SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA
(Sala Primera ampliada)
de 24 de octubre de 1997 (1)
«CECA - Recurso de anulación - Ayudas de Estado - Decisiones individuales
por las que se autoriza la concesión de ayudas de Estado a empresas
siderúrgicas - Desviación de poder - Confianza legítima - Incompatibilidad
con las disposiciones del Tratado - Discriminación - Falta de motivación -
Violación del derecho de defensa - Letras b) y c) del artículo 4, artículo 15
y párrafos primero y segundo del artículo 95 del Tratado»
En el asunto T-244/94,
Wirtschaftsvereinigung Stahl, asociación alemana, con sede en Düsseldorf
(Alemania),
Thyssen Stahl AG, sociedad alemana, con domicilio social en Duisburg (Alemania),
Preussag Stahl AG, sociedad alemana, con domicilio social en Salzgitter
(Alemania),
Hoogovens Groep BV, sociedad neerlandesa, con domicilio social en Ijmuiden
(Países Bajos),
representadas por los Sres. Jochim Sedemund y Frank Montag, Abogados de
Colonia y, en lo que respecta a Hoogovens Groep BV, por el Sr. Eric Pijnacker
Hordijk, Abogado de Bruselas, que designa como domicilio en Luxemburgo el
despacho de Me Aloyse May, 31, Grand-rue,
contra
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por los Sres. Bernd
Langeheine y Ben Smulders, miembros del Servicio Jurídico, en calidad de Agentes,
que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. Carlos Gómez de
la Cruz, Centre Wagner, Kirchberg,
apoyada por
Consejo de la Unión Europea, representado por los Sres. Rüdiger Bandilla,
Director del Servicio Jurídico, y Stephan Marquardt, administrador del Servicio
Jurídico, en calidad de Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo el
despacho del Sr. Alessandro Morbilli, Director General de la Dirección de Asuntos
Jurídicos del Banco Europeo de Inversiones, 100, boulevard Konrad Adenauer,
República Italiana, representada por el Sr. Umberto Leanza, Jefe del servizio
contenzioso diplomatico del ministero degli Affari esteri, en calidad de Agente,
asistido por el Sr. Pier Giorgio Ferri, avvocato dello Stato, que designa como
domicilio en Luxemburgo la sede de la Embajada de Italia, 5, rue Marie-Adélaïde,
Ilva Laminati Piani SpA, sociedad italiana, con domicilio social en Roma,
representada por los Sres. Aurelio Pappalardo, Abogado de Trapani, y Massimo
Merola, Abogado de Roma, que designa como domicilio en Luxemburgo el
despacho de Me Alain Lorang, 51, rue Albert 1er,
que tiene por objeto que se anule la Decisión 94/259/CECA de la Comisión, de 12
de abril de 1994, relativa a las ayudas que Italia tiene previsto conceder a las
empresas siderúrgicas del sector público (grupo siderúrgico Ilva) (DO L 112, p. 64),
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA
DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS (Sala Primera ampliada),
integrado por el Sr. A. Saggio, Presidente; el Sr. A. Kalogeropoulos, la Sra. V. Tiili,
y los Sres. A. Potocki y R.M. Moura Ramos, Jueces;
Secretario: Sr. H. Jung;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 25 de
febrero de 1997;
dicta la siguiente
Sentencia
Marco jurídico
- 1.
- El Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (en lo
sucesivo, «Tratado») prohíbe, en principio, las ayudas de Estado a empresas
siderúrgicas, declarando, en la letra c) de su artículo 4, incompatibles con el
mercado común del carbón y del acero y, por consiguiente, prohibidas en las
condiciones previstas en dicho Tratado «las subvenciones o ayudas otorgadas por
los Estados o los gravámenes especiales impuestos por ellos, cualquiera que sea su
forma».
- 2.
- Los párrafos primero y segundo del artículo 95 del Tratado dicen lo siguiente:
«En todos los casos no previstos en el presente Tratado en que resulte necesaria
una Decisión o una Recomendación de la Comisión para alcanzar, durante el
funcionamiento del mercado común del carbón y del acero y de conformidad con
las disposiciones del artículo 5, uno de los objetivos de la Comunidad, tal como
están definidos en los artículos 2, 3 y 4, dicha Decisión podrá tomarse o dicha
Recomendación podrá formularse con el dictamen conforme del Consejo, emitido
por unanimidad, previa consulta al Comité Consultivo.
La misma Decisión o Recomendación, tomada o formulada de igual forma,
determinará eventualmente las sanciones aplicables.»
- 3.
- Con el fin de responder a las exigencias de la reestructuración del sector de la
siderurgia, la Comisión se basó en las disposiciones mencionadas del artículo 95 del
Tratado para establecer, a partir de principios de los años ochenta, un régimen
comunitario de ayudas por el que se autorizaba la concesión de ayudas de Estado
a la siderurgia en ciertos casos enumerados exhaustivamente. Este régimen ha sido
objeto de sucesivas adaptaciones con el fin de hacer frente a las dificultades
coyunturales de la industria siderúrgica. Así pues, el Código comunitario de ayudas
a la siderurgia, vigente durante el período considerado en el presente asunto, es el
quinto de la serie y fue establecido mediante la Decisión n. 3855/91/CECA de la
Comisión, de 27 de noviembre de 1991, por la que se establecen normas
comunitarias relativas a las ayudas para la siderurgia (DO L 362, p. 57; en lo
sucesivo, «Código de ayudas»). De sus considerandos se desprende que establece,
al igual que los Códigos anteriores, un sistema comunitario destinado a abarcar
ayudas, específicas o no, concedidas por los Estados, cualquiera que sea su forma.
Este Código no autoriza ni las ayudas de funcionamiento ni las ayudas a la
reestructuración, salvo que se trate de ayudas para el cierre.
Hechos que originaron el litigio
- 4.
- Frente a la agravación de la situación económica y financiera en el sector
siderúrgico, la Comisión presentó un plan de reestructuración en su Comunicación
SEC(92) 2160 final al Consejo y al Parlamento Europeo, de 23 de noviembre de
1992, titulada «Hacia un fortalecimiento de la competitividad de la industria
siderúrgica. Necesidad de una nueva reestructuración». Este plan se basaba en la
constatación del mantenimiento de un exceso de capacidad de carácter estructural
y pretendía principalmente realizar, sobre la base de una participación voluntaria
por parte de las empresas siderúrgicas, una reducción sustancial y definitiva de
capacidades de producción del orden de 19 millones de toneladas como mínimo.
Para ello, preveía un conjunto de medidas de acompañamiento en el ámbito social,
así como estímulos financieros, incluidas ayudas comunitarias. Paralelamente, la
Comisión dio un mandato de exploración a un experto independiente, el Sr. Braun,
antiguo Director General de la Dirección General de Industria de la Comisión,
cuya misión esencial consistía en hacer una lista de los proyectos de cierre de
empresas del sector siderúrgico durante el período previsto en la Comunicación
mencionada, que comprendía los años 1993 a 1995. El Sr. Braun presentó su
informe, de fecha 29 de enero de 1993, titulado «Las reestructuraciones en curso
o previstas en la industria siderúrgica», después de haber mantenido contactos con
los dirigentes de unas setenta empresas.
- 5.
- En sus conclusiones de 25 de febrero de 1993, el Consejo acogió favorablemente
los grandes rasgos del programa presentado por la Comisión tras el informe Braun,
para obtener una reducción sustancial de las capacidades de producción. La
reestructuración duradera del sector siderúrgico debía ser facilitada por «un
conjunto de medidas de acompañamiento, limitadas en el tiempo y estrictamente
respetuosas con las normas relativas al control de ayudas estatales», entendiéndose,
en lo que respecta a las ayudas de Estado, que «la Comisión [confirmaba] su firme
apoyo a una aplicación rigurosa y objetiva del Código de ayudas para que las
posibles excepciones que pudiera proponer al Consejo, en virtud del artículo 95
[del Tratado] contribuyan plenamente al necesario esfuerzo global de reducción de
capacidades. El Consejo se pronunciará en breve sobre dichas propuestas con
arreglo a criterios objetivos».
- 6.
- En este orden de ideas, el Consejo y la Comisión indicaron en su declaración
conjunta recogida en el acta del Consejo de 17 de diciembre de 1993 -que
menciona el acuerdo global obtenido en el seno del Consejo a efectos de emitir su
dictamen conforme con arreglo a los párrafos primero y segundo del artículo 95 del
Tratado, sobre las ayudas de Estado a las empresas públicas Sidenor (España),
Sächsische Edelstahlwerke GmbH (Alemania), Corporación de la Siderurgia
Integral (CSI, España), Ilva (Italia), EKO Stahl AG (Alemania) y Siderurgia
Nacional (Portugal)- que «[consideraban] que el único medio de llegar a tener una
siderurgia comunitaria sana, competitiva en el mercado mundial, [era] poner
definitivamente fin a las subvenciones públicas a la siderurgia y cerrar las
instalaciones no rentables. Al dar su acuerdo unánime a las propuestas con arreglo
al artículo 95 que se le [habían] presentado, el Consejo [reafirmaba] su interés en
la aplicación estricta del Código de ayudas [...] y, a falta de autorización en virtud
del Código, en la letra c) del artículo 4 del Tratado CECA. Sin perjuicio del
derecho de todo Estado miembro a solicitar una Decisión con arreglo al artículo
95 del Tratado CECA, y de conformidad con sus conclusiones de 25 de febrero de
1993, el Consejo se [declaraba] firmemente resuelto a evitar toda nueva excepción
con arreglo al artículo 95 para ayudas en favor de una empresa particular».
- 7.
- El Consejo emitió su dictamen conforme el 22 de diciembre de 1993, en virtud de
los párrafos primero y segundo del artículo 95 del Tratado, sobre la concesión de
las referidas ayudas destinadas a acompañar la reestructuración o la privatización
de las empresas públicas interesadas.
- 8.
- En este contexto jurídico y fáctico, y para facilitar una nueva reestructuración de
la industria siderúrgica, la Comisión adoptó, el 12 de abril de 1994, tras el
mencionado dictamen conforme del Consejo, seis Decisiones individuales basadas
en los párrafos primero y segundo del artículo 95 del Tratado, por las que se
autorizaba la concesión de ayudas de Estado que no respondían a los criterios que
permiten, con arreglo al mencionado Código de ayudas, establecer excepciones a
la letra c) del artículo 4 del Tratado. La Comisión autorizaba respectivamente, en
estas seis Decisiones, la concesión de las ayudas que Alemania tenía previsto
conceder a la empresa siderúrgica EKO Stahl AG, Eisenhüttenstadt (Decisión
94/256/CECA; DO L 112, p. 45), las ayudas que Portugal tenía previsto conceder
a la empresa siderúrgica Siderurgia Nacional (Decisión 94/257/CECA; DO L 112,
p. 52), las ayudas que España tenía previsto conceder a la empresa pública de
siderurgia integral Corporación de la Siderurgia Integral (CSI) (Decisión
94/258/CECA; DO L 112, p. 58), la concesión por Italia de ayudas de Estado a las
empresas siderúrgicas del sector público (grupo siderúrgico Ilva) (Decisión
94/259/CECA; DO L 112, p. 64; en lo sucesivo, «Decisión 94/259»), las ayudas que
Alemania tenía previsto conceder a la empresa siderúrgica Sächsische
Edelstahlwerke GmbH, Freita/Sachsen (Decisión 94/260/CECA; DO L 112, p. 71)
y las ayudas que España tenía previsto conceder a Sidenor, empresa productora de
aceros especiales (Decisión 94/261/CECA; DO L 112, p. 77).
- 9.
- Estas autorizaciones iban acompañadas, con arreglo al dictamen conforme del
Consejo, «de obligaciones que corresponden a reducciones netas de capacidades
por un mínimo de 2 millones de toneladas de acero bruto y por un máximo de
5,4 millones de toneladas de laminados en caliente (prescindiendo de la
construcción de un tren de bandas anchas en Sestao y de un alza de la capacidad
de EKO Stahl AG más allá de 900.000 toneladas después de mediados de 1999)»,
según la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, de 13
de abril de 1994 [COM(94) 125 final], destinada a establecer un balance intermedio
de la reestructuración siderúrgica y a presentar sugerencias destinadas a consolidar
este proceso, en el espíritu de las conclusiones del Consejo de 25 de febrero de
1993, antes citadas.
Procedimiento
- 10.
- En tales circunstancias, mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal
de Primera Instancia el 24 de junio de 1994, la asociación Wirtschaftsvereinigung
Stahl y las empresas siderúrgicas Thyssen Stahl AG, Preussag Stahl AG y
Hoogovens Groep BV solicitaron, en virtud del artículo 33 del Tratado, la
anulación de la Decisión 94/259, relativa al grupo siderúrgico Ilva.
- 11.
- Paralelamente, fueron interpuestos otros dos recursos, uno por la Association des
aciéries européennes indépendantes (EISA), contra las seis Decisiones adoptadas
por la Comisión el 12 de abril de 1994 (asunto T-239/94), y otro por la sociedad
British Steel, contra las Decisiones 94/258, de 12 de abril de 1994, antes citada, y
94/259, por las que se autorizaba respectivamente la concesión de ayudas deEstado a la empresa CSI y al grupo siderúrgico Ilva (asunto T-243/94).
- 12.
- En el presente asunto, el Consejo, la República italiana e Ilva Laminati Piani SpA
(en lo sucesivo, «Ilva») presentaron en la Secretaría del Tribunal de Primera
Instancia, respectivamente el 24 de octubre y el 8 y el 29 de noviembre de 1994,
una demanda para intervenir en el litigio en apoyo de las pretensiones de la parte
demandada. Mediante autos de 9 de marzo de 1995, el Presidente de la Sala
Segunda ampliada del Tribunal de Primera Instancia admitió dichas intervenciones.
- 13.
- Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal de Primera Instancia decidió iniciar
la fase oral sin previo recibimiento a prueba. Se oyeron los informes orales de las
partes, así como sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal de
Primera Instancia en la vista de 25 de febrero de 1997.
Pretensiones de las partes
- 14.
- Las partes demandantes solicitan al Tribunal de Primera Instancia que:
- Anule la Decisión 94/259.
- Con carácter subsidiario, anule la Decisión controvertida en la medida en
que no prevé una obligación de reducción de las capacidades de Ilva de más
de 2 millones de toneladas anuales.
- Condene en costas a la Comisión.
- 15.
- La parte demandada, apoyada por el Consejo y la República Italiana, solicita al
Tribunal de Primera Instancia que:
- Desestime el recurso.
- Condene en costas a las demandantes.
- 16.
- La parte coadyuvante Ilva solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
- Desestime el recurso por infundado.
- Condene a las partes demandantes al pago de la totalidad de las
costas, incluidas las de Ilva.
Sobre el fondo del recurso
- 17.
- Las partes demandantes invocan, en apoyo de su solicitud de anulación, siete
motivos basados, en primer lugar, en la inobservancia del Código de ayudas; en
segundo lugar, en la violación de las condiciones de aplicación del artículo 95 del
Tratado; en tercer lugar, en la violación del principio de proporcionalidad; en
cuarto lugar, en la inobservancia del principio de no discriminación; en quinto
lugar, en el incumplimiento de la obligación de motivación; en sexto lugar, en la
ilegalidad del procedimiento decisorio, y, en séptimo lugar, en la violación del
derecho de defensa.
Sobre el primer motivo, basado en la inobservancia del Código de ayudas
- 18.
- Las partes demandantes mantienen que una autorización de ayuda que no está
prevista por el quinto Código de ayudas es ilegal. Este motivo consta de dos partes.
Al autorizar la concesión de una ayuda que no reúne los requisitos establecidos por
el Código de ayudas, la Comisión, por un lado, incurrió en desviación de poder y,
por otro lado, vulneró el principio de protección de la confianza legítima.
Sobre la supuesta desviación de poder
Alegaciones de las partes
- 19.
- Las partes demandantes estiman que, en la medida en que las ayudas de Estado
están prohibidas por la letra c) del artículo 4 del Tratado, el Código de ayudas,
adoptado sobre la base de los párrafos primero y segundo del artículo 95 de dicho
Tratado, determina de manera obligatoria y definitiva las condiciones en las que,
no obstante, pueden autorizarse tales ayudas para lograr los objetivos definidos por
los artículos 2, 3 y 4 del Tratado. Si bien indican que podría haber ciertas dudas
sobre la competencia de la Comisión para adoptar el Código de ayudas, que
establece una excepción a la letra c) del artículo 4 del Tratado, sobre la base de
los párrafos primero y segundo del artículo 95 de este último, las demandantes
precisan que no pretenden suscitar esa cuestión. Se limitan a mantener que unas
ayudas que no cumplen los requisitos establecidos por el Código de ayudas son, en
cualquier caso, incompatibles con el mercado común y entran dentro del ámbito
de aplicación de la prohibición prevista por la letra c) del artículo 4 del Tratado.
- 20.
- Este enfoque es confirmado por los motivos del Código de ayudas y por su artículo
1, que prevé expresamente que «las ayudas a la industria siderúrgica, sean de
carácter específico o no, financiadas por un Estado miembro [...] podrán
considerarse ayudas comunitarias y por tanto compatibles con el buen
funcionamiento del mercado común sólo si se ajustan a las disposiciones de los
artículos 2 a 5».
- 21.
- La Comisión está vinculada por la interpretación que da en el Código de ayudas
a las disposiciones de los párrafos primero y segundo del artículo 95 en relación
con la letra c) del artículo 4 del Tratado. El ejercicio de la facultad de apreciación
que le confieren las referidas disposiciones del artículo 95 se traduce en la
adopción de dicho Código, por lo que no puede establecer excepciones a éste sin
contradecirse y sin incurrir en desviación de poder.
- 22.
- En particular, una Decisión individual no puede, sin vulnerar el principio de no
discriminación, establecido por la letra b) del artículo 4 del Tratado, constituir una
excepción al Código de ayudas, que tiene alcance general, aun cuando estos actos
tienen formalmente el mismo rango en la jerarquía de las normas. A este respecto,
el Tribunal de Justicia ha señalado el principio de que una Decisión individual debe
cumplir los requisitos de la Decisión de principio, tanto en el ámbito de las
medidas antidumping (véanse, especialmente, las sentencias del Tribunal de Justicia
de 29 de marzo de 1979, NTN Toyo Bearing Company/Consejo, 113/77, Rec.
p. 1185, e ISO/Consejo, 118/77, Rec. p. 1277) como en materia de ayudas de
Estado (véase, en el marco de los artículos 92 y 93 del Tratado CE, la sentencia
del Tribunal de Justicia de 24 de marzo de 1993, CIRFS y otros/Comisión,
C-313/90, Rec. p. I-1125). En el marco del Tratado, el Tribunal de Justicia
consideró que la Comisión había incurrido en desviación de poder al utilizar las
facultades que le confiere el Tratado con la finalidad de eludir un procedimiento
especialmente previsto por las Decisiones de base aplicables y sin modificar dichas
Decisiones según el procedimiento establecido por el Tratado para prevenirse
contra las circunstancias a las que debía enfrentarse (véanse las sentencias del
Tribunal de Justicia de 21 de febrero de 1984, Walzstahl-Vereinigung y
Thyssen/Comisión, asuntos acumulados 140/82, 146/82, 221/82 y 226/82, Rec. p. 951,
y de 14 de julio de 1988, Peine-Salzgitter y otros/Comisión, asuntos acumulados
33/86, 44/86, 110/86, 226/86 y 285/86, Rec. p. 4309).
- 23.
- De ello resulta que la única posibilidad de que la Comisión establezca una
excepción al Código de ayudas consiste en modificarlo, con el fin de que la misma
normativa sea válida para todas las empresas.
- 24.
- Además, la adopción de una Decisión individual que no reúna las requisitos
definidos por el Código de ayudas es contraria al principio de que las medidas que
establecen excepciones deben interpretarse de manera restrictiva. Las excepciones
a la prohibición de las ayudas de Estado dispuesta por la letra c) del artículo 4 del
Tratado, concedidas sobre la base de los párrafos primero y segundo del artículo
95 de este último, deben limitarse a lo estrictamente necesario. Sólo pueden ser
autorizadas temporalmente y a condición de ir acompañadas de obligaciones
determinadas. Pues bien, sólo el Código de ayudas cumple estos requisitos. Por
tanto, los párrafos primero y segundo del artículo 95 del Tratado no pueden
utilizarse para adoptar una Decisión individual que deja sin contenido a la referida
prohibición de las ayudas.
- 25.
- La Comisión estima que la tesis de la demandante, según la cual, el Código de
ayudas tiene carácter vinculante y exhaustivo, no tiene en cuenta el hecho de que
la prohibición de las ayudas de Estado resulta de la letra c) del artículo 4 del
Tratado y no del Código de ayudas. Este último reconoce a determinadas ayudas
de Estado el carácter de ayudas comunitarias y se limita, por otra parte, a reiterar
la prohibición establecida por la letra c) del artículo 4 del Tratado. Por tanto, es
posible recurrir al artículo 95 del Tratado para adoptar decisiones ad hoc que
autoricen ciertas ayudas en circunstancias especiales.
- 26.
- Desde esta perspectiva, la Comisión admite que el tenor del Código de ayudas
podría hacer pensar que el Consejo y ella misma no se proponían aplicar el
artículo 95 del Tratado en el futuro. No obstante, debido a la nueva situación de
grave crisis en el sector, se ha hecho esencial recurrir de manera racional a dicha
disposición. En efecto, según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, el
hecho de que se produzca una situación de crisis puede considerarse como una
dificultad imprevista en el sentido de este artículo (véase la sentencia del Tribunal
de Justicia de 3 de octubre de 1985, Alemania/Comisión, 214/83, Rec. p. 3053).
- 27.
- El Consejo señala que, en el sistema del Tratado CECA, los párrafos primero y
segundo del artículo 95 confieren a la Comisión una amplia facultad de apreciación
para hacer frente a situaciones repentinas de crisis. En el presente asunto, las
ayudas de que se trata fueron autorizadas para facilitar el cierre parcial de
instalaciones de producción en el marco de un programa global que tenía por
objeto una reducción definitiva de capacidades, que entra dentro del marco de los
objetivos del Tratado. Por tanto, se trataba de un caso no previsto por el Tratado,
en el sentido del párrafo primero de su artículo 95.
- 28.
- En contra de lo que alegan las demandantes, el Código de ayudas y la Decisión
impugnada no constituyen respectivamente una Decisión de base y una Decisión
individual. Se trata, por el contrario, de actos jurídicos de igual rango,
fundamentados en la misma base jurídica, lo que, además, también admiten las
demandantes. Por otra parte, las ayudas autorizadas por la Decisión controvertida
no entran dentro del ámbito de aplicación del Código de ayudas.
- 29.
- La República Italiana recuerda que el párrafo primero del artículo 95 del Tratado
representa un medio de acción al que debe recurrirse para alcanzar alguno de los
objetivos de la Comunidad en casos no previstos por el Tratado, como ocurre en
el presente asunto. En efecto, la letra c) del artículo 4 se limita a prohibir las
ayudas de Estado incompatibles con los objetivos perseguidos por la Comunidad.
Ni el Código de ayudas ni la Decisión controvertida entran dentro del ámbito de
esta prohibición, en la medida en que tienden al logro de dichos objetivos. Por otra
parte, el Gobierno italiano rechaza la tesis de las demandantes según la cual el
Código de ayudas constituye una interpretación vinculante del párrafo primero del
artículo 95 del Tratado. El Código y la Decisión controvertida se basan en la misma
disposición del Tratado y tienen, por tanto, el mismo valor jurídico. La facultad
conferida a la Comisión por el párrafo primero del artículo 95 es permanente e
inagotable: este artículo tiene la finalidad de que la Comisión, en todo momento
y en cualquier circunstancia, pueda hacer frente a una situación no prevista por el
Tratado adoptando, con el acuerdo del Consejo, una medida necesaria para la
consecución de alguno de los objetivos de la Comunidad.
- 30.
- Según Ilva, el párrafo primero del artículo 95 del Tratado tiene como objeto
proporcionar a la Comisión los medios para superar situaciones excepcionales que
no podían ser previstas por los autores del Tratado. Esta finalidad no se respetaría
si la adopción de una Decisión de alcance general, con arreglo a dicho artículo,
tuviera como consecuencia impedir a la Comisión utilizar posteriormente las
facultades que le atribuye. El alcance general o individual de la medida adoptada
por la Comisión sobre la base del artículo 95 del Tratado depende de las
circunstancias a las que ésta deba enfrentarse. En el presente asunto, la Comisión
reglamentó determinadas categorías de ayudas en el Código de ayudas,
reservándose a la vez la facultad de pronunciarse, caso por caso, sobre tipos de
ayudas no previstos por el Código. Si el Código de ayudas contuviera una
disposición que excluyese la adopción de Decisiones individuales posteriores por
las que se autorizan ayudas, dicha disposición sería, según Ilva, contraria al
Tratado.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
- 31.
- Las demandantes sugieren, fundamentalmente que, al autorizar las referidas ayudas
en la Decisión individual controvertida, la Comisión utilizó las facultades que le
confieren los párrafos primero y segundo del artículo 95 del Tratado, con el fin de
eludir los requisitos previstos por el Código de ayudas, que tiene alcance general.
Su tesis se basa en la premisa de que dicho Código -cuya validez no niegan
formalmente- define de manera vinculante y exhaustiva las categorías de ayudas
de Estado que pueden ser autorizadas.
- 32.
- A este respecto, procede recordar previamente el contexto jurídico en el que se
inscribe la Decisión impugnada. La letra c) del artículo 4 del Tratado prohíbe, en
principio, las ayudas de Estado, dentro de la Comunidad Europea del Carbón y del
Acero, en la medida en que puedan impedir que se alcancen los objetivos
esenciales de la Comunidad definidos por el Tratado, en particular el
establecimiento de un régimen de libre competencia. A tenor de esta disposición,
«se reconocen como incompatibles con el mercado común del carbón y del acero,
y quedarán por consiguiente suprimidos y prohibidos dentro de la Comunidad en
las condiciones previstas en el presente Tratado: [...] c) las subvenciones o ayudas
otorgadas por los Estados [...] cualquiera que sea su forma».
- 33.
- No obstante, la existencia de tal prohibición no significa que toda ayuda estatal en
el ámbito de la CECA deba ser considerada incompatible con los objetivos del
Tratado. La letra c) del artículo 4, interpretada a la luz del conjunto de los
objetivos del Tratado, tal como están definidos por sus artículos 2 a 4, no pretende
impedir la concesión de ayudas de Estado que puedan contribuir a que se alcancen
los objetivos del Tratado. Reserva a las Instituciones comunitarias la facultad de
apreciar la compatibilidad con el Tratado y, en su caso, de autorizar la concesión
de tales ayudas, en el ámbito en el que se aplica el Tratado. Este análisis es
confirmado por la sentencia de 23 de febrero de 1961, De Gezamenlijke
Steenkolenmijnen in Limburg/Alta Autoridad (30/59, Rec. p. 1, Fundamentos de
Derecho, Capítulo B.I.1.b, considerando nueve, párrafo sexto, p. 43), en la que el
Tribunal de Justicia consideró que, así como determinadas ayudas financieras no
estatales a empresas productoras de carbón o de acero, autorizadas por el apartado
2 del artículo 55 y por el apartado 2 del artículo 58 del Tratado, sólo pueden ser
atribuidas por la Comisión o con su autorización expresa, del mismo modo la
letra c) del artículo 4 debe interpretarse en el sentido de que confiere a las
Instituciones comunitarias una competencia exclusiva en el ámbito de las ayudas
dentro de la Comunidad.
- 34.
- En el sistema del Tratado, la letra c) del artículo 4 no se opone, por tanto, a que
la Comisión autorice, con carácter de excepción, ayudas previstas por los Estados
miembros y compatibles con los objetivos del Tratado, basándose en los párrafos
primero y segundo del artículo 95, a efectos de hacer frente a situaciones
imprevistas (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 12 de julio de 1962,
Países Bajos/Alta Autoridad, 9/61, Rec. p. 413).
- 35.
- En efecto, las referidas disposiciones del artículo 95 facultan a la Comisión para
adoptar una Decisión o una Recomendación con el dictamen conforme del
Consejo, emitido por unanimidad y previa consulta al Comité Consultivo CECA,
en todos los casos no previstos en el Tratado en que resulte necesaria esa Decisión
o esa Recomendación para alcanzar, durante el funcionamiento del mercado
común del carbón y del acero y de conformidad con las disposiciones del artículo
5, uno de los objetivos de la Comunidad, tal como están definidos en los artículos
2, 3 y 4. Prevén que la misma Decisión o Recomendación, tomada o formulada de
igual forma, determinará eventualmente las sanciones aplicables. De ello se sigue
que, en la medida en que, a diferencia de lo que sucede con el Tratado CE, el
Tratado CECA no atribuye a la Comisión o al Consejo ninguna facultad específica
para autorizar las ayudas de Estado, que pueden contribuir al logro de los objetivos
del Tratado y, por tanto, compatibles con éste, la Comisión está habilitada, en
virtud de los párrafos primero y segundo del artículo 95, para tomar todas las
medidas necesarias para la consecución de los objetivos del Tratado y, por tanto,
para autorizar, siguiendo el procedimiento que establece, las ayudas que considere
necesarias para alcanzar dichos objetivos.
- 36.
- Así pues, la Comisión es competente, a falta de disposición específica del Tratado,
para adoptar cualquier Decisión general o individual necesaria para el logro de los
objetivos de éste. Efectivamente, los párrafos primero y segundo del artículo 95,
que le confieren esta competencia, no contienen ninguna precisión relativa al
alcance de las Decisiones que la Comisión puede adoptar. En este contexto, le
corresponde apreciar, en cada caso, cuál de estos dos tipos de Decisiones,
generales o individuales, es el más adecuado para alcanzar el objetivo o los
objetivos perseguidos.
- 37.
- En el ámbito de las ayudas de Estado, la Comisión utilizó el instrumento jurídico
de los párrafos primero y segundo del artículo 95 del Tratado según dos enfoques
diferentes. Por un lado, adoptó Decisiones generales -los «Códigos de ayudas»-
que prevén una excepción general a la prohibición de las ayudas de Estado en lo
que respecta a algunas categorías de ayudas determinadas y, por otro lado, adoptó
Decisiones individuales que autorizan algunas ayudas específicas con carácter
excepcional.
- 38.
- En el presente asunto, el problema es, por tanto, determinar el objeto y el alcance
respectivos del Código de ayudas y de la Decisión individual controvertida.
- 39.
- A este respecto, procede recordar que el Código de ayudas aplicable en el
momento de la adopción de la Decisión impugnada fue establecido por la Decisión
n. 3855/91, de 27 de noviembre de 1991, antes citada. Se trataba del quinto Código
de ayudas, que entró en vigor el 1 de enero de 1992 y que era aplicable hasta el
31 de diciembre de 1996, como preveía su artículo 9. Basado en los párrafos
primero y segundo del artículo 95 del Tratado, este Código se inscribía
explícitamente en la línea de los Códigos precedentes (véanse, en particular, las
Decisiones de la Comisión nos 3484/85/CECA, de 27 de noviembre de 1985, por la
que se establecen normas comunitarias para las ayudas a la siderurgia; DO L 340,
p. 1; EE 08/03, p. 31, y 322/89/CECA, de 1 de febrero de 1989, que establece la
normativa comunitaria en materia de ayuda a la industria siderúrgica; DO L 38,
p. 8), en relación con los cuales puede, por tanto, ser interpretado. De sus motivos
se desprende (véase especialmente el punto I de los motivos de la Decisión
n. 3855/91, de 27 de noviembre de 1991, antes citada) que su finalidad principal
era «evitar que la siderurgia se vea privada de la posibilidad de acogerse a ayudas
de investigación y desarrollo y a ayudas que le permitan adaptar sus instalaciones
a las nuevas normas de protección del medio ambiente». Con el fin de reducir los
excesos de capacidad de producción y de reequilibrar el mercado, autorizaba
también, con ciertas condiciones, las «ayudas sociales para impulsar el cierre
parcial de instalaciones y financiar el cese definitivo de todo tipo de actividades
CECA de las empresas menos competitivas». Por último, prohibía expresamente
las ayudas de funcionamiento o de inversión, con excepción de las «ayudas
regionales a la inversión en determinados Estados miembros». Podían obtener tales
ayudas regionales las empresas establecidas en el territorio de Grecia, de Portugal
o de la antigua República Democrática Alemana.
- 40.
- La Decisión controvertida fue, por su parte, adoptada por la Comisión sobre la
base de los párrafos primero y segundo del artículo 95 del Tratado, a efectos, según
sus motivos, de permitir la reestructuración de la empresa siderúrgica pública Ilva,
que atravesaba por graves dificultades, en uno de los Estados miembros, Italia, en
el que el sector siderúrgico estaba en peligro debido al gran deterioro del mercado
comunitario del acero. El objetivo esencial de las ayudas de que se trata, en el
presente asunto, era la privatización del grupo siderúrgico Ilva que había disfrutado
hasta entonces de la concesión de créditos gracias a la responsabilidad ilimitada del
accionista único prevista en el artículo 2362 del Código Civil italiano (puntos II y
IV de los motivos). La Comisión precisaba que la difícil situación que atravesaba
la industria siderúrgica comunitaria se explicaba por factores económicos muy
imprevisibles. Por tanto, consideraba que se encontraba ante una situación
excepcional que no estaba específicamente prevista en el Tratado (punto IV de los
motivos).
- 41.
- Así pues, la comparación del quinto Código de ayudas, por un lado, y de la
Decisión controvertida, por otro lado, permite poner de manifiesto que estos actos
diferentes tienen la misma base jurídica, a saber, los párrafos primero y segundo
del artículo 95 del Tratado, e introducen excepciones al principio de la prohibición
general de las ayudas, establecido por la letra c) del artículo 4 de dicho Tratado.
Tienen un ámbito de aplicación diferente, ya que el Código se refiere de modo
general a determinadas categorías de ayudas que considera compatibles con el
Tratado y la Decisión controvertida autoriza, por razones excepcionales y una
tantum, ayudas que, en principio, no podrían ser consideradas compatibles con el
Tratado.
- 42.
- Desde esta perspectiva, la tesis de las partes demandantes según la cual el Código
tiene carácter obligatorio, exhaustivo y definitivo, no puede ser acogida. En efecto,
el Código sólo representa un marco jurídico vinculante para las ayudas compatibles
con el Tratado enumeradas por él. En este ámbito, establece un sistema global
destinado a garantizar un trato uniforme, en el marco de un solo procedimiento,
a todas las ayudas comprendidas en las categorías que define. La Comisión sólo
está vinculada por este sistema cuando aprecia la compatibilidad con el Tratado
de ayudas contempladas por el Código. No puede, por tanto, autorizar tales ayudas
mediante una Decisión individual contraria a las normas generales establecidas por
dicho Código (véanse las sentencias del Tribunal de Justicia de 29 de marzo de
1979, denominadas «rodamientos de bolas», NTN Toyo Bearing Company/Consejo
e ISO/Consejo, antes citadas; Nippon Seiko y otros/Consejo y Comisión, 119/77,
Rec. p. 1303; Koyo Seiko y otros/Consejo y Comisión, 120/77, Rec. p. 1337; Nachi
Fujikoshi y otros/Consejo, 121/77, Rec. p. 1363, así como las sentencias CIRFS y
otros/Comisión, Walzstahl-Vereinigung y Thyssen/Comisión, y Peine-Salzgitter y
otros/Comisión, antes citadas).
- 43.
- Por el contrario, las ayudas no comprendidas en las categorías exentas de la
prohibición por las disposiciones del Código pueden disfrutar de una excepción
individual a dicha prohibición si la Comisión estima, en el marco del ejercicio de
su facultad discrecional en virtud del artículo 95 del Tratado, que tales ayudas son
necesarias para lograr los objetivos del Tratado. En efecto, el Código de ayudas
sólo tiene por objeto autorizar de manera general, y con ciertas condiciones,
excepciones a la prohibición de las ayudas en favor de determinadas categorías de
estas últimas que enumera de forma exhaustiva. La Comisión no es competente en
virtud de los párrafos primero y segundo del artículo 95 del Tratado, que se
refieren únicamente a los casos no previstos por el Tratado (véase la sentencia
Países Bajos/Alta Autoridad, antes citada), para prohibir ciertas categorías de
ayudas, dado que tal prohibición ya está prevista por el propio Tratado en la
letra c) de su artículo 4. Por tanto, las ayudas no comprendidas en las categorías
que el Código exime de esta prohibición siguen sometidas exclusivamente a la
letra c) del artículo 4. De ello resulta que, cuando, no obstante, tales ayudas
resultan necesarias para alcanzar los objetivos del Tratado, la Comisión está
facultada para recurrir al artículo 95 del Tratado, con el fin de hacer frente a esa
situación imprevista, en su caso, por medio de una Decisión individual (véanse los
apartados 32 a 36 supra).
- 44.
- En el presente asunto, la Decisión controvertida -que autoriza ayudas de Estado
a efectos de permitir la reestructuración de grandes grupos siderúrgicos públicos
en determinados Estados miembros- no entra en el ámbito de aplicación del
Código de ayudas. Este introduce, con ciertas condiciones, excepciones de alcance
general a la prohibición de las ayudas de Estado en lo que respecta exclusivamente
a las ayudas para investigación y desarrollo, a las ayudas en favor de la protección
del medio ambiente, a las ayudas para el cierre y a las ayudas regionales a las
empresas siderúrgicas establecidas en el territorio o en una parte del territorio de
determinados Estados miembros. Pues bien, en el presente asunto, las ayudas al
funcionamiento y a la reestructuración controvertidas no están comprendidas
evidentemente en ninguna de las categorías de ayudas mencionadas. De ello se
desprende que las excepciones autorizadas por la Decisión impugnada no están
supeditadas a las condiciones enunciadas por el Código de ayudas y tienen, por
tanto, carácter complementario con respecto a éste a efectos de la persecución de
los objetivos definidos por el Tratado (véanse los apartados 77 a 83 infra).
- 45.
- En tales circunstancias, la Decisión controvertida no puede considerarse como una
excepción injustificada al quinto Código de ayudas, sino que constituye un acto cuya
fuente, al igual que la de este último, es lo dispuesto en los párrafos primero y
segundo del artículo 95 del Tratado.
- 46.
- Por tanto, la tesis de las partes demandantes, según la cual la Decisión impugnada
había sido adoptada para favorecer a la empresa beneficiaria de las ayudas de que
se trata, modificando de manera encubierta el Código de ayudas, carece de todo
fundamento. En efecto, la Comisión no podía en ningún caso declinar, mediante
la adopción del Código de ayudas, la facultad que le atribuye el artículo 95 del
Tratado de adoptar actos individuales para hacer frente a situaciones imprevistas.
Como, en el presente asunto, el ámbito de aplicación del Código no cubría las
situaciones económicas que habían llevado a la Comisión a adoptar la Decisión
controvertida, dicha Institución estaba, en efecto, facultada para basarse en el
artículo 95 del Tratado con el fin de autorizar las ayudas de que se trata, siempre
y cuando se respetasen los requisitos de aplicación de esa disposición.
- 47.
- Dado que las demandantes no han aportado ningún elemento que permita
presumir que la Comisión pretendía, al adoptar la Decisión controvertida, eludir
el Código de ayudas, la imputación relativa a una supuesta desviación de poder
debe ser desestimada.
Sobre la alegada vulneración de la confianza legítima
Alegaciones de las partes
- 48.
- Según las partes demandantes, la Decisión controvertida, que autoriza, sobre la
base del artículo 95 del Tratado, el pago a Ilva de ayudas supuestamente
incompatibles con el Código de ayudas, viola el principio de protección de la
confianza legítima.
- 49.
- Por un lado, dicha Decisión vulnera la confianza que la publicación de los
diferentes Códigos de ayuda y las declaraciones del Consejo y de la Comisión sobre
su estricta observancia habían generado legítimamente en las empresas afectadas.
En efecto, las normas vinculantes contenidas en el Código se aplican a todas las
ayudas de Estado en el sector siderúrgico. De este modo, ofrecen a las empresas
un marco jurídico dentro del cual pueden razonablemente esperar recibir un trato
idéntico y, en caso de acontecimientos imprevistos, pueden esperar una eventual
modificación de las condiciones de concesión de las autorizaciones de ayudas por
medio de una Decisión general que tenga en cuenta la situación de todos los
operadores afectados, sin ningún trato especial que favorezca a una o a varias
empresas.
- 50.
- Por otro lado, la Comisión generó en los competidores de Ilva una confianza
legítima al declarar, cuando autorizó la concesión de ayudas a dicha empresa en
el pasado, que ya no habrían de proyectarse nuevas ayudas, por lo menos en la
medida en que fueran incompatibles con el Código de ayudas aplicable a todas las
empresas. Las demandantes invocan a este respecto la Decisión 89/218/CECA, de
23 de diciembre de 1988, relativa a las ayudas que el Gobierno italiano se propone
conceder al sector siderúrgico de propiedad estatal (DO 1989, L 86, p. 76; en lo
sucesivo, «Decisión 89/218»), tal como ha sido modificada por las Decisiones
90/89/CECA, de 13 de diciembre de 1989 (DO 1990, L 61, p. 19), y 92/17/CECA,
de 27 de noviembre de 1991 (DO 1992, L 9, p. 16), relativas a la concesión por el
Gobierno italiano de ayudas a las empresas siderúrgicas del sector público,
mencionadas en la Decisión impugnada. Por otra parte, al iniciar el procedimiento
previsto en el apartado 4 del artículo 6 del Código de ayudas en lo que respecta
a las ayudas concedidas a Ilva en 1992 (DO C 257, p. 4) y en 1993 (DO C 213,
p. 6), y al adoptar medidas provisionales contra el Gobierno italiano con arreglo
al artículo 88 del Tratado CECA (XXIII Informe sobre la política de competencia,
1993, punto 491), la Comisión confirmó que pretendía velar por la observancia
estricta del Código de ayudas.
- 51.
- La Comisión rechaza esta argumentación. Los párrafos primero y segundo del
artículo 95 del Tratado prevén una acción de las Instituciones comunitarias en caso
de dificultades imprevistas. Pues bien, como estas dificultades no pueden preverse,
no es posible que exista confianza legítima en lo que respecta a tales Decisiones.
En el presente asunto, el quinto Código de ayudas refleja la postura de la Comisión
y del Consejo en el momento de su adopción, pero no excluye que circunstancias
económicas puedan hacer necesario un enfoque diferente (sentencia del Tribunal
de Justicia de 19 de septiembre de 1985, Finsider/Comisión, asuntos acumulados
63/84 y 147/84, Rec. p. 2857).
- 52.
- Además, independientemente de la cuestión de si existen actos o declaraciones de
Instituciones comunitarias que pueden crear una confianza legítima, la Comisión
estima que, teniendo en cuenta las circunstancias del presente asunto, tal confianza
está excluida en el caso de las demandantes. En efecto, la Decisión 89/218, fue
adoptada en un caso semejante, sobre la base de los párrafos primero y segundo
del artículo 95 del Tratado, sin modificación del tercer Código de ayudas entonces
vigente. De igual modo, la Decisión 92/411/CECA de la Comisión, de 31 de julio
de 1992 (DO L 223, p. 28), adoptada cuando el quinto Código de ayudas, aplicable
en el presente asunto, estaba ya en vigor, autorizó, con arreglo a dicho artículo, la
concesión de ayudas que no estaban cubiertas por el Código a empresas
siderúrgicas establecidas en Dinamarca y en los Países Bajos. Por tanto, las
demandantes estaban en situación de saber que un Código de ayudas podía ser
completado por Decisiones ad hoc.
- 53.
- Según el Consejo, existe violación del principio de protección de la confianza
legítima en el ámbito del Derecho económico comunitario «cuando una Institución
comunitaria, sin que exista un interés público perentorio en el sentido contrario,
suprime con efecto inmediato y sin previo aviso una ventaja específica digna de
protección de las empresas afectadas sin adoptar las medidas transitorias
apropiadas» (sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 21 de febrero de
1995, Campo Ebro y otros/Consejo, T-472/93, Rec. p. II-421, apartado 52). Este
principio no se opone, de modo general, a que una normativa nueva se aplique a
los efectos futuros de situaciones nacidas bajo la vigencia de la normativa anterior,
especialmente cuando es necesaria una adaptación debido a las variaciones de la
situación económica. En el presente asunto, la Decisión impugnada tampoco
produce el efecto de privar a las demandantes de una ventaja digna de protección.
En el sistema del Tratado CECA, la Comisión podría adoptar, en las condiciones
previstas por el párrafo primero del artículo 95 del Tratado, Decisiones destinadas
a regular casos no previstos. El Código de ayudas creó un marco jurídico con el fin
de reaccionar con agilidad ante las fluctuaciones coyunturales en el ámbito de la
industria siderúrgica comunitaria. Asimismo, la Decisión impugnada se adoptó para
tener en cuenta una «variación de la situación económica». Así pues, por su
naturaleza y por sus objetivos, las medidas adoptadas sobre la base del párrafo
primero del artículo 95 del Tratado no pueden crear un marco jurídico vinculante
e inmutable para todos los operadores económicos. El Código de ayudas no podía,
por tanto, crear para las demandantes una confianza legítima que les permitiera
dar por descontado que la Comisión ya no autorizaría otras excepciones a la
prohibición de las ayudas mencionadas en la letra c) del artículo 4.
- 54.
- La República Italiana alega, por su parte, que, en cualquier caso, las demandantes
no demuestran que la supuesta capacidad del Código de ayudas para fundamentar
en teoría una expectativa legítima se traduce en los hechos. Se limitan a indicar
que las empresas que forman parte de la asociación demandante tomaron
decisiones en materia de inversiones y de reestructuración y procedieron al cierre
de algunas instalaciones, sin probar que dichas decisiones estuvieron influidas de
manera determinante por la idea de que la Comunidad no autorizaría ayudas para
operaciones de reestructuración y, en particular, de que esas decisiones habrían
sido diferentes si se hubiera conocido la existencia de esa posibilidad. Además, las
demandantes no podían legítimamente esperar que la adopción del Código de
ayudas excluyese cualquier otra intervención en circunstancias no previstas pero
previsibles. Tal interpretación jamás ha sido confirmada en Derecho comunitario.
Por el contrario, la experiencia adquirida anteriormente ha demostrado que la
aplicación del Código de ayudas no impide la concesión de autorizaciones
individuales, que hayan sido efectivamente otorgadas con arreglo al párrafo
primero del artículo 95 del Tratado.
- 55.
- En cuanto a Ilva, ésta señala que las partes demandantes no pueden afirmar de
modo creíble que no tenían ninguna idea de la intención de la Comisión de
autorizar nuevas subvenciones con arreglo al artículo 95 del Tratado, ni siquiera de
la mera posibilidad de que tal cosa ocurriese. La circunstancia de que la
declaración del Consejo de 25 de febrero de 1993 haga referencia a ello y los
precedentes citados por la Comisión demuestran que la autorización de las ayudas
de que se trata por la Decisión controvertida no puede considerarse como un caso
aislado o imprevisto, sino que, por el contrario, se inscribe en una línea política
clara, dada a conocer a un amplio público. Así pues, todas las grandes empresas
europeas fueron informadas de la intención de la Comisión de autorizar ayudas con
arreglo al artículo 95 del Tratado, especialmente gracias a las reuniones de
Eurofer, en las que las partes demandantes participaron con regularidad.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
- 56.
- Las partes demandantes estiman que la Decisión controvertida vulnera el principio
de protección de la confianza legítima en la medida en que tiene por efecto
perturbar el mercado común del acero introduciendo, a pesar de la prohibición
expresa de las ayudas estatales y de la existencia de un Código de ayudas muy
riguroso, elementos de confusión que pueden hacer ineficaces las estrategias
industriales de las empresas que no disfrutan de las ayudas.
- 57.
- Esta alegación se basa en la idea errónea -como han señalado acertadamente la
Comisión y las partes que intervienen en su apoyo- de que la existencia del Código
de ayudas dio a las empresas afectadas la seguridad de que no se adoptaría en
circunstancias particulares ninguna Decisión específica que autorizase ayudas de
Estado fuera de las categorías contempladas por el Código. Ahora bien, como ya
ha señalado el Tribunal de Primera Instancia (véanse los apartados 38 a 44 supra),
el Código de ayudas no tiene el mismo objeto que la Decisión controvertida,
adoptada para hacer frente a una situación excepcional. Por tanto, no podía en
ningún caso generar expectativas legítimas en lo que respecta a la posibilidad
eventual de conceder excepciones individuales a la prohibición de las ayudas de
Estado, sobre la base de los párrafos primero y segundo del artículo 95 del
Tratado, en una situación imprevista como la que llevó a la adopción de la
Decisión controvertida (véase el apartado 40 supra).
- 58.
- Además, y en cualquier caso, de la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia
resulta que, «si bien el principio del respeto de la confianza legítima forma parte
de los principios fundamentales de la Comunidad, los agentes económicos no
pueden confiar legítimamente en que se mantenga una situación existente que
puede ser modificada en el marco de la facultad de apreciación de las Instituciones
comunitarias» (véase la sentencia de 14 de febrero de 1990, Delacre y
otros/Comisión, C-350/88, Rec. p. I-395, apartado 33).
- 59.
- En efecto, el buen funcionamiento del mercado común del acero implica la
necesidad evidente de una adaptación constante en función de las variaciones de
la situación económica, y los operadores económicos no pueden invocar un derecho
adquirido al mantenimiento de la situación jurídica existente en un momento dado
(véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 27 de septiembre de 1979, Eridania,
230/78, Rec. p. 2749, apartado 22, y la sentencia Campo Ebro y otros/Consejo,
antes citada, apartado 52). En particular, para un «operador prudente y
perspicaz», la adopción de medidas específicas destinadas a compensar situaciones
evidentes de crisis sería, en ciertos casos, previsible y no vulneraría el principio de
protección de la confianza legítima (véase la sentencia de 1 de febrero de 1978,
Lührs, 78/77, Rec. p. 169, considerando 6).
- 60.
- En el presente asunto, está claro que las partes demandantes habrían debido, en
cualquier caso, teniendo en cuenta su posición económica de gran envergadura y
su participación en el Comité Consultivo CECA, darse cuenta de que iba a surgir
la necesidad imperiosa de adoptar medidas eficaces para proteger los intereses de
la siderurgia europea y justificar la adopción de Decisiones ad hoc con arreglo a
los párrafos primero y segundo del artículo 95 del Tratado, como ya se había
producido en varias ocasiones en presencia de un Código de ayudas. A este
respecto, la Comisión cita, acertadamente, las Decisiones 89/218 y 92/411, de 31 de
julio de 1992, antes citada, que autorizaron determinadas ayudas estatales fuera del
Código de ayudas entonces vigente.
- 61.
- De ello se deduce que la Decisión controvertida no vulnera el principio de
protección de la confianza legítima.
Sobre el segundo motivo, basado en la infracción del artículo 95 del Tratado
Alegaciones de las partes
- 62.
- Las partes demandantes mantienen que la Decisión controvertida no respeta las
condiciones de aplicación del párrafo primero del artículo 95 del Tratado, en la
medida en que las ayudas que autoriza, por un lado, no persiguen una finalidad
cubierta por los objetivos contemplados en los artículos 2 a 4 del Tratado y, por
otro lado, no son necesarias para lograr dichos objetivos.
- 63.
- El objetivo perseguido por la Decisión controvertida -que pretende «dotar a la
industria siderúrgica italiana de una estructura saneada y económicamente viable»
(punto IV de los motivos de la Decisión)- no participa de los objetivos definidos
por los artículos 2, 3 y 4 del Tratado, que se refieren al mercado común y a la
industria siderúrgica de la Comunidad en su conjunto, y no a la industria de un solo
Estado miembro, ni siquiera a la supervivencia de una sola empresa (sentencias del
Tribunal de Justicia de 17 de septiembre de 1980, Philip Morris/Comisión, 730/79,
Rec. p. 2671, y de 29 de septiembre de 1987, Fabrique de fer de Charleroi y
Dillinger Hüttenwerke/Comisión, asuntos acumulados 351/85 y 360/85, Rec.
p. 3639). En efecto, mantener empresas individuales como Ilva mediante la
concesión de ayudas cuantiosas no puede ser conforme a los objetivos del Tratado,
cuando las empresas no subvencionadas de los otros Estados miembros deben
reducir sus capacidades por sus propios medios. Por el contrario, la exclusión del
mercado de las empresas siderúrgicas no rentables, o por lo menos la reducción de
sus capacidades no utilizadas y el cierre de sus instalaciones no competitivas,
contribuye al logro de los objetivos del párrafo segundo del artículo 2 del Tratado,
según el cual la Comunidad debe evitar «provocar, en las economías de los Estados
miembros, perturbaciones fundamentales y persistentes». Además, la Comisión sólo
habría podido prevenir tal peligro basándose en el artículo 37 del Tratado, que
prevé que «cuando un Estado miembro considerare que, en un caso determinado,
una acción o falta de acción de la Comisión puede provocar en su economía [tales]
perturbaciones [...] podrá someter el asunto a la Comisión», y no basándose en los
párrafos primero y segundo del artículo 95 (véase la sentencia De Gezamenlijke
Steenkolenmijnen in Limburg/Alta Autoridad, antes citada).
- 64.
- La autorización dada a la concesión de ayudas a Ilva tampoco está justificada por
la necesidad de «garantizar la continuidad del empleo», de conformidad con el
artículo 2 del Tratado. Según las demandantes, las ayudas de que se trata permiten
simplemente desplazar los problemas del mercado italiano hacia el mercado del
trabajo en otros Estados miembros, donde muchos empleos han sido suprimidos
y siguen siéndolo en el sector siderúrgico. Las partes demandantes impugnan a este
respecto la tesis de la Comisión según la cual la Decisión controvertida se inscribe
en el marco de un «programa global» de reducción de las capacidades y de
restablecimiento de la viabilidad de las empresas siderúrgicas. En cualquier caso,
al aplicar tal programa global, la Comisión debería asegurarse de que no se comete
ninguna discriminación entre las empresas siderúrgicas y entre los sectores público
y privado.
- 65.
- Por otra parte, las ayudas concedidas a Ilva no son, de todos modos,
«indispensables» para el logro de los objetivos del Tratado supuestamente
perseguidos por la Decisión controvertida. Para satisfacer el criterio del carácter
indispensable o necesario, las ayudas autorizadas deberían perjudicar lo menos
posible a la competencia en el mercado común del acero para lograr el objetivo
perseguido. Pues bien, la Comisión ya autorizó la concesión de ayudas a Ilva por
un importe de 10.900 millones de ECU para el período 1980-1985 y de
3.250 millones de ECU en 1988-1989. Estas ayudas no permitieron el
restablecimiento de la viabilidad de la empresa beneficiaria. Los precedentes
muestran que, en lugar de llevar a una mejora de la competitividad y al
restablecimiento de la viabilidad de la industria siderúrgica italiana, las ayudas de
que se trata podrían ser utilizadas por Ilva para financiar la venta de sus productos
a bajo precio con el fin de ampliar su cuota de mercado, lo que tendría
consecuencias graves en la competitividad de las empresas no subvencionadas.
- 66.
- La Comisión, apoyada por la República Italiana que hace suyas todas sus
alegaciones, estima que la Decisión controvertida es conforme al párrafo primero
del artículo 95 del Tratado.
- 67.
- Mantiene, en primer lugar, que dicha Decisión tiene como finalidad el logro de
alguno de los objetivos mencionados en los artículos 2 y 3 del Tratado, que obligan
a la Comunidad, entre otras cosas, a garantizar la continuidad del empleo y a evitar
provocar, en las economías de los Estados miembros, perturbaciones fundamentales
y persistentes. La Decisión controvertida se inscribe en un programa global de
reducción de las capacidades y de restablecimiento de la viabilidad de las empresas
siderúrgicas europeas. Por tanto, no se trata de la supervivencia de una sola
empresa en un solo Estado miembro, sino de la protección del conjunto de la
siderurgia comunitaria.
- 68.
- Desde esta perspectiva, la Comisión se ha esforzado, en el marco de un
compromiso político muy amplio, por conciliar tanto como sea posible objetivos
eventualmente contradictorios previstos por el Tratado. La Decisión controvertida
se esfuerza especialmente por conciliar el saneamiento del grupo Ilva y la supresión
de empleos en una medida «razonable». De este modo, las repercusiones de la
crisis de la siderurgia en Italia quedarían atenuadas en lo que respecta a la
situación del empleo, evitando suprimir de una sola vez más de 38.000 puestos de
trabajo.
- 69.
- Por lo que respecta, en segundo lugar, al carácter indispensable de las ayudas, la
Comisión señala la existencia, en el caso de autos, de circunstancias particulares
relacionadas especialmente con la situación de crisis, con la privatización de Ilva
y con el hecho de que ya no habría, en el futuro, nuevas solicitudes con arreglo al
artículo 95 del Tratado.
- 70.
- Según el Consejo, todos los requisitos necesarios para la aplicación del artículo 95
del Tratado fueron respetados en el presente asunto. En efecto, la Decisión
impugnada forma parte integrante del plan de reestructuración, y el conjunto de
este plan va en el sentido de los objetivos del Tratado, en particular del objetivo
general que consiste en «[evitar] provocar, en las economías de los Estados
miembros, perturbaciones fundamentales y persistentes» (párrafo segundo del
artículo 2 del Tratado). El Consejo señala que, de conformidad con el párrafo
primero del artículo 33 del Tratado, el examen del Tribunal de Justicia no puede
referirse a la apreciación de la situación resultante de hechos o circunstancias
económicas que constituyan la base de la Decisión impugnada, excepto en caso de
desviación de poder o cuando la Comisión haya «ignorado manifiestamente las
disposiciones del Tratado o cualquier norma jurídica relativa a su ejecución». Pues
bien, en el presente asunto las demandantes no han aportado en absoluto la
prueba de que la apreciación de la Comisión, en la Decisión controvertida, sea
manifiestamente errónea (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 5 de
octubre de 1994, Alemania/Consejo, C-280/93, Rec. p. I-4973, apartados 90 y 95).
- 71.
- Por su parte, Ilva mantiene que en el párrafo segundo del artículo 2 del Tratado
nada autoriza la interpretación dada por las demandantes, según la cual esta
disposición establece una distinción entre una finalidad prioritaria, es decir, el
reparto más racional de la producción, y finalidades secundarias como la protección
de la continuidad del empleo y la necesidad de evitar perturbaciones fundamentales
y persistentes en las economías de los Estados miembros. Además, no puede
reprocharse a la Comisión el haber perseguido sólo los objetivos del Tratado que
consideraba prioritarios en lo que respecta a las circunstancias específicas del
presente asunto, salvo que se demuestre que se basó en apreciaciones
manifiestamente erróneas.
Apreciación del Tribunal
- 72.
- Con carácter preliminar, debe recordarse que, como ya se ha señalado (véanse los
apartados 31 a 46 supra), la Comisión, en virtud de los párrafos primero y segundo
del artículo 95 del Tratado, tiene la facultad de autorizar ayudas de Estado dentro
de la Comunidad, cada vez que la situación económica en el sector siderúrgico
haga que la adopción de medidas de ese tipo sea necesaria para lograr algunos de
los objetivos de la Comunidad.
- 73.
- Este requisito se cumple especialmente cuando el sector de que se trata se ve
confrontado a situaciones de crisis excepcional. Bajo este aspecto, el Tribunal de
Justicia señaló, en su sentencia de 3 de octubre de 1985, Alemania/Comisión
(214/83, Rec. p. 3053), apartado 30, «el estrecho vínculo existente, en el marco de
la aplicación del Tratado en tiempos de crisis, entre la concesión de ayudas a la
industria siderúrgica y los esfuerzos de reestructuración que se exigen a esta
industria». La Comisión aprecia discrecionalmente, en el marco de dicha
aplicación, la compatibilidad, con los principios fundamentales del Tratado, de las
ayudas destinadas a acompañar las medidas de reestructuración.
- 74.
- En el presente asunto no se discute que, a principios de los años noventa, la
siderurgia europea atravesó una crisis repentina y grave, debida a la acción
combinada de varios factores, tales como la recesión económica internacional, el
cierre de los circuitos de exportación tradicionales, la rápida subida de la
competencia de las empresas siderúrgicas de los países en vía de desarrollo y el
rápido crecimiento de las importaciones comunitarias de productos de la siderurgia
a partir de los países miembros de la Organización de Países Exportadores de
Petróleo (OPEP). En el presente asunto, debe apreciarse, precisamente teniendo
en cuenta este contexto de crisis, si las ayudas de que se trata eran necesarias,
como exigen los párrafos primero y segundo del artículo 95 del Tratado, para
alcanzar los objetivos fundamentales del Tratado.
- 75.
- La Decisión controvertida indica claramente, en el punto IV de sus motivos, que
su objetivo es el saneamiento del sector siderúrgico en el Estado miembro
interesado. Menciona que «dotar a la industria siderúrgica italiana de una
estructura saneada y económicamente viable favorece el logro de los objetivos
fijados en el Tratado».
- 76.
- Procede, por tanto, verificar, en primer lugar, si esta finalidad participa de los
objetivos del Tratado y, en segundo lugar, si la autorización de las ayudas de que
se trata era necesaria para alcanzar dichos objetivos.
- 77.
- En lo respecta, en primer lugar, a la cuestión de si el saneamiento de la empresa
beneficiaria tiende al logro de los objetivos del Tratado, de la motivación de la
Decisión impugnada se desprende explícitamente que esta finalidad era compleja
y podía dividirse en varios aspectos. Las ayudas controvertidas pretendían facilitar
la privatización de las empresas públicas beneficiarias, el cierre de determinadas
instalaciones, la reducción de las capacidades excedentarias y la supresión de
puestos de trabajo en una medida aceptable (véase el punto II de los motivos de
la Decisión objeto del litigio). El conjunto de estos aspectos, una vez realizados,
debía permitir a la empresa afectada disponer de una estructura sana y rentable.
- 78.
- Así pues, la Decisión controvertida persigue una gran variedad de objetivos,
respecto de los cuales procede verificar si, en el contexto de la crisis que atraviesa
la industria siderúrgica (véanse los apartados 72 a 74 supra), forman parte de los
definidos por el Tratado en sus artículos 2 y 3, especialmente invocados en la
motivación de dicha Decisión.
- 79.
- Desde esta perspectiva, debe recordarse previamente que, habida cuenta de la
diversidad de los objetivos fijados por el Tratado, la función de la Comisión
consiste en garantizar la conciliación permanente de esos diferentes objetivos,
utilizando su facultad discrecional con el fin de llegar a la satisfacción del interés
común, de conformidad con una jurisprudencia reiterada (véanse las sentencias del
Tribunal de Justicia de 13 de junio de 1958, Meroni/Alta Autoridad, 9/56, Rec.
pp. 9 y ss., especialmente p. 43; de 21 de junio de 1958, Groupement des hauts
fourneaux et aciéries belges/Alta Autoridad, 8/57, Rec. pp. 223 y ss., especialmente
p. 242, y Fabrique de fer de Charleroi y Dillinger Hüttenwerke/Comisión, antes
citada, apartado 15). Especialmente, en la sentencia de 18 de marzo de 1980,
Valsabbia y otros/Comisión (asuntos acumulados 154/78, 205/78, 206/78, 226/78,
227/78, 228/78, 263/78, 264/78, 31/79, 39/79, 83/79 y 85/79, Rec. p. 907),
apartado 55, el Tribunal de Justicia consideró que, «si la necesidad de compromiso
entre los diversos objetivos se impone ya en una situación normal de mercado, hayque admitirla a fortiori en una situación de crisis que justifica la adopción de
medidas excepcionales que se desvían incluso de las reglas normales de
funcionamiento del mercado común del acero y que dejan de lado evidentemente
determinados objetivos del artículo 3 del Tratado, aunque sólo sea el de la letra c),
que impone velar por la fijación de precios al nivel más bajo posible».
- 80.
- En el presente asunto, el Tribunal de Primera Instancia constata que la Decisión
controvertida concilia diversos objetivos del Tratado, con el fin de proteger
intereses mayores.
- 81.
- En efecto, la racionalización de la industria siderúrgica europea a través del
saneamiento de determinados grupos, entre ellos Ilva, el cierre de las instalaciones
obsoletas o poco competitivas, la reducción de las capacidades excedentarias, la
privatización del grupo Ilva con el fin de asegurar su viabilidad y la supresión de
empleos en una medida «razonable» -según los términos utilizados por la
Comisión-, a que se refiere dicha Decisión, concurren para realizar los objetivos
del Tratado, teniendo en cuenta la sensibilidad del sector siderúrgico y el hecho de
que el mantenimiento, incluso la agravación de la crisis, habrían podido provocar,
en la economía del Estado miembro de que se trata, problemas sumamente graves
y persistentes. No se discute que este sector tiene, en varios Estados miembros,
especialmente en Italia, una importancia esencial, debido a la localización de las
instalaciones siderúrgicas en regiones caracterizadas por una situación de
subempleo y a la magnitud de los intereses económicos en juego. En tales
circunstancias, unas posibles decisiones de cierre y de supresión de puestos de
trabajo, así como la toma de control de las empresas interesadas por sociedades
privadas que actúen exclusivamente según la lógica del mercado, habrían podido
crear, a falta de medidas de apoyo de la autoridad pública, serias dificultades de
orden público, especialmente agravando el problema del desempleo y pudiendo
crear una grave situación de crisis económica y social.
- 82.
- En tales circunstancias, al pretender resolver tales dificultades mediante el
saneamiento del grupo siderúrgico Ilva, la Decisión controvertida tiende
innegablemente a garantizar «la continuidad del empleo» y a evitar «provocar, en
las economías de los Estados miembros, perturbaciones fundamentales y
persistentes», como exige el párrafo segundo del artículo 2 del Tratado. Además,
persigue los objetivos establecidos por el artículo 3, relativos, entre otras cosas, al
«mantenimiento de condiciones que estimulen a las empresas a desarrollar y
mejorar su capacidad de producción» [letra d)] y a la promoción de «la expansión
regular y la modernización de la producción, así como la mejora de la calidad, en
condiciones tales que descarten toda protección frente a las industrias
competidoras» [letra g)]. En efecto, tiende a racionalizar la industria siderúrgica
europea especialmente a través del cierre definitivo de instalaciones obsoletas o
poco competitivas, como en Bagnoli, y la reducción irreversible de las capacidades
de producción de determinados productos (por ejemplo, en Tarento, Italia) con el
fin de hacer frente a la situación de exceso de capacidad (véase el artículo 2 de la
Decisión controvertida). Dicha Decisión se inscribe así, junto con las otras cinco
Decisiones individuales, antes citadas, por las que se autorizan ayudas de Estado
y que fueron adoptadas el mismo día, en el marco de un programa global de
reestructuración permanente del sector siderúrgico y de reducción de las
capacidades de producción en la Comunidad (véanse los apartados 4 a 6 supra).
Desde esta perspectiva, procede señalar que la finalidad de la ayuda de que se
trata no es asegurar la pura y simple supervivencia de la empresas beneficiaria -lo
que sería contrario al interés común- sino restablecer su viabilidad limitando al
mínimo la incidencia de las ayudas sobre la competencia y velando por la
observancia de las normas de competencia leal, especialmente en cuanto a las
condiciones de privatización del grupo Ilva.
- 83.
- De ello resulta que la Decisión controvertida pretende proteger el interés común,
de conformidad con los objetivos del Tratado. Por lo tanto, la tesis de las
demandantes según la cual esta Decisión no pretende alcanzar tales objetivos, debe
ser desestimada.
- 84.
- Tras haber señalado que la Decisión controvertida persigue los objetivos del
Tratado, procede verificar, en segundo lugar, si era necesaria para lograr dichos
objetivos. Como precisó el Tribunal de Justicia en su sentencia Alemania/Comisión,
antes citada, la Comisión no podría «autorizar en ningún caso la concesión de
ayudas estatales que no fueran indispensables para alcanzar los objetivos
perseguidos por el Tratado y que pudieran dar lugar a distorsiones de la
competencia en el mercado común del acero» (apartado 30).
- 85.
- Hay que señalar, a este respecto, que el párrafo primero del artículo 33 del
Tratado prevé que «el examen del Tribunal de Justicia no podrá referirse a la
apreciación de la situación resultante de hechos o circunstancias económicas en
consideración a la cual se hubieren tomado tales Decisiones o formulado tales
Recomendaciones, excepto cuando se acuse a la Comisión de haber incurrido en
desviación de poder o de haber ignorado manifiestamente las disposiciones del
Tratado o cualquier norma jurídica relativa a su ejecución».
- 86.
- En materia de ayudas de Estado, el Tribunal de Justicia ha afirmado
reiteradamente que «la Comisión goza de una facultad discrecional cuyo ejercicio
implica apreciaciones de orden económico y social que deben efectuarse en un
contexto comunitario» (sentencias del Tribunal de Justicia Philip Morris/Comisión,
antes citada, apartado 24; de 15 de junio de 1993, Matra/Comisión, C-225/91, Rec.
p. I-3203, y sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 13 de septiembre de
1995, TWD/Comisión, asuntos acumulados T-244/93 y T-486/93, Rec. p. II-2265).
- 87.
- En el marco del presente motivo, que requiere una apreciación económica y
técnica compleja, el control del Tribunal de Primera Instancia debe, por tanto,
limitarse a comprobar la exactitud material de los hechos y la inexistencia de error
manifiesto de apreciación, de conformidad con una jurisprudencia reiterada (véanse
las sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 15 de julio de 1994, Matra
Hachette/Comisión, T-17/93, Rec. p. II-595, apartado 104; de 8 de junio de 1995,
Schöller/Comisión, T-9/93, Rec. p. II-1611, apartado 140, y de 22 de octubre de
1996, Skibsværftsforeningen y otros/Comisión, T-266/94, Rec. p. II-1399,
apartado 170).
- 88.
- En el presente asunto, para defender la tesis de carácter «no necesario» de las
ayudas concedidas a Ilva, las partes demandantes señalan en especial que, habida
cuenta de la experiencia del pasado y de las capacidades de producción
excedentarias en el sector siderúrgico, cualquier intento de restablecer la viabilidad
de la empresa de que se trata en el presente asunto por medio de una ayuda de
Estado desembocará inevitablemente en un fracaso, con graves consecuencias sobre
la competencia.
- 89.
- No obstante, las demandantes no proporcionan ningún elemento concreto que
permita presumir que la Comisión incurrió en un error manifiesto en su
apreciación de la necesidad de las ayudas de que se trata y, en particular, de su
aptitud para facilitar el saneamiento de la empresa beneficiaria.
- 90.
- Pues bien, el hecho de afirmar, limitándose a invocar la ineficacia de las ayudas
anteriores, que las ayudas en cuestión probablemente no podrán alcanzar los
resultados esperados no constituye nada más que una anticipación de carácter
puramente especulativo e hipotético. En efecto, un intento de proyectar al futuro
los resultados obtenidos en el pasado, sin examinar debidamente las condiciones
concretas impuestas en la Decisión controvertida con el fin de realizar una
reestructuración de la empresa beneficiaria capaz de garantizar su viabilidad, no
puede constituir un medio de prueba de la violación del Tratado por parte de la
Comisión.
- 91.
- Además, el Tribunal de Primera Instancia señala que, en contra de las alegaciones
de las demandantes, el contexto histórico y la motivación de la Decisión
controvertida revelan un análisis profundo de la situación de crisis actual de la
siderurgia europea y de los medios más adecuados para hacer frente a ella. La
Comisión había dado un mandato de exploración a un experto independiente, el
Sr. Braun, cuya misión consistía en hacer una relación detallada de los proyectos
de cierre de empresas del sector siderúrgico y cuyo informe fue presentado el 29
de enero de 1993. Este informe, aportado por la Comisión, corroboraba los datos
contenidos en la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento
Europeo de 23 de noviembre de 1992 (véase el apartado 4 supra). Además, de los
autos se desprende que la Comisión examinó minuciosamente, con la ayuda de
expertos independientes, el plan de reestructuración que acompañaba al proyecto
de ayuda previsto por el Estado miembro afectado, desde el ángulo de su
capacidad para asegurar la viabilidad de la empresa beneficiaria (punto III de los
motivos de la Decisión controvertida).
- 92.
- Además, de las Comunicaciones de la Comisión al Consejo, durante el
procedimiento que llevó a la adopción de la Decisión controvertida, se desprende
que la Institución demandada analizó debidamente las condiciones de viabilidad de
la empresa beneficiaria de la ayuda de que se trata. En particular, el Capítulo 2 de
la Comunicación SEC(93) 2089 final de la Comisión al Consejo y al Comité
Consultivo CECA, de 15 de diciembre de 1993, que solicita el dictamen conforme
del Consejo y el dictamen del Comité Consultivo con arreglo al artículo 95 del
Tratado, contiene la descripción analítica de las perspectivas de viabilidad de las
empresas (ILP y AST) que resultan de la privatización del grupo Ilva (apartados
2.5 y 2.6), tal como han sido aceptadas por el Consejo, así como la referencia a la
actividad de un experto independiente encargado de identificar «the hot-rolling
mills which could be closed without jeopardizing the viability of either of the new
companies, be it ILP or AST» («los trenes de laminación en caliente que podrían
cerrarse sin perjudicar a la viabilidad de alguna de las nuevas sociedades, ya sea
ILP o AST»; ibidem, apartado 2.9). Del referido documento se desprende que el
experto tuvo en cuenta seis opciones consistentes en diferentes supuestos de cierres
y de reducciones de capacidades, entre las cuales el Gobierno italiano eligió la
segunda. La opción 2 se describe de la siguiente manera: «eliminating one of the
four reheating furnaces belonging to the n. 1 mill and one of the three furnaces
belonging to the sheet mill at Taranto and closing down completely the facilities at
Bagnoli» («suprimir uno de los cuatro hornos de recalentamiento del tren de
laminación n. 1 y uno de los tres hornos del tren de laminación de chapa de
Tarento y cerrar completamente las instalaciones de Bagnoli»; ibidem, apartado
2.9). Sobre la base de estos elementos, la Comisión estimó que ILP y AST serían
viables. En particular, basándose en el criterio de que una empresa siderúrgica se
hace viable «if it is able to show a return on its equity capital in the range of
1-1,5 % of turnover» («si puede mostrar un beneficio en su capital social del orden
del 1 al 1,5 % del volumen de negocios»; ibidem, punto 3.3.2, p. 20), señaló que
los beneficios de ILP serían del orden del 1,4 al 1,5 % del volumen de negocios,
aun cuando aumentasen las cargas financieras. En cuanto a los niveles de
producción que pueden no perjudicar la viabilidad de ILP y de AST, los apartados
2.5 y 2.6 del documento de que se trata (pp. 5 a 8) contienen un análisis económico
de las condiciones indispensables para llegar a una situación satisfactoria a más
tardar para finales de 1996; estos resultados fueron utilizados para definir el
contenido del artículo 2 de la Decisión controvertida.
- 93.
- En cuanto a las alegaciones de las demandantes relativas a la repercusión de la
Decisión controvertida sobre la competencia, carecen asimismo de todo
fundamento. En efecto, las demandantes no tiene en cuenta las precauciones
tomadas por la Comisión, en la Decisión impugnada, a efectos de garantizar la
viabilidad de Ilva, especialmente absorbiendo el endeudamiento de esta empresa
(véase el punto II de los motivos de la Decisión controvertida), limitando las
medidas de reestructuración financiera a los importes estrictamente necesarios, de
modo que «no afecte a las condiciones de los intercambios en la industria
siderúrgica de la Comunidad en una medida incompatible con el interés común
[más aún dadas las actuales dificultades que atraviesa el mercado siderúrgico]»
(punto VI de los motivos de la Decisión controvertida). Bajo este aspecto, el
Tribunal de Primera Instancia señala que la Comisión, con el fin de no
proporcionar a la empresa beneficiaria una ventaja indebida con respecto a otras
empresas del sector, vela especialmente, en la Decisión controvertida, por que esta
empresa no tenga desde el principio cargas financieras netas inferiores al 3,5 % del
volumen de negocios anual (3,2 % para AST), lo que, según dicha Institución, a la
que no contradicen en este punto las demandantes, representa la media actual para
las empresas siderúrgicas comunitarias. Más generalmente, la Decisióncontrovertida impone, en su artículo 2, algunos requisitos destinados a garantizar
que la ayuda a la financiación se limite a lo estrictamente necesario. A la luz de
estos elementos, la argumentación de las demandantes, que pretende demostrar
que, en la situación actual de exceso de capacidad, la ayuda de que se trata
permitiría sólo a su beneficiario vender sus productos a precios inferiores, en
perjuicio de sus competidores, carece de todo fundamento.
- 94.
- En tales circunstancias, las demandantes no aportan ningún elemento que permita
suponer que la Comisión incurrió en un error manifiesto de apreciación al estimar
que las ayudas de que se trata, acompañadas de los requisitos impuestos en la
Decisión controvertida, eran necesarias para alcanzar determinados objetivos del
Tratado.
- 95.
- De ello se desprende que la Decisión controvertida no es ilegal por una supuesta
infracción de los requisitos de aplicación de los párrafos primero y segundo del
artículo 95 del Tratado.
Sobre el tercer motivo, basado en la violación de principio de proporcionalidad
Alegaciones de las partes
- 96.
- Las demandantes mantienen que la Decisión controvertida no impone a la empresa
beneficiaria una reducción suficiente de su producción de acero. Impugnan la
postura de la Comisión según la cual la obligación de Ilva de reducir su capacidad
de producción en dos millones de toneladas al año representa una contrapartida
suficiente a la concesión de las ayudas de que se trata y a las distorsiones de la
competencia a que pueden dar lugar.
- 97.
- En particular, reprochan a la Comisión el haber aplicado, para determinar el
importe de esa reducción de capacidades, un «criterio análogo al empleado en los
otros casos de ayudas a empresas siderúrgicas». Pues bien, la Institución
demandada debería haber tenido en cuenta las circunstancias específicas del
presente asunto en lo que respecta, especialmente, a la rentabilidad de las
instalaciones de la empresa beneficiaria y al esfuerzo de reestructuración que había
realizado antes de recibir la ayuda, al hecho, esencial, de que esta empresa ya
había recibido ayudas y a la manera en que las había utilizado, así como, por
último, a su cuota en el exceso de capacidad de producción. Según estos criterios,
la concesión de las referidas ayudas debería haber ido acompañada de una
obligación de reducción de capacidad muy superior a dos millones de toneladas al
año.
- 98.
- En todo caso, según las demandantes, si la Comisión hubiese aplicado el mismo
criterio que aplicó al autorizar las ayudas otorgadas a las empresas de Alemania
del Este, el volumen de las reducciones de capacidades que debería efectuar Ilva
habría debido llegar a alrededor de tres millones de toneladas.
- 99.
- Además, la Comisión no habría debido incluir en la reducción de capacidades
impuesta a Ilva los «cierres anteriores», dado que estos, en el caso de Ilva,
constituyeron cada vez la contrapartida de ayudas ya recibidas en el pasado.
- 100.
- Por otra parte, la tesis de la Comisión según la cual habría que hacer referencia
a la producción máxima posible (PMP) para determinar las reducciones de
capacidades que habría que efectuar, debería rechazarse, ya que no permitiría
obtener una disminución efectiva de la producción del beneficiario de las ayudas,
que, según las demandantes es la única que puede compensar las distorsiones de
la competencia provocadas por dichas ayudas. En el presente asunto, sería
necesario efectuar una reducción de capacidades muy superior a 4 millones de
toneladas de productos laminados en caliente para que haya una repercusión sobre
el mercado, puesto que la capacidad de Ilva es actualmente superior por lo menos
en cuatro millones de toneladas a su producción real.
- 101.
- Desde esta perspectiva, las demandantes señalan que la Decisión controvertida no
garantiza siquiera la reducción de capacidades de 2 millones de toneladas exigidas
por la Comisión. En efecto, dicha reducción comprende el cierre de la fábrica de
acero de Bagnoli, donde no se ha producido nada desde mediados de 1992 (véase
la Comunicación de la Comisión al Consejo de 15 de diciembre de 1993, pp. 22 y
23), así como la reducción de capacidades de 1,7 millones de toneladas en Tarento,
cuya capacidad oficial (3,5 millones de toneladas) es muy superior a su producción
real (más o menos 2 millones de toneladas).
- 102.
- La Comisión impugna todas las alegaciones formuladas por las partes
demandantes. La reducción de capacidades exigida en el presente asunto, que llega
a cerca de 750.000 toneladas por año y por 1.000 millones de ECU de ayuda
concedida, es adecuada. Por otra parte, los «otros casos de ayudas a las empresas
siderúrgicas», que la Comisión menciona en su Comunicación al Consejo de 15 de
diciembre de 1993, fueron autorizados por las otras cinco Decisiones, antes citadas,
adoptadas el mismo día que la Decisión controvertida, en virtud del artículo 95 del
Tratado. Constituyen, con ésta, la totalidad de las medidas entonces tomadas para
facilitar la reestructuración de la industria siderúrgica. A este respecto, la Comisión
precisa que, de los 5,5 millones de toneladas de reducción de capacidades
impuestas por esas seis Decisiones, 2 millones de toneladas corresponden a Ilva.
- 103.
- En el presente asunto, la Comisión tuvo en cuenta la situación especial del grupo
Ilva. Consideró no sólo la reducción de capacidades de producción que había que
efectuar, sino también otros elementos que varían de una región de la Comunidad
a otra, como el esfuerzo de reestructuración realizado antes de 1981, los problemas
regionales y sociales provocados por la crisis de la industria siderúrgica, la
evolución técnica y la adaptación de las empresas a las exigencias de los mercados.
- 104.
- En este contexto, no se puede reprochar a la Comisión el no haber tenido en
cuenta las ayudas anteriormente concedidas a Ilva. A este respecto, las partes
demandantes no aportan en apoyo de sus alegaciones ninguna indicación concreta
que permita presumir una utilización inadecuada de dichas ayudas por la empresa
beneficiaria.
- 105.
- Ilva señala, por su parte, que la Comisión aplicó en el presente asunto criterios de
apreciación análogos a los que utilizó en lo que respecta a las otras empresas
beneficiarias de subvenciones. En efecto, las seis Decisiones mencionadas,
adoptadas el 12 de abril de 1994, cumplen todas ellas los mismos requisitos,
persiguen los mismos objetivos y son conformes a los mismos criterios de
apreciación definidos por el plan general de reestructuración de la industria
siderúrgica comunitaria. Las reducciones de capacidades impuestas a Ilva sólo
corresponden a una aplicación especialmente estricta y rigurosa de dichos criterios.
A pesar de que la Comisión no está obligada a respetar una relación estricta entre
las reducciones de capacidades y el importe de las ayudas, se esforzó en la medida
de lo posible por atenerse a una constante de 750.000 toneladas de reducción de
capacidades por año y por 1.000 millones de ECU de ayuda abonada. Por otra
parte, Ilva impugna también las afirmaciones de las partes demandantes según las
cuales la reducción de capacidades impuesta por la Decisión controvertida no tiene
ningún efecto práctico en el mercado común del acero. Efectivamente, la situación
actual justifica la reanudación de la actividad, sin demasiadas dificultades, de la
fábrica de Bagnoli, mientras que, en lo que respecta a Tarento, la alegación de que
la Comisión calculó los cierres teniendo en cuenta reducciones de capacidades ya
efectuadas como contrapartida de inversiones anteriores no es fundada, ya que el
segundo horno de recalentamiento de Tarento aún es operativo y la decisión de
desmantelarlo tendría consecuencias importantes en el mercado del acero.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
- 106.
- En el marco de este motivo basado en la vulneración del principio de
proporcionalidad, las partes demandantes mantienen, fundamentalmente, que la
Decisión controvertida no impone a la empresa beneficiaria reducciones de
capacidad suficientes, como contrapartida de las ventajas económicas que les son
conferidas por las referidas ayudas y de las distorsiones de la competencia que
resultan de ellas.
- 107.
- Según el párrafo primero del artículo 95 del Tratado, las Decisiones adoptadas por
la Comisión para hacer frente a casos no previstos por el Tratado deben respetar
las disposiciones del artículo 5 de éste, que prevén que la Comisión debe cumplir
su misión sólo «mediante intervenciones limitadas». Esta última disposición debe
interpretarse como una consagración del principio de proporcionalidad (véanse, en
este sentido, las conclusiones del Abogado General Sr. Roemer en el asunto en el
que recayó la sentencia del Tribunal de Justicia de 4 de abril de 1960, Acciaieria
e Tubificio di Brecia/Alta Autoridad, 31/59, Rec. pp. 151, 179, especialmente
p. 189).
- 108.
- En el ámbito de las ayudas de Estado, el Tribunal de Justicia consideró, en su
sentencia Alemania/Comisión, antes citada, que la Comisión no puede autorizar la
concesión de ayudas «que pudieran dar lugar a distorsiones de la competencia en
el mercado común del acero» (apartado 30). En el mismo sentido, afirmó, en su
sentencia de 13 de junio de 1958, Compagnie des hauts fourneaux de Chasse/Alta
Autoridad (15/57, Rec. pp. 155 y ss., especialmente p. 187), que esta Institución
«tiene la obligación de actuar con prudencia y de intervenir tan sólo después de
haber sopesado detenidamente los diversos intereses concurrentes, limitando -en
la medida de lo posible- los perjuicios previsibles que pudieran derivarse para los
terceros».
- 109.
- Por otra parte, según reiterada jurisprudencia, la Comisión dispone en la materia
de una «amplia facultad de apreciación que corresponde a las responsabilidades
políticas» que ejerce (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 26 de junio de
1990, Zardi, C-8/89, Rec. p. I-2515, apartado 11). Por consiguiente, sólo el
«carácter manifiestamente inapropiado» o desmesurado de una Decisión adoptada
por la Comisión, con respecto al objetivo que pretende conseguir, podría afectar
a la legalidad de esa Decisión (véanse las sentencias del Tribunal de Justicia de 9
de julio de 1985, Bozzetti, 179/84, Rec. p. 2301, y de 11 de julio de 1989, Schräder,
265/87, Rec. p. 2237, apartado 22).
- 110.
- Por lo tanto, en el presente asunto, procede comprobar, a la luz de la
jurisprudencia citada, si, en la Decisión controvertida, la Comisión impuso a la
empresa beneficiaria cierres de establecimiento y reducciones de capacidades
adecuadas, como contrapartida a las ayudas autorizadas.
- 111.
- Con este fin, procede recordar que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia,
no debe establecerse ninguna «relación cuantitativa precisa» entre «el importe de
las ayudas y el volumen de capacidad de producción que debe eliminarse» (véase,
a este respecto, la sentencia Alemania/Comisión, antes citada, apartado 33). Por
el contrario, los factores que pueden influir sobre los importes exactos de las
ayudas que pueden autorizarse «no sólo consisten en el número de toneladas de
capacidad de producción que deban eliminarse, sino que también comprenden
otros elementos, que varían de una región de la Comunidad a otra, tales como el
esfuerzo de reestructuración realizado [anteriormente], los problemas regionales
y sociales provocados por la crisis de la industria siderúrgica, la evolución técnica
y la adaptación de las empresas a las exigencias del mercado» (ibidem, apartado
34). De ello se deduce que la apreciación de la Comisión no puede estar sujeta a
un control que se base únicamente en criterios económicos. Puede legítimamente
tener en cuenta una amplia gama de consideraciones de orden político, económico
o social, en el marco del ejercicio de su facultad discrecional en virtud del artículo
95 del Tratado.
- 112.
- En el presente asunto, el análisis tanto de la motivación y del contenido de la parte
dispositiva de la Decisión controvertida como de su contexto revela que la
Comisión impuso a las empresas beneficiarias condiciones adecuadas como
contrapartida de las ayudas de que se trata, con el fin de contribuir a la
reestructuración del conjunto del sector afectado y a la reducción de las
capacidades, sin dejar de tener en cuenta los objetivos económicos y sociales
perseguidos por la autorización de dichas ayudas (véase el apartado 81 supra).
- 113.
- En efecto, de los puntos V y VI de la motivación de la Decisión impugnada se
desprende que la Comisión veló por la observancia del principio de
proporcionalidad. Afirma especialmente, en el punto V, que, «con objeto de
restringir al máximo el efecto sobre la competencia, la industria siderúrgica pública
italiana deberá contribuir de forma significativa al ajuste estructural que necesita
el sector, mediante reducciones de capacidad efectuadas como contrapartida a laayuda», y que «la ayuda de funcionamiento deberá limitarse a lo estrictamente
necesario». Desde esta perspectiva, impone, en el artículo 2 de dicha Decisión,
reducciones de capacidades de productos acabados, laminados en caliente, de
1,7 millones de toneladas anuales, mediante la eliminación de determinados hornos
de recalentado en Tarento -o, de 0,5 millones de toneladas anuales, mediante el
desmantelamiento de otras instalaciones que hayan fabricado este tipo de
productos hasta la fecha de la privatización de Ilva y que pertenezcan al nuevo
propietario de ILP-, y el cierre completo de las instalaciones de Bagnoli. La
reducción de capacidades global así exigida llega a 2 millones de toneladas anuales
según las precisiones dadas por la Comisión, que indican que la cifra tenía en
cuenta para el cierre de la fábrica de Bagnoli -que poseía una capacidad de
producción máxima de 1,25 millones de toneladas- sólo fue de 0,3 millones de
toneladas. Dicha reducción no resulta manifiestamente desproporcionada, teniendo
en cuenta la situación económica y social en el sector siderúrgico del Estado
miembro de que se trata, en lo que respecta a la reducción global de 19 millones
de toneladas prevista por la Comisión en el marco de su programa de
reestructuración global de la industria siderúrgica europea, en el que se inscribe la
Decisión impugnada.
- 114.
- En particular, la alegación formulada por las partes demandantes para mostrar que
las reducciones de capacidades impuestas en la Decisión controvertida son
inadecuadas debe desestimarse. A este respecto, el Tribunal de Primera Instancia
señala, en primer lugar, que las reducciones de capacidades especificadas en la
Decisión controvertida no abarcan ciertas reducciones que ya hubiesen sido
impuestas en las Decisiones anteriores que autorizaban la concesión de ayudas a
Ilva. Sobre este extremo, las alegaciones de las demandantes son invalidadas por
indicaciones precisas y detalladas facilitadas por la Comisión en lo que respecta,
por un lado, a los tipos de productos y a las instalaciones determinadas que están
sujetos a una reducción de capacidades en virtud de las Decisiones anteriores, y,
por otro lado, a la realización efectiva de esas reducciones, bajo el control de la
Comisión. Asimismo, las demandantes no tienen en cuenta, cuando invocan el
incremento de la capacidad de producción de Ilva que siguió a las inversiones
realizadas por este grupo durante los años anteriores en Tarento y en Novi Ligure,
el hecho de que la Decisión 89/218, que había autorización ayudas a Ilva, no
prohibía a esta empresa efectuar tales inversiones. Además, y en cualquier caso,
la modernización de las instalaciones situadas en Novi Ligure sólo fue realizada
como contrapartida de una reducción de capacidades correspondiente, tal como
resulta de las informaciones facilitadas por la Comisión y no discutidas por las
demandantes. En tales circunstancias, no se puede mantener que, al no imponer,
en la Decisión controvertida, una reducción suplementaria de capacidades
correspondientes a esas inversiones, la Comisión incurrió en un error manifiesto de
apreciación.
- 115.
- Por otra parte, la tesis según la cual la Comisión debería haber tenido en cuenta,
en la Decisión controvertida, las ayudas pagadas anteriormente a Ilva debe
rechazarse igualmente, en la medida en que la autorización de dichas ayudas fue
acordada en circunstancias distintas de las del presente asunto e iba acompañada,
entonces, de la obligación de efectuar ciertas reducciones de capacidades
determinadas, como se acaba de recordar. En el caso de autos, la Decisión
adoptada podía y debía únicamente prever una reducción de capacidades adecuada
con respecto al importe de la ayuda que autorizaba y a su finalidad.
- 116.
- En segundo lugar, procede desestimar las alegaciones de las demandantes según
las cuales las reducciones de capacidades impuestas en el presente asunto son
desproporcionadas porque no tienen en cuenta los anteriores esfuerzos de
reestructuración de Ilva, su rentabilidad y su parte en el exceso de capacidad de
producción de la industria siderúrgica. En efecto, debe señalarse, por un lado, que
los supuestos incrementos de la capacidad de producción de acero bruto, en el
mercado italiano, son en gran parte imputables a las importantes empresas
siderúrgicas privadas establecidas en ese país y no a la empresa pública Ilva, tal
como se desprende de los autos, y, por otro lado, que esta última redujo
especialmente su capacidad de producción de fundición y de acero en 5,78 millones
de toneladas anuales, entre 1980 y 1986, en virtud de la Decisión 89/218. Además,
y en cualquier caso, la tesis de las demandantes, que sugieren que el esfuerzo de
reducción de la capacidad de producción debe recaer exclusivamente sobre las
empresas beneficiarias de una ayuda y tener en cuenta su rentabilidad, dado que
las demás empresas pueden conservar una capacidad excedentaria durante tanto
tiempo como su situación económica se lo permita, no tiene en cuenta la propia
finalidad de la Decisión controvertida. En efecto, la concesión de las referidas
ayudas no tiene por objeto únicamente facilitar la reducción del exceso de
capacidad global de producción, sino que pretende también restablecer la viabilidad
de Ilva, con el fin de perseguir determinadas prioridades económicas y sociales, en
el contexto específico del presente asunto. En este contexto, las reducciones de
capacidades impuestas a Ilva en la Decisión controvertida debían determinarse en
función no sólo de la necesidad de contribuir en una medida determinante al ajuste
estructural en el sector siderúrgico, como contrapartida de las ayudas de que se
trata, sino también en función de las exigencias relacionadas con el
restablecimiento de su viabilidad.
- 117.
- En tercer lugar, en este orden de ideas, no puede acogerse la tesis según la cual
la reducción de capacidades debería haberse apreciado sobre la base de la
producción real de la empresa beneficiaria, y no sobre la de su producción máxima
posible. En efecto, como señala la Comisión, en una situación de exceso de
capacidad, la cantidad producida por una empresa depende esencialmente de la
evolución de la coyuntura. Por tanto, refleja la situación del mercado más bien que
la capacidad de producción de esa empresa. Unicamente la capacidad de
producción máxima -que puede ser movilizada rápidamente y con pocos gastos por
la empresa afectada- representa un valor constante que permite evaluar, con
independencia de los azares coyunturales, la capacidad de que dispone la empresa
realmente. Además, en contra de las alegaciones de las demandantes, una
reducción de dicha capacidad de producción máxima incide sobre el mercado en
la medida en que las instalaciones cerradas ya no están disponibles, especialmente
en caso de desaparición de otras instalaciones o en período de aumento de la
demanda.
- 118.
- Por todas estas razones, la alegación de la demandante que consiste en comparar
las reducciones de capacidades impuestas en el presente asunto con las reducciones
efectuadas en otras Decisiones relativas, por ejemplo, a empresas establecidas en
la antigua Alemania del Este no puede acogerse, en la medida en que las
reducciones de capacidad dependen de la situación específica en el mercado en que
se trate. Pues bien, las demandantes no sólo no dicen cuáles son esas «otras
Decisiones» a las que se refieren, sino que, además, no dan ninguna indicación
relativa tanto al sector de que se trata como a la situación de las empresas
contempladas por esas Decisiones. Por otra parte, en el presente asunto, las únicas
razones precisas invocadas por las demandantes, por las que, según estas últimas,
la situación especial de la industria siderúrgica pública italiana justificaba
reducciones de capacidades notablemente mayores que la que prevé la Decisión
impugnada, son infundadas, tal como acaba de considerarse.
- 119.
- De ello se desprende que la imputación relativa a la vulneración del principio de
proporcionalidad carece de fundamento.
Sobre el cuarto motivo, basado en la violación del principio de no discriminación
Alegaciones de las partes
- 120.
- Las partes demandantes estiman que la Decisión controvertida vulnera la
prohibición de discriminación establecida en la letra b) del artículo 4 del Tratado,
que prohíbe las medidas o prácticas que establezcan una discriminación entre
productores, entre compradores o entre usuarios. Recuerdan que, en su sentencia
de 24 de febrero de 1987, Falck/Comisión (304/85, Rec. p. 871), apartado 27, el
Tribunal de Justicia consideró que «aunque cualquier intervención en materia de
ayudas puede favorecer a una empresa con relación a otra, no obstante, la
Comisión no puede autorizar ayudas cuya concesión pueda ocasionar una
discriminación manifiesta entre el sector público y el sector privado. En efecto, en
semejante caso, la concesión de las ayudas de que se trata provocaría distorsiones
a la competencia en grado perjudicial para el interés común».
- 121.
- La Decisión controvertida vulnera, desde dos puntos de vista, el principio de no
discriminación: lleva a una desigualdad de trato de algunas empresas que se
encuentran en una situación idéntica a la de Ilva, así como a una desigualdad de
trato del sector privado con respecto al sector público, al que pertenece Ilva. En
particular, Thyssen Stahl, Preussag Stahl y las otras empresas miembros de la
asociación de la siderurgia alemana, Wirtschaftsvereinigung Stahl, así como
Hoogovens Groep, que tienen todas ellas excesos de capacidad netamente
inferiores a los de Ilva, son injustamente discriminadas por la Decisión que autoriza
la concesión de ayudas a esta última. Esta consideración vale también para el
conjunto del sector privado, ya que en la práctica las ayudas autorizadas según los
párrafos primero y segundo del artículo 95 del Tratado benefician exclusivamente
a las empresas públicas.
- 122.
- En cuanto a la alegación de Ilva de que la sentencia del Tribunal de Primera
Instancia no debería quebrantar el equilibrio existente entre las posiciones de las
diferentes empresas beneficiarias de subvenciones, las partes demandantes
consideran que es manifiestamente inexacta: Ilva no resultaría discriminada si el
Tribunal de Primera Instancia anulase la Decisión impugnada y se mantuvieran las
otras Decisiones. No hay igualdad en la ilegalidad ni derecho a una igualdad de
trato ilícita.
- 123.
- La Comisión, apoyada por la República Italiana, señala en primer lugar que
cualquier decisión relativa al volumen de las ayudas corresponde a los Estados
miembros, que deben notificar su contenido a la Comisión. A ésta sólo le
corresponde comprobar que los intereses de la Comunidad están globalmente
preservados y que las ayudas previstas persiguen el logro de los objetivos del
Tratado CECA sin falsear la competencia. En el presente asunto, la Decisión
controvertida contribuye indudablemente a la reestructuración de la siderurgia
europea en su totalidad, ya que forma parte de un plan global y va acompañada
de requisitos muy estrictos relativos a la privatización de Ilva y al cierre de
determinados establecimientos. Desde esta perspectiva, no se puede hablar de una
discriminación entre Ilva y las otras empresas siderúrgicas competidoras, ni entre
la siderurgia privada y las empresas siderúrgicas públicas. Además, los cierres
realizados por empresas siderúrgicas privadas podrían también dar lugar a medidas
de apoyo financiero. En particular, varias empresas, entre ellas las tres empresas
demandantes, solicitaron, a través de Eurofer, y obtuvieron, por medio de la
Decisión 94/6/CECA de la Comisión, de 21 de diciembre de 1993, por la que se
autoriza el establecimiento de un mecanismo financiero común para aplicar
programas de cierre individual de capacidades de producción de perfiles pesados,
flejes y bandas anchas laminados en caliente y chapa en cuarto de la industria
siderúrgica comunitaria (DO 1994, L 6, p. 30), la autorización para crear un
mecanismo financiero común a efectos de realizar programas de cierre individual
de capacidades de producción.
- 124.
- Según el Consejo, la Decisión impugnada no vulnera el principio de no
discriminación. En efecto, de las alegaciones formuladas a este respecto por las
partes demandantes no resulta en absoluto que la Decisión impugnada diera lugar
a una diferencia de trato objetivamente injustificada entre la empresa Ilva y las
demandantes.
- 125.
- Ilva señala que no es posible afirmar que las empresas que reciben ayudas son
tratadas de manera diferente de sus competidores, salvo que se demuestre que la
ventaja que de ese modo se les concede no va acompañada de una contrapartida
adecuada en lo que respecta al interés común. Pues bien, en el presente asunto,
las ayudas controvertidas se concedieron sólo como contrapartida de una
compensación adecuada en forma de reestructuración financiera, de reducción de
capacidades y de privatización.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
- 126.
- A tenor de la letra b) del artículo 4 del Tratado, «las medidas o prácticas que
establezcan una discriminación entre productores» se reconocen como
incompatibles con el mercado común del carbón y del acero y, por consiguiente,
quedan prohibidas dentro de la Comunidad.
- 127.
- Según jurisprudencia reiterada, existe discriminación cuando situaciones
comparables son tratadas de manera diferente, dando lugar a una desventaja para
algunos operadores con respecto a otros, sin que esa diferencia de trato estéjustificada por la existencia de diferencias objetivas de cierta importancia (véase la
sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de enero de 1985, Finsider/Comisión,
250/83, Rec. p. 131, apartado 8). Especialmente en el ámbito de las ayudas a la
siderurgia, el Tribunal de Justicia ha considerado que existe desigualdad de trato
y, por tanto, discriminación cuando una Decisión de autorización da lugar «bien
a ventajas distintas para empresas siderúrgicas que se encontraran en la misma
situación, bien a ventajas idénticas para empresas siderúrgicas que estuvieran en
situaciones muy diferentes» (sentencia Alemania/Comisión, antes citada,
apartado 36).
- 128.
- La cuestión de la discriminación en materia de ayudas entre el sector público y el
sector privado en el marco del Tratado CECA fue examinada en la sentencia
Falck/Comisión, antes citada. Tras señalar que la responsabilidad de la concesión
de la ayuda corresponde en primer lugar al Gobierno de que se trate, el Tribunal
de Justicia precisó la función de la Comisión en estos términos: «Es verdad que [...]
aunque cualquier intervención en materia de ayudas puede favorecer a una
empresa con relación a otra, no obstante, la Comisión no puede autorizar ayudas
cuya concesión pueda ocasionar una discriminación manifiesta entre el sector
público y el sector privado. En efecto, en semejante caso, la concesión de las
ayudas de que se trata provocaría distorsiones a la competencia en grado
perjudicial para el interés común» (apartado 27).
- 129.
- En el presente asunto, para determinar si la Decisión controvertida tiene carácter
discriminatorio, procede comprobar si da a la empresa beneficiaria de las ayudas
en cuestión un trato diferente del que daría a otras empresas que se encuentren
en la misma situación, o si da lugar a distorsiones de la competencia en un grado
contrario al interés común.
- 130.
- Para ello, en primer lugar debe señalarse que las partes demandantes no presentan
ningún argumento que pueda demostrar que las referidas ayudas tuvieron un trato
más favorable por parte de la Comisión que otras ayudas de Estado comparables
notificadas a dicha Institución (véase el apartado 118 supra). Tampoco aportan la
menor indicación que permita presumir que la Decisión controvertida puede falsear
las condiciones de competencia «en un grado perjudicial para el interés común»
y dar lugar, por tanto, a discriminaciones «manifiestas» en contra, especialmente,
de las empresas privadas.
- 131.
- Además, como afirma el Gobierno italiano, el contexto en el que la Decisión
controvertida fue adoptada y la propia Decisión no revelan ningún elemento que
permita afirmar que ésta fue influenciada de manera determinante por el hecho
de que la empresa beneficiaria de las ayudas fuese una empresa pública y que, por
consiguiente, la Decisión habría sido diferente en el caso de empresas privadas. Por
otra parte, la naturaleza pública de la empresa afectada no podía legítimamente
ser tenida en cuenta por la Comisión para negarse a autorizar las ayudas de que
se trata, so pena de vulnerar el principio de igualdad de trato entre empresas
públicas y empresas privadas.
- 132.
- Además, es preciso recordar que, como ya se ha señalado (véanse los apartados
112 a 121 supra), las ventajas concedidas a la empresa beneficiaria de las ayudas
de que se trata son proporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos,
gracias especialmente a las obligaciones impuestas como contrapartida a dicha
empresa, en forma de reducción de su capacidad de producción. Además, las
distorsiones de la competencia que resultan de la Decisión controvertida están
limitadas a lo estrictamente necesario (véase el apartado 93 supra) y se justifican
por la finalidad misma de esa Decisión -el restablecimiento de una estructura sana
y rentable de las empresas beneficiarias- que ha sido considerada compatible con
el Tratado (véanse los apartados 77 a 83 supra). Por último, el apartado 3 del
artículo 1 de dicha Decisión prevé que «las ayudas autorizadas no se utilizarán
para llevar a cabo prácticas competitivas desleales». En virtud del apartado 1 del
artículo 6 de la Decisión, en caso de incumplimiento de alguna de estas
obligaciones, la Comisión puede exigir la suspensión del pago o el reembolso de
las ayudas en cuestión.
- 133.
- En tales condiciones, el Tribunal de Primera Instancia señala que la Comisión
actuó en interés común, apreciando los diversos intereses en juego y velando por
la protección de intereses económicos y sociales mayores, a la vez que evitaba las
consecuencias desfavorables para los demás operadores económicos en la medida
en que el objeto mismo y la finalidad de la Decisión controvertida lo permitían.
- 134.
- Este análisis es conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que consideró,
en su sentencia Valsabbia y otros/Comisión, antes citada, apartado 49, lo siguiente:
«En verdad, la Comisión está obligada en virtud del artículo 3 del Tratado a actuar
en interés común, pero ello no quiere decir que deba actuar en interés de todos
los sujetos sin excepción, porque su función no implica que sólo pueda actuar
cuando no se vea afectado ningún interés. Por el contrario, debe actuar apreciando
los diversos intereses y evitando las consecuencias perjudiciales si la decisión que
vaya a adoptar lo permite razonablemente. La Comisión puede, en interés común,
hacer uso de su facultad de decisión según lo exijan las circunstancias, incluso en
perjuicio de determinados intereses particulares».
- 135.
- De ello se deduce que la alegación de las demandantes, según la cual la Decisión
controvertida viola el principio de no discriminación, debe desestimarse.
Sobre el quinto motivo, basado en el incumplimiento de la obligación de motivación
Alegaciones de las partes
- 136.
- Las partes demandantes estiman que la Decisión controvertida incumple la
obligación de motivación prevista por el artículo 15 del Tratado, y ello desde varios
puntos de vista.
- 137.
- En primer lugar, la Decisión controvertida no contiene ninguna motivación en lo
que se refiere a la posibilidad de que la Comisión autorice las ayudas de que se
trata, que son incompatibles con el Código de ayudas vigente, fuera de las
condiciones y de los procedimientos establecidos por dicho Código.
- 138.
- En segundo lugar, la Comisión no indica, en la Decisión controvertida, cuáles de
los objetivos de los artículos 2 y 3 del Tratado contempla al autorizar la concesión
de ayudas a Ilva.
- 139.
- En tercer lugar, la Comisión tampoco motivó de manera satisfactoria el carácter
indispensable de las ayudas autorizadas en el sentido de la jurisprudencia del
Tribunal de Justicia relativa a las condiciones de aplicación de los párrafos primero
y segundo del artículo 95 del Tratado. No tiene en cuenta el hecho de que se han
concedido a Ilva ayudas cuantiosas en varias ocasiones con la condición de que
restablezca su viabilidad en un plazo determinado por medio de un programa de
reestructuración, y que la empresa nunca ha cumplido esa obligación.
- 140.
- Por último, la Comisión no indicó en la Decisión controvertida la razón por la que
una reducción de capacidades de un importe de 2 millones de toneladas anuales
como contrapartida de ayudas de 2.600 millones de ECU sería razonable y
suficiente. Además, dicha Decisión no contiene ninguna mención del examen, por
parte de la Comisión, de las consecuencias de las ayudas sobre la competencia, así
como del riesgo de discriminación con respecto a las demás empresas siderúrgicas.
- 141.
- La Comisión, apoyada por la República Italiana, recuerda que la medida de la
obligación de motivación depende de la naturaleza del acto de que se trate y del
contexto en el que el acto haya sido adoptado (véase, a título de ejemplo, la
sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de enero de 1973, Países Bajos/Comisión,
13/72, Rec. p. 27). En el presente asunto, la motivación es suficiente, tanto por el
contexto global de la Decisión impugnada como por la participación de las
demandantes en las reflexiones de la Comisión sobre la reestructuración de la
siderurgia comunitaria.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
- 142.
- El cuarto guión del párrafo segundo del artículo 5 del Tratado prevé que la
Comunidad «hará públicos los motivos de su acción». El párrafo primero del
artículo 15 precisa que «las Decisiones, las Recomendaciones y los Dictámenes de
la Comisión deberán ser motivados y se referirán a los dictámenes preceptivamente
recabados». De estas disposiciones, así como de los principios generales del
Tratado CECA, se desprende que la Comisión tiene una obligación de motivación
cuando adopta Decisiones generales o individuales, cualquiera que sea la base
jurídica elegida a tal efecto.
- 143.
- Según jurisprudencia reiterada, la motivación debe adaptarse a la naturaleza del
acto de que se trate y debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento
de la Institución de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan
conocer las razones de la medida adoptada y el Juez comunitario pueda ejercer su
control. No se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho
y de Derecho pertinentes. Debe apreciarse en relación no sólo con el tenor literal
del acto, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas
jurídicas que regulan la materia de que se trate (sentencia del Tribunal de Justicia
de 29 de febrero de 1996, Bélgica/Comisión, C-56/93, Rec. p. I-723, y sentencia
Skibsværftsforeningen y otros/Comisión, antes citada, apartado 230). Además, la
motivación de un acto debe apreciarse en función, entre otras cosas, «del interés
que los destinatarios u otras personas afectadas por el acto, en el sentido del
párrafo segundo del artículo 33 del Tratado CECA, puedan tener en recibir
explicaciones» (sentencia del Tribunal de Justicia de 19 de septiembre de 1985,
Hoogovens Groep/Comisión, asuntos acumulados 172/83 y 226/83, Rec. p. 2831,
apartado 24).
- 144.
- En el presente asunto, procede examinar sucesivamente los diversos motivos de las
demandantes relativos a una supuesta insuficiencia de motivación de la Decisión
controvertida. En lo que respecta, en primer lugar, a las razones por las que la
Comisión estimaba que tenía la facultad de autorizar las referidas ayudas, al
margen de lo dispuesto en el Código de ayudas, sobre la base de los párrafos
primero y segundo del artículo 95 del Tratado, esta Decisión contiene una
motivación suficiente, en los puntos I y IV, que expone de manera clara y detallada
que, frente al fuerte deterioro del mercado del acero y a las graves dificultades
surgidas en este sector en varios Estados miembros, entre ellos Italia, la
Comunidad se encontraba en una situación imprevista que justificaba recurrir a
dicho artículo.
- 145.
- Por lo que respecta, en segundo lugar, a las razones por las que la Comisión
consideró que la ayuda en cuestión, cuya finalidad era el restablecimiento de la
viabilidad de la empresa beneficiaria, concurría al logro de los objetivos del
Tratado, debe señalarse que dichas razones se exponen en el punto IV y se
desarrollan a lo largo de toda la motivación de la Decisión. Más concretamente del
punto IV se desprende que, según la Comisión, la razón por la que el saneamiento
de Ilva debe considerarse conforme a los objetivos definidos por los artículos 2 y
3 del Tratado viene dada por las graves dificultades que atraviesa el sector
siderúrgico, en este caso en Italia, desde la segunda mitad de 1990. Dado que la
repercusión tanto económica como social, en el sector siderúrgico del Estado
miembro de que se trata, del restablecimiento de la viabilidad de dicha empresa
era manifiesta en el período de crisis descrito en esta Decisión, la falta de
especificación formal de las disposiciones concretas de los artículos 2 y 3, cuya
aplicación se persigue más especialmente, en el presente asunto, no puede
considerarse como una insuficiencia de motivación. Por otra parte, en los puntos V
y VI de la motivación, la Comisión precisa que la Decisión controvertida pretende
especialmente contribuir a un ajuste estructural del sector mediante reducciones
de capacidad. Señala también que uno de los objetivos perseguidos por los diversos
requisitos que impone consiste en restringir al máximo los efectos de las referidas
ayudas sobre la competencia. En tales circunstancias, el Tribunal de Primera
Instancia estima que la motivación de la Decisión controvertida era suficiente para
permitir a la demandante identificar los objetivos del Tratado que dicha Decisión
pretendía perseguir y para apreciar si el saneamiento de Ilva era conforme a esos
objetivos.
- 146.
- Por lo que respecta, en tercer lugar, a la aptitud de la ayuda de que se trata para
permitir el saneamiento de la empresa beneficiaria de la ayuda, el Tribunal dePrimera Instancia considera que la Decisión controvertida indica claramente los
medios por los que, según la Comisión, debe restablecerse la viabilidad de Ilva,
cuando enumera, especialmente en el punto II de los motivos, las diversas partes
del plan de reestructuración apoyado por dicha ayuda. De ello se desprende
explícitamente que el restablecimiento de la viabilidad de Ilva se persigue a través
de la privatización del grupo, que constituye el objetivo esencial contemplado por
dicha ayuda, y mediante un nuevo programa de organización especialmente por
medio de la escisión de su actividad esencial en dos nuevas sociedades según un
esquema expuesto en la Decisión.
- 147.
- Además, la Comisión precisa, en la Decisión controvertida (punto III de los
motivos), que, en el marco de su examen del plan de reestructuración notificado
por el Gobierno italiano, utilizó los mismos criterios que ya impuso durante la
precedente reestructuración del sector siderúrgico comunitario. Por tanto, tales
criterios no podían ser ignorados por los operadores económicos de dicho sector
y, especialmente, por las demandantes. En tales circunstancias, al especificar los
principales aspectos del plan de reestructuración mencionado, la Decisión
controvertida indicó suficientemente las razones por las que la ayuda de que se
trata permitiría, según la Comisión, dotar a Ilva de una estructura sana y viable.
- 148.
- De ello resulta que, en contra de las alegaciones de las demandantes, los motivos
por los cuales, según la Comisión, las referidas ayudas llegarían a alcanzar los
objetivos perseguidos, a diferencia de las ayudas concedidas a Ilva durante el
período 1988-1991, se desprenden claramente de la Decisión impugnada. En el
punto II de los motivos de dicha Decisión, la Comisión presenta además un balance
de esas ayudas anteriores, que, «en unas condiciones de mercado normales y
mediante una estricta ejecución y una gestión rigurosa», habrían debido garantizar
la viabilidad de la empresa. Señala que, a pesar del enorme esfuerzo de
reestruturación realizado, el objetivo perseguido no pudo ser alcanzado por Ilva,
la cual, desde 1991, siguió acumulando déficit. En el punto IV de los motivos de
la Decisión, la Comisión relaciona esa situación con el fuerte deterioro del mercado
del acero, que éste experimenta desde la segunda mitad de 1990, para justificar la
adopción de la Decisión objeto del litigio en virtud del artículo 95 del Tratado.
- 149.
- Además, la motivación de la Decisión controvertida, en lo que respecta a la
viabilidad de la empresa beneficiaria, es muy ampliamente completada y
desarrollada por los documentos que obran en autos. La Comisión presentó el
texto íntegro de su Comunicación de 15 de diciembre de 1993 al Consejo [doc.
SEC(93) 2089 final], en la que solicitaba el dictamen conforme del Consejo con
arreglo al párrafo primero del artículo 95 del Tratado. Dicha Comunicación, que
recoge en parte el contenido de una Comunicación anterior de 10 de noviembre
de 1993 [doc. SEC(93) 1745 final], contiene un análisis detallado de las condiciones
de viabilidad de la empresa beneficiaria de las ayudas de que se trata (véase el
apartado 92 supra).
- 150.
- Por último, procede desestimar, en cuarto lugar, la imputación según la cual la
motivación es insuficiente en lo que respecta, por un lado, al carácter adecuado de
las reducciones de capacidades impuestas como contrapartida de las ayudas de que
se trata y, por otro lado, a la limitación de las distorsiones de la competencia a que
da lugar. Como ya se ha considerado (véanse los apartados 93 y 113 supra), estos
diversos aspectos fueron ampliamente examinados en la Decisión objeto del litigio.
- 151.
- Del conjunto de las consideraciones expuestas resulta que la Decisión controvertida
no es ilegal por una supuesta insuficiencia de su motivación.
Sobre el sexto motivo, basado en la ilegalidad del procedimiento decisorio
- 152.
- Este motivo se compone de dos partes. La Decisión controvertida difiere del
dictamen conforme del Consejo. Además, no respeta el procedimiento establecido
por los artículos 97 y siguientes del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo
(en lo sucesivo, «Acuerdo EEE»).
Sobre la supuesta violación del dictamen conforme del Consejo
Alegaciones de las partes
- 153.
- Las demandantes mantienen que la Decisión controvertida no respeta el dictamen
conforme emitido por el Consejo. El plazo del 30 de junio de 1994, impuesto a Ilva
para el cumplimiento de sus obligaciones de reducción de capacidades y de cierre
de establecimientos, previsto en la Comunicación de 15 de diciembre de 1993 en
la que se basa el dictamen del Consejo, no se recoge en la parte dispositiva de la
Decisión controvertida. Unicamente se menciona en los considerandos de dicha
Decisión como mero elemento del programa de reestructuración presentado por
el Gobierno italiano.
- 154.
- Por su parte, la Comisión niega que la Decisión controvertida difiera del dictamen
conforme del Consejo. Si bien el plazo del 30 de junio de 1994 no se menciona
expresamente en la parte dispositiva de la Decisión, esta última insiste en la
necesidad de respetar el programa de reestructuración, al que hace referencia el
párrafo octavo del punto II que menciona dicho plazo. Pues bien, según la
jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la motivación constituye uno de los
elementos esenciales de un acto jurídico (véase la sentencia del Tribunal de Justicia
de 23 de febrero de 1988, Reino Unido/Consejo, 131/86, Rec. p. 905, apartado 37).
- 155.
- Ilva señala, por su parte, que el plazo fijado por el Consejo para el cierre de las
instalaciones de que se trata figura en la motivación de la Decisión. Añade que
respetó dicho plazo, de modo que no se puede negar que su mención en la
motivación de la Decisión es suficiente para alcanzar el objetivo perseguido.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
- 156.
- Las partes demandantes estiman que la Decisión controvertida fue adoptada
infringiendo el dictamen conforme del Consejo, prescrito imperativamente por el
párrafo primero del artículo 95 del Tratado, ya que el plazo del 30 de junio de
1994 para el cumplimiento por parte de Ilva de su obligación de reducir sus
capacidades de producción en las instalaciones de Tarento figura en la
Comunicación de la Comisión de 15 de diciembre de 1993 (punto 3.3.4, p. 24), en
la que se basa el dictamen del Consejo de 22 de diciembre de 1993, pero no se
encuentra en la parte dispositiva de la Decisión controvertida, recogiéndose sólo
en su motivación (párrafo octavo del punto II).
- 157.
- No se discute que la fecha de 30 de junio de 1994 figuraba en el programa de
reorganización y de privatización del grupo Ilva, ratificado por el Instituto nazionale
per la ricostruzione industriale (IRI) en septiembre de 1993 y comunicado por el
Gobierno italiano a la Comisión mediante escrito de 13 de diciembre de 1993
(véase el punto II de los motivos de la Decisión de que se trata). Tampoco se
discute que esa fecha figuraba en el punto 3.3.4, p. 24 de la Comunicación de la
Comisión al Consejo de 15 de diciembre de 1993, en la que se basó el dictamen del
Consejo, y que no figura en la parte dispositiva de la Decisión 94/259, sino
únicamente en su motivación (punto II).
- 158.
- Ahora bien, aun cuando el artículo 95 prevé que la Decisión de la Comisión debe
tomarse «con el dictamen conforme del Consejo, emitido por unanimidad», no
determina las modalidades según las cuales la Comisión debe solicitar el dictamen:
en particular, no precisa claramente si la Comisión debe presentar un proyecto de
Decisión al Consejo. La práctica decisoria de la Comisión consiste, desde los años
sesenta, en presentar al Consejo una Comunicación que recoge los elementos
fundamentales del programa nacional de ayudas, así como las grandes líneas de
acción prevista. El procedimiento utilizado para la adopción de la Decisión relativa
a Ilva respeta esta línea de conducta.
- 159.
- Las partes demandantes no cuestionan la práctica que consiste en presentar al
Consejo una Comunicación de un proyecto de Decisión. Unicamente alegan que
un elemento importante de la Comunicación presentada al Consejo no fue recogido
en la parte dispositiva de la Decisión controvertida.
- 160.
- Este motivo podría dar lugar a la anulación de la Decisión controvertida por vicios
sustanciales de forma sólo en el supuesto de que el Consejo no hubiese dado su
dictamen favorable si hubiera sabido que la Comisión incluiría la fecha de 30 de
junio de 1994 en la motivación en lugar de en la parte dispositiva de la Decisión
que iba a adoptar (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 21 de marzo de
1990, Bélgica/Comisión, C-142/87, Rec. p. I-959, así como la sentencia
Skibsværftsforeningen y otros/Comisión, antes citada, apartado 243).
- 161.
- Ahora bien, el propio Consejo afirma que «precisó [...] determinadas condiciones
de concesión de las ayudas, elementos que la Comisión [...] tuvo en cuenta» y que
«apoyó sin reservas el contenido de las medidas» adoptadas por la Comisión.
- 162.
- El Tribunal de Primera Instancia deduce de ello que el dictamen conforme del
Consejo se refería a la esencia de la propuesta de acción prevista por la Comisión,
dejando a ésta cierto margen de acción en cuanto a la forma precisa que debía
tener la Decisión final. Pues bien, la parte dispositiva de la Decisión controvertida
(apartado 1 del artículo 1, apartado 1 del artículo 4 y artículo 6), insiste en la
necesidad absoluta de respetar el programa de reestructuración que se describe en
el punto II de los motivos de la Decisión, el cual menciona expresamente la fecha
de 30 de junio de 1994. En tales circunstancias, no se puede pretender válidamente
que la Decisión controvertida difiere en un punto fundamental de lo que fue
aprobado por el Consejo.
- 163.
- De ello se desprende que la Decisión 94/259 no es ilegal por una pretendida
infracción del dictamen conforme del Consejo.
Sobre la supuesta infracción del artículo 97 del Acuerdo EEE
Alegaciones de las partes
- 164.
- Las partes demandantes mantienen que la Comisión no respetó el procedimiento
decisorio previsto en los artículos 97 y siguientes del Acuerdo EEE, que exigen,
entre otras cosas, que la Parte Contratante de que se trata informe a las demás
Partes Contratantes de las modificaciones de su legislación interna, y que el Comité
Mixto del EEE decida que la legislación modificada no afecta al correcto
funcionamiento del Acuerdo. La obligación de respetar dicho procedimiento resulta
de lo dispuesto en el artículo 27 del Acuerdo EEE en relación con el artículo 5 del
Protocolo 14. Dado que estas normas forman parte integrante del Derecho
comunitario y vinculan a los órganos de la Comunidad, en el marco del ejercicio
de la facultad de apreciación que se les confiere, su infracción constituye, según las
demandantes, una desviación de poder.
- 165.
- Según la Comisión, la referencia a los artículos 97 y siguientes del Acuerdo EEE
no es pertinente. Por un lado, la Decisión controvertida no constituye un caso de
modificación de la legislación. Por otro lado, una eventual infracción de las normas
de procedimiento contempladas por el Acuerdo EEE no podría generar ningún
derecho individual para las partes demandantes. En cualquier caso, tal infracción
sólo podría ser invocada en el marco del EEE y no en el del presente litigio.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
- 166.
- A este respecto, debe señalarse que las disposiciones del Acuerdo EEE invocadas
por las demandantes contienen normas de procedimiento que se refieren a las
relaciones entre las partes contratantes en el marco de dicho Acuerdo, y cuya
infracción está sujeta a un régimen específico de vigilancia (artículo 108 y siguientes
del Acuerdo EEE) y de resolución de litigios (artículo 11 y siguientes del Acuerdo
EEE). Sin que sea necesario preguntarse sobre la procedencia de la postura de la
Comisión según la cual «una eventual infracción de las normas de procedimiento
contempladas por el Acuerdo EEE no puede generar ningún derecho individual
para las demandantes» basta con señalar, en el presente asunto, que la adopción
de la Decisión controvertida no constituye, manifiestamente, un caso de
modificación de la legislación comunitaria, en el sentido del apartado 1 de los
artículos 97 y 99 del Acuerdo EEE, ya que se trata de un acto individual y no
general.
Sobre el séptimo motivo, basado en la violación del derecho de defensa
Alegaciones de las partes
- 167.
- Las partes demandantes opinan que la Decisión controvertida viola el derecho de
defensa. Aunque ello no esté expresamente previsto por el artículo 95 del Tratado,
la Comisión debería haber requerido a los interesados para que presentaran susobservaciones en el marco de un procedimiento de consulta o, por lo menos,
debería haber publicado en el Diario Oficial las solicitudes de autorización de
ayudas que se le habían presentado, sin limitarse a comunicar simplemente que
iniciaba un procedimiento contra Ilva. Tal obligación resulta de los principios
generales de Derecho procesal, habida cuenta de la jurisprudencia del Tribunal de
Justicia relativa al apartado 2 del artículo 93 del Tratado CE (véase especialmente
la sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de noviembre de 1984,
Intermills/Comisión, 323/82, Rec. p. 3809, apartados 15 a 18). Esta es la razón por
la que el apartado 4 del artículo 6 del Código de ayudas prevé que la Comisión
debe emplazar a los interesados para que presenten sus observaciones antes de que
se compruebe que una ayuda es incompatible con el Tratado; esta disposición
debería aplicarse, con mayor razón, en los casos no cubiertos por el Código de
ayudas.
- 168.
- Las partes demandantes impugnan la tesis de la Comisión según la cual no estaba
obligada a oír a los competidores de Ilva antes de adoptar la Decisión debido al
carácter excepcional de una Decisión ad hoc en el sentido del artículo 95 del
Tratado, tesis que no es conciliable con el principio del Estado de Derecho y que
va en contra de una jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia. Además, el
mero conocimiento de la apertura del procedimiento de autorización, conocimiento
obtenido indirectamente a través de Eurofer o en el marco del Comité Consultivo
CECA, no es suficiente. Por un lado, las informaciones obtenidas por medio de
Eurofer no permitieron conocer bien los detalles de los hechos del presente asunto,
y, por otro lado, unas empresas aisladas no tienen ninguna posibilidad real, en el
seno de dicho Comité Consultivo CECA, de hacer valer sus propias observaciones.
- 169.
- La Comisión, apoyada por la República Italiana, señala la inexistencia de normas
que prevean la audiencia de los competidores en el marco de las Decisiones ad hoc
con arreglo al párrafo primero del artículo 95 del Tratado. Habida cuenta del
carácter excepcional de esta Decisión, parece que tampoco están contempladas por
la jurisprudencia relativa al apartado 2 del artículo 93 del Tratado CE. Tampoco
hay infracción de las normas de procedimiento previstas en el artículo 6 del Código
de ayudas. Cuando la Comisión se propone adoptar una Decisión negativa sobre
proyectos de ayuda porque son incompatibles con la letra c) del artículo 4 del
Tratado, el procedimiento debe iniciarse según las disposiciones del Código,
mientras que, cuando la Comisión, con la aprobación del Consejo y tras haber oído
al Comité Consultivo CECA, llega a la conclusión de que procede autorizar una
ayuda con arreglo al artículo 95 del Tratado, el procedimiento aplicado debería ser
entonces el establecido por esta última disposición, que no prevé ninguna audiencia
previa de los competidores. Según la Comisión, las demandantes, en cualquier caso,
tuvieron suficientemente la ocasión de expresarse en todas las fases del
procedimiento, cuyo desarrollo completo pudieron seguir a través de Eurofer y en
su calidad de miembros del Comité Consultivo CECA, que debe ser consultado en
virtud del párrafo primero del artículo 95 del Tratado. De las actas de las
reuniones del Comité Consultivo CECA resulta que los representantes de la
mayoría de las demandantes estaban representados en el Comité Consultivo y que
algunos de ellos dieron su opinión sobre el proyecto de concesión de las ayudas.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
- 170.
- La Decisión controvertida fue adoptada sobre la base de los párrafos primero y
segundo del artículo 95 del Tratado. Esta Disposición prevé el dictamen conforme
del Consejo y la consulta obligatoria al Comité Consultivo CECA. No establece el
derecho de los destinatarios de las Decisiones y de las personas interesadas a ser
oídos. Por su parte, el apartado 4 del artículo 6 del quinto Código de ayudas
establece tal derecho, al prever que, «si, después de haber emplazado a los
interesados para que presenten sus observaciones, la Comisión comprueba que una
ayuda no es compatible con las disposiciones de la presente Decisión, informará
al Estado miembro interesado de su decisión». Esta disposición estaba incluida en
todos los Códigos de ayudas que precedieron al vigente, a partir del primero
(véase, a este respecto, la Decisión n. 257/80/CECA de la Comisión, de 1 de
febrero de 1980, por la que se establecen normas comunitarias para las ayudas
específicas a la siderurgia, DO L 29, p. 5).
- 171.
- Las partes demandante estiman que la Comisión vulneró el derecho de defensa,
en la medida en que, incluso a falta de una disposición expresa del artículo 95 del
Tratado, debería haber iniciado un procedimiento contradictorio en lo que respecta
a ellas, según el modelo del artículo 6 del quinto Código de ayudas. Buscan
también establecer un paralelismo entre el artículo 95 del Tratado CECA y el
apartado 2 del artículo 93 del Tratado CE, con el fin de sentar un principio general
que obligaría a la Comisión a asociar sistemáticamente a los interesados al
procedimiento cada vez que tiene que apreciar la compatibilidad de una ayuda
estatal con el Tratado.
- 172.
- Sin que sea necesario examinar la cuestión de si existe un principio general de
Derecho comunitario que atribuya a los interesados el derecho a ser oídos durante
un procedimiento decisorio en materia de ayudas de Estado, debe señalarse que,
en el marco del procedimiento de adopción de las Decisiones controvertidas con
arreglo al párrafo primero del artículo 95 del Tratado, que prevé la consulta al
Comité Consultivo CECA, las partes demandantes, tuvieron, en cualquier caso, la
ocasión de hacer valer su posición en el seno de dicho Comité. En efecto, en virtud
del artículo 18 del Tratado, éste está compuesto por miembros que representan a
los productores, trabajadores, consumidores y comerciantes. Pues bien, de la lista
de los miembros de dicho Comité (anexo 5 de la dúplica) se desprende que tres
de las demandantes, a saber Wirtschaftsvereinigung Stahl, Preussag Stahl y
Hoogovens Groep, estaban representadas en el nivel más alto en el seno del
Comité. En cuanto a Thyssen Stahl, pudo hacer valer su posición por medio de la
asociación Wirtschaftsvereinigung Stahl, en la que desempeñaba una función
importante, como afirma la Comisión sin que la interesada la contradiga en este
punto preciso. No se niega que la cuestión de las ayudas a Ilva fue largamente
discutida en el seno del Comité y que los representantes de las partes demandantes
estaban presentes y dieron su opinión sobre las medidas propuestas por la
Comisión, bien a título individual o bien por medio de la asociación
Wirtschaftsvereinigung Stahl.
- 173.
- Además, consta que las demandantes había podido dar a conocer su postura sobre
las referidas ayudas, en el presente asunto, antes de la adopción de la Decisión
impugnada, en el marco del procedimiento iniciado con arreglo al apartado 4 del
artículo 6 del Código de ayudas, cuando la República Italiana aún no había
comunicado a la Comisión el nuevo programa de reorganización y de privatización
del grupo Ilva (punto II de la motivación de la Decisión impugnada). El referido
procedimiento concluyó simultáneamente a la adopción de dicha Decisión, tal como
resulta del punto VIII de ésta.
- 174.
- De ello se deduce que, en cualquier caso, la Decisión controvertida no es ilegal por
un supuesto incumplimiento de la obligación de iniciar el procedimiento
contradictorio.
- 175.
- De cuanto precede resulta que el recurso de anulación debe desestimarse.
Costas
- 176.
- Según el apartado 2 del artículo 87 del Reglamento de Procedimiento, la parte que
pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra
parte. De todo lo expuesto resulta que se desestiman las pretensiones de las
demandantes en las que se solicita la anulación de la Decisión controvertida. Dado
que la Comisión e Ilva, parte coadyuvante que interviene en su apoyo, así lo han
solicitado, procede condenar a las partes demandantes al pago de las costas de
aquéllas.
- 177.
- Según el párrafo primero del apartado 4 del artículo 87 del Reglamento de
Procedimiento, los Estados miembros y las Instituciones que intervengan como
coadyuvantes en el litigio soportarán sus propias costas. Por consiguiente, el
Consejo y la República Italiana, partes coadyuvantes, deberán soportar sus propias
costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Primera ampliada)
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Condenar a las partes demandantes al pago de las costas de la parte
demandada y de Ilva Laminati Piani SpA, parte coadyuvante.
3) El Consejo y la República Italiana cargarán cada uno con sus propias
costas.
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SaggioKalogeropoulos
Tiili
Potocki Moura Ramos
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Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 24 de octubre de 1997.
El Secretario
El Presidente
H. Jung
A. Saggio