Zadeva T‑300/10

Internationaler Hilfsfonds eV

proti

Evropski komisiji

„Dostop do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Dokumenti v zvezi s pogodbo LIEN 97‑2011 – Delno zavrnjeni dostop – Opredelitev predmeta začetne prošnje – Izjema, ki se nanaša na varstvo zasebnosti in integritete posameznika – Izjema, ki se nanaša na varstvo postopka odločanja – Načelo dobrega upravljanja – Konkretni in posamični preizkus – Obveznost obrazložitve“

Sodba Splošnega sodišča (četrti senat) z dne 22. maja 2012 ?II ‑ 0000

Povzetek sodbe

1.      Postopek – Vloga, s katero se postopek začne – Zahteve obličnosti – Kratek povzetek navajanih razlogov – Napotitev na prejšnjo sodbo Splošnega sodišča – Nedopustnost tožbenega razloga

(Poslovnik Splošnega sodišča, člena 44(1)(c) in 48(2))

2.      Evropska unija – Institucije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Obveznost institucije, da pomaga prosilcu, preden zavrne njegovo prošnjo

(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, členi 6(2), 7 in 8)

3.      Evropska unija – Institucije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Izjeme od načela dostopa do dokumentov – Varstvo javnega interesa – Obseg – Obveznost institucije, da opravi konkreten in posamičen preizkus dokumentov

(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4(2), (3) in (6))

4.      Evropska unija – Institucije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Varstvo zasebnosti in integritete posameznika – Obseg – Obveznost presojanja v skladu z zakonodajo Unije o varstvu osebnih podatkov – Popolna uporaba določb Uredbe št. 45/2001 za vsako prošnjo za dostop do dokumentov, ki vsebujejo osebne podatke

(člen 6 PEU; uredbi Evropskega parlamenta in Sveta št. 45/2001, členi 1(1), 8 in 18, ter št. 1049/2001, člen 4(1)(b))

5.      Evropska unija – Institucije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Varstvo zasebnosti in integritete posameznika – Razkritje dokumentov, ki se nanašajo na samega prosilca – Dopustnost – Meje – Varstvo zasebnosti in integritete tretjih oseb

6.      Evropska unija – Institucije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Varstvo zasebnosti in integritete posameznika – Obveznost presojanja v skladu z zakonodajo Unije o varstvu osebnih podatkov – Neuporaba izjeme za osebe, ki varstva niso vredne, ali zaradi obstoja prevladujočega javnega interesa – Nedopustnost

(uredbi Evropskega parlamenta in Sveta št. 45/2001, člen 4(1)(b), in št. 1049/2001, člen 4(1)(b))

7.      Evropska unija – Institucije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Varstvo postopka odločanja – Varstvo dokumentov, pripravljenih v okviru že končanega postopka – Obseg

(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4(3), drugi pododstavek)

8.      Akti institucij – Obrazložitev – Obveznost – Obseg in meje

(člen 296 PDEU)

9.      Evropska unija – Institucije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Obveznost obrazložitve – Obseg

(člen 296 PDEU; Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4)

1.      Trditev tožeče stranke, s katero se zgolj predlaga Splošnemu sodišču, naj preveri, ali je mogoče ugotovitve, ki jih je podalo v prejšnji sodbi, po analogiji uporabiti v obravnavani zadevi, ne izpolnjuje zahtev obličnosti, kot so določene v členu 44(1)(c) Poslovnika Splošnega sodišča, v skladu s katerimi morajo biti v fazi tožbe tožbeni razlogi navedeni v obliki kratkega povzetka. Tako trditev je treba zato razglasiti za nedopustno.

(Glej točke od 41 do 43.)

2.      Institucija, na katero je bila naslovljena prošnja za dostop do dokumentov, mora celovito preizkusiti vse dokumente, na katere se nanaša prošnja za razkritje. Taka obveznost načeloma ne velja samo pri obravnavanju potrdilne prošnje v smislu člena 8 Uredbe št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije, ampak tudi pri obravnavanju začetne prošnje v smislu člena 7 navedene uredbe.

Poleg tega je iz besedila člena 6(2) navedene uredbe in natančneje iz uporabe glagolov prositi in pomagati razvidno, da mora naslovljena institucija že zaradi same ugotovitve o nezadostni natančnosti prošnje za dostop, ne glede na razloge za to, navezati stik s prosilcem, da se čim natančneje ugotovi, kateri dokumenti se zahtevajo.

Zato Komisija stori očitno napako pri presoji v zvezi z določitvijo predmeta začetne prošnje in, posledično, krši svojo obveznost, da to prošnjo celovito preuči, če tožeče stranke ne zaprosi, naj natančneje opredeli zahtevane dokumente tako v začetni kot v potrdilni prošnji, in to pred sprejetjem odločbe o zavrnitvi posredovanja zahtevanih dokumentov.

(Glej točke 69, 84, 85 in 87.)

3.      Preizkus, ki se zahteva za obravnavo prošnje za dostop do dokumentov, vložene na podlagi Uredbe št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije, mora biti konkreten. Po eni strani namreč sama okoliščina, da se dokument nanaša na interes, ki je varovan z izjemo, ne more upravičiti njene uporabe. Taka uporaba je načeloma lahko upravičena le, če je institucija predhodno presodila, prvič, ali bi dostop do dokumenta utegnil konkretno in dejansko ogroziti varovani interes in drugič, v primerih iz člena 4(2) in (3) navedene uredbe, ali ni prevladal javni interes za razkritje zadevnega dokumenta. Po drugi strani mora biti nevarnost ogrozitve varovanega interesa razumno predvidljiva, in ne le hipotetična.

Konkreten in posamičen preizkus vsakega dokumenta je načeloma potreben tudi zato, ker lahko, čeprav je jasno, da se prošnja za dostop očitno nanaša na dokumente, ki so zajeti z izjemo, samo tak preizkus zadevni instituciji omogoča presojo možnosti, da prosilcu odobri delni dostop v skladu s členom 4(6) Uredbe št. 1049/2001. V okviru uporabe kodeksa ravnanja v zvezi z dostopom javnosti do dokumentov Sveta in Komisije je treba kot nezadostno zavrniti presojo dokumentov, ki je bila opravljena po vrstah, ne pa po konkretnih informacijah v dokumentih, ker mora zahtevani preizkus instituciji omogočiti konkretno presojo, ali se navedena izjema dejansko nanaša na vse informacije v navedenih dokumentih.

(Glej točke 91, 92, 133, 144, 149 in 150.)

4.      Člen 4(1)(b) Uredbe št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije določa izjemo od dostopa do dokumenta, kadar bi razkritje oslabilo varstvo zasebnosti ali integritete posameznika, zlasti v skladu z zakonodajo Unije s področja varstva osebnih podatkov. Ta določba je nedeljiva in zahteva, da je treba morebitno poseganje v zasebnost in integriteto posameznika vedno preučiti in presojati v skladu s to zakonodajo in zlasti z Uredbo št. 45/2001 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov v institucijah in organih Skupnosti in o prostem pretoku takih podatkov. Uredbi št. 45/2001 in št. 1049/2001 sta bili sprejeti na datuma, ki sta si zelo blizu. V njiju ni določb, ki bi izrecno določale, da ena uredba prevlada nad drugo. Načeloma je treba zagotoviti njuno polno uporabo.

Glede tega je iz prvega stavka uvodne izjave 15 Uredbe št. 45/2001 razvidno, da je zakonodajalec Unije opozoril na potrebo, da se uporabi člen 6 PEU in s tem člen 8 Evropske Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, če take obdelave izvajajo institucije ali organi Skupnosti pri opravljanju dejavnosti, ki ne sodijo v področje uporabe te uredbe, predvsem tistih, ki so določene v naslovih V in VI Pogodbe EU v različici, ki je veljala pred Lizbonsko pogodbo. Nasprotno pa se taka napotitev ne izkaže za potrebno pri obdelavi, ki se opravi pri opravljanju dejavnosti, ki sodijo na področje uporabe te uredbe, saj se v takih primerih očitno uporabi Uredba št. 45/2001.

Iz tega je mogoče sklepati, da če je namen prošnje, ki temelji na Uredbi št. 1049/2001, pridobiti dostop do dokumentov, ki vsebujejo osebne podatke, postanejo določbe Uredbe št. 45/2001 v celoti uporabljive. Vendar člen 8 Uredbe št. 45/2001 prejemnika osebnih podatkov med drugim obvezuje, da dokaže potrebo po razkritju teh podatkov. Prav tako člen 18 iste uredbe posamezniku, na katerega se nanašajo osebni podatki, med drugim podeljuje pravico, da na nujni zakoniti podlagi v zvezi s svojim posebnim položajem kadar koli ugovarja obdelavi podatkov, ki se nanašajo nanj.

(Glej točke 98, 99, 101, 103 in 104.)

5.      Ob upoštevanju ozke razlage izjem, ki so naštete v členu 4 Uredbe št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije, in cilja Uredbe št. 45/2001 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov v institucijah in organih Skupnosti in o prostem pretoku takih podatkov je treba šteti, da razkritja osebnih podatkov, ki se nanašajo izključno na prosilca za zadevni dostop, ni mogoče zavrniti z razlogom, da bi oslabilo varstvo zasebnosti in integritete posameznika.

Poleg tega, kar zadeva obseg takega razkritja, mora biti varstvo interesa iz člena 4(1)(b) Uredbe št.  1049/2001, čeprav ni potrebno v razmerju do prosilca za dostop, nasprotno v skladu z določbami Uredbe št.  45/2001 zagotovljeno v razmerju do tretjih oseb. Zato je treba v nasprotju z načelom, da je cilj Uredbe št. 1049/2001 podelitev pravice do dostopa javnosti do dokumentov institucij na splošno, ugotoviti, da kadar zahtevani dokumenti vsebujejo osebne podatke, ki zadevajo prosilca za dostop, njegova pravica, da se mu ti razkrijejo na podlagi pravice do dostopa do dokumentov institucij, ne sme imeti za posledico podelitve pravice do dostopa javnosti do teh dokumentov na splošno.

(Glej točki 107 in 109.)

6.      Na področju pravice javnosti do dostopa do dokumentov institucij Unije tožeča stranka ni pristojna presojati, ali je oseba upravičena do varstva njene zasebnosti in integritete. Varstvo, ki mora veljati za osebne podatke v okviru uporabe določb člena 4(1)(b) Uredbe št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije, mora namreč biti zagotovljeno ob strogem spoštovanju določb Uredbe št.  45/2001 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov v institucijah in organih Skupnosti in o prostem pretoku takih podatkov. Vendar zadnjenavedena uredba ne določa izjeme od varstva temeljne pravice, ki jo zagotavlja, če se zadevni podatki nanašajo na osebo, ki takega varstva ni vredna. Poleg tega, v nasprotju z izjemo iz člena 4(3), drugi pododstavek, Uredbe št.  1049/2001, izjeme, ki je urejena z določbami člena 4(1)(b) te uredbe in določbami Uredbe št.  45/2001, ni mogoče zavrniti na podlagi obstoja prevladujočega javnega interesa.

(Glej točki 112 in 124.)

7.      V skladu s členom 4(3), drugi pododstavek, Uredbe št.  1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije se dostop do dokumenta, ki vsebuje mnenja za notranjo rabo kot del razprav in predhodnih posvetovanj v zadevni instituciji, zavrne tudi po sprejetju odločitve, če bi razkritje resno oslabilo postopek odločanja institucije, razen če ne prevlada javni interes za razkritje tega dokumenta. V zvezi z načelom ozke razlage izjem od pravice do dostopa do dokumentov institucij, drugi pododstavek odstavka 3 člena 4 Uredbe št.  1049/2001 le za del dokumentov za notranjo rabo, in sicer tistih, ki vsebujejo mnenja za notranjo rabo v okviru razprav in predhodnih posvetovanj v zadevni instituciji, omogoča zavrnitev celo po sprejetju odločitve, kadar bi njihovo razkritje resno oslabilo postopek odločanja te institucije.

Zato je namen te določbe Uredbe št.  1049/2001 varovati nekatere vrste dokumentov, pripravljenih v okviru postopka, katerih razkritje bi tudi po koncu tega postopka resno oslabilo varstvo postopka odločanja zadevne institucije. Ti dokumenti morajo vsebovati mnenja za notranjo rabo kot del razprav in predhodnih posvetovanj v zadevni instituciji.

(Glej točke od 130 do 132.)

8.      Obrazložitev, predpisana s členom 296 PDEU, mora biti prilagojena naravi zadevnega akta in ugotovitve institucije, ki je akt izdala, izražene tako jasno in nedvoumno, da se lahko zadevne osebe seznanijo z razlogi za sprejeti ukrep in sodišče Unije opravi nadzor. Zahtevo po obrazložitvi je treba presojati glede na okoliščine posameznega primera, zlasti glede na vsebino akta, vrsto navedenih razlogov in zanimanje, ki bi ga o ugotovitvah lahko imel naslovnik ali druge osebe, na katere se akt neposredno in posamično nanaša. Ni potrebno, da so v obrazložitvi navedeni vsi dejanski ali pravno pomembni vidiki, saj se vprašanje, ali obrazložitev akta izpolnjuje zahteve člena 296 PDEU, ne presoja zgolj na podlagi njenega besedila, temveč tudi na podlagi njenega konteksta in celote pravnih pravil z zadevnega področja.

(Glej točko 181.)

9.      Kar zadeva prošnjo za dostop do dokumentov, mora zadevna institucija, ko tak dostop zavrne, za vsak primer na podlagi informacij, s katerimi razpolaga, dokazati, da za dokumente, do katerih je bil dostop zaprošen, dejansko veljajo izjeme, naštete v členu 4 Uredbe št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije. Institucija, ki je zavrnila dostop do dokumenta, je torej dolžna podati obrazložitev, na podlagi katere je mogoče razumeti in preveriti, ali zaprošeni dokument dejansko spada na področje uporabe navedene izjeme in ali je varstvo v zvezi s to izjemo zares potrebno.

Glede tega zavrnitev dostopa zaradi molka organa že po definiciji pomeni popolno neobrazložitev, ki ne izpolnjuje obveznosti obrazložitve, ki jo člen 296 PDEU nalaga institucijam Unije.

(Glej točke 182, od 185 do 187 in 198.)