Sprawa T‑616/18
Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A.
przeciwko
Komisji Europejskiej
Wyrok Sądu (ósma izba w składzie powiększonym) z dnia 2 lutego 2022 r.
Konkurencja – Nadużycie pozycji dominującej – Rynki gazu w Europie Środkowo-Wschodniej – Decyzja uznająca za wiążące indywidualne zobowiązania zaproponowane przez przedsiębiorstwo – Artykuł 9 rozporządzenia (WE) nr 1/2003 – Adekwatny charakter zobowiązań w świetle zastrzeżeń w zakresie konkurencji zidentyfikowanych początkowo w piśmie w sprawie przedstawienia zarzutów – Rezygnacja przez Komisję z żądania zobowiązań dotyczących niektórych z początkowych zastrzeżeń – Zasada dobrej administracji – Przejrzystość – Obowiązek uzasadnienia – Cele polityki energetycznej Unii – Zasada solidarności energetycznej – Nadużycie władzy
1. Postępowanie sądowe – Środki organizacji postępowania – Żądanie przedstawienia dokumentów – Swobodna ocena przysługująca sądowi Unii – Obowiązki składającego wniosek – Ustalenie żądanych dokumentów i przedstawienie elementów uwiarygodniających ich przydatność na potrzeby postępowania
(Statut Trybunału, art. 24; regulamin postępowania przed Sądem, art. 88, 89)
(zob. pkt 60–64)
2. Konkurencja – Postępowanie administracyjne – Zaprzestanie naruszeń – Decyzja Komisji uznająca za wiążące zobowiązania przyjęte na podstawie art. 9 rozporządzenia nr 1/2003 – Poszanowanie zasady proporcjonalności – Zakres – Brak zobowiązań uwzględniających niektóre zastrzeżenia w zakresie konkurencji zidentyfikowane początkowo przez Komisję – Obowiązek uzasadnienia przez Komisję rezygnacji z zarzutów w toku postępowania – Uprawnienia dyskrecjonalne
(rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 9 ust. 1)
(zob. pkt 75–85, 93–108)
3. Akty instytucji – Uzasadnienie – Obowiązek – Zakres – Decyzja w przedmiocie zastosowania reguł konkurencji – Decyzja Komisji uznająca za wiążące zobowiązania przyjęte na podstawie art. 9 rozporządzenia nr 1/2003
(art 296 TFUE; rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 9 ust. 1)
(zob. pkt 120–122, 427)
4. Konkurencja – Postępowanie administracyjne – Zaprzestanie naruszeń – Decyzja Komisji uznająca za wiążące zobowiązania przyjęte na podstawie art. 9 rozporządzenia nr 1/2003 – Charakter wiążący wobec organów ochrony konkurencji i sądów krajowych – Zakres
(art 4 ust. 3 TUE, rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 9 ust. 1, art. 16 ust. 1)
(zob. pkt 130–134)
5. Konkurencja – Podział kompetencji między Komisję a krajowe organy ochrony konkurencji – Wszczęcie przez Komisję postępowania w przedmiocie nadużycia pozycji dominującej – Pozbawienie krajowego organu ochrony konkurencji kompetencji do stosowania reguł konkurencji Unii – Konsekwencje – Objęcie ochroną przedsiębiorstw, których dotyczą równolegle prowadzone postępowania
(Rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 11 ust. 6)
(zob. pkt 135, 138)
6. Konkurencja – Postępowanie administracyjne – Zaprzestanie naruszeń – Decyzja Komisji uznająca za wiążące zobowiązania przyjęte na podstawie art. 9 rozporządzenia nr 1/2003 – Poszanowanie zasady proporcjonalności – Zakres – Adekwatny charakter zobowiązań w świetle zastrzeżeń w zakresie konkurencji zidentyfikowanych początkowo przez Komisję – Ocena
(Rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 9 ust. 1)
(zob. pkt 142–281, 302–399)
7. Postępowanie sądowe – Termin do przedstawienia dowodów – Artykuł 85 § 2 i 3 regulaminu postępowania przed Sądem – Dowody przedstawione po raz pierwszy w załączniku do stanowiska strony skarżącej w przedmiocie uwag interwenienta – Niedopuszczalność – Wyjątek – Dowody przeciwne mające na celu ustosunkowanie się do dowodów złożonych w załączniku do uwag interwenienta
(regulamin postępowania przed Sądem, art. 85 §§ 2, 3)
(zob. pkt 243)
8. Konkurencja – Normy Unii – Zakaz ograniczających porozumień, decyzji i uzgodnionych praktyk oraz nadużywania pozycji dominującej – Przymiot normy porządku publicznego – Obowiązek stosowania przez sądy krajowe z urzędu tych przepisów o charakterze normy porządku publicznego – Decyzja Komisji uznająca za wiążące zobowiązania przyjęte na podstawie art. 9 rozporządzenia nr 1/2003 – Orzeczenie arbitrażowe sprzeczne z taką decyzją – Sądy krajowe mogące uwzględnić skargę o uchylenie tego orzeczenia
(art 101 i 102 TFUE; rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 9 ust. 1)
(zob. pkt 289–293)
9. Konkurencja – Postępowanie administracyjne – Zaprzestanie naruszeń – Decyzja Komisji uznająca za wiążące zobowiązania przyjęte na podstawie art. 9 rozporządzenia nr 1/2003 – Uwzględnienie celów zamierzonych w postanowieniach traktatu – Uwzględnienie celów polityki energetycznej Unii – Granice
(art 7, 194 TFUE; rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 9 ust. 1)
(zob. pkt 418–420)
10. Konkurencja – Postępowanie administracyjne – Zaprzestanie naruszeń – Decyzja Komisji uznająca za wiążące zobowiązania przyjęte na podstawie art. 9 rozporządzenia nr 1/2003 – Przestrzeganie zasady równego traktowania – Brak porównywalnych sytuacji
(Rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 9 ust. 1)
(zob. pkt 433–440)
11. Konkurencja – Postępowanie administracyjne – Zaprzestanie naruszeń – Decyzja Komisji uznająca za wiążące zobowiązania przyjęte na podstawie art. 9 rozporządzenia nr 1/2003 – Nadużycie władzy – Brak
(Rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 9 ust. 1)
(zob. pkt 448–451, 459–470, 506–510)
12. Konkurencja – Postępowanie administracyjne – Zaprzestanie naruszeń – Decyzja Komisji uznająca za wiążące zobowiązania przyjęte na podstawie art. 9 rozporządzenia nr 1/2003 – Komitet Doradczy ds. Praktyk Ograniczających Konkurencję i Pozycji Dominujących – Obowiązek konsultacji – Istotny wymóg formalny – Zakres – Brak naruszenia
(Rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 9 ust. 1, art. 14)
(zob. pkt 466)
13. Konkurencja – Postępowanie administracyjne – Badanie skarg składanych do Komisji – Obowiązki Komisji – Wszczęcie odrębnego postępowania w celu rozpatrzenia skargi do Komisji zawierającej twierdzenia będące przedmiotem innego dochodzenia – Dopuszczalność
(Rozporządzenie Rady nr 1/2003)
(zob. pkt 476–479)
14. Konkurencja – Postępowanie administracyjne – Pismo w sprawie przedstawienia zarzutów – Udział składających skargę do Komisji w postępowaniu – Obowiązek przekazania im przez Komisję jawnej wersji pisma w sprawie przedstawienia zarzutów – Prawo składających skargę do Komisji do złożenia uwag dotyczących tego dokumentu – Zakres
(Rozporządzenie Komisji nr 773/2004, art. 6 ust. 1)
(zob. pkt 484–499)
Streszczenie
Sąd oddalił skargę wniesioną na decyzję Komisji uznającą za wiążące zobowiązania przedstawione przez Gazprom w celu uwzględnienia zastrzeżeń Komisji w zakresie konkurencji dotyczących krajowych rynków wyższego szczebla dostaw hurtowych gazu w państwach Europy Środkowo-Wschodniej
Decyzja zatwierdzająca te zobowiązania nie jest obarczona błędami proceduralnymi lub merytorycznymi zarzucanymi przez skarżącą
W latach 2011–2015 Komisja Europejska podjęła wiele działań w celu przeprowadzenia dochodzenia w przedmiocie funkcjonowania rynków gazu w Europie Środkowo-Wschodniej. W tych ramach wszczęła ona dochodzenie przeciwko Gazprom PJSC i Gazprom export LLC (zwanym dalej łącznie „Gazpromem”) w przedmiocie dostaw gazu do ośmiu państw członkowskich, to jest do Bułgarii, Republiki Czeskiej, Estonii, na Łotwę, na Litwę, na Węgry, do Polski i Słowacji (zwanych dalej „zainteresowanymi państwami”).
W dniu 22 kwietnia 2015 r. Komisja wysłała Gazpromowi pismo w sprawie przedstawienia zarzutów(1), zarzucając mu nadużywanie pozycji dominującej na krajowych rynkach wyższego szczebla hurtowej dostawy gazu w zainteresowanych państwach w celu uniemożliwienia swobodnego przepływu gazu w tych państwach z naruszeniem art. 102 TFUE zakazującego takich nadużyć.
W piśmie w sprawie przedstawienia zarzutów Komisja w szczególności uznała, że strategia Gazpromu obejmowała trzy grupy potencjalnie antykonkurencyjnych praktyk:
– po pierwsze, Gazprom narzucał ograniczenia terytorialne w umowach o dostawy gazu zawieranych z hurtownikami oraz z niektórymi odbiorcami przemysłowymi w zainteresowanych państwach (dalej „zarzuty dotyczące ograniczeń terytorialnych”);
– po drugie, te ograniczenia terytorialne umożliwiły Gazpromowi prowadzenie nieuczciwej polityki cenowej w pięciu z zainteresowanych państw, to jest w Bułgarii, Estonii, na Łotwie, Litwie i w Polsce, poprzez narzucanie wygórowanych cen (dalej „zarzuty dotyczące praktyk cenowych”);
– po trzecie, Gazprom uzależnił dostawy gazu do Bułgarii i Polski od uzyskania pewnych zapewnień ze strony hurtowników w zakresie infrastruktury przesyłu gazu. Zapewnienia te dotyczyły między innymi zaakceptowania przez skarżącą, polskiego hurtownika Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A., zwiększonej kontroli Gazpromu w zarządzaniu inwestycjami na polskim odcinku gazociągu jamalskiego, jednego z głównych gazociągów tranzytowych w Polsce (dalej „zarzuty dotyczące gazociągu jamalskiego”).
Aby rozwiązać te problemy w zakresie konkurencji, Gazprom przedstawił Komisji formalny projekt zobowiązań, i po otrzymaniu uwag zainteresowanych stron – zmodyfikowany projekt zobowiązań (zwanych dalej „ostatecznymi zobowiązaniami”
Równolegle do tego postępowania w dniu 9 marca 2017 r. skarżąca złożyła do Komisji skargę odnoszącą się do praktyk Gazpromu stanowiących nadużycie, które to praktyki w znacznej mierze pokrywały się z zastrzeżeniami w zakresie konkurencji wyrażonymi już w piśmie w sprawie przedstawienia zarzutów. Skarga ta została jednak odrzucona przez Komisję(2).
Decyzją z dnia 24 maja 2018 r. (zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”)(3) Komisja zatwierdziła i uczyniła wiążącymi ostateczne zobowiązania przedstawione przez Gazprom oraz zamknęła postępowanie administracyjne zgodnie z art. 9 rozporządzenia nr 1/2003(4).
Skarżąca wniosła do Sądu skargę o stwierdzenie nieważności tej decyzji, uznając, że Komisja w szczególności naruszyła pod wieloma względami art. 9 rozporządzenia nr 1/2003 i zasadę proporcjonalności z uwagi na to, iż zobowiązania są niekompletne i niewystarczające, oraz naruszyła wiele postanowień traktatu FUE, między innymi z tego względu, że decyzja jest niezgodna z art. 194 TFUE i z celami polityki energetycznej Unii(5).
Skarga ta została oddalona przez ósmą izbę Sądu w składzie powiększonym.
Ocena Sądu
Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie jest obarczona żadnym z błędów proceduralnych lub merytorycznych podniesionych przez skarżącą w ramach jej sześciu zarzutów.
W szczególności, po pierwsze, Sąd oddalił zarzut, w którym skarżąca zarzuciła Komisji to, że zaakceptowała ona ostateczne zobowiązania, mimo że nie uwzględniają one zarzutów dotyczących gazociągu jamalskiego.
W tym względzie Sąd zauważył, że w ramach postępowania w sprawie zobowiązań przewidzianego w art. 9 rozporządzenia nr 1/2003 wymogi związane z poszanowaniem zasady proporcjonalności nie mogą oznaczać, iż na wszystkie zastrzeżenia w zakresie konkurencji wyrażone w ocenie wstępnej, także wtedy gdy taka ocena przybiera – tak jak w niniejszym przypadku – formę pisma w sprawie przedstawienia zarzutów, należy koniecznie uzyskać odpowiedź w zobowiązaniach zaproponowanych przez zainteresowane przedsiębiorstwa. Niemniej Komisja powinna była uzasadnić brak zobowiązań uwzględniających zarzuty dotyczące gazociągu jamalskiego w niniejszej sprawie.
A zatem, zgodnie ze spoczywającym na niej obowiązkiem w tym względzie, Komisja przedstawiła przyczyny, dla których nie nałożyła takich zobowiązań. W tej kwestii Komisja między innymi powołała się na decyzję Urzędu Regulacji Energetyki wydaną w maju 2015 r., przyznającą – w ramach uregulowań Unii Europejskiej dotyczących sektora gazu(6) – operatorowi polskiego odcinka gazociągu jamalskiego, Gaz-System S.A., certyfikat niezależnego operatora systemu (zwaną dalej „decyzją certyfikacyjną”). Wobec tego, nawet jeżeli Gazprom próbował wzmocnić swoją kontrolę w zakresie zarządzania inwestycjami na polskim odcinku gazociągu jamalskiego, nie zmienia to faktu, że na etapie zatwierdzania ostatecznych zobowiązań zgodnie z decyzją certyfikacyjną to właśnie Gaz-System sprawował decydującą kontrolę nad tymi inwestycjami, jak również tego, że niektóre ważne inwestycje na tym odcinku zostały zrealizowane.
A zatem decyzja certyfikacyjna mogła rozwiać obawy będące przedmiotem zarzutów dotyczących gazociągu jamalskiego. Wobec tego, mając na uwadze zakres uznania, jakim dysponuje Komisja w ramach akceptowania zobowiązań na podstawie art. 9 rozporządzenia nr 1/2003, instytucja ta była uprawniona zaakceptować ostateczne zobowiązania, choć nie zawierają one żadnego środka uwzględniającego zarzuty dotyczące gazociągu jamalskiego.
Akceptując ostateczne zobowiązania mimo braku zobowiązań odnoszących się do zarzutów dotyczących gazociągu jamalskiego, Komisja nie naruszyła również zasady lojalnej współpracy. W tym względzie Sąd oddalił twierdzenie, jakoby Komisja uniemożliwiła organom ochrony konkurencji i sądom krajowym podjęcie działań przeciwko praktykom, do których odnosiły się przedmiotowe zarzuty. W istocie, choć nie mogą one podejmować decyzji, które byłyby sprzeczne z zaskarżoną decyzją, Komisja nie stwierdziła braku naruszenia prawa konkurencji Unii. Decyzja ta pozostaje zatem bez wpływu na przysługujące organom ochrony konkurencji i sądom krajowym uprawnienie do podjęcia działań w odniesieniu do zachowania Gazpromu związanego z zarzutami dotyczącymi gazociągu jamalskiego oraz na ich uprawnienie do zastosowania art. 101 i 102 TFUE.
Po drugie, Sąd oddalił zarzut, w którym zostało zakwestionowane zaakceptowanie przez Komisję ostatecznych zobowiązań, mimo że nie uwzględniają one adekwatnie zarzutów dotyczących praktyk cenowych. W tym względzie Gazprom zobowiązał się wprowadzić do umów na dostawy gazu o okresie obowiązywania wynoszącym co najmniej trzy lata, zawartych z odbiorcami w pięciu zainteresowanych państwach, nowy proces rewizji formuł cenowych, które determinują ceny umowne. Ten nowy proces przewiduje między innymi zgodność tych formuł z wytycznymi cenowymi zawartymi we wspomnianych zobowiązaniach i możliwość przekazania ewentualnych sporów w tym przedmiocie do rozpoznania sądowi arbitrażowemu ustanowionemu na terytorium Unii. Zdaniem Sądu Komisja nie popełniła oczywistego błędu w ocenie w tym względzie, między innymi akceptując raczej zobowiązanie przewidujące ów nowy proces rewizji, a nie narzucając natychmiastową zmianę formuł cenowych w odnośnych umowach.
Komisja nie dopuściła się również naruszenia prawa, stwierdzając w zaskarżonej decyzji, że sąd arbitrażowy ustanowiony na terytorium Unii jest obowiązany do przestrzegania i stosowania prawa konkurencji Unii. W wyroku Eco Swiss(7) Trybunał potwierdził bowiem, że art. 101 i 102 TFUE stanowią przepisy o charakterze normy porządku publicznego, które to przepisy muszą być stosowane z urzędu przez sądy krajowe, które muszą uwzględnić skargę o uchylenie orzeczenia arbitrażowego, jeżeli uważają, że orzeczenie to jest niezgodne ze wspomnianymi postanowieniami traktatu. W świetle tych rozważań oraz z tego względu, że rozporządzenie nr 1/2003 dotyczy stosowania art. 101 i 102 TFUE, Sąd orzekł, iż sądy krajowe mogą także uwzględnić skargę o uchylenie orzeczenia arbitrażowego, jeżeli uważają, że to orzeczenie jest niezgodne z decyzją w sprawie zobowiązań wydaną na podstawie art. 9 rozporządzenia nr 1/2003.
Po trzecie, Sąd oddalił zarzut, w którym zostało zakwestionowane zaakceptowanie przez Komisję ostatecznych zobowiązań, mimo że nie uwzględniają one adekwatnie zarzutów dotyczących ograniczeń terytorialnych. Zdaniem Sądu Komisja nie popełniła oczywistego błędu w ocenie w tym względzie, między innymi jeśli chodzi o zobowiązanie ustanawiające mechanizm zmiany punktu dostawy gazu.
Po czwarte, Sąd oddalił zarzut, zgodnie z którym Komisja naruszyła cele polityki energetycznej Unii, które zostały określone w art. 194 ust. 1 TFUE.
W tym względzie Sąd zauważył, że w przypadku postępowania w sprawie zobowiązań Komisja może w ramach swojej wstępnej oceny uwzględnić cele przyświecające innym postanowieniom traktatu, zwłaszcza aby stwierdzić wstępnie brak naruszenia reguł konkurencji. Niemniej, jeśli chodzi o badanie przedstawionych zobowiązań, Komisja ogranicza się do dokonania weryfikacji, z jednej strony, czy te zobowiązania uwzględniają zastrzeżenia, o których instytucja ta poinformowała zainteresowane przedsiębiorstwo, a z drugiej strony, czy przedsiębiorstwo to nie zaproponowało zobowiązań mniej dotkliwych, które uwzględniałyby te zastrzeżenia w równie adekwatny sposób, nawet jeżeli postępowanie nie może prowadzić do rezultatu, który byłby sprzeczny ze szczególnymi postanowieniami traktatu.
Ponadto w każdym wypadku skarżąca nie wykazała, że ostateczne zobowiązania są jako takie sprzeczne z celami polityki energetycznej lub z zasadą solidarności energetycznej.
Po piąte, jeśli chodzi o domniemane nieprawidłowości proceduralne związane z rozpatrzeniem zarzutów dotyczących gazociągu jamalskiego, zdaniem Sądu Komisja nie dopuściła się takiej nieprawidłowości w ramach przeprowadzenia konsultacji z Komitetem Doradczym ds. Praktyk Ograniczających Konkurencję i Pozycji Dominujących przewidzianego w art. 14 rozporządzenia nr 1/2003. W istocie, choć przeprowadzenie konsultacji z Komitetem Doradczym stanowi istotny wymóg formalny, w niniejszym przypadku nie może być mowy o zachowaniu Komisji, które uniemożliwiło temu komitetowi wydanie opinii z pełną znajomością sprawy, ani zatem o naruszeniu mającym wpływ na zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. W tym kontekście Sąd oddalił również argument skarżącej dotyczący okoliczności, że Komisja wprowadziła w błąd zainteresowane strony w ramach badania rynku.
Po szóste, Sąd oddalił argumenty skarżącej dotyczące naruszenia różnych uprawnień proceduralnych przy rozpatrywaniu jej skargi do Komisji z dnia 9 marca 2017 r. dotyczącej domniemanych praktyk Gazpromu stanowiących nadużycie, które to praktyki pokrywały się w znacznej mierze z zastrzeżeniami w zakresie konkurencji wyrażonymi w piśmie w sprawie przedstawienia zarzutów.
W odniesieniu do decyzji Komisji, by nie rozpoznawać tej skargi w ramach postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją, Sąd uznał, że wszczęcie w tej sprawie odrębnego postępowania w celu rozpoznania skargi do Komisji nie było samo w sobie nieprawidłowe zważywszy na uzasadnione powody wskazane przez Komisję, dotyczące ekonomii procesowej i jej woli, by nie opóźniać dochodzenia w sprawie, która znajdowała się już na zaawansowanym etapie, poprzez rozszerzenie jej przedmiotu.
Sąd doprecyzował jednak, że wszczęcie odrębnego postępowania w celu rozpoznania skargi do Komisji nie może pozbawić skarżącej możliwości skorzystania z przysługującego jej jako składającej skargę do tej instytucji prawa do otrzymania kopii jawnej wersji pisma w sprawie przedstawienia zarzutów i do przedstawienia swojego stanowiska na piśmie w ramach postępowania w sprawie zobowiązań. W tym względzie choć w ramach równoległego przebiegu dwóch postępowań zachowanie Komisji pozostawało niejednoznaczne w kwestii udziału skarżącej w postępowaniu w sprawie zobowiązań oraz jej prawa do otrzymania kopii pisma w sprawie przedstawienia zarzutów i do złożenia uwag dotyczących tego dokumentu w ramach tego postępowania, okoliczności te nie miały ostatecznie wpływu na skuteczne skorzystanie z przysługujących skarżącej praw we wspomnianym postępowaniu, zakończonym zaskarżoną decyzją.