Zaak T‑300/10

Internationaler Hilfsfonds eV

tegen

Europese Commissie

„Toegang tot documenten — Verordening (EG) nr. 1049/2001 — Documenten betreffende overeenkomst LIEN 97‑2011 — Gedeeltelijke weigering van toegang — Vaststelling van voorwerp van initieel verzoek — Uitzondering inzake bescherming van persoonlijke levenssfeer en integriteit van individu — Uitzondering inzake bescherming van besluitvormingsproces — Beginsel van behoorlijk bestuur — Concreet en individueel onderzoek — Motiveringsplicht”

Samenvatting van het arrest

1.      Procedure — Inleidend verzoekschrift — Vormvereisten — Summiere uiteenzetting van aangevoerde middelen — Verwijzing naar vorig arrest van Gerecht — Niet-ontvankelijkheid van middel

(Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, art. 44, lid 1, sub c, en 48, lid 2)

2.      Europese Unie — Instellingen — Recht van toegang van publiek tot documenten — Verordening nr. 1049/2001 — Verplichting voor instelling om aanvrager behulpzaam te zijn alvorens zijn verzoek af te wijzen

(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 6, lid 2, 7 en 8)

3.      Europese Unie — Instellingen — Recht van toegang van publiek tot documenten — Verordening nr. 1049/2001 — Uitzonderingen op beginsel van toegang tot documenten — Bescherming van algemeen belang — Omvang — Verplichting voor instelling om concreet en individueel onderzoek van documenten te verrichten

(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, leden 2, 3 en 6)

4.      Europese Unie — Instellingen — Recht van toegang van publiek tot documenten — Verordening nr. 1049/2001 — Uitzonderingen op recht van toegang tot documenten — Bescherming van persoonlijke levenssfeer en integriteit van individu — Omvang — Verplichting tot beoordeling overeenkomstig Uniewetgeving inzake bescherming van persoonsgegevens — Volledige toepassing van bepalingen van verordening nr. 45/2001 op elk verzoek om toegang tot documenten met persoonsgegevens

(Art. 6 VEU; verordeningen van het Europees Parlement en de Raad nr. 45/2001, art. 1, lid 1, 8, 18, en nr. 1049/2001, art. 4, lid 1, sub b)

5.      Europese Unie — Instellingen — Recht van toegang van publiek tot documenten — Verordening nr. 1049/2001 — Uitzonderingen op recht van toegang tot documenten — Bescherming van persoonlijke levenssfeer en integriteit van individu — Openbaarmaking van documenten die aanvrager zelf betreffen — Toelaatbaarheid — Grenzen — Bescherming van persoonlijke levenssfeer en integriteit van derden

6.      Europese Unie — Instellingen — Recht van toegang van publiek tot documenten — Uitzonderingen op recht van toegang tot documenten — Bescherming van persoonlijke levenssfeer en integriteit van individu — Verplichting tot beoordeling overeenkomstig Uniewetgeving inzake bescherming van persoonsgegevens — Niet-toepassing van uitzondering op personen die niet in aanmerking komen voor bescherming, of wegens hoger openbaar belang — Ontoelaatbaarheid

(Verordeningen van het Europees Parlement en de Raad nr. 45/2001, art. 4, lid 1, sub b, en nr. 1049/2001, art. 4, lid 1, sub b)

7.      Europese Unie — Instellingen — Recht van toegang van publiek tot documenten — Verordening nr. 1049/2001 — Uitzonderingen op recht van toegang tot documenten — Bescherming van besluitvormingsproces — Bescherming van in het kader van reeds afgesloten procedure opgestelde documenten — Omvang

(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 3, tweede alinea)

8.      Handelingen van de instellingen — Motivering — Verplichting — Omvang en grenzen

(Art. 296 VWEU)

9.      Europese Unie — Instellingen — Recht van toegang van publiek tot documenten — Verordening nr. 1049/2001 — Uitzonderingen op recht van toegang tot documenten — Motiveringsplicht — Omvang

(Art. 296 VWEU; verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4)

1.      Aan de bij artikel 44, lid 1, sub c, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht gestelde vormvoorwaarden volgens welke de in het verzoekschrift aangevoerde middelen summier moeten worden uiteengezet, is niet voldaan door een bewering van verzoeker die het Gerecht alleen verzoekt na te gaan of de vaststellingen in een vorig arrest van soortgelijke toepassing zijn in de betrokken zaak. Een dergelijke bewering moet dus niet-ontvankelijk worden verklaard.

(cf. punten 41‑43)

2.      De door een verzoek om toegang tot documenten betrokken instelling moet alle in een verzoek om openbaarmaking bedoelde documenten volledig onderzoeken. Een dergelijk vereiste geldt in beginsel niet alleen voor de behandeling van een confirmatief verzoek in de zin van artikel 8 van verordening nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie, maar ook bij de behandeling van een initieel verzoek in de zin van artikel 7 van deze verordening.

Uit de tekst van artikel 6, lid 2, van deze verordening en in het bijzonder uit de gebruikte woorden „vraagt” en „behulpzaam” volgt bovendien dat alleen al de vastgestelde onvoldoende precisie van het verzoek om toegang, ongeacht de redenen ervan, de instelling waartoe het is gericht, ertoe moet brengen contact op te nemen met de aanvrager om de gevraagde documenten zo goed mogelijk te bepalen.

Bijgevolg is sprake van een kennelijk onjuiste beoordeling door de Commissie inzake de vaststelling van het voorwerp van het initiële verzoek en dus van niet-nakoming van de plicht tot volledig onderzoek van dit verzoek door de Commissie, wanneer zij verzoekster niet uitnodigt de zowel in het initiële als het confirmatief verzoek gevraagde documenten nader te bepalen voordat wordt beslist tot weigering van mededeling van de gevraagde documenten.

(cf. punten 69, 84‑85, 87)

3.      De behandeling van een op basis van verordening nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie ingediend verzoek om toegang tot documenten vereist een concreet onderzoek. De omstandigheid dat een document een door een uitzondering beschermd belang betreft, is op zich namelijk onvoldoende om de toepassing van deze uitzondering te rechtvaardigen. Een dergelijke toepassing is in beginsel slechts gerechtvaardigd ingeval de instelling vooraf heeft beoordeeld, in de eerste plaats, of de toegang tot het document het beschermd belang concreet en daadwerkelijk ondermijnt en, in de tweede plaats, in de gevallen van artikel 4, leden 2 en 3, van verordening nr. 1049/2001, of geen hoger openbaar belang openbaarmaking van het betrokken document gebiedt. Voorts moet de dreigende ondermijning van een beschermd belang redelijkerwijze voorzienbaar en niet louter hypothetisch zijn.

Een concreet en individueel onderzoek van elk document is in beginsel ook noodzakelijk aangezien, zelfs wanneer duidelijk is dat een verzoek om toegang betrekking heeft op documenten die onder een uitzondering vallen, de instelling alleen op grond van een dergelijk onderzoek kan beoordelen of de verzoeker ten dele toegang kan worden verleend overeenkomstig artikel 4, lid 6, van verordening nr. 1049/2001. In het kader van de toepassing van de Gedragscode inzake de toegang van het publiek tot documenten van de Raad en de Commissie, moet een beoordeling betreffende de documenten naar categorie en niet aan de hand van de concrete gegevens die deze documenten bevatten, als ontoereikend worden beschouwd, aangezien het van een instelling vereiste onderzoek haar in staat moet stellen, in concreto te beoordelen of een aangevoerde uitzondering werkelijk van toepassing is op alle in deze documenten vervatte informatie.

(cf. punten 91‑92, 133, 144, 149‑150)

4.      Artikel 4, lid 1, sub b, van verordening nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie voorziet in een uitzondering op de toegang tot een document ingeval de openbaarmaking ervan de persoonlijke levenssfeer en de integriteit van het individu, in het bijzonder gelet op de Uniewetgeving inzake de bescherming van persoonsgegevens, aantast. Dit artikel , dat een ondeelbare bepaling is, vereist dat een eventuele aantasting van de persoonlijke levenssfeer en de integriteit van het individu steeds wordt onderzocht en beoordeeld overeenkomstig deze wetgeving, met name verordening nr. 45/2001 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens door de communautaire instellingen en organen en betreffende het vrije verkeer van die gegevens. Verordeningen nr. 45/2001 en nr. 1049/2001 zijn kort na elkaar vastgesteld. Zij bevatten geen bepalingen die een van deze verordeningen uitdrukkelijk voorrang op de andere geven. In beginsel moeten zij in volle omvang worden toegepast.

Blijkens de eerste zin van punt 15 van de considerans van verordening nr. 45/2001 wees de Uniewetgever op de noodzaak om artikel 6 VEU en zo artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden toe te passen, als deze verwerking door de communautaire instellingen of organen plaatsvindt ten behoeve van de uitvoering van werkzaamheden die buiten het toepassingsgebied van deze verordening vallen, inzonderheid die welke zijn bedoeld in de titels V en VI van het EU-Verdrag, in de versie van vóór het Verdrag van Lissabon. Een dergelijke verwijzing bleek daarentegen niet noodzakelijk voor een verwerking die plaatsvindt bij de uitvoering van binnen het toepassingsgebied van deze verordening vallende werkzaamheden, aangezien in dergelijke gevallen duidelijk verordening nr. 45/2001 zelf van toepassing is.

Hieruit volgt dat wanneer een verzoek op basis van verordening nr. 1049/2001 strekt tot toegang tot documenten met persoonsgegevens, de bepalingen van verordening nr. 45/2001 in volle omvang van toepassing worden. Volgens artikel 8 van verordening nr. 45/2001 moet de ontvanger van de door te geven persoonsgegevens de noodzaak van openbaarmaking aantonen. Zo ook verleent artikel 18 van deze verordening met name de betrokkene het recht om op grond van zwaarwegende en gerechtvaardigde redenen die met zijn bijzondere situatie verband houden, te allen tijde bezwaar aan te tekenen tegen de verwerking van hem betreffende persoonsgegevens.

(cf. punten 98‑99, 101, 103‑104)

5.      Gelet zowel op de enge uitlegging van de in artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie genoemde uitzonderingen als het voorwerp van verordening nr. 45/2001 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens door de communautaire instellingen en organen en betreffende het vrije verkeer van die gegevens, kan de openbaarmaking van persoonsgegevens die uitsluitend de verzoeker om toegang betreffen, niet worden uitgesloten op grond dat zij de bescherming van de persoonlijke levenssfeer en de integriteit van het individu aantast.

Wat de draagwijdte van een dergelijke openbaarmaking betreft, behoeft het belang in de zin van artikel 4, lid 1, sub b, van verordening nr. 1049/2001 bovendien weliswaar geen bescherming wat de verzoeker om toegang betreft, maar overeenkomstig de bepalingen van verordening nr. 45/2001 bescherming wat derden betreft. Anders dan het beginsel dat verordening nr. 1049/2001 ertoe strekt het publiek in het algemeen recht op toegang tot documenten van de instellingen te geven, kan dus, wanneer de betrokken documenten persoonsgegevens betreffende de verzoeker om toegang bevatten, het recht van laatstgenoemde op mededeling ervan op grond van het recht van toegang tot de documenten van de instellingen dus niet tot gevolg hebben dat het publiek in het algemeen een recht op toegang tot deze documenten krijgt.

(cf. punten 107, 109)

6.      Inzake het recht van toegang van het publiek tot documenten van de instellingen van de Unie kan een verzoeker niet beoordelen of iemand al dan niet in aanmerking komt voor bescherming van de persoonlijke levenssfeer en de integriteit van het individu. Bij de aan persoonsgegevens in het kader van de toepassing van artikel 4, lid 1, sub b, van verordening nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie te verlenen bescherming moeten de bepalingen van verordening nr. 45/2001 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens door de communautaire instellingen en organen en betreffende het vrije verkeer van die gegevens namelijk strikt worden nageleefd. Deze laatste verordening voorziet evenwel niet in een uitzondering op de bescherming van het fundamenteel recht dat zij garandeert, op grond dat de betrokken gegevens een persoon betreffen die niet in aanmerking komt voor een dergelijke bescherming. Voorts kan, anders dan de in artikel 4, lid 3, tweede alinea, van verordening nr. 1049/2001 bedoelde uitzondering, de uitzondering van artikel 4, lid 1, sub b, van deze verordening en van verordening nr. 45/2001 niet op basis van een hoger openbaar belang buiten toepassing worden gelaten.

(cf. punten 112, 124)

7.      Volgens artikel 4, lid 3, tweede alinea, van verordening nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie wordt de toegang tot een document met standpunten voor intern gebruik in het kader van beraadslagingen en voorafgaand overleg binnen de betrokken instelling ook geweigerd nadat het besluit is genomen, indien de openbaarmaking van het document het besluitvormingsproces van de instelling ernstig zou ondermijnen, tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking van het bedoelde document gebiedt. Gelet op het beginsel van strikte uitlegging van de uitzonderingen op het recht van toegang tot de documenten van de instellingen kan slechts voor bepaalde documenten voor intern gebruik, te weten documenten met standpunten voor intern gebruik in het kader van beraadslagingen en voorafgaand overleg binnen de betrokken instelling, op grond van artikel 4, lid 3, tweede alinea, van verordening nr. 1049/2001 de toegang worden geweigerd ook nadat het besluit is genomen, indien de openbaarmaking ervan het besluitvormingsproces van die instelling ernstig zou ondermijnen.

Deze bepaling van verordening nr. 1049/2001 strekt dus tot bescherming van bepaalde soorten in het kader van een procedure opgestelde documenten waarvan de bekendmaking, ook nadat deze procedure is afgesloten, het besluitvormingsproces van de betrokken instelling ernstig zou ondermijnen. Deze documenten moeten standpunten voor intern gebruik in het kader van beraadslagingen en voorafgaand overleg binnen de betrokken instelling bevatten.

(cf. punten 130‑132)

8.      De door artikel 296 VWEU vereiste motivering moet beantwoorden aan de aard van de betrokken handeling en de redenering van de instelling die de handeling heeft verricht, duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking doen komen, opdat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en de Unierechter zijn toezicht kan uitoefenen. De aan de motivering te stellen eisen moeten worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval, waarbij met name rekening moet worden gehouden met de inhoud van de handeling, de aard van de redengeving en het belang dat de adressaten of andere personen die door de handeling rechtstreeks en individueel worden geraakt, bij een verklaring kunnen hebben. Het is niet noodzakelijk dat alle relevante feitelijke en juridische gegevens in de motivering worden gespecificeerd, aangezien bij de beoordeling van de vraag of de motivering van een handeling aan de vereisten van artikel 296 VWEU voldoet, niet alleen acht moet worden geslagen op de bewoordingen ervan, maar ook op de context en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen.

(cf. punt 181)

9.      Met betrekking tot een verzoek om toegang tot documenten moet de betrokken instelling die een dergelijk verzoek afwijst, aan de hand van de informatie waarover zij beschikt, in elk concreet geval aantonen dat de documenten waarvoor toegang wordt gevraagd, werkelijk onder de in artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie genoemde uitzonderingen vallen. Het staat dus aan de instelling die toegang tot een document heeft geweigerd, om deze weigering zodanig te motiveren dat duidelijk wordt en controleerbaar is of, enerzijds, het verlangde document werkelijk onder de aangevoerde uitzondering valt, en, anderzijds, de behoefte aan bescherming met betrekking tot deze uitzondering reëel is.

Dienaangaande houdt een impliciete weigering van toegang per definitie een totaal motiveringsgebrek in, waardoor niet is voldaan aan de bij artikel 296 VWEU aan de instellingen van de Unie opgelegde motiveringsplicht.

(cf. punten 182, 185‑187, 198)