Sprawa T‑300/10

Internationaler Hilfsfonds eV

przeciwko

Komisji Europejskiej

Dostęp do dokumentów – Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 – Dokumenty dotyczące umowy LIEN 97 2011 – Częściowa odmowa dostępu – Określenie przedmiotu wniosku wstępnego – Wyjątek dotyczący ochrony prywatności i integralności osoby fizycznej – Wyjątek dotyczący ochrony procesu podejmowania decyzji – Zasada dobrej administracji – Konkretna analiza każdego dokumentu – Obowiązek uzasadnienia

Streszczenie wyroku

1.      Postępowanie – Skarga wszczynająca postępowanie – Wymogi formalne – Zwięzłe przedstawienie powołanych zarzutów – Odesłanie do wcześniejszego wyroku Sądu – Niedopuszczalność zarzutu

(regulamin postępowania przed Sądem, art. 44 § 1 lit. c), art. 48 § 2)

2.      Unia Europejska – Instytucje – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Obowiązek udzielenia przez instytucję pomocy wnioskodawcy przed oddaleniem jego wniosku

(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 6 ust. 2, 7, 8)

3.      Unia Europejska – Instytucje – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od zasady dostępu do dokumentów – Ochrona interesu publicznego – Zakres – Obowiązek przeprowadzenia przez instytucję konkretnej analizy każdego dokumentu

(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 2, 3, 6)

4.      Unia Europejska – Instytucje – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona prywatności i integralności osoby fizycznej – Zakres – Obowiązek dokonania oceny zgodnie z prawodawstwem Unii dotyczącym ochrony danych osobowych – Pełne zastosowanie przepisów rozporządzenia nr 45/2001 do wszystkich wniosków o udzielenie dostępu do dokumentów zawierających dane osobowe

(art. 6 TUE; rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady: nr 45/2001, art. 1 ust. 1, 8, 18; nr 1049/2001, art. 4 ust. 1 lit. b))

5.      Unia Europejska – Instytucje – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona prywatności i integralności osoby fizycznej – Ujawnienie dokumentów dotyczących samego wnioskodawcy – Dopuszczalność – Granice – Ochrona życia prywatnego i integralności osób trzecich

6.      Unia Europejska – Instytucje – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona prywatności i integralności osoby fizycznej – Obowiązek dokonania oceny zgodnie z prawodawstwem Unii dotyczącym ochrony danych osobowych – Niestosowanie wyjątku w odniesieniu do osób niezasługujących na ochronę lub ze względu na istnienie nadrzędnego interesu publicznego – Niedopuszczalność

(rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady: nr 45/2001, art. 4 ust. 1 lit. b); nr 1049/2001, art. 4 ust. 1 lit. b))

7.      Unia Europejska – Instytucje – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona procesu podejmowania decyzji – Ochrona dokumentów sporządzonych w ramach już zakończonego postępowania – Zakres

(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 3 akapit drugi)

8.      Akty instytucji – Uzasadnienie – Obowiązek – Zakres i ograniczenia

(art. 296 TFUE)

9.      Unia Europejska – Instytucje – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Obowiązek uzasadnienia – Zakres

(art. 296 TFUE; rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4)

1.      Nie spełnia wymogów formalnych, jakie przewidziane są w art. 44 § 1 lit. c) regulaminu postępowania przed Sądem, zgodnie z którymi zarzuty podniesione na etapie skargi powinny być przedstawione w sposób zwięzły, twierdzenie strony skarżącej, która poprzestaje na wezwaniu Sądu do zbadania, czy ustalenia, jakich dokonano we wcześniejszym wyroku, stosuje się odpowiednio w przedmiotowej sprawie. Tego rodzaju twierdzenie należy zatem uznać za niedopuszczalne.

(por. pkt 41–43)

2.      Dana instytucja, której dotyczy wniosek o dostęp do dokumentów ma obowiązek dokonania pełnej analizy wszystkich dokumentów określonych we wniosku o ujawnienie. Taki wymóg ma zastosowanie co do zasady nie tylko przy rozpatrywaniu wniosku potwierdzającego w rozumieniu art. 8 rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, lecz również przy rozpatrywaniu wniosku wstępnego w rozumieniu art. 7 tego rozporządzenia.

Ponadto z brzmienia art. 6 ust. 2 tego rozporządzenia, a w szczególności z posłużenia się wyrażeniami takimi jak „zwracać się” i „udzielać pomocy”, wynika, że samo stwierdzenie braku wystarczającej precyzji wniosku o dostęp, niezależnie od jego powodu, powinno skłonić instytucję, której złożono wniosek, do skontaktowania się z wnioskodawcą w celu lepszego określenia żądanych dokumentów.

Komisja popełnienia zatem oczywisty błąd w ocenie, w odniesieniu do określenia przedmiotu wniosku wstępnego i w następstwie, naruszenie ciążącego na Komisji obowiązku pełnej analizy tego wniosku, w sytuacji kiedy nie wzywa skarżącej do bardziej precyzyjnego określenia żądanych dokumentów, zarówno we wniosku wstępnym, jak i we wniosku potwierdzającym, przed wydaniem decyzji o odmowie przekazania żądanych dokumentów.

(por. pkt 69, 84, 85, 87)

3.      Analiza wymagana przy rozpatrywaniu wniosku o udzielenie dostępu do dokumentu powinna mieć charakter konkretny. W istocie sama okoliczność, iż dokument dotyczy interesu chronionego przez jeden z wyjątków, nie jest wystarczająca dla uzasadnienia stosowania danego wyjątku. Stosowanie takiego wyjątku może co do zasady być uzasadnione jedynie w przypadku, gdy instytucja uprzednio ustaliła, po pierwsze, czy udzielenie dostępu do dokumentu stanowiłoby rzeczywiste i konkretne zagrożenie dla chronionego interesu oraz, po drugie, w przypadkach, o których mowa w art. 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, czy nie istnieje żaden przeważający interes publiczny uzasadniający ujawnienie danego dokumentu. Z drugiej strony zagrożenie dla chronionego interesu musi być rzeczywiście przewidywalne, a nie tylko czysto hipotetyczne.

Zasadniczo, konkretna analiza każdego dokumentu jest również niezbędna, ponieważ nawet jeśli jest oczywiste, że wniosek o udostępnienie dotyczy dokumentów objętych wyjątkiem, tylko taka analiza umożliwi danej instytucji ocenę możliwości przyznania wnioskodawcy częściowego dostępu zgodnie z art. 4 ust. 6 rozporządzenia nr 1049/2001. W odniesieniu do stosowania kodeksu postępowania w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Rady i Komisji, należy uznać za niewystarczającą ocenę dokumentów dokonaną według kategorii zamiast według konkretnych informacji zawartych w tych dokumentach, ponieważ badanie wymagane ze strony instytucji powinno umożliwić jej konkretną ocenę, czy wyjątek, na który się powołano, rzeczywiście odnosi się do wszystkich informacji zawartych w tych dokumentach.

(por. pkt 91, 92, 133, 144, 149, 150)

4.      Artykuł 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji przewiduje wyjątek od dostępu do dokumentu, jeśli ujawnienie dokumentu naruszyłoby ochronę prywatności i integralności osoby fizycznej, w szczególności w odniesieniu do ustawodawstwa Unii związanego z ochroną danych osobowych. Przepis ten jest niepodzielny i wymaga, by naruszenie prywatności i integralności osoby fizycznej było zawsze badane i oceniane w świetle zgodności z tym prawodawstwem, a w szczególności z rozporządzeniem nr 45/2001 r. o ochronie osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych przez instytucje i organy wspólnotowe i o swobodnym przepływie takich danych. Rozporządzenia nr 45/2001 i nr 1049/2001 zostały przyjęte w bardzo zbliżonym czasie. Nie zawierają one przepisów wskazujących wprost na pierwszeństwo jednego z rozporządzeń przed drugim. Należy więc co do zasady zapewnić ich pełne stosowanie.

Z pierwszego zdania motywu 15 rozporządzenia nr 45/2001 wynika, że prawodawca Unii powołał się na konieczność stosowania art. 6 TUE i tym samym art. 8 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, jeżeli takie przetwarzanie jest przeprowadzane przez instytucje i organy wspólnotowe podczas wykonywania czynności wychodzących poza zakres niniejszego rozporządzenia, w szczególności tych, do których odnoszą się tytuły V i VI traktatu UE, w wersji poprzedzającej traktat z Lizbony. Odesłanie takie nie byłoby natomiast konieczne dla przetwarzania danych w ramach działań mieszczących się w zakresie zastosowania tego rozporządzenia, jako że w takich sytuacjach w sposób oczywisty znajduje zastosowanie samo rozporządzenie nr 45/2001.

Wynika stąd, że jeżeli wniosek sporządzony w oparciu o rozporządzenie nr 1049/2001 ma na celu uzyskanie dostępu do dokumentów zawierających dane osobowe, przepisy rozporządzenia nr 45/2001 znajdują w pełni zastosowanie. Artykuł 8 rozporządzenia nr 45/2001 nakłada w szczególności na odbiorcę przekazania danych osobowych obowiązek wykazania konieczności ich ujawnienia. Podobnie art. 18 tego samego rozporządzenia przyznaje w szczególności podmiotowi danych możliwość sprzeciwienia się w dowolnej chwili – ze względu na ważne przyczyny prawne odnoszące się do jego konkretnej sytuacji – przetwarzaniu dotyczących go danych osobowych.

(por. pkt 98, 99, 101, 103, 104)

5.      W świetle zarówno zasady ścisłej wykładni wyjątków wymienionych w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, jak i celu rozporządzenia nr 45/2001 o ochronie osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych przez instytucje i organy wspólnotowe i o swobodnym przepływie takich danych, ujawnienia danych osobowych, które dotyczą wyłącznie danej osoby występującej o dostęp, nie można wykluczyć z tego względu, iż ujawnienie to naruszyłoby ochronę prywatności i integralności osoby fizycznej.

Co więcej, jeżeli chodzi o zakres takiego ujawnienia, o ile ochrona interesu określonego w art. 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1049/2001 nie jest konieczna względem osoby występującej o dostęp, o tyle jednak powinna ona być zapewniona, zgodnie z rozporządzeniem nr 45/2001, względem osób trzecich. Dlatego wbrew zasadzie, zgodnie z którą rozporządzenie nr 1049/2001 ma na celu zagwarantowanie dostępu do dokumentów instytucji opinii publicznej w ogólności, w sytuacji gdy żądane dokumenty zawierają dane osobowe, które dotyczą osoby występującej o dostęp, prawo tej osoby do uzyskania ich ujawnienia na podstawie prawa dostępu do dokumentów instytucji nie może skutkować zagwarantowaniem dostępu do tych dokumentów opinii publicznej w ogólności.

(por. pkt 107, 109)

6.      W dziedzinie prawa publicznego dostępu do dokumentów instytucji Unii, do strony skarżącej nie należy ocena, czy dana osoba może korzystać z ochrony swej prywatności i integralności. Bowiem ochrona, jaką należy przyznać danym osobowym w ramach stosowania art. 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, powinna być zapewniona ze ścisłym poszanowaniem przepisów rozporządzenia nr 45/2001 o ochronie osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych przez instytucje i organy wspólnotowe i o swobodnym przepływie takich danych. Tymczasem to ostatnie rozporządzenie nie ustanawia wyjątku od ochrony prawa podstawowego, gwarantowanego przez to rozporządzenie, z tego względu, że rozpatrywane dane dotyczą osoby niezasługującej na taką ochronę. Ponadto w przeciwieństwie do wyjątku ustanowionego w art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001 wyjątek z art. 4 ust. 1 lit. b) tego rozporządzenia i z rozporządzenia nr 45/2001 nie może zostać wyłączony na podstawie istnienia nadrzędnego interesu publicznego.

(por. pkt 112, 124)

7.      Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji dostęp do dokumentu zawierającego opinie do wykorzystania wewnętrznego jako część rozważań i konsultacji wstępnych w obrębie rzeczonej instytucji nie zostanie udzielony nawet po podjęciu decyzji, jeśli ujawnienie takiego dokumentu poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez tę instytucję, chyba że za ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny. W świetle zasady ścisłej interpretacji wyjątków od prawa dostępu do dokumentów, jedynie w przypadku części dokumentów na użytek wewnętrzny, a mianowicie tych zawierających opinie do wykorzystania wewnętrznego jako część rozważań i konsultacji wstępnych w obrębie rzeczonej instytucji, art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001 zezwala na odmowę dostępu nawet po podjęciu decyzji, jeżeli ujawnienie tych dokumentów poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez tę instytucję.

W związku z tym wskazany przepis rozporządzenia nr 1049/2001 ma na celu ochronę dokumentów określonego rodzaju sporządzonych w ramach postępowania, których ujawnienie, nawet po zakończeniu tego postępowania, poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez daną instytucję. Dokumenty te powinny zawierać opinie do wykorzystania wewnętrznego jako część rozważań i konsultacji wstępnych w obrębie rzeczonej instytucji.

(por. pkt 130–132)

8.      Uzasadnienie, jakiego wymaga art. 296 TFUE, powinno być dostosowane do charakteru aktu i powinno przedstawiać w sposób jasny i jednoznaczny rozumowanie instytucji, która wydała akt, pozwalając zainteresowanym poznać podstawy podjętej decyzji, a sądowi Unii dokonać jej kontroli. Wymóg uzasadnienia należy oceniać w odniesieniu do konkretnej sytuacji, w szczególności do treści aktu, charakteru powołanych argumentów, a także do interesu, jaki w uzyskaniu informacji mogą mieć adresaci aktu lub inne osoby, których dotyczy on bezpośrednio i indywidualnie. Nie ma wymogu, by uzasadnienie wyszczególniało wszystkie istotne okoliczności faktyczne i prawne, ponieważ ocena, czy uzasadnienie aktu spełnia wymogi art. 296 TFUE, winna nie tylko opierać się na jego brzmieniu, ale także uwzględniać okoliczności jego wydania, jak również całość przepisów prawa regulującego daną dziedzinę.

(por. pkt 181)

9.      W odniesieniu do wniosku o dostęp do dokumentów, jeśli dana instytucja odmawia udzielenia takiego dostępu, musi ona, na podstawie informacji, którymi dysponuje, w każdym przypadku wykazać, że dokumenty, których udostępnienia zażądano, są faktycznie objęte wyjątkami wymienionymi w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji. Instytucja odmawiająca dostępu do dokumentu zobowiązana jest zatem przedstawić uzasadnienie pozwalające na zrozumienie i skontrolowanie, po pierwsze, czy żądany dokument faktycznie objęty jest wskazanym wyjątkiem oraz, po drugie, czy potrzeba ochrony związana z tym wyjątkiem jest rzeczywista.

W tym względzie dorozumiana odmowa oznacza zaś z definicji całkowity brak uzasadnienia, który nie czyni zadość obowiązkowi uzasadnienia, który art. 296 TFUE nakłada na instytucje Unii.

(por. pkt 182, 185–187, 198)