Sag T-300/10

Internationaler Hilfsfonds eV

mod

Europa-Kommissionen

»Aktindsigt – forordning (EF) nr. 1049/2001 – dokumenter vedrørende LIEN 97-2011-aftalen – delvist afslag på aktindsigt – fastlæggelse af genstanden for den oprindelige begæring – undtagelse vedrørende beskyttelse af privatlivets fred og den enkeltes integritet – undtagelse vedrørende beskyttelse af beslutningsprocessen – princippet om god forvaltningsskik – konkret og individuel undersøgelse – begrundelsespligt«

Sammendrag af dom

1.      Retsforhandlinger – stævning – formkrav – kort fremstilling af de fremsatte anbringender – henvisning til en tidligere dom fra Retten – anbringendet kan ikke antages til realitetsbehandling

[Rettens procesreglement, art. 44, stk. 1, litra c), og art. 48, stk. 2]

2.      Den Europæiske Union – institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – institutionens forpligtelse til at bistå den person, der begærer om aktindsigt, inden den afslår denne persons begæring

(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 6, stk. 2, art. 7 og 8)

3.      Den Europæiske Union – institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser fra hovedreglen om aktindsigt – beskyttelse af offentlighedens interesse – rækkevidde – institutionens forpligtelse til at foretage en konkret og individuel undersøgelse af dokumenterne

(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 2, art. 3 og 6)

4.      Den Europæiske Union – institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser fra retten til aktindsigt – beskyttelse af privatlivets fred og den enkeltes integritet – rækkevidde – forpligtelse til at foretage en bedømmelse, som er i overensstemmelse med EU-lovgivningen om beskyttelse af personoplysninger – anvendelse som helhed af bestemmelserne i forordning nr. 45/2001 på enhver begæring om aktindsigt i dokumenter, der indeholder personoplysninger

[Art. 6 TEU; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 45/2001, art. 1, stk. 1, art. 8 og 18 samt forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 1, litra b)]

5.      Den Europæiske Union – institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser fra retten til aktindsigt – beskyttelse af privatlivets fred og den enkeltes integritet – udbredelse af dokumenter vedrørende den begærende selv – lovlighed – begrænsninger – beskyttelse af privatlivets fred og integriteten for så vidt angår tredjemand

6.      Den Europæiske Union – institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – undtagelser fra retten til aktindsigt – beskyttelse af privatlivets fred og den enkeltes integritet – forpligtelse til at foretage en bedømmelse, som er i overensstemmelse med EU-lovgivningen om beskyttelse af personoplysninger – ikke-anvendelse af undtagelsen for så vidt angår personer, der ikke er beskyttelsesværdige, eller fordi der foreligger en mere tungtvejende offentlig interesse – ulovlighed

[Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 45/2001, art. 4, stk. 1, litra b), og forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 1, litra b)]

7.      Den Europæiske Union – institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser fra retten til aktindsigt – beskyttelse af beslutningsprocessen – beskyttelse af de dokumenter, som er udarbejdet under en allerede afsluttet procedure – rækkevidde

(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 3, andet afsnit)

8.      Institutionernes retsakter – begrundelse – forpligtelse – rækkevidde og begrænsninger

(Art. 296 TEUF)

9.      Den Europæiske Union – institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser fra retten til aktindsigt – begrundelsespligt – rækkevidde

(Art. 296 TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4)

1.      En sagsøgers anbringende, der begrænser sig til at opfordre Retten til at efterprøve, om de konstateringer, som den har foretaget i en tidligere dom, finder analog anvendelse i den omhandlede sag, opfylder ikke de i Rettens procesreglements artikel 44, stk. 1, litra c), fastsatte krav, hvorefter de anbringender, der gøres gældende i stævningen, skal fremstilles kort. Et sådant anbringende kan derfor ikke antages til realitetsbehandling.

(jf. præmis 41-43)

2.      Den af en begæring om aktindsigt berørte institution er forpligtet til at foretage en fuldstændig undersøgelse af alle de dokumenter, der er omfattet af begæringen om udbredelse. En sådan forpligtelse finder i princippet ikke kun anvendelse ved behandlingen af en genfremsat begæring i henhold til artikel 8 i forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter, men også ved behandlingen af en oprindelig begæring i henhold til forordningens artikel 7.

Det fremgår i øvrigt af ordlyden af nævnte forordnings artikel 6, stk. 2, og nærmere bestemt af verberne anmode og bistå, at den blotte konstatering af, at begæringen om aktindsigt ikke er tilstrækkelig præcis – uanset af hvilken grund – skal foranledige, at den institution, som begæringen er rettet til, tager kontakt til ansøgeren med henblik på nærmere at definere, hvilke dokumenter der begæres aktindsigt i.

Kommissionen begår derfor et åbenbart fejlskøn med hensyn til fastlæggelsen af genstanden for den oprindelige begæring og tilsidesætter som følge heraf sin forpligtelse til at behandle nævnte begæring i dens helhed, hvis den ikke inden vedtagelsen af afgørelsen om afslaget på aktindsigt i de begærede dokumenter har anmodet sagsøgeren om nærmere at definere, hvilke dokumenter der i såvel den oprindelige begæring som i den genfremsatte begæring begæres aktindsigt i.

(jf. præmis 69, 84, 85 og 87)

3.      Den undersøgelse, der kræves ved behandlingen af en i henhold til forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter indgivet begæring om aktindsigt i dokumenter, skal i princippet være konkret. For det første kan alene det forhold, at et dokument vedrører en interesse, der er beskyttet gennem en undtagelse, således ikke begrunde, at undtagelsen bringes i anvendelse. En sådan anvendelse er i princippet kun begrundet i det tilfælde, hvor institutionen forudgående har vurderet, for det første om aktindsigten konkret og faktisk kunne skade den beskyttede interesse, og for det andet i de i nævnte forordnings artikel 4, stk. 2 og 3, omhandlede tilfælde om der ikke er en mere tungtvejende offentlig interesse, som begrunder det omhandlede dokuments udbredelse. For det andet skal risikoen for, at en beskyttet interesse skades, kunne forudses med en rimelig grad af sandsynlighed og ikke være rent hypotetisk.

En konkret og individuel undersøgelse af hvert enkelt dokument er i princippet ligeledes nødvendig, eftersom det selv i tilfælde, hvor det er åbenbart, at en begæring om aktindsigt omhandler dokumenter, der er omfattet af en undtagelse, alene er en sådan undersøgelse, der gør det muligt for institutionen at bedømme muligheden for at give den, der har indgivet begæring herom, delvis aktindsigt i overensstemmelse med artikel 4, stk. 6, i forordning nr. 1049/2001. Inden for rammerne af anvendelsen af adfærdskodeksen for aktindsigt i Rådets og Kommissionens dokumenter skal en bedømmelse af dokumenter, der er foretaget på grundlag af kategorier snarere end på grundlag af de konkrete oplysninger, som disse dokumenter indeholder, anses for at være utilstrækkelig, da den undersøgelse, der kræves af en institution, skal gøre det muligt for den konkret at tage stilling til, om den påberåbte undtagelse faktisk finder anvendelse på alle de oplysninger, de pågældende dokumenter indeholder.

(jf. præmis 91, 92, 133, 144, 149 og 150)

4.      Artikel 4, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter fastsætter en undtagelse fra aktindsigt i et dokument, hvis udbredelse ville være til skade for privatlivets fred og den enkeltes integritet, navnlig i henhold til Unionens lovgivning om beskyttelse af personoplysninger. Denne bestemmelse er udelelig og kræver, at en eventuel krænkelse af privatlivets fred og den enkeltes integritet altid skal vurderes og bedømmes i henhold til nævnte lovgivning, bl.a. forordning nr. 45/2001 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger i fællesskabsinstitutionerne og ‑organerne og om fri udveksling af sådanne oplysninger. Forordning nr. 45/2001 og nr. 1049/2001 blev vedtaget på næsten samme tidspunkt. De indeholder ikke nogen bestemmelser, som udtrykkeligt fastslår, at den ene har forrang for den anden. De skal derfor i princippet begge anvendes fuldt ud.

I denne henseende fremgår det af første punktum i 15. betragtning til forordning nr. 45/2001, at EU-lovgiver har lagt vægt på behovet for at anvende artikel 6 TEU, sammenholdt med artikel 8 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, når denne behandling finder sted i fællesskabsinstitutioner og ‑organer som led i udøvelsen af aktiviteter, som ikke hører under denne forordnings anvendelsesområde, navnlig de aktiviteter, der er omhandlet i afsnit V og VI i EU-traktaten i den forud for Lissabontraktaten gældende affattelse. En sådan henvisning er derimod ikke nødvendig hvad angår en behandling, som finder sted som led i udøvelsen af aktiviteter, der er omfattet af denne forordnings anvendelsesområde, eftersom det i et sådant tilfælde klart er forordning nr. 45/2001, der finder anvendelse.

Heraf følger, at når formålet med en begæring, som er baseret på forordning nr. 1049/2001, er at få aktindsigt i dokumenter, der indeholder personoplysninger, gælder bestemmelserne i forordning nr. 45/2001 fuldt ud. Artikel 8 i forordning nr. 45/2001 forpligter således bl.a. modtageren af personoplysninger til at godtgøre nødvendigheden af disse oplysningers udbredelse. Samme forordnings artikel 18 giver ligeledes bl.a. den registrerede mulighed for af vægtige legitime grunde, der vedrører den pågældendes særlige situation, til enhver tid at gøre indsigelse mod, at den pågældendes personoplysninger gøres til genstand for behandling.

(jf. præmis 98, 99, 101, 103 og 104)

5.      Henset til såvel den strenge fortolkning af undtagelserne i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter som formålet med forordning nr. 45/2001 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger i fællesskabsinstitutionerne og ‑organerne og om fri udveksling af sådanne oplysninger kan udbredelsen af personoplysninger, som udelukkende vedrører den pågældende, der begærer aktindsigt, ikke afslås med den begrundelse, at udbredelsen ville være til skade for beskyttelsen af privatlivets fred og den enkeltes integritet.

Selv om beskyttelsen af den interesse, der er omhandlet i artikel 4, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1049/2001, for så vidt angår rækkevidden af en sådan udbredelse ikke er nødvendig i forhold til den, der begærer aktindsigt, skal den derimod i henhold til bestemmelserne i forordning nr. 45/2001 endvidere sikres i forhold til tredjemand. Når de begærede dokumenter indeholder personoplysninger vedrørende den, der begærer aktindsigt, medfører sidstnævntes ret til at få disse udleveret på grundlag af retten til aktindsigt i institutionernes dokumenter – i modsætning til princippet, hvorefter forordning nr. 1049/2001 har til formål at give offentligheden i almindelighed en ret til aktindsigt i institutionernes dokumenter – følgelig ikke, at offentligheden i almindelighed får ret til aktindsigt i de pågældende dokumenter.

(jf. præmis 107 og 109)

6.      På området for offentlighedens ret til aktindsigt i institutionernes dokumenter tilkommer det ikke en sagsøger at bedømme, om en person har ret til beskyttelse af privatlivets fred og sin integritet eller ej. Den beskyttelse af personoplysninger, som er fastsat inden for rammerne af anvendelsen af artikel 4, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter, skal nemlig sikres under streng overholdelse af bestemmelserne i forordning nr. 45/2001 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger i fællesskabsinstitutionerne og ‑organerne og om fri udveksling af sådanne oplysninger. Sidstnævnte forordning fastsætter således ikke en undtagelse fra beskyttelsen af den grundlæggende rettighed, som forordningen sikrer, med den begrundelse, at de omhandlede oplysninger vedrører en person, som ikke er beskyttelsesværdig i denne henseende. I modsætning til undtagelsen i artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 1049/2001 kan den undtagelse, der følger af denne forordnings artikel 4, stk. 1, litra b), og af forordning nr. 45/2001, i øvrigt ikke lades ude af betragtning i medfør af en mere tungtvejende offentlig interesse.

(jf. præmis 112 og 124)

7.      I henhold til artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter gives afslag på aktindsigt i dokumenter, der indeholder meningstilkendegivelser til internt brug som led i drøftelser og indledende konsultationer inden for den pågældende institution, selv efter at der er truffet afgørelse, hvis dokumentets udbredelse ville være til alvorlig skade for institutionens beslutningsproces, medmindre der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelse af dokumentet. Med hensyn til princippet om streng fortolkning af undtagelserne fra retten til aktindsigt i institutionernes dokumenter er det kun for en del af dokumenterne til internt brug, nærmere bestemt de dokumenter, der indeholder meningstilkendegivelser til internt brug som led i drøftelser og indledende konsultationer inden for den pågældende institution, at andet afsnit i artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 1049/2001 tillader, at der gives afslag, selv efter at der er truffet afgørelse, når deres udbredelse ville være til alvorlig skade for denne institutions beslutningsproces.

Denne bestemmelse i forordning nr. 1049/2001 har dermed til formål at beskytte visse typer af dokumenter, som udarbejdes under en procedure, hvis udbredelse ville være til alvorlig skade for den pågældende institutions beslutningsproces, selv efter denne procedures afslutning. Disse dokumenter skal indeholde meningstilkendegivelser til internt brug som led i drøftelser og indledende konsultationer inden for den pågældende institution.

(jf. præmis 130-132)

8.      Den begrundelse, som kræves i henhold til artikel 296 TEUF, skal tilpasses karakteren af den pågældende retsakt og klart og utvetydigt angive de betragtninger, som den institution, der har udstedt retsakten, har lagt til grund, således at de berørte parter kan få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, og således at Unionens retsinstanser kan udøve deres prøvelsesret. Det nærmere indhold af begrundelseskravet skal fastlægges i lyset af den konkrete sags omstændigheder, navnlig indholdet af den pågældende retsakt, indholdet af de anførte grunde samt den interesse, som retsaktens adressater samt andre, der må anses for umiddelbart og individuelt berørt af retsakten, kan have i begrundelsen. Det kræves ikke, at begrundelsen angiver alle de relevante faktiske og retlige omstændigheder, da spørgsmålet, om en retsakts begrundelse opfylder kravene i artikel 296 TEUF, ikke blot skal vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes i forhold til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område.

(jf. præmis 181)

9.      Hvad angår en begæring om aktindsigt i dokumenter, når den pågældende institution har afslået at give en sådan aktindsigt, skal institutionen i hvert enkelt tilfælde, på grundlag af de oplysninger, den råder over, påvise, at de dokumenter, hvori der ønskes aktindsigt, er omfattet af de undtagelser, der er opregnet i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter. Det tilkommer således den institution, som har givet afslag på aktindsigt i et dokument, at give en begrundelse, der gør det muligt at forstå eller efterprøve, dels om det dokument, der er begæret aktindsigt i, faktisk er omfattet af anvendelsesområdet for den påberåbte undtagelse, dels om behovet for beskyttelse i forhold til denne undtagelse er reelt.

I denne henseende indebærer et stiltiende afslag pr. definition en fuldkommen mangel på begrundelse, der ikke opfylder den begrundelsespligt, som artikel 296 TEUF pålægger EU-institutionerne.

(jf. præmis 182, 185-187 og 198)