – 2016., kako je određeno u Uredbi (EU) br. 176/2014 u skladu s člankom 10. stavkom 4. Direktive [2003/87], ne dodaje se količini koja se prodaje na dražbi 2019. i 2020., već se stavlja u rezervu.
3. Emisijske jedinice koje nisu dodijeljene postrojenjima u skladu s člankom 10.a stavkom 7. Direktive [2003/87] i emisijske jedinice koje nisu dodijeljene postrojenjima zbog primjene članka 10.a stavaka 19. i 20. te Direktive stavljaju se u rezervu 2020. godine. Komisija preispituje Direktivu [2003/87] u pogledu tih neraspoređenih emisijskih jedinica i po potrebi podnosi prijedlog Europskom parlamentu i Vijeću.
[…]
5. Svake se godine od količine emisijskih jedinica koje države članice prodaju na dražbi u skladu s člankom 10. stavkom 2. Direktive [2003/87] oduzima i u rezervu stavlja količina emisijskih jedinica koja iznosi 12 % ukupnog broja emisijskih jedinica u optjecaju […] na razdoblje od 12 mjeseci počevši od 1. rujna te godine, osim ako bi broj emisijskih jedinica koje se stavljaju u rezervu bio manji od 100 milijuna. […]
[…]
6. Ako je bilo koje godine ukupan broj emisijskih jedinica u optjecaju manji od 400 milijuna, iz rezerve se oslobađa 100 milijuna emisijskih jedinica i dodaje količini emisijskih jedinica koje države članice prodaju na dražbi u skladu s člankom 10. stavkom 2. Direktive [2003/87]. Ako se u rezervi nalazi manje od 100 milijuna emisijskih jedinica, u skladu s ovim stavkom sve emisijske jedinice oslobađaju se iz rezerve.
[…]”.
Zahtjevi stranaka i postupak pred Sudom
6. Republika Poljska zahtijeva od Suda da poništi pobijanu odluku te naloži Europskom parlamentu i Vijeću Europske unije snošenje troškova.
7. Parlament i Vijeće zahtijevaju od Suda da odbije tužbu i naloži Republici Poljskoj snošenje troškova.
8. Kraljevini Danskoj, Saveznoj Republici Njemačkoj(9), Kraljevini Španjolskoj, Francuskoj Republici i Europskoj komisiji 1. lipnja 2016. odobrena je intervencija u potporu zahtjevu Parlamenta i Vijeća. Istog dana Kraljevini Švedskoj odobrena je intervencija u potporu zahtjevu Vijeća.
9. Izlaganja Republike Poljske, Parlamenta, Vijeća i Kraljevine Španjolske, Francuske Republike i Komisije saslušana su na raspravi pred Sudom održanoj 11. srpnja 2017.
O tužbi
10. Republika Poljska ističe pet tužbenih razloga radi poništenja pobijane odluke. Prvi tužbeni razlog temelji se na povredi članka 192. stavka 2. točke (c) UFEU‑a jer je pobijana odluka donesena u skladu s redovnim zakonodavnim postupkom, iako je znatno utjecala na izbor države članice između različitih energetskih izvora i opće strukture njezine opskrbe energijom. Drugi tužbeni razlog temelji se na povredi načela lojalne suradnje i povredi ovlasti Vijeća utvrđenih u članku 15. UEU‑a zbog donošenja mjera koje su protivne zaključcima Europskog vijeća od 23. i 24. listopada 2014. Treći tužbeni razlog temelji se na povredi načela pravne sigurnosti i zaštite legitimnih očekivanja zbog donošenja mjera kojima se zadire u sustav trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova tijekom razdoblja trgovanja. Četvrti tužbeni razlog temelji se na povredi načela proporcionalnosti zbog donošenja mjera kojima se postižu stroži ciljevi smanjenja emisija od onih koji proizlaze iz međunarodnih obveza Unije i koji su propisani Direktivom 2003/87. Peti tužbeni razlog temelji se na povredi obveze primjerene procjene učinka pobijane odluke na različite države članice i povredi obveze dostatne ocjene učinka te odluke na tržište emisijskih jedinica.
Analiza
Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 192. stavka 2. točke (c) UFEU‑a
Argumentacija stranaka
11. Republika Poljska u biti podsjeća na tekst članka 192. stavka 2. točke (c) UFEU‑a, i iz njega zaključuje da je pobijanu odluku trebalo donijeti na tom temelju pa da je stoga trebalo slijediti poseban zakonodavni postupak. Tom odredbom predviđa se da pravne akte koji su od temeljne važnosti za države članice jednoglasno donosi Vijeće dodjeljujući tako navedenim državama pravo veta koje je Republici Poljskoj oduzeto. Tužitelj tvrdi da pobijana odluka znatno utječe na njegov izbor između različitih energetskih izvora i opće strukture njegove opskrbe energijom. Podsjeća da, u skladu sa sudskom praksom Suda u području određivanja pravne osnove i u skladu s tekstom članka 192. stavka 2. točke (c) UFEU‑a, treba ispitati učinak pobijane odluke kako bi se utvrdilo je li njegova pravna osnova pravilna. Kako bi se utvrdio znatan utjecaj, iako se u Ugovoru ne pojašnjava taj pojam, tužitelj navodi da treba uzeti u obzir sveukupan energetski kontekst koji postoji u državi članici. Republika Poljska tvrdi da ona uvelike ovisi o fosilnim gorivima, da 83 % njezine električne energije proizlazi iz ugljena i lignita te da raspolaže znatnim zalihama ugljena, što joj osigurava mogućnost proizvodnje po niskoj cijeni i time gospodarsku konkurentnost, kao i raspoloživost energije za građane. Polazeći od pretpostavke da cijena emisijskih jedinica izravno utječe na izbor tehnologije proizvodnje za buduća ulaganja, Republika Poljska tvrdi da se cijena emisijskih jedinica odražava na razvoj nacionalne strukture proizvodnje električne energije. Republika Poljska predviđa da će se do 2035. izgraditi još plinskih elektrana, dok će se, u nedostatku rezerve za stabilnost tržišta, ulagati u visokoučinkovite elektrane na ugljen. Dakle, uspostavljanjem te rezerve znatno će se utjecati na potražnju goriva, što će dovesti do povećane upotrebe prirodnog plina koji će zato trebati uvoziti, a što će utjecati na tužiteljevu energetsku sigurnost. Komisija je sama priznala da se povećanjem cijena emisijskih jedinica želi potaknuti promjena goriva i odvratiti od ulaganja u elektrane na ugljen(10).
12. Tuženici, kojima se pridružuju intervenijenti, u biti podupiru sljedeće stajalište. Ustaljena sudska praksa Suda usmjerena je, što se tiče određivanja pravne osnove, na cilj i sadržaj akta te, u slučaju da se navedenim aktom nastoji postići dvostruki cilj, pravna osnova treba odražavati samo njegov glavni dio. Sudskom praksom Suda nikada nije bila propisana obveza uzimanja u obzir učinaka akta, što u svakom slučaju, prema mišljenju Kraljevine Španjolske, stvara poteškoće jer se pravnu osnovu može primjereno ispitati tek nakon što akt stupi na snagu. Tuženici i intervenijenti oslanjaju se na mišljenje nezavisne odvjetnice J. Kokott u predmetu Komisija/Latvija(11). Također ističu da je članak 192. stavak 2. UFEU‑a osmišljen kao odredba o odstupanju i da se zato potonji mora tumačiti usko. Prečesta upotreba posebnog zakonodavnog postupka ima za učinak otežavanje postizanja ciljeva Unije u području okoliša. K tome, te stranke iz teksta pobijane odluke zaključuju da je potonju, u svrhu određivanja ciljeva koji se nastoje postići, potrebno tumačiti zajedno s Direktivom 2003/87 jer se MSR‑om mora ispraviti strukturna neravnoteža ETS‑a. ETS je neutralan s tehnološkog stajališta, i nepostojanje izravnog utjecaja na mješavinu energetskih izvora država članica odražava se uostalom u pravnim osnovama direktiva 2003/87 i 2009/29, koje štoviše nikad nisu bile osporavane. Na isti bi se način uspostavom MSR‑a održala neutralnost ETS‑a i ta uspostava nema nikakav bitan učinak na izbor država članica. Jedini dugoročni učinak MSR‑a je smanjenje kolebljivosti cijene emisijskih jedinica, a ne nastojanje da se navedene cijene sustavno povećavaju. U procjeni učinka navodi se uostalom taj cilj dugoročne stabilizacije cijena. Taj se stabilizacijski učinak osim toga osigurava dvosmjernom logikom, odnosno MSR‑om se može djelovati protiv nepredviđenog pada količine dostupnih emisijskih jedinica kao i protiv nerazumnog povećanja te dostupnosti. U svakom slučaju, pri povećanju cijene uvijek se ostavlja izbor državama članicama i gospodarskim subjektima. Ako bi MSR utjecao na mješavinu energetskih izvora država članica, taj bi utjecaj bio dakle tek sekundaran. MSR ne utječe na izbor države članice između različitih energetskih izvora niti mijenja njezin izvor opskrbe. Osim toga, MSR ne određuje pojedinačne ciljeve smanjenja za države članice. Prema mišljenju tuženika i intervenijenata, učinci MSR‑a koje navodi Republika Poljska samo su nagađanja ili pretpostavke osobito s obzirom na to da je vrlo teško iznositi predviđanja u tom području. Prikaz učinaka MSR‑a Republike Poljske pomalo je pristran jer ih ona, kao prvo, prikazuje samo u smislu povećanja cijena iako je riječ o mehanizmu koji također omogućava smanjenje cijena emisijskih jedinica i jer, kao drugo, ne uzima u obzir činjenicu da je područje primjene ETS‑a veće od samog područja energetike i da, u svakom slučaju, troškove proizvodnje određuju više čimbenika, a ne samo cijena emisijskih jedinica.
13. Republika Poljska odgovara da, iako ne osporava pravnu osnovu Direktive 2003/87, to ne znači da je članak 192. stavak 1. UFEU‑a prikladna pravna osnova pobijane odluke s obzirom na to da navedena odluka mora biti predmet zasebnog i neovisnog ispitivanja direktive kako bi se odredila pravilna pravna osnova i prethodna zakonodavna praksa koja nije toliko važna u trenutku nadzora pravne osnove akta. Tužitelj navodi da Sud u svakom slučaju nije ispitao pravnu osnovu Direktive 2009/29. Tužitelj tvrdi da je, ne osporavajući pritom sudsku praksu na koju se pozivaju tuženici i intervenijenti, Sud već ispitao učinke akta tijekom ispitivanja pravne osnove(12) upravo zato što je određivanje učinaka objektivan element koji se može uzeti u obzir. Tužitelj uostalom ponavlja svoju argumentaciju o procjeni učinka kojom se, prema njegovu mišljenju, potvrđuje utjecaj MSR‑a na mješavinu energetskih izvora. U više drugih procjena ili znanstvenih publikacija također je zaključeno da će se cijena emisijskih jedinica povećati zbog uspostave MSR‑a. Budući da postoje razlike u tumačenju procjene učinka, Republika Poljska poziva se na „Procjenu utjecaja mehanizma rezervi za stabilnost tržišta na mješavinu energetskih izvora Poljske” koju je izradio Krajowy Ośrodek Bilansowania i Zarzadzania Emisjami (Nacionalni centar za uravnoteživanje i upravljanje emisijama, Poljska, u daljnjem tekstu: procjena KOBiZE)(13) i kojom se potvrđuje da bi se provedbom pobijane odluke znatno utjecalo na mješavinu energetskih izvora Republike Poljske. Tužitelj podsjeća da je udio emisija od izgaranja u ukupnim emisijama zemlje iznosio 83,8 % u 2014. i zaključuje da MSR bitno utječe na taj sektor, iako je područje primjene ETS‑a šire.
14. Republika Poljska odgovara intervenijentima da razlika između članka 192. stavka 2. UFEU‑a i članka 194. UFEU‑a mora ostati relevantna s obzirom na to da se prvi članak odnosi na politiku zaštite okoliša Unije, a drugi na njezinu energetsku politiku. Tužitelj podsjeća da je Komisija u procjeni učinka sama priznala da je preusmjeravanje država članica na obnovljive izvore energije cilj koji se nastoji postići MSR‑om. Također tvrdi da je Direktivom 2003/87 sektor električne energije isključen iz sustava besplatne raspodjele. Budući da postoji obveza kupnje, učinak povećanja cijena emisijskih jedinica važniji je za taj sektor čiji su sudionici prisiljeni tražiti druge izvore, mijenjajući tako mješavinu energetskih izvora. Republika Poljska tako opovrgava argument koji se temelji na neutralnosti MSR‑a sa stajališta strukture navedene mješavine. Naposljetku, tužitelj, koji se ne slaže s procjenom provedenom u studiji KOBiZE, na upućene kritike odgovara ističući da su učinci procijenjeni sve do 2030., da je upotrijebljeni alat za modeliranje izuzet iz kritike i da je ograničenost studije na Poljsku opravdana.
15. Tuženici u fazi replike uzimaju u obzir činjenicu da tužitelj nije doveo u pitanje tradicionalnu sudsku praksu o određivanju pravne osnove i tvrde da bi, da su se učinci nekog akta mogli ispitati, to bilo samo u okviru analize cilja i sadržaja navedenog akta, ali ne u okviru zasebne i neovisne analize. Što se tiče MSR‑a, on nema utjecaja na izmjenu početnog cilja ETS‑a, već je samo sporedan akt koji se u potpunosti uklapa u ETS. Tuženici također osporavaju relevantnost i zaključke studije KOBiZE zato što je provedena nakon donošenja pobijane odluke, zato što se odnosi samo na djelomičnu analizu kratkoročnih učinaka koji su navodno posljedica MSR‑a, i to samo u Poljskoj, te, naposljetku, zato što se temelji na netočnoj pretpostavci i upotrebljava pogrešnu metodologiju. Podredno, tuženici sumnjaju u „znatnost” utjecaja opće strukture opskrbe energijom tužitelja, kao što se to zahtijeva člankom 192. stavkom 2. točkom (c) UFEU‑a.
Analiza
– Određivanje primjenjiva testa
16. Iz ustaljene sudske prakse Suda, koju stranke ne osporavaju, proizlazi da u okviru sustava nadležnosti Unije „izbor pravne osnove akta mora biti utemeljen na objektivnim elementima pogodnima za sudski nadzor. Među takvim su elementima osobito cilj i sadržaj akta. Ako analiza akta pokaže da su njegov cilj ili sadržaj dvostruki, a jedan cilj ili sadržaj može se utvrditi kao glavni ili prevladavajući, a drugi samo kao akcesoran, akt se mora utemeljiti samo na jednoj pravnoj osnovi, to jest na onoj koju zahtijeva onaj cilj ili sadržaj koji je glavni ili prevladavajući”(14).
17. Iako Sud navodi cilj i sadržaj akta kao elemente koji bi „osobito” morali voditi ocjenu pravne osnove, a taj prilog, čini se, ostavlja prostor drugim kriterijima, treba utvrditi da ih se uvijek pridržavao. K tome, učinci akta ne podudaraju se nužno ni u potpunosti s ocjenom cilja koji on nastoji postići. Naposljetku, i kao što je osobito pravilno podsjetila Kraljevina Španjolska, ako se u test koji sud Unije treba provesti u svrhu ocjenjivanja prikladnosti pravne osnove akta uključi ocjena očekivanih učinaka tog akta, to je jednako tomu da se od zakonodavca Unije zatraži da se upusti u proricanje budućnosti. Zbog toga ću se u ovoj analizi ograničiti na ispitivanje cilja i sadržaja pobijane odluke kako bih utvrdio je li navedeni zakonodavac mogao legitimno utemeljiti svoje djelovanje na članku 192. stavku 1. UFEU‑a(15).
– Cilj i sadržaj pobijane odluke
18. Najprije moram pojasniti da poput Republike Poljske smatram da ispitivanje pravne osnove pobijane odluke treba provoditi, unatoč očitoj povezanosti, nezavisno od ispitivanja pravne osnove Direktive 2003/87 ili Direktive 2009/29 kojom je ta direktiva izmijenjena, tako da se iz eventualnog tužiteljeva nedjelovanja protiv dviju navedenih direktiva ne može izvesti konačan zaključak za potrebe ovog spora.
19. Što se tiče cilja pobijane odluke, on je očito usko povezan s ciljem koji se nastoji postići Direktivom 2003/87, u pogledu koje je Sud već presudio da, „ako je krajnji cilj [ETS‑a] zaštititi okoliš smanjenjem emisija stakleničkih plinova, ovaj sustav ne smanjuje sam po sebi te emisije, nego potiče i promiče potragu za najnižim troškom za postizanje smanjenja tih emisija na određenu razinu. Korist za okoliš ovisi o strogosti kojom je ustanovljena ukupna količina dodijeljenih emisijskih jedinica, što je ukupni limit emisija koje su dopuštene tim sustavom. Iz toga također proizlazi da se gospodarska logika [ETS‑a] sastoji od osiguravanja da se smanjenje emisija stakleničkih plinova, potrebno za ostvarenje unaprijed određenog rezultata povezanog s okolišem, provede na troškovno najučinkovitiji način. Osobito dozvoljavanjem prodaje emisijskih jedinica koje su bile dodijeljene, tim sustavom nastoji se potaknuti svakog sudionika u sustavu da emitira manju količinu stakleničkih plinova nego li mu je prvobitno dodijeljeno emisijskih jedinica, kako bi prodao višak drugom sudioniku koji je emitirao više nego li mu je dozvoljeno. Tako pravilno funkcioniranje [ETS‑a] podrazumijeva da postoji potražnja i ponuda emisijskih jedinica od sudionika tog sustava, što također podrazumijeva da potencijal za smanjivanje emisija koje se mogu pripisati aktivnostima obuhvaćenima tim sustavom može varirati, čak i znatno. K tome, […] što će doseg sustava biti širi, razlika troškova usklađivanja za poduzetnike bit će osjetnija, a potencijal za ukupno smanjivanje troškova bit će veći”(16).
20. Iz sudske prakse također proizlazi da, „iako je glavni cilj [Direktive 2003/87] znatno smanjiti emisije stakleničkih plinova”, taj cilj treba postići u skladu s nizom podciljeva kao što je „očuvanje gospodarskog razvoja i zaposlenosti kao i cjelovitosti unutarnjeg tržišta i uvjeta tržišnog natjecanja”(17).
21. U preambuli pobijane odluke podsjeća se na cilj koji se nastoji postići Direktivom 2003/87, koji se odnosi na „[…] promica[nje] smanjenj[a] emisija stakleničkih plinova na troškovno i ekonomski učinkovit način”(18).
22. U skladu sa zaključcima Europskog vijeća od 23. i 24. listopada 2014. o okviru za klimatsku i energetsku politiku do 2030.(19) i kako bi se postigao obvezujući cilj smanjenja emisija stakleničkih plinova u Uniji za najmanje 40 % do 2030. u usporedbi s razinama iz 1990., Europsko vijeće pozvalo je na povećanje učinkovitosti ETS‑a na način da ga se reformira, odnosno da ga se dopuni „instrumentom za stabilizaciju tržišta”(20). U svojem izvješću iz 2012. Komisija je prije toga donijela pregled stanja u kojem je funkcioniranje ETS‑a ocijenila nezadovoljavajućim jer je postojao višak od 955 milijuna emisijskih jedinica(21). Povećanje ponude emisijskih jedinica bilo je usto povezano sa slabom potražnjom, što je dovelo do pada njihove cijene. Zbog provedbe 3. faze ETS‑a u izvješću iz 2012. procijenjen je višak koji je bio potencijalno znatno veći od 1,5 milijarde emisijskih jedinica. Počevši od 2014. predviđen je „strukturni višak”(22) od 2 milijarde emisijskih jedinica tijekom 3. faze. Međutim, prevelika dostupnost emisijskih jedinica i njihova niska cijena jasno su ugrožavali poticajni učinak koji se trebao proizvesti uspostavom operativnog ETS‑a. Pobijana odluka stoga je donesena kako bi se odgovorilo na tu „strukturnu neravnotežu”(23) utvrđenu još 2012. Glavni, ako ne i jedini cilj koji se nastoji postići navedenom odlukom, kao što je navedeno u njezinoj uvodnoj izjavi 8., jest „riješiti strukturne neravnoteže između ponude i potražnje”.
23. Što se tiče sadržaja pobijane odluke, njime se samo pojašnjava da MSR djeluje kao instrument stvaranja zaliha s početkom od 1. siječnja 2019.(24), kao što potvrđuje, osobito, činjenica da se 900 milijuna emisijskih jedinica oduzetih od prodaje na dražbama od 2014. do 2016. ne dodaje emisijskim jedinicama koje će se prodavati na dražbama 2019. i 2020., nego se one stavljaju u rezervu(25). Cilj smanjenja, ponajprije, postojanog viška koji obilježava EST također se nastoji postići predviđanjem da se svake godine 12 % od ukupnog broja emisijskih jedinica u optjecaju stavlja u rezervu, a tih 12 % oduzima se dakle od ukupne količine emisijskih jedinica koje će se prodavati na dražbi(26). U prvoj godini operativnosti MSR‑a 8 % od ukupnog broja emisijskih jedinica u optjecaju stavilo se u rezervu između 1. siječnja i 1. rujna predmetne godine(27). Stabilizacijski učinak MSR‑a se, osim mogućnošću da se emisijske jedinice stavljaju u rezervu, osigurava činjenicom da pobijana odluka također predviđa da se rezerva može aktivirati u slučaju manjka emisijskih jedinica na tržištu. Tako članak 1. stavak 6. pobijane odluke predviđa da se ispod određenog praga – 400 milijuna – emisijske jedinice koje se stavljaju u rezervu mogu vratiti na tržište. Naposljetku, članak 3. pobijane odluke Komisiju zadužuje da nadzire provedbu MSR‑a i njegove moguće učinke na konkurentnost, kao i da redovito preispituje funkcioniranje rezerve.
– Zaključak o pravnoj osnovi pobijane odluke
24. Iz cilja i sadržaja pobijane odluke tako proizlazi da je ta odluka osmišljena kao sredstvo kojim treba odgovoriti na različite opasnosti zbog kojih bi ETS „izgubio svoju ulogu poticanja ulaganja u cilju smanjenja emisija CO2 na troškovno učinkovit način i pokretanja inovacija s niskom razinom ugljika kojima se potiče gospodarski rast i otvaranje radnih mjesta”(28). MSR mora stabilizirati tržište, a istodobno su predviđeni mehanizmi za borbu protiv viškova i manjkova emisijskih jedinica. U pobijanoj odluci ni na jednom se mjestu izravno ne upućuje ni na kakvo određivanje cijena emisijskih jedinica. Budući da je MSR osmišljen ni više ni manje nego kao dopuna, odnosno ispravak ETS‑a bez promjene njegova izvornog cilja, zakonodavac Unije pravilno je dakle temeljio svoj akt na članku 192. stavku 1. UFEU‑a. Drugim riječima, pobijana odluka samo je dio puta koji je prvotno utvrđen Direktivom 2003/87 i kojim se namjerava promicati smanjenje stakleničkih plinova na način koji je učinkovit u troškovnom i gospodarskom smislu i kojim se stoga želi očuvati, zaštititi i unaprijediti okoliš(29).
25. Članak 192. stavak 2. točka (c) UFEU‑a predviđa pak da se mora upotrijebiti poseban zakonodavni postupak za donošenje „mjera koje znatno utječu na izbor države članice između različitih energetskih izvora i opće strukture njezine opskrbe energijom”. Međutim, kao što sam upravo dokazao, na temelju sadržaja pobijane odluke ili cilja koji se njome želi postići ne može se nikako utvrditi da je zakonodavac Unije njezinim donošenjem želio izazvati značajnu promjenu u općoj strukturi opskrbe energijom tužitelja ili izravno utjecati na njegov izbor među različitim energetskim izvorima. Članak 192. stavak 2. točku (c) UFEU‑a, kao odredbu o odstupanju, treba tumačiti usko, tim više što se u učinkovitoj suvremenoj politici zaštite okoliša moraju uzeti u obzir energetska pitanja. Međutim, dijelim strahove tuženika i intervenijenata prema kojima bi tumačenje koje je tužitelj predložio za članak 192. stavak 2. točku (c) UFEU‑a i zaključci koje je iz tog tumačenja izveo za ispitivanje pravne osnove pobijane odluke za učinak imali, priznajući pritom pravo veta državama članicama kada Unija mora donijeti mjere kojima ih samo poziva na racionaliziraju svoje djelatnosti u kojima se ispušta CO2, upravo blokiranje svih zakonodavnih radnji. Nadalje, takvim bi se tumačenjem osudilo ETS na neuspjeh jer bi se njime spriječilo zakonodavca Unije da ispravi strukturne nedostatke. Osim toga, iako podsjećam da se uspostavom MSR‑a ne namjerava odrediti cijena emisijskih jedinica, nego jednostavno osigurati učinkovitost ETS‑a, u svakom slučaju, izbor gospodarskih subjekta u pogledu primjene određenog energetskog izvora ili tehnologije proizvodnje ne bi trebao ovisiti samo o toj cijeni, kojom se, samom po sebi, ne definiraju troškovi proizvodnje, nego oni ovise o više čimbenika. Izbor tehnologije uvijek se prepušta gospodarskim subjektima, čak i uz uspostavu MSR‑a, a ne nameće ga Unija. Naposljetku, u raspravu o zaključcima iz procjene KOBiZE neću se dublje upuštati zato što je ona provedena nakon donošenja pobijane odluke.
26. S obzirom na sva prethodna obrazloženja, prvi tužbeni razlog treba odbiti kao neosnovan.
Drugi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi ovlasti Europskog vijeća utvrđenih u članku 15. UFEU‑a i povredi obveze lojalne suradnje
Argumentacija stranaka
27. Republika Poljska u biti tvrdi da je zaključcima Europskog vijeća od 23. i 24. listopada 2014.(30) datum provedbe MSR‑a utvrđen za 2021. Pomičući taj datum na raniju godinu 2019., Parlament i Vijeće povrijedili su ovlasti Europskog vijeća definirane u članku 15. UEU‑a i načelo lojalne suradnje.
28. Što se tiče navodne povrede ovlasti Europskog vijeća, tužitelj podsjeća na načelo dodjeljivanja ovlasti na kojem se temelji institucionalno djelovanje Unije, kao i na sadržaj članka 15. UEU‑a, te iz njih zaključuje da je Europsko vijeće u gore navedenim zaključcima jasno izrazilo političku volju da se MSR počne provoditi od 2021. Odlukom da se MSR uspostavi 2019. poduzetnicima koji djeluju u sektorima u kojima se ispuštaju velike količine ugljika nameće se neopravdan teret: međutim, time što je utvrdilo da se MSR treba uspostaviti 2021., Europsko vijeće izričito je namjeravalo zaštititi sudionike tržišta. Nepoštovanje te volje povrjeđuje ovlasti Europskog vijeća da se utvrde političke smjernice za provedbu novog zakonodavstva Unije u području smanjenja emisija stakleničkih plinova. Tom promjenom datuma provedbe MSR‑a također je povrijeđeno načelo lojalne suradnje jer pobijana odluka sadržava ključan element koji je tako protivan zaključcima Europskog vijeća. Parlament i Vijeće nisu postupili u dobroj vjeri s obzirom na to da izričito stajalište država članica ukazuje na proturječnost pobijane odluke sa svim prethodno sklopljenim sporazumima(31).
29. Tuženici i intervenijenti u biti osporavaju tužiteljevo tumačenje zaključaka Europskog vijeća. Prema njihovu mišljenju, Europsko vijeće ni u kojem slučaju nije zauzelo stajalište o datumu provedbe MSR‑a s obzirom na to da se upućivanje na 2021. odnosi na drugo pitanje. Stoga ne postoji proturječnost između zaključaka i pobijane odluke. Čak i ako se može smatrati da se Europsko vijeće u svojim zaključcima pozvalo na Komisijin prijedlog kojim se u trenutku donošenja navedenih zaključaka predviđalo da će se MSR uspostaviti 2021., tuženici i intervenijenti jednoglasno tvrde da bi se prekoračile ovlasti Europskog vijeća kad bi mu se priznalo da može tako ograničiti zakonodavni akt, oduzimajući na taj način Parlamentu i Vijeću prava koja oni imaju u okviru postupka zakonodavnog vijećanja. S obzirom na pravnu narav zaključaka Europskog vijeća, tužbeni razlog koji se temelji na neusklađenosti zakonodavnog akta s navedenim zaključcima ne može se prihvatiti.
Analiza
30. Točka 2.3. zaključaka Europskog vijeća od 23. i 24. listopada 2014. sadržava sljedeću tvrdnju: „učinkovit reformirani [ETS] koji sadržava instrument za stabilizaciju tržišta, u skladu s prijedlogom Komisije, bit će glavni instrument [Unije] za postizanje tog cilja; najveći godišnji faktor smanjenja najveće dopuštene razine emisija bit će izmijenjen s 1,74 % na 2,2 % od 2021.”. [neslužbeni prijevod]
31. Iz teksta te točke 2.3. proizlazi da izravno pozivanje na 2021. koja je sadržana u toj točki ne upućuje na datum provedbe instrumenta kojim bi se trebalo stabilizirati tržište, nego na datum kada će se izmijeniti godišnji faktor smanjenja. Europsko vijeće nije dakle utvrdilo datum stupanja na snagu MSR‑a.
32. Tužitelj pak temelji argument na činjenici da je Europsko vijeće navelo da se uz ETS treba primijeniti instrument za stabilizaciju tržišta „u skladu s Komisijinim prijedlogom”(32). Doista, u trenutku kada se Europsko vijeće tako izjasnilo, navedenim prijedlogom predviđalo se da MSR stupi na snagu 2021.(33).
33. U tom pogledu podsjetit ću samo da članak 15. stavak 1. UEU‑a zadaća Europskog vijeća definira kao zadaću kojom se „Uniji [daje] potreban poticaj za njezin razvoj i utvrđuje opće političke smjernice i prioritete tog razvoja. Europsko vijeće ne izvršava zakonodavne funkcije”(34). Tako proizlazi da činjenica tumačenja upućivanja na Komisijin prijedlog kao naloga Europskog vijeća da se MSR uspostavi tek od 2021. dovodi do toga da se, s jedne strane, Parlament i Vijeće svedu na obične urede za registraciju zaključaka Europskog vijeća i, s druge strane, da se Europskom vijeću prizna ovlast da izravno sudjeluje u zakonodavnom području. Stoga se ne može smatrati da je Europsko vijeće tim upućivanjem izrazilo političku volju, koja je postala normativna, da se odredi stanje Komisijina prijedloga u kojem se taj prijedlog nalazio u listopadu 2014., oduzimajući tako Parlamentu i Vijeću njihova prava u postupku zakonodavnog vijećanja. Isto vrijedi za izjavu određenih država članica, što ju je navela Republika Poljska, koja se ne može smatrati ni stajalištem Europskog vijeća o datumu provedbe MSR‑a ni obvezujućom za zakonodavnu vlast.
34. Naposljetku, tužiteljevo stajalište u izravnoj je suprotnosti s člankom 15. stavkom 1. UEU‑a, kao i s načelom dodjeljivanja ovlasti iz članka 13. stavka 2. UEU‑a, a nijedan prigovor protiv Parlamenta i Vijeća koji se temelji na povredi obveze lojalne suradnje ne može se prihvatiti. Stoga se drugi tužbeni razlog ne može prihvatiti i treba se odbiti kao neosnovan.
Treći žalbeni razlog, koji se temelji na povredi načelâ pravne sigurnosti i legitimnih očekivanja
Argumentacija stranaka
35. Republika Poljska u biti tvrdi da se donošenjem pobijane odluke, kojom se predviđa provedba MSR‑a tijekom razdoblja trgovanja utvrđenog Direktivom 2003/87, ugrozila predvidljivost ETS‑a. Legitimna očekivanja poduzetnika stoga su povrijeđena zbog drastičnog ograničenja broja emisijskih jedinica tijekom razdoblja trgovanja. Nakon što je podsjetio na tradicionalnu sudsku praksu Suda o pravnoj sigurnosti i zaštiti legitimnih očekivanja, tužitelj navodi da stavljanje viška emisijskih jedinica u MSR do 2019. utječe na gospodarske aktivnosti subjekata, predstavlja neočekivanu promjenu uvjeta obavljanja navedenih aktivnosti tijekom razdoblja trgovanja te je stoga protivno dvama gore navedenima načelima. Iako tužitelj priznaje da navedena načela nisu apsolutna i da mogu biti podložna ograničenjima, on smatra da se uvjeti u kojima bi se ta načela ograničila u ovom slučaju ne mogu ispuniti. Legitimna očekivanja subjekata temelje se, osim toga, na Uredbi br. 176/2014. Iako je Komisijinim prijedlogom o uspostavi MSR‑a od siječnja 2014. početak funkcioniranja MSR‑a bio predviđen za 2021., Uredbom br. 176/2014, koja je donesena mjesec dana kasnije, određeno je da se količina emisijskih jedinica, koja je prvotno bila smanjena za razdoblje 2014. – 2016., treba povećati tijekom razdoblja 2019. – 2020.(35). Oprezan i razborit gospodarski subjekt tako ne bi mogao predvidjeti donošenje odluke kojom se sprječava stavljanje 900 milijuna emisijskih jedinica na tržište u razdoblju tijekom kojeg je Uredbom br. 176/2014 upravo odlučeno da se povećaju količine emisijskih jedinica. Naposljetku, stupanje na snagu MSR‑a od 2019. dovelo bi do povećanja troškova, a time i financijskog tereta. U takvim okolnostima Sud je vrlo pažljiv u pogledu poštovanja načelâ pravne sigurnosti i legitimnih očekivanja. Tužitelj u okviru svoje replike tvrdi da se određivanjem razdoblja trgovanja Direktivom 2003/87 ne nastoji postići samo administrativni učinak, već se prije svega poduzetnicima omogućava da odrede svoju strategiju upravo u skladu s količinom dostupnih emisijskih jedinica u navedenom razdoblju. Naposljetku, Republika Poljska dodaje da pobijana odluka nije bitno izmijenila članak 10. stavak 2. peti podstavak Uredbe br. 1031/2010, kako je izmijenjena Uredbom br. 176/2014 (u daljnjem tekstu: Uredba br. 1031/2010), jer se pravom Unije odsad istovremeno predviđa stavljanje emisijskih jedinica u MSR od 2019., u skladu s pobijanom odlukom, i prodaja na dražbi emisijskih jedinica zamrznutih tijekom razdoblja 2019. – 2020. u skladu s Uredbom br. 1031/2010. Takvom se proturječnosti, osim što se njome otkriva stvarna namjera zakonodavca Unije da za datum početka primjene MSR‑a utvrdi 2021., povređuje načelo pravne sigurnosti.
36. Tuženici i intervenijenti u biti tvrde da Republika Poljska zapravo ne osporava jasnoću i predvidljivost pravila utvrđenih pobijanom odlukom jer njezin treći tužbeni razlog treba tumačiti ponajprije na način da se odnosi na navodnu povredu legitimnih očekivanja. U biti podsjećaju da Sud priznaje široku diskrecijsku ovlast zakonodavcu u tehnički složenim područjima. Osim toga, opovrgavaju argument prema kojem su razdoblja trgovanja utvrđena Direktivom 2003/87 razdoblja tijekom kojih zakonodavac Unije ne može izvršiti nikakvu izmjenu na temelju odredbi navedene direktive kojima se omogućava prilagodba pravila funkcioniranja ETS‑a, po potrebi tijekom razdoblja trgovanja. Takvo je razdoblje uostalom isključivo administrativno. K tome, Komisijino izvješće iz 2012. i povremeno donesene mjere kojima se pokušavalo održati pravilno funkcioniranje ETS‑a pokazatelji su nefunkcioniranja ETS‑a za gospodarske subjekte, tako da su ti isti subjekti mogli logično predvidjeti činjenicu da će se ETS izmijeniti kako bi se osigurala njegova učinkovitost. Nikakva legitimna očekivanja ne mogu se temeljiti na Uredbi br. 176/2014 koja, u svakom slučaju, čini samo provedbenu mjeru koja sama po sebi nije obvezujuća za zakonodavnu vlast. Isto tako, Komisijin prijedlog kojim se predviđa da će MSR početi funkcionirati 2021. ne može utemeljiti legitimna očekivanja, s jedne strane, zato što je nakon njega uslijedila procjena učinka kojom se predviđa nekoliko mogućnosti i, s druge strane, zato što je riječ samo o pripremnom aktu koji će se nužno mijenjati tijekom postupka zakonodavnog vijećanja. Tuženici i intervenijenti također naglašavaju dvosmjernost MSR‑a, navodeći da se stavljanjem emisijskih jedinica u rezervu navedene emisijske jedinice ne poništavaju jer pobijana odluka nema radikalne posljedice, u pogledu broja dostupnih emisijskih jedinica, koje je opisao tužitelj. Gospodarskim subjektima se ETS‑om uostalom nikada nije jamčila cijena emisijskih jedinica jer je ETS samo instrument koji se temelji na količini i djelomično na načelu prodaje na dražbi. Naposljetku, osporavaju tužiteljeve zaključke o mogućem suprotstavljanju između pobijane odluke i Uredbe br. 1031/2010 s obzirom na to da je pobijana odluka zakonodavni akt koji je donesen nakon navedene uredbe.
Analiza
37. Iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da se načelom pravne sigurnosti osobito zahtijeva da su pravna pravila jasna, precizna i predvidljiva u svojim učincima, osobito kada mogu imati nepovoljne posljedice na pojedince i poduzetnike(36). Međutim, tim načelom ne zahtijeva se nepostojanje izmjene zakona(37).
38. Iz spisa proizlazi da Republika Poljska ne osporava činjenicu da su pravila utvrđena pobijanom odlukom jasna i precizna. Što se tiče njihove predvidljivosti, napominjem, kao i svi tuženici i intervenijenti, da je navedena odluka donesena 6. listopada 2015., pri čemu je bilo predviđeno da se rezerva uspostavlja 2018. kako bi bila operativna, odnosno primala emisijske jedinice, s početkom od 1. siječnja 2019.(38). U tim okolnostima ne može se utvrditi nikakva povreda načela pravne sigurnosti.
39. Što se tiče legitimnih očekivanja, Sud je presudio da se na to načelo, koje je dio pravnog poretka Unije i rezultat načela pravne sigurnosti, ne može pozvati protiv propisa Unije, osim ako je Unija sama prethodno stvorila situaciju kojom se mogu stvoriti legitimna očekivanja. To načelo vrijedi za svaki gospodarski subjekt prema kojem institucija Unije stvorila utemeljena očekivanja i nitko se ne može pozvati na povredu tog načela ako ne postoje precizna jamstva koja je dala uprava. K tome, ako je oprezan i razborit gospodarski subjekt u stanju predvidjeti donošenje mjere Unije koja može utjecati na njegove interese, on se ne može pozivati na to načelo kad se ta mjera donese. Osim toga, iako je načelo zaštite legitimnih očekivanja jedno od temeljnih načela Unije, gospodarski subjekti ne mogu opravdano imati legitimna očekivanja da će se zadržati postojeće stanje koje se može promijeniti u okviru diskrecijske ovlasti institucija Unije(39). Drugim riječima, navedeni subjekti ne mogu očekivati da neće uopće biti izmjena zakona(40).
40. Sud je također presudio da je „[ETS] koji je uveden Direktivom 2003/87 nov i složen sustav”(41). Donošenjem Direktive 2003/87 zakonodavac Unije iskoristio je široku diskrecijsku ovlast koja mu se tradicionalno priznaje kada njegovo djelovanje uključuje izbore političke, ekonomske i socijalne naravi i kada je pozvan uspostaviti složeni sustav, u kojem slučaju mu je dopušteno upotrijebiti stupnjevit pristup i postupati u skladu sa stečenim iskustvom(42). Sud je podsjetio da je u tim okolnostima zakonodavac dužan preispitati mjere koje su uvedene u razumnim vremenskim razmacima(43). Time je jasno omogućio izmjenu, po potrebi, funkcioniranja ETS‑a s obzirom na to da se zakonodavna ovlast Unije može pravilno izvršavati samo ako se provodi redovita procjena učinkovitosti složenog i novog sustava uspostavljenog Direktivom 2003/87.
41. Prigovor koji se temelji na povredi načela zaštite legitimnih očekivanja treba stoga ispitati upravo na temelju tih pojašnjenja iz sudske prakse.
42. S jedne strane, tužitelj u tom pogledu tvrdi da se načela kojima je uređeno funkcioniranje ETS‑a ne mogu izmijeniti tijekom razdoblja trgovanja i da je izmjena do koje je došlo donošenjem pobijane odluke imala za posljedicu povredu legitimnih očekivanja koja su gospodarski subjekti polagali u Direktivu 2003/87, kako je izmijenjena Direktivom 2009/29. Pod pretpostavkom da se tužitelj može pozvati na legitimna očekivanja u korist gospodarskih subjekata na koje se odnosi pobijana odluka, ipak treba utvrditi da Direktivom 2003/87 nije predviđena nikakva vrsta ograničenja poput one na koju se pozvao. Naprotiv, u području koje je tako promjenjivo i nepredvidljivo zakonodavac Unije bio je svjestan da je potrebno preispitati pravila djelovanja tog novog i složenog sustava. U uvodnoj izjavi 22. Direktive 2003/87 predviđa se upravo to da bi potonju „trebalo […] preispitivati u svjetlu razvoja događaja u tom kontekstu te uzeti u obzir iskustvo u njezinoj provedbi”. Člankom 10. stavkom 5. Direktive 2003/87, kako je izmijenjena Direktivom 2009/29, nadzor funkcioniranja tržišta ugljika Unije povjerava se Komisiji. U članku 29. te izmijenjene direktive izričito se navodi slučaj nepravilnog funkcioniranja tržišta koje je Komisija utvrdila u okviru izvješća koje je proslijedila Parlamentu i Vijeću, a koje po potrebi može obuhvaćati prijedloge za poboljšanje. Stoga nije dano nikakvo jamstvo, ni pri donošenju Direktive 2003/87 ni pri donošenju Direktive 2009/29 kojom je ta direktiva izmijenjena, da je funkcioniranje ETS‑a kako je izvorno opisano „uklesano u kamenu” ili da se može izmijeniti samo u slučaju isteka razdoblja, kao što to uostalom, čini se, potvrđuje članak 9. Direktive 2003/87 kako je izmijenjena Direktivom 2009/29 na temelju kojeg započinje linearno godišnje smanjivanje emisijskih jedinica „od sredine razdoblja 2008. do 2012.”(44).
43. S druge strane, Republika Poljska navodi argument u skladu s kojim su se legitimna očekivanja operatera tržišta ugljika temeljila na Uredbi br. 176/2014, kao i na Komisijinu prijedlogu(45) koji predviđa da će MSR početi funkcionirati 2021. Komisijin prijedlog pripremni je akt, koji po definiciji nije konačan, prema kojem se ne mogu stvoriti utemeljena očekivanja i na temelju kojeg se ne može dati nikakvo precizno jamstvo u smislu sudske prakse navedene u točki 39. ovog mišljenja. Što se tiče Uredbe br. 176/2014, osim što je ona savršen primjer izmjene ETS‑a do koje je došlo tijekom određenog razdoblja(46) i iako se njome doista predviđalo da će se količina emisijskih jedinica za prodaju na dražbi 2019. povećati za 300 milijuna, a zatim 2020. za 600 milijuna, treba podsjetiti da je donesena u okviru provedbene ovlasti kojom Komisija raspolaže u tom području i da se ne može tumačiti kao jamstvo da njezin sadržaj neće postati nevažeći nijednom zakonodavnom intervencijom.
44. Zaključit ću analizu tog trećeg tužbenog razloga s nekoliko općih razmatranja. Budući da je ETS kvantitativni instrument, njime se ne utvrđuje pravo dotičnih subjekata da kupuju ili prodaju emisijske jedinice po određenoj cijeni. Broj emisijskih jedinica koje su dostupne u određenom razdoblju treba usto razlikovati od broja emisijskih jedinica koje su tijekom tog razdoblja dostupne kupcu, koji će pak ovisiti o brojnim čimbenicima. Iako se ne može poreći činjenica da se izmjenom količine emisijskih jedinica može utjecati na strategije „korisnika” tih emisijskih jedinica, te se strategije ipak ne određuju samo na temelju podatka o „količini”. U svakom slučaju, podsjećam da je MSR instrument kojim se u biti omogućava da se emisijske jedinice stavljaju u rezervu umjesto da se ukinu. Utvrđenje da su legitimna očekivanja povrijeđena dovelo bi do toga da se, kao što je napomenula Komisija, predvidi pravo na zadržavanje postojane neravnoteže koja obilježava ETS u kontekstu u kojem je poznat i u kojem ga dotični gospodarski subjekti ne mogu zanemariti zbog brojnih radova o toj temi(47), ali i zato što u određenoj mjeri ide u korist upravo tim operaterima.
45. Stoga smatram da treći tužbeni razlog treba odbiti kao neosnovan.
Četvrti i peti tužbeni razlog, koji se temelje na povredi načela proporcionalnosti, odnosno na povredi obveze primjerene procjene učinka pobijane odluke
Sažetak argumentacije stranaka
– Četvrti tužbeni razlog
46. Republika Poljska u okviru četvrtog tužbenog razloga u biti prigovara da se pobijanom odlukom povređuje načelo proporcionalnosti zato što se njome postižu stroži ciljevi smanjenja emisija od onih koji proizlaze iz međunarodnih obveza koje obvezuju Uniju i iz Direktive 2003/87. Prema mišljenju tužitelja, ako se pobijanom odlukom želi sačuvati usklađenost i pravilno funkcioniranje ETS‑a, to je zato da bi se pomoglo ETS‑u da postigne vlastite ciljeve. Međutim, uspostava MSR‑a u uvjetima utvrđenima pobijanom odlukom očito nije nužna mjera za postizanje cilja smanjenja emisija za 20 % do 2020. koji osobito proizlazi iz Izmjene iz Dohe i Direktive 2003/87, kako je izmijenjena Direktivom 2009/29. Teret nametnut gospodarskim subjektima pretjeran je u odnosu na postavljeni cilj jer pobijana odluka ne zadovoljava kriterij nužnosti i povređuje načelo proporcionalnosti. Broj emisijskih jedinica u optjecaju za drugo obvezujuće razdoblje Kyotskog protokola, odnosno razdoblje 2013. – 2020., određen je u skladu s ciljem smanjenja koji se nastoji postići tako da se smanjenjem broja emisijskih jedinica koje proizlazi iz pobijane odluke, koja stoga nije neutralna s tog stajališta, od operatera tržišta ugljika zahtijeva dodatni napor koji nije nužan za ostvarenje cilja koji se nastoji postići. Činjenica da se MSR‑om omogućava da se na tržište vrate emisijske jedinice koje su privremeno stavljene u rezervu ne može prikriti činjenicu da je malo vjerojatno da će se takvo stavljanje na tržište dogoditi do 2020. K tome, činjenica da je zakonodavac mogao odabrati stroži sustav ne znači nužno da je pobijana odluka u skladu s načelom proporcionalnosti.
47. Tuženici i intervenijenti u biti tvrde da cilj na temelju kojeg treba ispitati poštovanje načela proporcionalnosti nije cilj koji je opisao tužitelj. Navedeni cilj ne može se svesti samo na smanjenje emisija za 20 % do 2020. Naprotiv, iz odredaba pobijane odluke, u vezi s odredbama Direktive 2003/87 i Direktive 2009/29, proizlazi da je prvotni cilj bio postići ispravno funkcioniranje ETS‑a bez vremenskog ograničenja. Međutim, cilj koji se stvarno želi postići jest osigurati dugoročno pravilno funkcioniranje ETS‑a. Osim toga, postizanje tog cilja ostvaruje se pobijanom odlukom koja je donesena u kontekstu u kojem je bilo poznato nefunkcioniranje ETS‑a s više od 2 milijarde prekomjernih emisijskih jedinica. Zakonodavac Unije odustao je od primjene strožih mjera, kao što je brisanje emisijskih jedinica ili provedba MSR‑a prije 2019. Tužitelj nije dokazao da će operateri na tržištu ugljika biti izloženi nerazumnim cijenama nakon stavljanja emisijskih jedinica u MSR. Izbori koje je zakonodavac Unije donio i koji su sadržani u pobijanoj odluci obuhvaćeni su tako širokom diskrecijskom ovlasti koja mu se tradicionalno priznaje u područjima u kojima su potrebne složene procjene i koja ne prekoračuju ono što je nužno za ostvarivanje postavljenog cilja.
– Peti tužbeni razlog
48. U okviru petog tužbenog razloga Republika Poljska u biti prigovara Komisiji, autoru prijedloga odluke, i tuženim institucijama, kao autorima pobijane odluke, da nisu pravilno provele procjenu učinka. Procjena učinka koja je priložena Komisijinu prijedlogu subjektivno je usmjerena na pozitivne aspekte navedenog prijedloga, pri čemu se prikrivaju aspekti povezani sa smanjenjem konkurentnosti, povećanjem troškova proizvodnje, povećanjem troška toplinske mreže i električne energije te troškova potrošnje, kao i gubitkom radnih mjesta u sektoru u kojem se upotrebljavaju neobnovljivi energetski izvori. Komisija i/ili tužene institucije također su morale ispitati konkretne posljedice takvog prijedloga za svaku državu članicu i njegov učinak na tržište emisijskim jedinicama. Morale su provesti konkretnu i brojčanu analizu koja se osobito odnosi na povećanje cijene emisijskih jedinica, cijene električne energije i cijene energenata. Naposljetku, nijedna od tih institucija nije procijenila učinak predviđene provedbe MSR‑a od 2019. ni učinak graničnih vrijednosti koje su u konačnici donesene. Nije bilo javne rasprave o konačnoj verziji pobijane odluke. Takvo postupanje institucija protivno je Međuinstitucionalnom sporazumu „o boljoj izradi zakonodavstva”(48) kao i smjernicama za bolju izradu zakonodavstva(49). U okviru svoje replike tužitelj prigovara Parlamentu i Vijeću da nisu dovoljno objavljivali svoje zakonodavne djelatnosti te da nisu provodili otvorena javna savjetovanja tijekom zakonodavnog postupka.
49. Tuženici i intervenijenti u biti tvrde da se argumentacija tužitelja iznesena u okviru tog petog tužbenog razloga treba analizirati kao rezultat analize o načelu proporcionalnosti. Nije bilo nikakvog formalnog zahtjeva za provedbu procjene učinka, kojim bi se uvjetovala zakonitost akta. Od zakonodavca se jedino zahtijeva da može dokazati da je bio upoznat sa svim osnovnim podacima potrebnima za donošenje odluke kada je djelovao i da je sudski nadzor u ovom slučaju također ograničen na očitu pogrešku. Te stranke tvrde da procjena učinka nije jedini izvor informacija zakonodavca Unije tijekom postupka donošenja pobijane odluke i da su, naprotiv, različite točke koje nisu bile predmet analize prema mišljenju tužitelja (odnosno predviđena provedba MSR‑a u odnosu na datum koji je predložila Komisija i određivanje graničnih vrijednosti) predmet rasprava i savjetovanja, po potrebi javnih. Naposljetku, u skladu sa sudskom praksom, zakonodavcu Unije ne može se prigovoriti da nije uzeo u obzir posebnu situaciju države članice.
Analiza
50. Obveza provedbe procjene učinka nije temelj na kojem se može ocijeniti zakonitost akta. U tom je pogledu jedini zahtjev da institucije navedu elemente koji su se uzeli u obzir i o kojima ovisi legitimno izvršavanje njihove diskrecijske ovlasti s obzirom na to da zakonodavac mora moći ocijeniti sve relevantne elemente i okolnosti situacije koja je uređena donesenim aktom(50). Sud je redovno u svoju analizu o proporcionalnosti uključivao prigovore koji se navode u vezi s nepostojanjem, nepotpunošću ili neusklađenošću procjene učinka koja je svojevrstan rezultat ispitivanja proporcionalnosti. Predlažem da se i u ovom slučaju primijeni taj pristup pa ću zato posljednja dva tužbena razloga razmotriti zajedno.
51. Što se tiče petog tužbenog razloga, Republika Poljska prigovara, s jedne strane, Komisiji da je provela subjektivnu i nepotpunu procjenu učinka i, s druge strane, Parlamentu i Vijeću da nisu analizirali posljedice mjera koje su namjeravali donijeti, a koje se razlikuju od prijedlogâ učinke kojih je procijenila Komisija.
52. Najprije ističem da je Sud već presudio da analiza procjene učinka koja je priložena prijedlogu zakonodavnog akta „ne vezuje ni Parlament ni Vijeće […]. Posljedično, Unijin zakonodavac slobodan je donijeti različite mjere od onih koje su bile predmet te analize procjene učinka. Također, sama činjenica da je Unijin zakonodavac donio drukčiju mjeru i, ovisno o slučaju, koja više obvezuje nego što to čine mjere koje je Komisija navela u [vlastitoj] analizi procjene učinka, ne dokazuje da je on očito prekoračio granice onoga što je nužno za ostvarenje cilja koji se nastoji postići”(51). Institucije bi tijekom zakonodavnog postupka također trebale uzeti u obzir raspoložive podatke kao i mišljenja zainteresiranih dionika(52).
53. Tako se ne može zahtijevati da se procjenom učinka iscrpno ispitaju svi utjecaji predloženog akta. U svakom slučaju, iz procjene učinka koju tužitelj kritizira proizlazi da je potonji predvidio moguć utjecaj različitih mogućnosti sadržanih u prijedlogu o određivanju cijena emisijskih jedinica, konkurentnosti Unije, troškovima kojima će energetski sektori visoke potrošnje biti izloženi, kao i predvidljivim društvenim posljedicama(53). S obzirom na sudsku praksu Suda, čini mi se da se tom procjenom učinka zakonodavcu Unije omogućilo da se upozna s ključnim pitanjima svih predloženih mogućnosti.
54. K tome, iz sadržaja spisa proizlazi da se, osim Komisijina izvješća iz 2012. i procjene učinka iz siječnja 2014., 25. lipnja 2014. održao sastanak stručnjaka koji je sazvala Komisija, da je nekoliko delegacija u Vijeću predstavilo vlastite procjene utjecaja različitih mogućnosti koje je Komisija iznijela u svojoj procjeni učinka na sastancima Grupe za okoliš(54), da je 8. rujna 2014. održana rasprava između određenih subjekata i nacionalnih stručnjaka i da je Parlament 5. studenoga 2014. organizirao radionicu. Većina tih sastanaka navedena je u sažetku koji je dostupan na internetu ili u priopćenju javnosti. Iz elemenata kojima Sud raspolaže također proizlazi da se raspravljalo o pitanjima koja se odnose na određivanje graničnih vrijednosti ili na datum početka primjene MSR‑a. Tako mi se čini da su institucije koje su autori pobijane odluke u dovoljnoj mjeri utvrdile da je navedena odluka bila donesena stvarnim izvršavanjem njihove diskrecijske ovlasti koja podrazumijeva uzimanje u obzir svih relevantnih elemenata i okolnosti situacije uređene tom odlukom(55). U tom pogledu ističem, naposljetku, da se Komisiji, Parlamentu ili Vijeću ne može prigovoriti da nisu uzeli u obzir navodno posebnu situaciju tužitelja u pogledu tržišta ugljika. Naime, Sud je već odbio sličan argument jer sporni akt „ima utjecaj u svim državama članicama i [njime se] zahtijeva jamstvo ravnoteže između različitih interesa o kojima je riječ, uz vođenje računa o ciljevima [koji se navedenim aktom] nastoje postići. Slijedom toga, nastojanje ostvarenja takve ravnoteže uz uzimanje u obzir situacije svih država članica Unije, a ne specifične situacije samo jedne države članice, ne može se smatrati protivnim načelu proporcionalnosti”(56).
55. Što se tiče prigovora koji se temelji na povredi načela proporcionalnosti, treba podsjetiti da je to načelo „jedno od općih načela prava Unije i da ono zahtijeva da sredstva koja se provode temeljem neke odredbe prava Unije budu prikladn[a] za ostvarivanje legitimnih ciljeva koji se njima žele postići i da ne premašuju ono što je nužno kako bi se ti ciljevi postigli”(57). Sud je također pojasnio da „[š]to se tiče sudske kontrole tih uvjeta, potrebno je ipak zakonodavcu Unije priznati široku ovlast prosudbe kada je potrebno intervenirati u područje koje za njega uključuje izbore političke, ekonomske i socijalne naravi, i u kojem je pozvan izvršiti složene procjene. Stoga Sud u provođenju sudske kontrole izvršavanja takve nadležnosti ne može zamijeniti prosudbu zakonodavca Unije vlastitom prosudbom. Može samo kritizirati njegov normativni izbor ako se čini očito pogrešnim ili ako bi negativne posljedice koje bi nastale uslijed tog normativnog izbora bile nerazmjerne njegovim prednostima”(58). Zatim je priznao da je „uvođenje sustava za obračun i trgovanje emisijskim jedinicama za ekvivalent ugljikovog dioksida na razini Unije predstavljao normativni izbor koji odražava političku orijentaciju, u kontekstu hitne potrebe sučeljavanja s ozbiljnim pitanjima zaštite okoliša […]. Taj normativni izbor temelji se, štoviše, na vrlo složenim i naširoko raspravljanim ekonomskim i tehničkim razlozima […]. Kako bi pridonio provedbi obveza Europske unije i njezinih država članica preuzetih Kyotskim protokolom, zakonodavac Unije morao je dakle sam procijeniti i odvagnuti buduće neizvjesne učinke svog djelovanja”(59). Kao što sam gore na to podsjetio(60), Sud je već imao priliku utvrditi složenost ETS‑a.
56. Čini mi se stoga da Sud može kritizirati neproporcionalnost pobijane odluke samo ako je očito da je zakonodavac Unije pogriješio. Međutim, to ovdje nije tako. Naime, nakon što se utvrdi stvarni cilj koji se želi postići, što je već u velikoj mjeri učinjeno u okviru analize prvog tužbenog razloga, tvrdim da je pobijana odluka očito mjera donesena za postizanje tog cilja koja ne prekoračuje ono što je nužno i kojom se dotične gospodarske subjekte ne izlaže negativnim posljedicama koje su neproporcionalne u odnosu na prednosti ostvarene navedenom odlukom.
57. Što se tiče postavljenog cilja, tužitelj je usmjerio svoju argumentaciju na pogrešnu analizu. Naime, vrlo je ograničeno tvrditi da je jedini cilj pobijane odluke osigurati da Unija postigne ciljeve smanjenja emisija utvrđene međunarodnim obvezama, a osobito cilj zadan za 2020. Unija nikada nije krila svoju namjeru da nadiđe međunarodno utvrđene ciljeve, namjeru koja je, među ostalim, jasno izražena u Direktivi 2009/29(61). U svakom slučaju, cilj koji zakonodavac nastoji postići i koji je utvrđen u trenutku određivanja pravne osnove predmetnog akta ne može se razlikovati od cilja na temelju kojeg treba provesti ispitivanje poštovanja načela proporcionalnosti. Stoga podsjećam(62) da je, prema mojem mišljenju, pobijana odluka osmišljena kao element kojim se treba stabilizirati tržište ugljika koje očito ima višak emisijskih jedinica i kao sredstvo kojim treba odgovoriti na različite opasnosti kojima se sprječava dugoročno učinkovito funkcioniranje ETS‑a(63).
58. Međutim, s obzirom na taj cilj, te uzimajući u obzir podatke koje su institucije imale na raspolaganju u trenutku kada su intervenirale, ne mogu utvrditi nikakvu očitu pogrešku u ocjeni, koju se jedinu može kritizirati.
59. Naime, u Komisijinu izvješću iz 2012.(64) istaknuta je strukturna neravnoteža koja utječe na ETS zbog koje je nužna zakonodavna intervencija kako bi se ponovno uspostavilo njegovo pravilno funkcioniranje. Posljedica te zakonodavne intervencije jest, kao što sam objasnio, uspostava rezerve u koju će se privremeno stavljati višak emisijskih jedinica dok se na tržištu ugljika ponovno ne uspostavi ravnoteža. U slučaju da tu ravnotežu ugrožava manjak, a ne višak, emisijskih jedinica, na tržište će se pustiti emisijske jedinice koje su privremeno stavljene u rezervu. Takav je mehanizam dakle u potpunosti prilagođen cilju smanjenja kolebljivosti tržišta emisijskim jedinicama koji se nastoji postići. K tome, treba napomenuti da je povlačenje emisijskih jedinica privremeno i da će MSR početi funkcionirati tek 2019. Zakonodavac je time gospodarskim subjektima ostavio više od tri godine da se pripreme.
60. Tako normativni izbor zakonodavca nije očito pogrešan. Osim toga, Republika Poljska nije dokazala da su negativne posljedice koje nastaju za određene gospodarske subjekte neproporcionalne u odnosu na prednosti koje se uostalom postižu tim izborom, u smislu gore navedene sudske prakse(65), zbog, kao prvo, nepostojanja izravne povezanosti između MSR‑a i određivanja cijena emisijskih jedinica i, kao drugo, zbog činjenice da je glavni cilj – treba podsjetiti na njega –, stabilizacija cijene emisijskih jedinica.
61. Zbog toga četvrti i peti tužbeni razlog treba odbiti kao neosnovane.
Zaključak analize
62. Budući da sam zaključio da valja odbiti sve tužbene razloge koje je istaknuo tužitelj, predlažem Sudu da u cijelosti odbije tužbu.
Troškovi
63. Na temelju članka 138. stavka 1. Poslovnika Suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da su Parlament i Vijeće postavili takav zahtjev, Republici Poljskoj potrebno je naložiti snošenje troškova tih dviju institucija.
64. Osim toga, u skladu s člankom 140. stavkom 1. Poslovnika, Kraljevina Danska, Kraljevina Španjolska, Francuska Republika, Kraljevina Švedska i Komisija snosit će, kao intervenijenti, vlastite troškove.
Zaključak
65. S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da odluči na sljedeći način:
1. Tužba se odbija.
2. Republici Poljskoj nalaže se snošenje troškova Europskog parlamenta i Vijeća Europske unije.
3. Kraljevina Danska, Kraljevina Španjolska, Francuska Republika, Kraljevina Švedska i Europska komisija snosit će vlastite troškove.