Asunto T‑300/10

Internationaler Hilfsfonds eV

contra

Comisión Europea

«Acceso a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Documentos relativos al contrato LIEN 97‑2011 — Denegación parcial de acceso — Determinación del objeto de la solicitud inicial — Excepción relativa a la protección de la intimidad y la integridad de la persona — Excepción relativa a la protección del proceso de toma de decisiones — Principio de buena administración — Examen concreto e individual — Obligación de motivación»

Sumario de la sentencia

1.      Procedimiento — Escrito de interposición del recurso — Requisitos de forma — Exposición sumaria de los motivos invocados — Remisión a una sentencia anterior del Tribunal — Inadmisibilidad del motivo

[Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, arts. 44, ap. 1, letra c), y 48, ap. 2]

2.      Unión Europea — Instituciones — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Obligación de la institución de ayudar al solicitante antes de denegar su solicitud

[Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 6, ap. 2, 7 y 8]

3.      Unión Europea — Instituciones — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Excepciones al principio de acceso a los documentos — Protección del interés público — Alcance — Obligación de la institución de efectuar un examen concreto e individual de los documentos

[Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, aps. 2, 3 y 6]

4.      Unión Europea — Instituciones — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Protección de la intimidad y la integridad de la persona — Alcance — Obligación de apreciar la cuestión de conformidad con la legislación de la Unión sobre protección de datos personales — Aplicabilidad íntegra de lo dispuesto en el Reglamento (CE) nº 45/2001 a toda solicitud de acceso a documentos que incluyan datos personales

[Art. 6 TUE; Reglamentos (CE) del Parlamento Europeo y del Consejo nº 45/2001, arts. 1, ap. 1, 8 y 18, y nº 1049/2001, art. 4, ap. 1, letra b)]

5.      Unión Europea — Instituciones — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Protección de la intimidad y la integridad de la persona — Divulgación de documentos relativos al propio solicitante — Procedencia — Límites — Protección de la intimidad y la integridad de los terceros

6.      Unión Europea — Instituciones — Derecho de acceso del público a los documentos — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Protección de la intimidad y la integridad de la persona — Obligación de apreciar la cuestión de conformidad con la legislación de la Unión sobre protección de datos personales — No aplicación de la excepción a las personas que no sean dignas de protección o debido a la existencia de un interés público superior — Improcedencia

[Reglamentos (CE) del Parlamento Europeo y del Consejo nº 45/2001, art. 4, ap. 1, letra b), y nº 1049/2001, art. 4, ap. 1, letra b)]

7.      Unión Europea — Instituciones — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Protección del proceso de toma de decisiones — Protección de los documentos elaborados en el marco de un procedimiento que ya ha finalizado — Alcance

[Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, ap. 3, párr. 2]

8.      Actos de las instituciones — Motivación — Obligación — Alcance y límites

(Art. 296 TFUE)

9.      Unión Europea — Instituciones — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Obligación de motivación — Alcance

[Art. 296 TFUE; Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4]

1.      No cumple los requisitos de forma establecidos en el artículo 44, apartado 1, letra c), del Reglamento de Procedimiento del Tribunal, con arreglo a los cuales los motivos invocados en la demanda deberán exponerse sumariamente, una alegación de la parte demandante que se limita a solicitar al Tribunal que controle si las consideraciones de una sentencia anterior son aplicables por analogía en el caso de autos. Por tanto, ha de declararse la inadmisibilidad de tal alegación.

(véanse los apartados 41 a 43)

2.      La institución ante la que se haya presentado una solicitud de acceso a los documentos debe llevar a cabo un examen exhaustivo de todos los documentos mencionados en la solicitud de divulgación. Tal exigencia se aplica, en principio, no sólo durante la tramitación de una solicitud confirmatoria, en el sentido del artículo 8 del Reglamento nº 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, sino también durante la tramitación de una solicitud inicial, en el sentido del artículo 7 de dicho Reglamento.

Por otro lado, de la redacción del artículo 6, apartado 2, de dicho Reglamento, y en particular, del empleo de los verbos pedir y ayudar, resulta que basta que la institución destinataria compruebe que la solicitud de acceso no es lo suficientemente precisa, por el motivo que sea, para que contacte con el solicitante con objeto de que éste defina lo mejor posible los documentos solicitados.

Así pues, la Comisión incurre en error manifiesto de apreciación en cuanto a la determinación del objeto de la solicitud inicial y, consecutivamente, incumple la obligación que recae sobre ella de examinar exhaustivamente dicha solicitud, al no solicitar a la demandante que defina con mayor precisión los documentos solicitados tanto en la solicitud inicial como en la solicitud confirmatoria con carácter previo a la adopción de la decisión mediante la que se deniega la comunicación de los documentos solicitados.

(véanse los apartados 69, 84, 85 y 87)

3.      El examen que requiere la tramitación de una solicitud de acceso a documentos presentada al amparo del Reglamento nº 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, debe revestir un carácter concreto. En efecto, por una parte, la mera circunstancia de que un documento se refiera a un interés protegido por una excepción no puede bastar para justificar la aplicación de ésta. En principio, la aplicación de la excepción sólo se justifica en caso de que la institución haya valorado previamente, primero, si el acceso al documento habría perjudicado concreta y efectivamente el interés protegido y, segundo, en los supuestos previstos en el artículo 4, apartados 2 y 3, del citado Reglamento, si no existe un interés público superior que justifique la divulgación del documento. Por otra parte, el riesgo de perjuicio al interés protegido debe ser razonablemente previsible y no puramente hipotético.

En principio también es necesario un examen concreto e individual de cada documento, puesto que, aunque fuese evidente que una solicitud de acceso se refiere a documentos amparados por una excepción, tan sólo tal examen permitirá a la institución afectada valorar la posibilidad de conceder al solicitante un acceso parcial con arreglo al artículo 4, apartado 6, del Reglamento nº 1049/2001. En el ámbito de aplicación del Código de conducta relativo al acceso del público a los documentos del Consejo y de la Comisión debe considerarse insuficiente la valoración de los documentos efectuada por categorías en vez de en relación con los datos concretos que contienen los documentos, puesto que el examen que ha de realizar la institución debe permitirle ponderar concretamente si la excepción alegada se aplica realmente a la totalidad de la información que contienen los citados documentos.

(véanse los apartados 91, 92, 133, 144, 149 y 150)

4.      El artículo 4, apartado 1, letra b), del Reglamento nº 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, prevé una excepción al acceso a un documento cuya divulgación suponga un perjuicio para la protección de la intimidad y la integridad de la persona, en particular de conformidad con la legislación de la Unión sobre la protección de los datos personales. Esta disposición es indivisible y exige que el posible perjuicio a la intimidad y a la integridad de la persona se examine y aprecie de conformidad con dicha legislación y, en particular, con el Reglamento nº 45/2001, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales por las instituciones y los organismos comunitarios y a la libre circulación de estos datos. Los Reglamentos nº 45/2001 y nº 1049/2001 fueron adoptados en fechas muy próximas. No contienen ninguna disposición que establezca expresamente la primacía de uno de los Reglamentos sobre el otro. En principio, es preciso garantizar su plena aplicación.

A este respecto, de la primera frase del décimo quinto considerando del Reglamento nº 45/2001 se desprende que el legislador de la Unión se refiere a la necesidad de aplicar el artículo 6 TUE y, a través de él, del artículo 8 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, cuando las instituciones y los organismos comunitarios efectúen dicho tratamiento para el ejercicio de actividades que no pertenezcan al ámbito de aplicación del presente Reglamento, y en especial de las previstas en los títulos V y VI del Tratado UE, en su versión anterior al Tratado de Lisboa. En cambio, tal remisión no resulta necesaria cuando el tratamiento se efectúe en el ejercicio de actividades que pertenecen al ámbito de aplicación de dicho Reglamento, ya que, en tales casos, es evidente que se aplica el propio Reglamento nº 45/2001.

De ello se deduce que, cuando una solicitud para la obtención de documentos que contienen datos personales se basa en el Reglamento nº 1049/2001, el Reglamento nº 45/2001 es aplicable en su totalidad. Pues bien, el artículo 8 del Reglamento nº 45/2001 impone en particular al destinatario de la transmisión de datos personales la obligación de demostrar que su divulgación es necesaria. Asimismo, el artículo 18 de ese mismo Reglamento confiere en particular al interesado la posibilidad de oponerse en cualquier momento, por razones imperiosas y legítimas propias de su situación particular al tratamiento de los datos de carácter personal que le conciernan.

(véanse los apartados 98, 99, 101, 103 y 104)

5.      Habida cuenta tanto de la interpretación estricta de las excepciones enumeradas en el artículo 4 del Reglamento nº 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, como del objeto del Reglamento nº 45/2001, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales por las instituciones y los organismos comunitarios y a la libre circulación de estos datos, no puede denegarse la divulgación de datos personales que se refieran exclusivamente al solicitante del acceso basándose en que tal divulgación supondría un perjuicio para la protección de la intimidad y la integridad de la persona.

Además, en lo que respecta al alcance de tal divulgación, si bien la protección del interés a que se hace referencia en el artículo 4, apartado 1, letra b), del Reglamento nº 1049/2001 no es necesaria respecto del solicitante de acceso, ésta debe no obstante garantizarse respecto de los terceros con arreglo a lo dispuesto por el Reglamento nº 45/2001. Por consiguiente, a diferencia del principio según el cual el objetivo del Reglamento nº 1049/2001 es garantizar el derecho de acceso del público en general a los documentos de las instituciones, cuando los documentos solicitados contengan datos personales relativos al solicitante de acceso, el derecho de este último a obtener su divulgación basándose en el derecho de acceso a los documentos de las instituciones no debe tener como consecuencia la concesión de un derecho de acceso del público en general a dichos documentos.

(véanse los apartados 107 y 109)

6.      En el ámbito del derecho de acceso del público a los documentos de las instituciones de la Unión, no corresponde a la parte demandante apreciar si una persona puede gozar o no de la protección de su intimidad e integridad. En efecto, la protección que ha de darse a los datos personales en el marco de la aplicación del artículo 4, apartado 1, letra b), del Reglamento nº 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, debe garantizarse cumpliendo estrictamente lo dispuesto por el Reglamento nº 45/2001, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales por las instituciones y los organismos comunitarios y a la libre circulación de estos datos. Pues bien, este último no establece una excepción a la protección del derecho fundamental que garantiza basada en que los datos de que se trate se refieran a una persona que no es digna de tal protección. Asimismo, a diferencia de la excepción establecida en el artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento nº 1049/2001, la establecida en el artículo 4, apartado 1, letra b), del Reglamento nº 1049/2001 y del Reglamento nº 45/2001 no puede descartarse basándose en la existencia de un interés público superior.

(véanse los apartados 112 y 124)

7.      A tenor del artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento nº 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, se denegará el acceso a un documento que contenga opiniones para uso interno, en el marco de deliberaciones o consultas previas en el seno de la institución de que se trate, incluso después de adoptada la decisión, si la divulgación del documento perjudicara gravemente el proceso de toma de decisiones de la institución, salvo que dicha divulgación revista un interés público superior. Habida cuenta del principio de interpretación estricta de las excepciones al derecho de acceso a los documentos de las instituciones, el párrafo segundo del artículo 4, apartado 3, del Reglamento nº 1049/2001 permite una denegación incluso después de adoptada la decisión sólo con respecto a una parte de los documentos de uso interno, a saber, los que contengan opiniones para uso interno en el marco de deliberaciones o consultas previas en el seno de la institución de que se trate, cuando su divulgación perjudique gravemente el proceso de toma de decisiones de esa institución.

En consecuencia, esta disposición del Reglamento nº 1049/2001 tiene como finalidad proteger algunos tipos de documentos elaborados en el marco de un procedimiento, cuya divulgación, incluso después de que dicho procedimiento haya llegado a su fin, perjudicaría gravemente el proceso de toma de decisiones de la institución de que se trata. Estos documentos deben contener opiniones para uso interno en el marco de deliberaciones o consultas previas en el seno de la institución de que se trate.

(véanse los apartados 130 a 132)

8.      La motivación exigida por el artículo 296 TFUE debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el juez de la Unión pueda ejercer su control. La exigencia de motivación debe apreciarse en función de las circunstancias de cada caso, en particular del contenido del acto, la naturaleza de los motivos invocados y el interés que los destinatarios u otras personas afectadas directa e individualmente por dicho acto puedan tener en recibir explicaciones. No se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, en la medida en que la cuestión de si la motivación de un acto cumple las exigencias del artículo 296 TFUE debe apreciarse en relación no sólo con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate.

(véase el apartado 181)

9.      Por lo que se refiere a la solicitud de acceso a los documentos, cuando la institución de que se trate deniegue tal acceso deberá demostrar en cada caso concreto, sobre la base de los datos de los que dispone, que los documentos a los que se solicita el acceso están efectivamente amparados por las excepciones enumeradas en el Reglamento nº 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión. Incumbe pues a la institución que haya denegado el acceso a un documento proporcionar una motivación que permita comprender y verificar, por una parte, si el documento solicitado está comprendido efectivamente en el ámbito de la excepción invocada y, por otra, si la necesidad de protección relativa a esa excepción es real.

A este respecto, una denegación implícita de acceso implica, por definición, la carencia absoluta de motivación, lo que no cumple con la obligación de motivación que el artículo 296 TFUE impone a las instituciones de la Unión.

(véanse los apartados 182, 185 a 187 y 198)