URTEIL DES GERICHTS (Sechste Kammer)
20. Juni 2019(*)
„Staatliche Beihilfen – Betriebsbeihilfen – Jugendherberge in Berlin – Pachtfreie Nutzung einer öffentlichen Immobilie – Beschluss, mit dem die etwaige Beihilfe für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt wird – Art. 107 Abs. 3 Buchst. c AEUV – Ernsthafte Schwierigkeiten“
In der Rechtssache T‑578/17
a&o hostel and hotel Berlin GmbH, Rechtsnachfolgerin der A & O Hotel and Hostel Friedrichshain GmbH, mit Sitz in Berlin (Deutschland), Prozessbevollmächtigte: Rechtsanwälte S. Heise und M. Lindner,
Klägerin,
gegen
Europäische Kommission, vertreten durch K. Blanck, A. Bouchagiar und T. Maxian Rusche als Bevollmächtigte,
Beklagte,
unterstützt durch
Bundesrepublik Deutschland, vertreten zunächst durch T. Henze und R. Kanitz und dann durch R. Kanitz als Bevollmächtigte im Beistand von Rechtsanwältin K. Dingemann,
Streithelferin,
betreffend eine Klage nach Art. 263 AEUV auf Nichtigerklärung des Beschlusses C(2017) 3220 final der Kommission vom 29. Mai 2017, staatliche Beihilfe SA.43145 (2016/FC) – Deutschland, mutmaßliche nichtsteuerliche Beihilfemaßnahmen zugunsten der Jugendherberge Berlin Ostkreuz gGmbH, von dem eine Zusammenfassung im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht ist (ABl. 2017, C 193, S. 1)
erlässt
DAS GERICHT (Sechste Kammer)
unter Mitwirkung des Präsidenten G. Berardis (Berichterstatter), des Richters S. Papasavvas und der Richterin O. Spineanu-Matei,
Kanzler: N. Schall, Verwaltungsrätin,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 17. Januar 2019
folgendes
Urteil
I. Vorgeschichte des Rechtsstreits
1 Die A & O Hotel and Hostel Friedrichshain GmbH (im Folgenden: A & O), eine Gesellschaft deutschen Rechts, gehörte zu dem von der A & O HOTEL and HOSTELS Holding AG geführten Konzern, der international u. a. als Anbieter von Low-Budget-Unterkünften tätig ist. Sie betrieb in Berlin (Deutschland) im Stadtteil Friedrichshain eine Jugendherberge.
2 Das Deutsche Jugendherbergswerk (im Folgenden: DJH) ist ein gemeinnütziger Verein, der im Bereich der Beherbergungsdienstleistungen für Jugendliche tätig ist. Es umfasst einen Dachverband und 14 Landesverbände. Nach § 5 seiner Satzung besteht der Zweck des DJH in der Förderung der Jugendhilfe, der Völkerverständigung sowie des Umwelt- und Landschaftsschutzes.
3 Am 12. Februar 2014 gründete das DJH die Jugendherberge Berlin Ostkreuz gGmbH (im Folgenden: JBO), eine gemeinnützige Gesellschaft im Sinne des deutschen Rechts mit dem Gesellschaftszweck, eine Jugendherberge am Berliner Ostkreuz (im Folgenden: Ostkreuz-Herberge) zu errichten und zu betreiben. Hierzu wurde am 24. Februar 2014 zwischen dem Land Berlin (Deutschland) und der JBO ein Pachtvertrag (im Folgenden: streitiger Vertrag) geschlossen, mit dem das Land Berlin der JBO eine in seinem Eigentum stehende Immobilie mit einer Bruttogeschossfläche von ungefähr 12 000 m2 auf einem ungefähr 11 000 m2 großen Grundstück überlässt (§ 1 des streitigen Vertrags). Das Pachtverhältnis wurde bis zum 31. Dezember 2044 geschlossen und verlängert sich um jeweils fünf Jahre, wenn es nicht gekündigt wird bzw. vor Ablauf des Pachtverhältnisses keine anderweitige Vereinbarung getroffen wurde (§ 2 des streitigen Vertrags). Es ist vorgesehen, dass die JBO keinen Pachtzins an das Land Berlin zu entrichten hat (§ 6.1 des streitigen Vertrags), aber verpflichtet ist, das Pachtobjekt auf eigene Kosten mit einer geplanten Investitionssumme von etwa 9,4 Mio. Euro für eine Nutzung als Jugendherberge herzurichten und sämtliche erforderlichen Bau‑, Erhaltungs- und Bewirtschaftungsmaßnahmen durchzuführen (§§ 5.2 und 5.3 des streitigen Vertrags).
4 Am 21. September 2015 reichte A & O eine Beschwerde (im Folgenden: Beschwerde) bei der Europäischen Kommission ein, mit der sie namentlich geltend machte, dass das DJH und die JBO gemäß dem streitigen Vertrag rechtswidrige staatliche Beihilfen erhielten, und zwar sowohl in Form von Steuerbefreiungen als auch in Form verschiedener Investitions- und Betriebsbeihilfen. Mit Schreiben vom 26. Januar, 29. Juli und 24. November 2016 übermittelte A & O der Kommission weitere Informationen.
5 Nach dem Eingang der Beschwerde eröffnete die Kommission zwei getrennte Verfahren, zum einen zu den steuerlichen und zum anderen zu den nicht steuerlichen Maßnahmen, die möglicherweise als rechtswidrige staatliche Beihilfen anzusehen waren.
6 Hinsichtlich der fraglichen steuerlichen Maßnahmen wies die Kommission die Beschwerde durch Verwaltungsschreiben vom 11. November 2015 zurück.
7 Auf Ersuchen der Kommission nahm die Bundesrepublik Deutschland mehrfach zu den Fragen Stellung, die von A & O in der Beschwerde und in ihren weiteren Schreiben zu den in dem streitigen Vertrag vorgesehenen nicht steuerlichen Maßnahmen aufgeworfen wurden.
8 A & O strengte parallel dazu beim Verwaltungsgericht Berlin (Deutschland) ein Verfahren an, das u. a. die Frage betraf, ob der streitige Vertrag einen wirtschaftlichen Vorteil für die JBO enthält.
9 Die Kommission fasste gemäß Art. 4 Abs. 3 der Verordnung (EU) 2015/1589 des Rates vom 13. Juli 2015 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 108 [AEUV] (ABl. 2015, L 248, S. 9) den Beschluss C(2017) 3220 final vom 29. Mai 2017, staatliche Beihilfe SA.43145 (2016/FC) – Deutschland, mutmaßliche nichtsteuerliche Beihilfemaßnahmen zugunsten der Jugendherberge Berlin Ostkreuz gGmbH, von dem eine Zusammenfassung im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht ist (ABl. 2017, C 193, S. 1) (im Folgenden: angefochtener Beschluss). Darin ging sie in der Sache davon aus, dass kein förmliches Prüfverfahren nach Art. 108 Abs. 2 AEUV (im Folgenden: förmliches Prüfverfahren) einzuleiten sei, weil die von der Bundesrepublik Deutschland gegenüber der JBO gemäß dem streitigen Vertrag getroffenen nicht steuerlichen Maßnahmen (im Folgenden: streitige Maßnahmen), sofern sie als staatliche Beihilfen zu qualifizieren sein sollten, gemäß Art. 107 Abs. 3 Buchst. c AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbar seien.
10 Genauer betrachtet meinte die Kommission erstens, dass die streitigen Maßnahmen in der Tat selektiv seien, da sie nur für die JBO gälten, die, da sie entgeltliche Beherbergung anbiete, eine wirtschaftliche Tätigkeit ausübe (Erwägungsgründe 46 bis 49 des angefochtenen Beschlusses). Es sei zudem möglich, dass der streitige Vertrag der JBO unter Einsatz staatlicher Mittel einen wirtschaftlichen Vorteil gewähre, der geeignet sein könnte, den Wettbewerb zwischen der JBO und anderen Unternehmen, die Low-Budget-Unterkünfte anböten, zu verfälschen (Erwägungsgründe 45, 50 und 53 des angefochtenen Beschlusses) und den Handel zwischen den Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen, da die Stadt Berlin auch von Touristen aus anderen Mitgliedstaaten als der Bundesrepublik Deutschland besucht werde (Erwägungsgründe 54 bis 56 des angefochtenen Beschlusses). Die Kommission war allerdings der Auffassung, dass die Feststellung, ob der wirtschaftliche Vorteil tatsächlich bestehe und – soweit dies der Fall sei – in welcher Höhe, nicht erforderlich sei. Insoweit verwies die Kommission darauf, dass die ihr von der Bundesrepublik Deutschland und A & O im Verlauf des Vorprüfungsverfahrens vorgelegten Sachverständigengutachten widersprüchlich seien und ihr lediglich die Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens eine abschließende Klärung dieser Frage ermöglicht hätte. Sie führte allerdings, auch wenn sie davon ausging, dass die übrigen Voraussetzungen für das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe im vorliegenden Fall erfüllt seien, aus, dass es vorzuziehen sei, das nationale Gericht (vgl. oben, Rn. 8) über die Frage der Gewährung eines wirtschaftlichen Vorteils befinden zu lassen, die sie offenlassen könne, da die streitigen Maßnahmen offensichtlich mit dem Binnenmarkt vereinbar seien (Erwägungsgründe 51, 52 und 59 des angefochtenen Beschlusses).
11 Zweitens schloss die Kommission aus, dass die mit den streitigen Maßnahmen gewährte potenzielle staatliche Beihilfe als bestehende Beihilfe eingestuft werden könne (Erwägungsgründe 61 bis 63 des angefochtenen Beschlusses). Sie lasse sich auch nicht in eine der in der Verordnung (EU) Nr. 651/2014 der Kommission vom 17. Juni 2014 zur Feststellung der Vereinbarkeit bestimmter Gruppen von Beihilfen mit dem Binnenmarkt in Anwendung der Artikel 107 und 108 [AEUV] (ABl. 2014, L 187, S. 1) vorgesehenen Fallgruppen einordnen (Erwägungsgründe 64 bis 66 des Beschlusses).
12 Drittens war die Kommission der Ansicht, dass die streitigen Maßnahmen, für den Fall, dass sie zu einer staatlichen Beihilfe geführt haben sollten, nicht nach ihrem Beschluss 2012/21/EU vom 20. Dezember 2011 über die Anwendung von Art. 106 Abs. 2 [AEUV] auf staatliche Beihilfen in Form von Ausgleichsleistungen zugunsten bestimmter Unternehmen, die mit der Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut sind (ABl. 2012, L 7, S. 3), von der Pflicht zur vorherigen Anmeldung freigestellt gewesen wären, da sie keine Beschreibung des Ausgleichsmechanismus und der Parameter für die Berechnung, Überwachung und Änderung der Ausgleichsleistungen enthielten, die nach Art. 4 Buchst. d dieses Beschlusses verlangt werde. Sie ließ die Frage, ob die von der JBO angebotenen Dienstleistungen unter Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse (im Folgenden: DAWI) fallen könnten und ob der Verzicht auf einen Pachtzins in dem streitigen Vertrag eine Ausgleichsleistung für die Erbringung von DAWI sei, jedoch offen (Erwägungsgründe 67 bis 73 des angefochtenen Beschlusses).
13 Viertens prüfte die Kommission die streitigen Maßnahmen anhand von Art. 107 Abs. 3 Buchst. c AEUV und führte im Wesentlichen Folgendes aus:
– Mit den streitigen Maßnahmen werde eindeutig das Ziel verfolgt, die aktive Teilnahme der Jugendlichen an der Gesellschaft und den Austausch von jungen Menschen zu unterstützen sowie das kulturelle und historische Bewusstsein junger Menschen zu schärfen. Dies sei nach Art. 165 Abs. 1 AEUV als Ziel von allgemeinem Interesse der Europäischen Union anzusehen (Erwägungsgründe 78 bis 81 des angefochtenen Beschlusses).
– Sie seien zur Verwirklichung dieses Ziels von allgemeinem Interesse geeignet. Zum einen biete die Ostkreuz-Herberge nämlich ein integriertes Jugendbildungszentrum und verfolge ein pädagogisches Konzept, das dank qualifizierter Mitarbeiter und der Zusammenarbeit mit verschiedenen Einrichtungen aus den Bereichen Soziales, Kultur und Sport die Gelegenheit biete, der Stadt Berlin nicht nur einen rein touristischen Besuch abzustatten, sondern den Besuch auf ihre historische und politische Vielfalt auszurichten. Zum anderen sei die JBO nach deutschem Recht gemeinnützig, verfolge keine Gewinnerzielungsabsicht und fördere die Jugendhilfe (Erwägungsgründe 82 bis 88 des angefochtenen Beschlusses).
– Ihnen komme ein Anreizeffekt zu, da die Jugendherberge mit ihrem Bildungszentrum ohne die sich aus dem streitigen Vertrag ergebende Unterstützung nicht hätte umgesetzt werden können oder ihre Tätigkeiten zumindest in geringerem Umfang und mit geringerer Qualität ausgeübt worden wären, so dass das Ziel der Förderung der Jugendhilfe nicht erreicht worden wäre (89. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses).
– Sie seien verhältnismäßig, da sie von den Verwaltungsbehörden des Landes Berlin beschlossen worden seien, die über vertiefte Kenntnisse des Sektors verfügten. Es gebe keinerlei Hinweise darauf, dass sie zu übermäßigen Gewinnen führen würden. Alle Gewinne müssten ohnehin für die Ziele der Jugendhilfe verwendet werden, da die JBO keine Gewinnerzielungsabsicht habe (90. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses).
– Sie hätten für den Bereich der touristischen Low-Budget-Unterkünfte in Berlin nur unwesentliche Auswirkungen auf den Wettbewerb und beeinträchtigten den Handel zwischen den Mitgliedstaaten nicht in einem dem gemeinsamen Interesse zuwiderlaufenden Maße (Erwägungsgründe 92 bis 94 des angefochtenen Beschlusses).
14 Die Kommission gelangte auf dieser Grundlage zu dem Ergebnis, dass die streitigen Maßnahmen, angenommen, sie könnten als staatliche Beihilfen eingestuft werden, notwendig und verhältnismäßig seien und dass der Beitrag der Errichtung der Ostkreuz-Herberge mit einem Bildungszentrum zu dem angestrebten Ziel von allgemeinem Interesse die negativen Auswirkungen auf den Wettbewerb und den Handel zwischen den Mitgliedstaaten ausgleiche (96. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses).
II. Verfahren und Anträge der Parteien
15 Mit Klageschrift, die am 28. August 2017 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat A & O die vorliegende Klage erhoben.
16 In ihrer Klagebeantwortung, die am 7. November 2017 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die Kommission u. a. die Unzulässigkeit der Klage mit der Begründung geltend gemacht, dass die von A & O ihren Prozessbevollmächtigten erteilte Vollmacht die Erhebung der vorliegenden Klage nicht abdecke.
17 Die Bundesrepublik Deutschland hat mit Schriftsatz, der am 13. November 2017 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, ihre Zulassung als Streithelferin zur Unterstützung der Anträge der Kommission beantragt.
18 Mit Entscheidung vom 13. Dezember 2017 hat der Präsident der Sechsten Kammer des Gerichts diesem Antrag stattgegeben. Die Bundesrepublik Deutschland hat den Streithilfeschriftsatz am 26. Februar 2018 eingereicht.
19 In der Erwiderung, die am 8. Januar 2018 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat A & O u. a. geltend gemacht, die Klagebeantwortung sei verspätet.
20 Das schriftliche Verfahren ist am 16. April 2018 nach dem Eingang der Stellungnahme von A & O zum Streithilfeschriftsatz abgeschlossen worden.
21 Mit gesondertem Schriftsatz, der am 24. Mai 2018 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die Kommission, gestützt auf Art. 130 Abs. 2 der Verfahrensordnung des Gerichts, die Zulässigkeit der Anlagen zur Stellungnahme von A & O zum Streithilfeschriftsatz mit der Begründung in Abrede gestellt, dass es sich um neue Beweismittel handle, die unter Verstoß gegen Art. 85 der Verfahrensordnung vorgelegt worden seien. A & O hat hierzu innerhalb der gesetzten Frist eine Stellungnahme abgegeben; die Bundesrepublik Deutschland hat hingegen nicht Stellung genommen.
22 Mit Beschluss vom 25. Oktober 2018 hat das Gericht (Sechste Kammer) die oben in Rn. 21 genannte Einrede gemäß Art. 130 Abs. 7 der Verfahrensordnung dem Endurteil vorbehalten.
23 Auf Vorschlag des Berichterstatters hat das Gericht beschlossen, das mündliche Verfahren zu eröffnen. Im Rahmen prozessleitender Maßnahmen nach Art. 89 der Verfahrensordnung hat es A & O zur Vorlage bestimmter Dokumente und die Kommission zur Beantwortung bestimmter Fragen aufgefordert. Diesen Maßnahmen ist innerhalb der gesetzten Frist entsprochen worden.
24 Mit am 15. November 2018 bei der Kanzlei des Gerichts eingereichtem Schreiben hat die Klägerin, die a&o hostel and hotel Berlin GmbH, mitgeteilt, dass sie infolge eines Zusammenschlusses Rechtsnachfolgerin von A & O sei.
25 Die Parteien haben in der Sitzung vom 17. Januar 2019 mündlich verhandelt und Fragen des Gerichts beantwortet. Auf Fragen des Gerichts hat dabei erstens die Kommission die oben in Rn. 16 genannte Unzulässigkeitseinrede, zweitens die Klägerin die oben in Rn. 19 genannte Unzulässigkeitseinrede, drittens die Kommission die oben in Rn. 21 genannte Einrede und viertens die Bundesrepublik Deutschland den Kostenantrag aus dem Streithilfeschriftsatz zurückgezogen. Diese Erklärungen sind im Protokoll der mündlichen Verhandlung festgehalten worden.
26 Die Klägerin beantragt,
– den angefochtenen Beschluss für nichtig zu erklären;
– der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
27 Die Kommission beantragt,
– die Klage abzuweisen;
– der Klägerin die Kosten aufzuerlegen.
28 Die Bundesrepublik Deutschland beantragt, die Klage als unzulässig und in jedem Fall als unbegründet abzuweisen.
III. Rechtliche Würdigung
29 Zur Stützung der Klage macht die Klägerin als einzigen Klagegrund einen Verstoß gegen Art. 108 Abs. 2 AEUV, Art. 4 Abs. 4 und Art. 15 Abs. 1 der Verordnung 2015/1589 sowie Art. 296 Abs. 2 AEUV geltend, da die Kommission den angefochtenen Beschluss trotz des Vorliegens ernsthafter Schwierigkeiten hinsichtlich der Vereinbarkeit der streitigen Maßnahmen mit dem Binnenmarkt erlassen habe, ohne das förmliche Prüfverfahren zu eröffnen.
30 Die Bundesrepublik Deutschland greift in Unterstützung der Kommission das Vorbringen der Klägerin in der Sache an. Darüber hinaus macht sie im Gegensatz zur Kommission auch geltend, dass die Klage unzulässig sei.
A. Zur Zulässigkeit
31 Die Bundesrepublik Deutschland erhebt zwei Unzulässigkeitseinreden gegen die vorliegende Klage, zum einen hinsichtlich der Klagebefugnis und zum anderen hinsichtlich des Rechtsschutzinteresses der Klägerin.
32 Erstens wolle die Klägerin mit der vorliegenden Klage nicht ihre Verfahrensrechte wahren, sondern sie bestreite die Richtigkeit der Annahme der Kommission, dass die streitigen Maßnahmen von Art. 107 Abs. 3 Buchst. c AEUV gedeckt seien. Somit könne sich die Zulässigkeit der Klage nicht automatisch aus dem Umstand ergeben, dass sie als Beteiligte im Sinne von Art. 108 Abs. 2 AEUV angesehen werden könne, sondern hänge u. a. von der Frage ab, ob sie von dem angefochtenen Beschluss im Sinne der mit dem Urteil vom 15. Juli 1963, Plaumann/Kommission (25/62, EU:C:1963:17), begründeten Rechtsprechung individuell betroffen sei. Dies sei vorliegend nicht der Fall, da die Marktstellung der Klägerin durch die streitigen Maßnahmen nicht spürbar beeinträchtigt werde, die zumindest derzeit keinerlei wirtschaftlichen Vorteil für die JBO umfassten und die Klägerin nicht daran gehindert hätten, ihre Tätigkeit in Berlin weiter auszubauen.
33 Zweitens brächte die Nichtigerklärung des angefochtenen Beschlusses, die die Klägerin mit der vorliegenden Klage erreichen könnte, ihr keinerlei Vorteil, so dass sie, selbst unter der Annahme, dass sie die Wahrung ihrer Verfahrensrechte erstreiten wolle, über kein Rechtsschutzinteresse verfüge. Die durch Art. 108 Abs. 2 AEUV in Verbindung mit Art. 24 der Verordnung 2015/1589 eröffneten Verfahrensrechte verliehen den Beteiligten keinen Anspruch auf einen Beschluss, der ihren Wünschen entspreche, sondern nur das Recht, am Verfahren beteiligt zu werden und nach einer Entscheidung der Kommission, das förmliche Prüfverfahren zu eröffnen, eine Stellungnahme abzugeben. Die Klägerin habe sich jedoch bereits im Vorprüfungsverfahren mehrfach äußern können. Zudem habe die Klägerin eine Kopie des angefochtenen Beschlusses erhalten, wie dies in Art. 24 Abs. 1 Satz 2 der Verordnung 2015/1589 für nach einem förmlichen Prüfverfahren erlassene Beschlüsse vorgesehen sei.
34 Die Klägerin erwidert, dass sie eine Verletzung ihrer Verfahrensrechte geltend mache, so dass sie nicht gehalten sei, ihre individuelle Betroffenheit im Sinne des Urteils vom 15. Juli 1963, Plaumann/Kommission (25/62, EU:C:1963:17), darzulegen. Die mit Art. 6 Abs. 1 Satz 2 der Verordnung 2015/1589 eröffneten Rechte seien eng verbunden mit der Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens durch die Kommission mittels eines Beschlusses, der – wie in Art. 6 Abs. 1 Satz 1 dieser Verordnung vorgesehen – eine Zusammenfassung der wesentlichen Sach- und Rechtsfragen, eine vorläufige Würdigung des Beihilfecharakters der geplanten Maßnahme und Ausführungen über ihre Bedenken hinsichtlich der Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt enthalte. Mangels eines solchen Beschlusses habe die Klägerin im vorliegenden Fall insbesondere nicht vorhersehen können, dass die Kommission die streitigen Maßnahmen auf der Grundlage von Art. 107 Abs. 3 Buchst. c AEUV bewerten werde, so dass sie zu dieser Frage im Vorprüfungsverfahren keine Stellungnahme abgegeben habe.
35 In der mündlichen Verhandlung hat die Kommission auf eine Frage des Gerichts bestätigt, dass sie die Zulässigkeit der Klage nicht in Abrede stelle. Dies ist im Sitzungsprotokoll vermerkt worden.
36 Nach Art. 40 Abs. 4 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union, der nach Art. 53 dieser Satzung auf das Verfahren vor dem Gericht anwendbar ist, können mit den aufgrund des Beitritts gestellten Anträgen nur die Anträge einer Partei unterstützt werden. Der Streithelfer muss zudem nach Art. 142 Abs. 3 der Verfahrensordnung den Rechtsstreit in der Lage annehmen, in der dieser sich zur Zeit des Beitritts befindet. Daraus folgt, dass die Bundesrepublik Deutschland nicht zur Erhebung einer Unzulässigkeitseinrede befugt ist und dass der Unionsrichter die von ihr hierzu vorgebrachten Angriffsmittel grundsätzlich nicht zu prüfen braucht. Da es sich jedoch um eine unverzichtbare Prozessvoraussetzung handelt, ist die Zulässigkeit der Klage nach Art. 129 der Verfahrensordnung von Amts wegen zu prüfen (vgl. in diesem Sinne und entsprechend Urteil vom 9. Juni 2016, Magic Mountain Kletterhallen u. a./Kommission, T‑162/13, nicht veröffentlicht, EU:T:2016:341, Rn. 38 und die dort angeführte Rechtsprechung).
37 In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass eine natürliche oder juristische Person gemäß Art. 263 Abs. 4 AEUV nur dann gegen einen an eine andere Person gerichteten Beschluss Klage erheben kann, wenn sie dieser Beschluss unmittelbar und individuell betrifft oder wenn es sich um einen Rechtsakt mit Verordnungscharakter handelt, der sie unmittelbar betrifft und keine Durchführungsmaßnahmen nach sich zieht. Die Bundesrepublik Deutschland ist alleinige Adressatin des angefochtenen Beschlusses, so dass zu klären ist, ob die Klägerin die gerade erwähnten Zulässigkeitsvoraussetzungen erfüllt.
38 Zunächst ist festzustellen, dass es sich bei dem angefochtenen Beschluss nicht um einen Rechtsakt mit Verordnungscharakter handeln kann, da er sich auf eine Einzelbeihilfe bezieht (vgl. in diesem Sinne Beschluss vom 3. April 2014, CFE‑CGC France Télécom-Orange/Kommission, T‑2/13, nicht veröffentlicht, EU:T:2014:226, Rn. 28, und Urteil vom 3. Dezember 2014, Castelnou Energía/Kommission, T‑57/11, EU:T:2014:1021, Rn. 23). Daher ist zu ermitteln, ob der Beschluss die Klägerin unmittelbar und individuell betrifft.
39 Hierzu ist darauf hinzuweisen, dass die Kommission mit dem nach Art. 4 Abs. 3 der Verordnung 2015/1589 erlassenen Beschluss, keine Einwände zu erheben, nicht nur die fraglichen Maßnahmen für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt, sondern implizit auch die Einleitung des in Art. 108 Abs. 2 AEUV und Art. 6 Abs. 1 dieser Verordnung vorgesehenen förmlichen Prüfverfahrens ablehnt (vgl. in diesem Sinne und entsprechend Urteile vom 24. Mai 2011, Kommission/Kronoply und Kronotex, C‑83/09 P, EU:C:2011:341‚ Rn. 45, und vom 27. Oktober 2011, Österreich/Scheucher-Fleisch u. a., C‑47/10 P, EU:C:2011:698‚ Rn. 42).
40 Stellt die Kommission nach einer vorläufigen Prüfung fest, dass die angemeldete Maßnahme Anlass zu Bedenken hinsichtlich ihrer Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt gibt, ist sie nach Art. 4 Abs. 4 der Verordnung 2015/1589 verpflichtet, einen Beschluss über die Eröffnung des in Art. 108 Abs. 2 AEUV und Art. 6 Abs. 1 dieser Verordnung vorgesehenen förmlichen Verfahrens zu erlassen. Nach dem Wortlaut dieser letzteren Bestimmung werden in einem solchen Beschluss der betreffende Mitgliedstaat und die anderen Beteiligten zu einer Stellungnahme innerhalb einer Frist von normalerweise höchstens einem Monat aufgefordert (vgl. in diesem Sinne und entsprechend Urteil vom 24. Mai 2011, Kommission/Kronoply und Kronotex, C‑83/09 P, EU:C:2011:341‚ Rn. 46).
41 Im vorliegenden Fall ist der angefochtene Beschluss ein auf Art. 4 Abs. 3 der Verordnung 2015/1589 gestützter Beschluss, keine Einwände zu erheben, dessen Rechtmäßigkeit davon abhängt, ob ernsthafte Schwierigkeiten hinsichtlich der Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Binnenmarkt bestehen. Da solche ernsthaften Schwierigkeiten in die Eröffnung eines förmlichen Prüfverfahrens münden müssen, an dem die Beteiligten im Sinne von Art. 1 Buchst. h dieser Verordnung teilnehmen können, ist davon auszugehen, dass jeder Beteiligte im Sinne dieser letztgenannten Bestimmung von einem solchen Beschluss unmittelbar und individuell betroffen ist. Die Personen, denen die Verfahrensgarantien nach Art. 108 Abs. 2 AEUV und Art. 6 Abs. 1 dieser Verordnung zugutekommen, können deren Beachtung nämlich nur durchsetzen, wenn sie die Möglichkeit haben, den Beschluss, keine Einwände zu erheben, vor dem Unionsrichter anzufechten (vgl. in diesem Sinne und entsprechend Urteil vom 24. Mai 2011, Kommission/Kronoply und Kronotex, C‑83/09 P, EU:C:2011:341‚ Rn. 47 und die dort angeführte Rechtsprechung).
42 Die in Rn. 19 des angefochtenen Beschlusses zugestandene Tatsache, dass es sich bei der Klägerin um eine Beteiligte im Sinne von Art. 108 Abs. 2 AEUV und Art. 1 Buchst. h der Verordnung 2015/1589 handelt, wird weder von der Kommission noch von der Bundesrepublik Deutschland in Abrede gestellt.
43 Daher kann die Klägerin zulässigerweise die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Beschlusses angreifen, soweit sie mit der Klage den Schutz ihrer Verfahrensrechte sicherzustellen sucht.
44 Die Klägerin führt hierzu aus, dass ihre Klage die Wahrung ihrer Verfahrensrechte als Beteiligte im Sinne von Art. 108 Abs. 2 AEUV insoweit bezwecke, als diese durch die Weigerung, das förmliche Verfahren zu eröffnen, beeinträchtigt würden. Der Nachweis der ernsthaften Schwierigkeiten der Kommission bei der Prüfung einer Beihilfe könne nicht vom Vorliegen von Fehlern, u. a. bei der Anwendung von Art. 107 Abs. 3 Buchst. c AEUV, losgelöst werden.
45 Zum Vorbringen der Bundesrepublik Deutschland, dass die Klägerin unzulässige Nichtigkeitsgründe vorbringe, die auf behauptete Beurteilungsfehler in Bezug auf die Vereinbarkeit der streitigen Maßnahmen mit dem Binnenmarkt gestützt würden, ist darauf hinzuweisen, dass ein Kläger, wenn er die Nichtigerklärung eines Beschlusses, keine Einwände zu erheben, beantragt, jeden Klagegrund geltend machen kann, der für den Nachweis geeignet ist, dass die Beurteilung der für die Kommission in der Vorprüfungsphase verfügbaren Anhaltspunkte Anlass zu ernsthaften Schwierigkeiten hinsichtlich der Vereinbarkeit der fraglichen Maßnahme hätte geben müssen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 7. November 2012, CBI/Kommission, T‑137/10, EU:T:2012:584‚ Rn. 64).
46 Das Anführen solcher Argumente kann aber weder den Gegenstand der Klage noch die Voraussetzungen ihrer Zulässigkeit ändern. Vielmehr liegt im Bestehen von ernsthaften Schwierigkeiten hinsichtlich dieser Vereinbarkeit gerade der Nachweis, der zu erbringen ist, um zu zeigen, dass die Kommission verpflichtet war, das förmliche Verfahren zu eröffnen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 7. November 2012, CBI/Kommission, T‑137/10, EU:T:2012:584‚ Rn. 65 und die dort angeführte Rechtsprechung).
47 Im Rahmen einer solchen Klage sind also die Klagegründe, mit denen die Vereinbarkeit der Beihilfe in Abrede gestellt wird, nicht für unzulässig zu erklären, sondern vom Gericht unter dem Blickwinkel des Bestehens ernsthafter Schwierigkeiten zu prüfen (vgl. Urteil vom 7. November 2012, CBI/Kommission, T‑137/10, EU:T:2012:584‚ Rn. 66 und die dort angeführte Rechtsprechung).
48 Im vorliegenden Fall ist der Klageschrift klar zu entnehmen, dass die Klägerin mit dem einzigen Klagegrund die Nichtigerklärung des Beschlusses, keine Einwände zu erheben, unter Berufung darauf beantragt, dass der angefochtene Beschluss unter Verletzung ihrer Verfahrensrechte erlassen worden sei (vgl. oben, Rn. 29 und 44).
49 Da es sich somit um eine Klage handelt, mit der die Rechtmäßigkeit des ohne Eröffnung des förmlichen Verfahrens getroffenen Beschlusses in Abrede gestellt wird, sind alle von der Klägerin im einzigen Klagegrund vorgebrachten Argumente zu prüfen, um zu beurteilen, ob sie ernsthafte Schwierigkeiten erkennen lassen, angesichts deren die Kommission dieses Verfahren hätte eröffnen müssen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 7. November 2012, CBI/Kommission, T‑137/10, EU:T:2012:584‚ Rn. 68).
50 Folglich ist die Klägerin klagebefugt.
51 In Bezug auf die Unzulässigkeitseinrede, die auf den Vortrag eines fehlenden Rechtsschutzinteresses gestützt ist, ist darauf hinzuweisen, dass eine Nichtigkeitsklage einer natürlichen oder juristischen Person nach ständiger Rechtsprechung nur zulässig ist, wenn die betreffende Person ein Interesse an der Nichtigerklärung der angefochtenen Handlung hat. Ein solches Interesse setzt voraus, dass die Nichtigerklärung dieser Handlung als solche Rechtswirkungen haben kann und der Rechtsbehelf der Partei, die ihn eingelegt hat, damit im Ergebnis einen Vorteil verschaffen kann (vgl. Urteil vom 17. September 2015, Mory u. a./Kommission, C‑33/14 P, EU:C:2015:609‚ Rn. 55 und die dort angeführte Rechtsprechung).
52 Sollte das Gericht im vorliegenden Fall eine Verpflichtung der Kommission zur Eröffnung des förmlichen Verfahrens bejahen und den angefochtenen Beschluss für nichtig erklären, müsste die Kommission einen Beschluss nach Art. 4 Abs. 4 der Verordnung 2015/1589 mit dem in Art. 6 Abs. 1 dieser Verordnung vorgesehenen Inhalt erlassen, zu dem die Klägerin nach Prüfung dieses Beschlusses Stellung nehmen könnte. Die Klägerin wäre damit, wie sie mit Recht geltend macht (vgl. Rn. 34), in der Lage, ihre Verfahrensrechte sehr viel zielgerichteter und informierter auszuüben als im Vorprüfungsverfahren.
53 Folglich besteht ein Rechtsschutzinteresse der Klägerin.
54 Die Klage ist somit zulässig.
B. Begründetheit
55 Mit dem einzigen Klagegrund (siehe oben, Rn. 29) macht die Klägerin im Wesentlichen vier Rügen geltend, und zwar erstens eine unzureichende Prüfung der streitigen Maßnahmen anhand von Art. 107 Abs. 3 Buchst. c AEUV durch die Kommission, zweitens das Fehlen einer Prüfung der streitigen Maßnahmen nach den für DAWI geltenden Regelungen, drittens einen Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz und viertens den Umstand, dass die deutschen Behörden eine Ausschreibung hätten durchführen müssen, anstatt die streitigen Maßnahmen zu erlassen.
56 Vor dem Einstieg in die Prüfung der Rügen der Klägerin sind einige Vorbemerkungen anzubringen.
1. Vorbemerkungen
57 Die Kommission ist nach der Rechtsprechung verpflichtet, das Verfahren gemäß Art. 108 Abs. 2 AEUV einzuleiten, ohne hierbei über einen Ermessensspielraum zu verfügen, wenn sie nach einer ersten Prüfung im Verfahren nach Art. 108 Abs. 3 AEUV nicht die Überzeugung gewinnen kann, dass die in Rede stehende staatliche Maßnahme keine „Beihilfe“ im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV darstellt oder dass sie, wenn sie als Beihilfe eingestuft wird, mit dem AEU-Vertrag vereinbar ist, oder wenn dieses Verfahren es ihr nicht erlaubt hat, die ernsthaften Schwierigkeiten hinsichtlich der Beurteilung der Vertragskonformität der betroffenen Maßnahme auszuräumen (vgl. Urteil vom 22. Dezember 2008, British Aggregates/Kommission, C‑487/06 P, EU:C:2008:757‚ Rn. 113 und 185 sowie die dort angeführte Rechtsprechung; vgl. in diesem Sinne auch Urteil vom 10. Mai 2005, Italien/Kommission, C‑400/99, EU:C:2005:275‚ Rn. 48). Diese Verpflichtung findet im Übrigen ausdrückliche Bestätigung in Art. 4 Abs. 4 und Art. 15 Abs. 1 der Verordnung 2015/1589 (vgl. entsprechend Urteil vom 22. Dezember 2008, British Aggregates/Kommission, C‑487/06 P, EU:C:2008:757‚ Rn. 113).
58 Der Begriff der ernsthaften Schwierigkeiten ist seinem Wesen nach ein objektiver. Ob solche Schwierigkeiten vorliegen, ist anhand der Umstände des Erlasses des angefochtenen Rechtsakts sowie seines Inhalts in objektiver Weise zu beurteilen, wobei die Gründe des Beschlusses zu den Angaben in Beziehung zu setzen sind, über die die Kommission verfügte, als sie sich zur Vereinbarkeit der streitigen Beihilfen mit dem Binnenmarkt äußerte (vgl. Urteil vom 28. März 2012, Ryanair/Kommission, T‑123/09, EU:T:2012:164‚ Rn. 77 und die dort angeführte Rechtsprechung). Die Rechtmäßigkeitskontrolle des Gerichts hinsichtlich der Frage, ob ernsthafte Schwierigkeiten vorgelegen haben, kann sich deshalb ihrem Wesen nach nicht auf die Prüfung auf offensichtliche Beurteilungsfehler beschränken (vgl. Urteile vom 27. September 2011, 3F/Kommission, T‑30/03 RENV, EU:T:2011:534‚ Rn. 55 und die dort angeführte Rechtsprechung, sowie vom 10. Juli 2012, Smurfit Kappa Group/Kommission, T‑304/08, EU:T:2012:351‚ Rn. 80 und die dort angeführte Rechtsprechung). Ein von der Kommission ohne Eröffnung des förmlichen Verfahrens erlassener Beschluss kann nämlich allein aus diesem Grund wegen Unterlassung der im AEU-Vertrag vorgesehenen kontradiktorischen und eingehenden Prüfung für nichtig erklärt werden, selbst wenn nicht nachgewiesen wird, dass die Bewertungen, die die Kommission in der Sache vorgenommen hat, Rechts- oder Tatsachenfehler enthielten (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 9. September 2010, British Aggregates u. a./Kommission, T‑359/04, EU:T:2010:366‚ Rn. 58).
59 Außerdem ergibt sich aus der Rechtsprechung, dass es einen Anhaltspunkt für das Bestehen ernsthafter Schwierigkeiten darstellt, wenn die von der Kommission im Vorprüfungsverfahren vorgenommene Prüfung unzureichend oder unvollständig war (Urteile vom 9. Dezember 2014, Netherlands Maritime Technology Association/Kommission, T‑140/13, nicht veröffentlicht, EU:T:2014:1029, Rn. 49, und vom 19. September 2018, HH Ferries u. a./Kommission, T‑68/15, EU:T:2018:563, Rn. 62).
60 Die Klägerin trägt die Beweislast dafür, dass ernsthafte Schwierigkeiten bestanden, und sie kann diesen Beweis durch ein Bündel übereinstimmender Anhaltspunkte erbringen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 17. März 2015, Pollmeier Massivholz/Kommission, T‑89/09, EU:T:2015:153‚ Rn. 51 und die dort angeführte Rechtsprechung).
2. Zur ersten Rüge: unzureichende Prüfung der streitigen Maßnahmen anhand von Art. 107 Abs. 3 Buchst. c AEUV durch die Kommission
61 Die Klägerin wirft der Kommission im Wesentlichen vor, die streitigen Maßnahmen nicht hinreichend vertieft anhand von Art. 107 Abs. 3 Buchst. c AEUV geprüft zu haben.
62 Die Kommission entgegnet zunächst, dass sie bei der Anwendung von Art. 107 Abs. 3 Buchst. c AEUV über ein weites Ermessen verfüge, dessen Ausübung wirtschaftliche und soziale Wertungen umfasse, in Bezug auf die der Unionsrichter nur eine beschränkte Kontrolle ausübe.
63 Nach Art. 107 Abs. 3 Buchst. c AEUV können Beihilfen zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden, soweit sie die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft.
64 Bei der Anwendung von Art. 107 Abs. 3 AEUV verfügt die Kommission nach der Rechtsprechung in der Tat über ein weites Ermessen, dessen Ausübung wirtschaftliche und soziale Wertungen voraussetzt, die auf Unionsebene vorzunehmen sind. Das Gericht darf bei der Kontrolle der Rechtmäßigkeit der Ausübung dieser Entscheidungsfreiheit die Beurteilung durch die zuständige Stelle nicht durch seine eigene Beurteilung ersetzen, sondern muss sich auf die Prüfung beschränken, ob diese Beurteilung offensichtlich irrig oder ermessensmissbräuchlich ist (vgl. Urteil vom 15. Dezember 2005, Italien/Kommission, C‑66/02, EU:C:2005:768‚ Rn. 135 und die dort angeführte Rechtsprechung; vgl. in diesem Sinne auch Urteil vom 8. März 1988, Exécutif régional wallon und Glaverbel/Kommission, 62/87 und 72/87, EU:C:1988:132‚ Rn. 21). Da das weite Ermessen der Kommission komplexe wirtschaftliche und soziale Wertungen impliziert, die auf Unionsebene vorzunehmen sind, führt das Gericht in Bezug auf diese Wertungen nur eine beschränkte Kontrolle durch. Diese ist auf die Prüfung beschränkt, ob die Verfahrensvorschriften und die Begründungspflicht beachtet wurden, ob der Sachverhalt zutreffend festgestellt wurde und ob kein offensichtlicher Beurteilungsfehler und kein Ermessensmissbrauch vorliegen (Urteil vom 12. Mai 2011, Région Nord-Pas-de-Calais und Communauté d’agglomération du Douaisis/Kommission, T‑267/08 und T‑279/08, EU:T:2011:209, Rn. 132).
65 Es ist allerdings darauf hinzuweisen, dass das Gericht im vorliegenden Fall nicht die Richtigkeit der Würdigung der Kommission zur Anwendung von Art. 107 Abs. 3 Buchst. c AEUV auf die streitigen Maßnahmen zu kontrollieren hat, sondern vielmehr zu prüfen hat, ob die Kommission das Vorliegen ernsthafter Schwierigkeiten hinsichtlich der Vereinbarkeit dieser Maßnahmen mit dem Binnenmarkt zu Recht verneinen konnte.
66 Insoweit ergibt sich aus der oben in den Rn. 57 bis 60 angeführten Rechtsprechung, dass die Nachprüfungsbefugnis des Gerichts in Bezug auf den objektiven Begriff der ernsthaften Schwierigkeiten keinen Beschränkungen unterliegt.
67 Es ist somit zu prüfen, ob der Vortrag der Klägerin zum Nachweis dafür geeignet ist, dass die Kommission keine umfassende und ausreichende Prüfung der streitigen Maßnahmen vorgenommen hat und dass sie nicht über sämtliche Anhaltspunkte verfügte, die es ihr erlaubt hätten, nach Abschluss einer ersten Prüfung anhand von Art. 107 Abs. 3 Buchst. c AEUV ernsthafte Schwierigkeiten hinsichtlich der Vereinbarkeit dieser Maßnahmen mit dem Binnenmarkt zu verneinen.
68 Das Vorbringen der Klägerin ist anhand dieser Erwägungen zu prüfen.
a) Zur Einstufung der streitigen Maßnahmen als Betriebsbeihilfen
69 Nach Ansicht der Klägerin hat die Kommission den Umstand nicht berücksichtigt, dass die streitigen Maßnahmen Betriebsbeihilfen seien, die aufgrund ihrer Eigenart nicht als offensichtlich mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden könnten. Derartige Beihilfen könnten nur ausnahmsweise unter Art. 107 Abs. 3 Buchst. c AEUV fallen, insbesondere dann, wenn die Tätigkeit der Beihilfebegünstigten positive Nebeneffekte mit sich bringe, wie dies in der Rechtssache der Fall gewesen sei, in der das Urteil vom 9. Juni 2016, Magic Mountain Kletterhallen u. a./Kommission (T‑162/13, nicht veröffentlicht, EU:T:2016:341), ergangen sei. Im Übrigen habe sich jene Rechtssache auf eine Beihilferegelung bezogen und nicht, wie im vorliegenden Fall, auf eine Einzelbeihilfe.
70 Die Kommission weist darauf hin, dass die streitigen Maßnahmen allenfalls eine potenzielle Betriebsbeihilfe darstellten und dass Betriebsbeihilfen ausnahmsweise unter Art. 107 Abs. 3 AEUV fallen könnten, insbesondere wenn sie zur Förderung einer dauerhaften und ausgeglichenen wirtschaftlichen Entwicklung geeignet seien oder zur Realisierung eines genau definierten Zieles von gemeinsamem Interesse beitrügen, die Voraussetzungen der Erforderlichkeit, Geeignetheit und Verhältnismäßigkeit erfüllten, einen Anreizeffekt hätten und übermäßig negative Auswirkungen auf Handel und Wettbewerb in der Union vermieden. Sie hält sich hingegen nicht für verpflichtet, in allen Fällen eine detaillierte wirtschaftliche Marktanalyse vorzunehmen. Zudem brächten die streitigen Maßnahmen positive Nebeneffekte mit sich, die mit den im Urteil vom 9. Juni 2016, Magic Mountain Kletterhallen u. a./Kommission (T‑162/13, nicht veröffentlicht, EU:T:2016:341), herausgearbeiteten vergleichbar seien.
71 Die Bundesrepublik Deutschland unterstützt den Vortrag der Kommission, ergänzt aber, dass die streitigen Maßnahmen zum gegenwärtigen Zeitpunkt keinerlei Beihilfe zugunsten der JBO enthielten.
72 Erstens ist darauf hinzuweisen, dass die Kommission die Aufgabe, darüber zu befinden, ob die streitigen Maßnahmen eine staatliche Beihilfe darstellen, grundsätzlich dem nationalen Gericht (vgl. oben, Rn. 8) überlassen durfte, solange sie im Ergebnis zu Recht von einer Vereinbarkeit dieser etwaigen Beihilfe mit dem Binnenmarkt ausgehen konnte.
73 Daraus ergibt sich allerdings, dass der Beschluss der Kommission, keine Einwände gegen die streitigen Maßnahmen zu erheben, im Wesentlichen auf der Feststellung beruht, dass eine Beihilfe – angenommen, in den streitigen Maßnahmen sollte eine solche zu sehen sein – gemäß Art. 107 Abs. 3 Buchst. c AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbar wäre (97. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses). Folglich kann die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Beschlusses nur geprüft werden, indem diese Annahme zugrunde gelegt und geprüft wird, ob der Vortrag der Klägerin die Feststellung stützt, dass die auf die vorstehende Bestimmung gestützte Vereinbarkeit der streitigen Maßnahmen mit dem Binnenmarkt entgegen der Ansicht der Kommission ernsthafte Schwierigkeiten aufwarf. Hierbei ist hervorzuheben, dass die Intensität der Prüfung, die die Kommission im Hinblick auf die Vereinbarkeit durchzuführen hatte, in keiner Weise dadurch verringert wird, dass das Vorliegen einer Beihilfe nur als Annahme zugrunde gelegt wurde. Anderenfalls stünde es der Kommission nämlich frei, die Vereinbarkeit einer staatlichen Maßnahme mit dem Binnenmarkt aufgrund der in ihrem Ermessen stehenden Entscheidung, die Frage, ob es sich um eine staatliche Beihilfe handelt, offenzulassen, weniger tiefgreifend zu prüfen. Daher kann die Kommission mit dem Umstand, dass sie im vorliegenden Fall keinen abschließenden Standpunkt zum Vorliegen einer staatlichen Beihilfe eingenommen und sich mithin lediglich zur Vereinbarkeit einer bloß potenziellen Beihilfe geäußert hat, nicht zielführend argumentieren.
74 Zudem ist anzumerken, dass das Vorbringen der Bundesrepublik Deutschland, es liege derzeit keine Beihilfe zugunsten der JBO vor, vollkommen irrelevant ist. Da die Frage des Vorliegens einer Beihilfe in dem angefochtenen Beschluss ausdrücklich offengelassen wurde, kann nicht davon ausgegangen werden, dass der verfügende Teil dieses Beschlusses durch die Feststellung gestützt wurde, dass überhaupt keine Beihilfe vorliege. Die Prüfung dieser Frage kann damit nicht zum Gegenstand der vorliegenden Klage gehören.
75 Zweitens haben die Parteien in der mündlichen Verhandlung zu der Frage, ob die streitigen Maßnahmen Betriebsbeihilfen darstellen können, auf eine Frage des Gerichts hin bestätigt, dass diese Maßnahmen, sollte sie das nationale Gericht für eine Beihilfe halten, sehr wohl eine Betriebsbeihilfe darstellen würden. Dies deckt sich mit dem Standpunkt, den die Kommission in den Erwägungsgründen 64 bis 66 des angefochtenen Beschlusses vertreten hat.
76 Die Einstufung der streitigen Maßnahmen als potenzielle Betriebsbeihilfe führt allerdings nicht dazu, dass die Annahme der Kommission, soweit eine Beihilfe vorläge, wäre diese mit dem Binnenmarkt vereinbar, widerlegt würde.
77 Denn auch wenn Betriebsbeihilfen, d. h. Beihilfen, die ein Unternehmen von den Kosten befreien, die es normalerweise im Rahmen seines laufenden Betriebs oder seiner üblichen Tätigkeit zu tragen hätte, nach der Rechtsprechung grundsätzlich verboten sind und nicht in den Anwendungsbereich von Art. 107 Abs. 3 AEUV fallen, so kennt diese Regel doch gewisse Ausnahmen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 8. Juni 1995, Siemens/Kommission, T‑459/93, EU:T:1995:100‚ Rn. 48, und vom 9. Juni 2016, Magic Mountain Kletterhallen u. a./Kommission, T‑162/13, nicht veröffentlicht, EU:T:2016:341‚ Rn. 116).
78 Daraus ergibt sich zum einen, dass die Vereinbarkeit der streitigen Maßnahmen mit dem Binnenmarkt nach Art. 107 Abs. 3 Buchst. c AEUV nicht deshalb ausgeschlossen ist, weil es sich um eine mögliche Betriebsbeihilfe handelt. Zum anderen musste die Kommission die Vereinbarkeit anhand dieser Bestimmung besonders sorgfältig prüfen, da es sich um eine Ausnahme von dem Grundsatz handelte, dass solche Beihilfen normalerweise nicht zulässig sind.
79 Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass die Kommission, wenn sie – wie im vorliegenden Fall – über die Vereinbarkeit von Maßnahmen mit dem Binnenmarkt befindet, bei denen es sich möglicherweise um Einzelbeihilfen handelt, verpflichtet ist, eine genauere Prüfung vorzunehmen, als dies für eine Beihilferegelung verlangt wird (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 9. Juni 2016, Magic Mountain Kletterhallen u. a./Kommission, T‑162/13, nicht veröffentlicht, EU:T:2016:341‚ Rn. 112 und die dort angeführte Rechtsprechung).
b) Zu der in dem angefochtenen Beschluss durchgeführten Prüfung der Vereinbarkeit der streitigen Maßnahmen mit dem Binnenmarkt
80 Die Klägerin rügt mehrere Gesichtspunkte des Gedankengangs, der in dem angefochtenen Beschluss dargelegt und oben in den Rn. 13 und 14 zusammengefasst ist und mit dem die Kommission zu dem Ergebnis gelangt ist, dass die streitigen Maßnahmen gemäß Art. 107 Abs. 3 Buchst. c AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbar seien. In der mündlichen Verhandlung hat die Klägerin auf eine entsprechende Frage des Gerichts bestätigt, dass sie sowohl geltend macht, dass der Beschluss im Sinne von Art. 296 Abs. 2 AEUV nicht ausreichend begründet sei, als auch, dass die Kommission nicht zu der Schlussfolgerung berechtigt gewesen sei, dass die Vereinbarkeit der streitigen Maßnahmen mit dem Binnenmarkt keine ernsthaften Schwierigkeiten aufwerfe.
81 Zunächst ist das Vorbringen der Klägerin zur Stichhaltigkeit der Erwägungen zu prüfen, die die Kommission in dem angefochtenen Beschluss dargelegt hat, um das Vorliegen ernsthafter Schwierigkeiten hinsichtlich des Anreizeffekts, der Erforderlichkeit und der Verhältnismäßigkeit der streitigen Maßnahmen sowie des Fehlens einer Beeinträchtigung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten in einem dem gemeinsamen Interesse zuwiderlaufenden Maße auszuschließen.
1) Zum Anreizeffekt, zur Erforderlichkeit und zur Verhältnismäßigkeit der streitigen Maßnahmen
82 Erstens hat die Kommission nach Ansicht der Klägerin mit der Feststellung, es gebe keinerlei Hinweise dafür, dass die streitigen Maßnahmen zu übermäßigen Gewinnen führen würden, die Feststellungslast ins Gegenteil verkehrt. Ein Beschluss nach Art. 108 Abs. 3 AEUV und Art. 4 Abs. 3 der Verordnung 2015/1589 sei nur statthaft, wenn eine Unverhältnismäßigkeit der betreffenden Maßnahmen bereits prima facie ausgeschlossen werden könne. Die in dem angefochtenen Beschluss aufgeführten Erwägungen seien hierfür offensichtlich unzureichend, da die Höhe der Beihilfe und ihre Intensität nach den eigenen Feststellungen der Kommission intransparent seien und der streitige Vertrag keine Klarstellung zu den Kosten liefere, die durch den Verzicht des Landes Berlin auf die Erhebung eines marktüblichen Pachtzinses möglicherweise ausgeglichen würden.
83 Die Kommission habe sich insoweit zu Unrecht auf den Hinweis beschränkt, dass die Verwaltungsbehörden des Landes Berlin vertiefte Kenntnis vom Finanzierungsbedarf und den Kapazitäten der Jugendherbergen vor Ort hätten, und sei zu Unrecht davon ausgegangen, dass diese Kenntnis ausreiche, um sicherzustellen, dass die streitigen Maßnahmen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz beachteten. Die deutschen Behörden hätten keine Prüfung zur Verhältnismäßigkeit der streitigen Maßnahmen durchgeführt, sondern hätten sich mit der Begründung, dass § 47 Abs. 3 des Gesetzes des Landes Berlin zur Ausführung des Kinder- und Jugendhilfegesetzes (GVBl. 2001, S. 134), zuletzt geändert durch Art. XII des Gesetzes zur Regelung von Partizipation und Integration in Berlin vom 15. Dezember 2010 (GVBl. 2010, S. 560), die entgeltfreie Überlassung von öffentlichen Räumen an Jugendhilfeträger gestatte, darauf beschränkt, dem Antrag des DJH zu entsprechen.
84 Zweitens sei der Vortrag der Kommission, die JBO sei, gesetzt den Fall, dass die streitigen Maßnahmen zu einer Überkompensation führten, als gemeinnützige juristische Person verpflichtet, ihre Gewinne für ihren satzungsmäßigen Zweck der Jugendhilfe zu reinvestieren, ein Zirkelschluss.
85 Die Kommission macht geltend, dass der angefochtene Beschluss eine umfassende Prüfung der streitigen Maßnahmen anhand von Art. 107 Abs. 3 Buchst. c AEUV enthalte.
86 Zunächst weist die Kommission darauf hin, dass die streitigen Maßnahmen zu dem in Art. 165 AEUV genannten Ziel der Jugendförderung und des Ausbaus des Jugendaustauschs beitrügen. Aufgrund des breiten pädagogischen Ansatzes der JBO seien sie erforderlich und geeignet.
87 Danach macht die Kommission geltend, sie habe beim Erlass des angefochtenen Beschlusses die Verhältnismäßigkeit der streitigen Maßnahmen feststellen können, indem sie sich nicht nur auf die langjährigen Erfahrungswerte der Verwaltungsbehörden des Landes Berlin, sondern auch auf mehrere in der Verwaltungsakte enthaltene Unterlagen gestützt habe. Die streitigen Maßnahmen hätten zudem einen Anreizeffekt, da das Projekt zur Realisierung der Ostkreuz-Herberge und insbesondere die Elemente, die deren Bildungszentrum beträfen, ohne diese Maßnahmen nicht hätten umgesetzt werden können.
88 Schließlich trägt die Kommission vor, ihre Begründung hinsichtlich der von der JBO erwirtschafteten Gewinne und deren Zweckbindung an ihr Ziel der Jugendhilfe stelle keinen Zirkelschluss dar. Sowohl die Kosten als auch die prognostizierten Einnahmen seien sehr wohl auf der Grundlage schriftlicher Analysen einbezogen und ordnungsgemäß berücksichtigt worden.
89 Die Bundesrepublik Deutschland macht geltend, dass die Angemessenheit der streitigen Maßnahmen bereits durch die gesetzlichen Vorgaben für die Förderung der Jugendhilfe und die Gemeinnützigkeit der JBO gewährleistet seien.
90 Erstens ist zum Vorbringen der Klägerin, die Kommission habe die Feststellungslast ins Gegenteil verkehrt, darauf hinzuweisen, dass eine staatliche Beihilfe nicht nur der Förderung einer Tätigkeit dienen muss, die ein im öffentlichen Interesse liegendes Ziel darstellt, sondern hierzu auch geeignet, erforderlich und angemessen sein muss, damit sie nach Art. 107 Abs. 3 Buchst. c AEUV für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt werden kann (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 15. Juni 2010, Mediaset/Kommission, T‑177/07, EU:T:2010:233‚ Rn. 125).
91 Ferner kann die Kommission eine Beihilfe nach der Rechtsprechung nur dann nach Art. 107 Abs. 3 Buchst. c AEUV für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklären, wenn sie feststellen kann, dass diese Beihilfe zur Verwirklichung einer zusätzlichen Tätigkeit beiträgt, die das begünstigte Unternehmen mit seinen eigenen Mitteln nicht erfolgreich hätte durchführen können. Mit anderen Worten darf es den Mitgliedstaaten nicht gestattet werden, Zahlungen zu leisten, die die finanzielle Lage des begünstigten Unternehmens verbessern, ohne zur Erreichung der in Art. 107 Abs. 3 AEUV vorgesehenen Ziele erforderlich zu sein. Eine Beihilfe darf nämlich keine Modalitäten umfassen, deren beschränkende Auswirkungen über das hinausgehen, was erforderlich ist, um mit der Beihilfe die nach den Verträgen zulässigen Ziele zu erreichen (vgl. Urteil vom 18. Januar 2012, Djebel – SGPS/Kommission, T‑422/07, nicht veröffentlicht, EU:T:2012:11‚ Rn. 122 und 123 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
92 Im Rahmen der Anwendung von Art. 108 Abs. 3 AEUV und Art. 4 Abs. 3 der Verordnung 2015/1589 obliegt es somit der Kommission, darzulegen, dass sie über hinreichende Anhaltspunkte zur Vereinbarkeit der Maßnahmen des betreffenden Mitgliedstaats mit dem Binnenmarkt verfügt.
93 Hierzu ist darauf hinzuweisen, dass die Kommission im 89. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses einen Anreizeffekt der streitigen Maßnahmen festgestellt hat, da die Jugendherberge mit ihrem Bildungszentrum ohne sie nicht hätte verwirklicht werden können oder zumindest ihre Tätigkeiten in geringerem Umfang und mit geringerer Qualität ausgeübt worden wären, so dass das Ziel der Förderung der Jugendhilfe nicht erreicht worden wäre. Im 90. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses hat die Kommission die Auffassung vertreten, dass die streitigen Maßnahmen verhältnismäßig seien, wobei sie sich auf die vertieften Kenntnisse der Behörden des Landes Berlin bezog und feststellte, dass es zum einen keinerlei Hinweis darauf gebe, dass diese Maßnahmen zu übermäßigen Gewinnen führen würden. Zum anderen müssten solche Gewinne, sollten sie anfallen, in die Jugendhilfe reinvestiert werden.
94 Zweitens ergibt sich zum Anreizeffekt einer staatlichen Maßnahme aus der Rechtsprechung, dass für die Anwendung von Art. 107 Abs. 3 Buchst. c AEUV die Frage zu prüfen ist, ob das von dem Mitgliedstaat verfolgte im öffentlichen Interesse liegende Ziel auch ohne ein Eingreifen des Mitgliedstaats verwirklicht worden wäre (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 9. Juni 2016, Magic Mountain Kletterhallen u. a./Kommission, T‑162/13, nicht veröffentlicht, EU:T:2016:341‚ Rn. 77).
95 Zur Stützung der im 89. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses enthaltenen Feststellungen hat die Kommission in der Klagebeantwortung vorgetragen, der Anreizeffekt ergebe sich eindeutig aus den Kostenkalkulationen in der Präsentation des Projekts zur Errichtung der Ostkreuz-Herberge vom 5. November 2013 (im Folgenden: Projektpräsentation) und einem Bericht zu dessen Finanzierung vom 18. April 2013 – die als Anlagen zur Klageschrift vorgelegt worden seien – sowie aus denen in den Anhängen des streitigen Vertrags und des im Jahr 2010 zwischen dem Land Berlin und dem DJH geschlossenen ersten Pachtvertrags, der mangels Finanzierung nicht zur Realisierung dieser Herberge geführt habe. Diese Berechnungen zeigten auch, dass die erhebliche Eigenbeteiligung seitens der JBO in Höhe von mehreren Mio. Euro bei gleichzeitig festgesetzten Übernachtungspreisen nur dann erbracht werden könne, wenn zugleich die Zurverfügungstellung der Immobilie pachtfrei erfolge.
96 Die Kommission hat ferner in ihrer schriftlichen Beantwortung einer Frage des Gerichts angemerkt, dass die Dokumente, auf die sie sich in der Klagebeantwortung hinsichtlich des Anreizeffekts der streitigen Maßnahmen bezogen habe, in ihrem Kontext auszulegen seien, der weitere Dokumente aus der Verwaltungsakte einschließe, die in dem angefochtenen Beschluss, u. a. in dessen Erwägungsgründen 4 und 31, genannt seien. Aus all diesen Dokumenten ergebe sich, dass jede mögliche Nutzung der Ostkreuz-Herberge ohne die streitigen Maßnahmen, wie die Kommission im 89. Erwägungsgrund des Beschlusses ausgeführt habe, nicht kostendeckend gewesen wäre.
97 In der mündlichen Verhandlung hat die Kommission den Schwerpunkt u. a. auf die Projektpräsentation gelegt, die den Nachweis ermögliche, dass selbst durch den Erlass der streitigen Maßnahmen nicht habe verhindert werden können, dass die JBO während der ersten Jahre ihrer Tätigkeit in Bezug auf die Ostkreuz-Herberge Verluste erleide.
98 Es ist hervorzuheben, dass die Dokumente, auf die sich die Kommission hier stützen möchte, im 89. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses in keiner Weise erwähnt werden. In den Erwägungsgründen 4 und 31 dieses Beschlusses, auf die sich die Kommission vor dem Gericht berufen hat, werden die von den deutschen Behörden vorgelegten Dokumente lediglich genannt, und zwar im Sachverhaltsteil des Beschlusses bzw. in dem Teil, der der Zusammenfassung des Vorbringens dieser Behörden zum Vorliegen eines Vorteils – und mithin einer staatlichen Beihilfe – gewidmet ist, nicht aber in dem Teil, der sich mit der Vereinbarkeit dieser Beihilfe beschäftigt. Außerdem enthält kein Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses eine Prüfung der Projektpräsentation, obwohl dieser nach den Ausführungen der Kommission vor dem Gericht für ihre Argumentation zum Anreizeffekt eine wesentliche Bedeutung zukommt.
99 Folglich lässt sich weder mit dem 89. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses noch mit den weiteren von der Kommission genannten Erwägungsgründen dieses Beschlusses der Nachweis führen, dass sie eine ausreichende und vollständige Prüfung des Anreizeffekts der streitigen Maßnahmen durchgeführt hat, die es ihr erlaubt hätte, das Vorliegen ernsthafter Schwierigkeiten in dieser Hinsicht auszuschließen (vgl. oben, Rn. 59 und 67). Das Vorliegen solcher Schwierigkeiten wird im Übrigen durch den Umstand bestätigt, dass die Kommission versucht, sich für den Vortrag, den streitigen Maßnahmen komme ein Anreizeffekt zu, auf Aktenstücke zu stützen, die hauptsächlich die Frage betreffen, ob diese Maßnahmen wegen eines dem damit Begünstigten möglicherweise gewährten Vorteils eine staatliche Beihilfe darstellen oder nicht. Hierzu ist darauf zu verweisen, dass die Kommission, obwohl die in Rede stehenden Dokumente in der Verwaltungsakte vorliegen, eingeräumt hat, dass es ihr nicht möglich gewesen sei, das Vorliegen ernsthafter Schwierigkeiten hinsichtlich eines Vorteils auszuschließen und dass diese Frage, wie sich aus dem 52. Erwägungsgrund des Beschlusses ergebe, der Würdigung durch das nationale Gericht habe überlassen werden müssen. Unter diesen Umständen ist es der Kommission verwehrt, sich – im Übrigen zum ersten Mal vor dem Gericht – darauf zu berufen, dass diese Dokumente, auch wenn sie nicht ausreichten, um das Vorliegen ernsthafter Schwierigkeiten zu dieser Frage auszuschließen, es dennoch erlaubten, derartige Schwierigkeiten in Bezug auf den Anreizeffekt der streitigen Maßnahmen auszuschließen.
100 Auch in ihrer schriftlichen Antwort auf die Fragen des Gerichts betont die Kommission zudem – obgleich sie vorgibt, aus den ihr vorliegenden Zahlen lasse sich schließen, dass die JBO ohne die streitigen Maßnahmen über viele Jahre Verluste erlitten hätte – ein weiteres Mal die bestehenden Widersprüche zwischen den verschiedenen ihr vorgelegten Gutachten.
101 Auch wenn die Wahl der Kommission, sich nicht zum Vorliegen eines Vorteils zu äußern, an sich nicht zu beanstanden ist, so kann sie doch nicht dazu führen, dass die Kommission ohne die Durchführung einer ausreichenden und vollständigen Prüfung der maßgeblichen Fragen im Ergebnis das Fehlen ernsthafter Schwierigkeiten annehmen darf (vgl. oben, Rn. 72 und 73). Dies gilt umso mehr, als die streitigen Maßnahmen, sollten sie eine staatliche Beihilfe darstellen, als Einzelbetriebsbeihilfe anzusehen wären (vgl. oben, Rn. 75), in Bezug auf die die Kommission zu einer sorgfältigeren Prüfung verpflichtet war (vgl. oben, Rn. 78 und 79).
102 Drittens war die Kommission jedenfalls gehalten, auch die Verhältnismäßigkeit der streitigen Maßnahmen zu prüfen. Ihre oben in Rn. 93 inhaltlich wiedergegebene Argumentation hierzu findet sich erst im 90. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses. Es bleibt zu untersuchen, ob sich die Argumentation der Kommission auf eine Prüfung stützt, die es ermöglicht, jede ernsthafte Schwierigkeit auch bezogen auf die Verhältnismäßigkeit auszuschließen.
103 Einleitend ist daran zu erinnern, dass der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verlangt, dass die durch die Rechtsakte der Unionsorgane auferlegten Maßnahmen zur Erreichung des verfolgten Ziels geeignet sind und nicht die Grenzen des dazu Erforderlichen überschreiten (Urteil vom 18. September 1986, Kommission/Deutschland, 116/82, EU:C:1986:322, Rn. 21). Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit bildet als allgemeiner Grundsatz der Union ein Kriterium für die Rechtmäßigkeit aller Rechtsakte ihrer Organe einschließlich der Beschlüsse, die die Kommission in ihrer Eigenschaft als Wettbewerbsbehörde erlässt (vgl. Urteil vom 8. April 2014, ABN Amro Group/Kommission, T‑319/11, EU:T:2014:186‚ Rn. 75 und die dort angeführte Rechtsprechung).
104 An erster Stelle versucht die Kommission in ihren beim Gericht eingereichten Schriftsätzen, einen Zusammenhang zwischen ihrem Standpunkt zur Verhältnismäßigkeit der streitigen Maßnahmen, wie er im 90. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses dargestellt wurde (vgl. oben, Rn. 95), und bestimmten Dokumenten aus der Verwaltungsakte zu begründen. Sie beruft sich auf eine von der Klägerin in Auftrag gegebene Schätzung des Höchstbetrags der potenziellen Beihilfe sowie einen Bericht zur Finanzierung der JBO, der Einzelheiten sowohl zur Rentabilitätsplanung als auch zur Liquiditätsplanung des DJH für die Jahre 2013 bis 2017 enthält. Aus diesen Dokumenten ergebe sich, dass sich die Kosten für die Instandhaltung und die vorgesehenen Investitionen auf rund 10,2 Mio. Euro beliefen, denen 27,4 Mio. Euro gegenüberstünden, die den Gegenwartswert des marktüblichen Pachtzinses, bezogen auf die Pachtlaufzeit von 30 Jahren und elf Monaten, darstellten.
105 Wie sich dieses Vorbringen der Kommission auf die im 90. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses zur Verhältnismäßigkeit der streitigen Maßnahmen ausgeführte Argumentation beziehen soll, erschließt sich dem Gericht jedoch nicht. Angenommen, die Kommission wollte sich mit diesem Vorbringen darauf berufen, dass sich die ersparten Pachtzahlungen an das Land Berlin für die JBO auf 27,4 Mio. Euro beliefen, wobei die JBO allerdings Instandhaltungsarbeiten und Investitionen im Umfang von 10,2 Mio. Euro vorzunehmen hätte, so bleibt unklar, inwieweit die Differenz von 17,2 Mio. Euro zwischen diesen beiden Beträgen den Schluss zuließe, dass keine ernsthaften Schwierigkeiten hinsichtlich der Verhältnismäßigkeit der streitigen Maßnahmen bestanden.
106 In ihrer schriftlichen Antwort auf die Fragen des Gerichts hat die Kommission ausgeführt, dass die vertiefte Kenntnis des Sektors durch die Behörden des Landes Berlin, die ihnen eine Beurteilung der Verhältnismäßigkeit der streitigen Maßnahmen ermöglicht habe, u. a. auf das in den Erwägungsgründen 4 und 31 des angefochtenen Beschlusses genannte Gutachten der Bundesrepublik Deutschland zurückgehe. Weiterhin sei der einzige wesentliche Faktor für die Beurteilung der Verhältnismäßigkeit das Fehlen einer Überkompensation.
107 In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass die Kommission, wie sie in ihrer schriftlichen Antwort auf die Fragen des Gerichts zu Recht ausgeführt hat, nicht verpflichtet war, den Betrag der etwaigen Beihilfe exakt zu bestimmen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 12. Juli 2018, Österreich/Kommission, T‑356/15, Rechtsmittel anhängig, EU:T:2018:439‚ Rn. 249 und 250). Gleichwohl oblag es ihr, im Einzelnen die konkreten und spezifischen Gesichtspunkte darzulegen, auf die sie sich stützen konnte, um ihre Schlussfolgerung zur Erforderlichkeit und zur Verhältnismäßigkeit der streitigen Maßnahmen zu untermauern. Im 52. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses hat die Kommission allerdings unzweifelhaft eingeräumt, dass sich die von der Bundesrepublik Deutschland und der Klägerin vorgelegten Gutachten widersprechen. Zudem wird in dem angefochtenen Beschluss an keiner Stelle die Auffassung vertreten, dass – selbst unter Zugrundelegung der für die Klägerin günstigsten Hypothese, nämlich dass die streitigen Maßnahmen ein Beihilfeelement enthalten, das sich auf einen bestimmten Betrag beläuft – dieses Beihilfeelement aus bestimmten Gründen erforderlich und verhältnismäßig wäre.
108 Gemäß den oben in den Rn. 91 und 92 genannten Grundsätzen oblag es der Kommission, das Fehlen einer Überkompensation nachzuweisen. Die Kommission beruft sich zwar darauf, dass dieses Fehlen durch Schriftstücke aus der Verwaltungsakte nachgewiesen werde. Sie ist jedoch außerstande, zu erklären, wie diese Schriftstücke geprüft wurden und inwiefern sie den 90. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses konkret stützen, obgleich sie in diesem Beschluss allenfalls beiläufig und ohne irgendeine begleitende Würdigung erwähnt werden und sich hauptsächlich auf die Frage beziehen, ob ein Vorteil und damit eine staatliche Beihilfe vorliegt. In dieser Hinsicht gelten auch die oben in Rn. 101 dargelegten Erwägungen.
109 An zweiter Stelle ist zum Argument der Kommission im 90. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses, etwaige Gewinne müssten in die Jugendhilfe reinvestiert werden, darauf hinzuweisen, dass – wie die Klägerin im Wesentlichen geltend macht – der Umstand, dass etwaige Gewinne der JBO der Entwicklung ihrer Tätigkeit des Betriebs von Jugendherbergen zugeführt werden, die Wirkung der streitigen Maßnahmen verstärkt.
110 Die JBO ist nämlich, auch wenn es sich bei ihr um eine gemeinnützige juristische Person im Sinne des deutschen Rechts handelt und auch wenn sie keine Gewinnerzielungsabsicht hat, ein Unternehmen, das eine wirtschaftliche Tätigkeit ausübt, die darin besteht, zur Verwirklichung ihrer satzungsmäßig bestimmten Ziele Dienstleistungen anzubieten, die mit den Dienstleistungen anderer Wirtschaftsteilnehmer wie der Klägerin im Wettbewerb stehen. Dies erkennt die Kommission in den Erwägungsgründen 19, 49 und 53 des angefochtenen Beschlusses ausdrücklich an. Die Erwägungsgründe 19 und 53 des angefochtenen Beschlusses lesen sich insbesondere wie folgt:
„(19) Die Beschwerdeführerin steht in direktem Wettbewerb mit der [JBO] (soweit diese eine wirtschaftliche Tätigkeit ausübt) …
…
(53) Da aus öffentlichen Mitteln geförderte Jugendherbergen in Wettbewerb mit anderen, privat finanzierten Hostels und anderen Anbietern von Low-Budget-Unterkünften stehen können und dies im vorliegenden Fall auch so ist (siehe Randnummer 19), [sind die streitigen Maßnahmen] geeignet, den Wettbewerb zu verfälschen.“
111 In dem angefochtenen Beschluss geht die Kommission also von dem Grundsatz aus, dass die Klägerin und die JBO Wettbewerber sind.
112 Der Umstand, dass zwischen der JBO und der Klägerin, wie die Kommission in dem angefochtenen Beschluss festgestellt hat, ein Wettbewerbsverhältnis besteht, wird durch eine E‑Mail vom 6. Dezember 2016 bestätigt, die die Klägerin vor dem Gericht vorgelegt hat. In dieser E‑Mail teilt ein Veranstalter von Sprachreisen für junge Menschen, der mehrfach die Dienstleistungen der Klägerin in Anspruch genommen hatte, ihr mit, dass er es für den Sommer 2017 vorziehe, sich an die JBO zu wenden. Diese E‑Mail bestätigt mithin den Umstand, dass selbst Wirtschaftsteilnehmer aus der Tourismusbranche, die pädagogische Schwerpunkte setzen – wie das Erlernen einer Sprache und das Kennenlernen der Kultur des Landes, in dem diese Sprache gesprochen wird –, von einer Austauschbarkeit der Dienstleistungen der Klägerin und der JBO ausgehen.
113 In der mündlichen Verhandlung hat sich die Kommission um eine Nuancierung ihres Standpunkts bemüht, und zwar im Wesentlichen mit dem Vorbringen, es bestehe ein Mindestmaß an Wettbewerb zwischen beiden Unternehmen, das allerdings zum einen dadurch verringert werde, dass die JBO pädagogische Dienstleistungen anbiete, die die Klägerin nicht oder jedenfalls nicht in gleicher Weise anbiete, und zum anderen durch den Status der Gemeinnützigkeit, den die JBO innehabe, nicht aber die Klägerin.
114 Hierzu ist festzustellen, dass aus dem angefochtenen Beschluss keine derartigen Nuancen hervorgehen. Als die Kommission in der mündlichen Verhandlung gebeten wurde, auf eine Frage des Gerichts zu erläutern, in welchem Teil des Beschlusses eine Aussage enthalten sein soll, die der oben in Rn. 113 zusammengefassten entspricht, konnte sie lediglich die Erwägungsgründe 8 bis 17 des Beschlusses anführen. Auch wenn diese Erwägungsgründe den Status und die Ziele des DJH und der JBO unter Betonung ihrer pädagogischen und kulturellen Zielsetzung beschreiben, wird der Umstand, dass es sich sehr wohl um Unternehmen im Sinne des Unionsrechts handelt, dort nicht in Abrede gestellt. Und vor allem stehen diese Erwägungsgründe unmittelbar vor dem 19. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses, in dem die Kommission unumwunden bestätigt, dass die Klägerin ein direkter Wettbewerber der JBO ist, soweit diese eine wirtschaftliche Tätigkeit ausübt. Die Kommission hat zudem im 70. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses offengelassen, ob die Tätigkeit der JBO als Low-Budget-Unterkunft eng mit ihren pädagogischen Tätigkeiten verknüpft ist.
115 Somit bleibt der Kommission der Versuch verwehrt, den angefochtenen Beschluss vor dem Gericht damit umzuschreiben, dass sie ihre Prüfung der Vereinbarkeit der streitigen Maßnahmen mit dem Binnenmarkt im Sinne von Art. 107 Abs. 3 Buchst. c AEUV auf eine – in dem angefochtenen Beschluss nicht festgestellte – Unterscheidung zwischen der wirtschaftlichen Tätigkeit und den anderen Tätigkeiten der JBO stützt.
116 Im Ergebnis ist daher festzuhalten, dass die JBO den Regeln des Unionsrechts zu staatlichen Beihilfen unterfällt, obwohl sie keine Gewinnerzielungsabsicht hat (vgl. in diesem Sinne und entsprechend Urteile vom 10. Januar 2006, Cassa di Risparmio di Firenze u. a., C‑222/04, EU:C:2006:8‚ Rn. 122 und 123, sowie vom 1. Juli 2008, MOTOE, C‑49/07, EU:C:2008:376‚ Rn. 27). Auch wenn die Gewinne, die die JBO nach den streitigen Maßnahmen erwirtschaften kann, gemäß dem für gemeinnützige Organisationen geltenden deutschen Recht ausschließlich für den Ausbau der Tätigkeit der Ostkreuz-Herberge zu verwenden sind, schließt diese Tätigkeit folglich – auch wenn damit ein Ziel der Jugendhilfe verfolgt werden kann – die Zurverfügungstellung von Low-Budget-Unterkünften ein, die von anderen Wirtschaftsteilnehmern wie der Klägerin erbracht werden kann. Daher konnte die Kommission das Vorliegen ernsthafter Schwierigkeiten hinsichtlich der Verhältnismäßigkeit der streitigen Maßnahmen nicht damit ausschließen, dass sie sich am Ende des 90. Erwägungsgrundes des angefochtenen Beschlusses auf die Gemeinnützigkeit der JBO und die Art der Verwendung der möglicherweise aus den streitigen Maßnahmen resultierenden Gewinne berufen hat.
117 Die vorstehenden Erwägungen ermöglichen auch eine Entgegnung auf das Vorbringen der Bundesrepublik Deutschland, es sei sichergestellt, dass die JBO alle ihre Einkünfte zur Förderung der Jugendhilfe einsetze und dass die streitigen Maßnahmen somit den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz beachteten, da die geltenden deutschen Steuerbestimmungen eine Förderung von Trägern der freien Jugendhilfe nur dann zuließen, wenn sie Gewähr für eine zweckentsprechende und wirtschaftliche Verwendung der Mittel böten und gemeinnützige Ziele verfolgten. Aus Sicht des Unionsrechts zu staatlichen Beihilfen ist die Verpflichtung der JBO nach nationalem Recht, ihre etwaigen Gewinne in die Jugendhilfe zu reinvestieren, ohne Belang, wenn diese Hilfe das Angebot von Low-Budget-Unterkünften einschließt, die im Wettbewerb mit den von anderen Unternehmen angebotenen stehen. Auch die für die von der JBO erwirtschafteten Einnahmen geltende Steuerregelung ist nicht entscheidend, da die Beträge, die aus diesen Einnahmen nach gleich welcher Besteuerung verbleiben, zum Ausbau der Tätigkeit der Ostkreuz-Herberge reinvestiert werden müssen.
118 Nach alledem ist festzustellen, dass ernsthafte Schwierigkeiten hinsichtlich des Anreizeffekts, der Erforderlichkeit und der Verhältnismäßigkeit der streitigen Maßnahmen vorliegen.
2) Zur Beeinträchtigung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten in einem dem gemeinsamen Interesse zuwiderlaufenden Maße
119 Die Klägerin wirft der Kommission vor, die positiven und die negativen Auswirkungen der streitigen Maßnahmen auf das Marktsegment des bildungspädagogischen Kinder- und Jugendreisens, das extrem hohe Marktzutrittshürden aufweise, nicht gegeneinander abgewogen zu haben. Eine pflichtgemäße Prüfung hätte die Kommission aufgrund der Auswirkungen dieser Maßnahmen auf den Wettbewerb und den Handel zwischen den Mitgliedstaaten zu Bedenken veranlassen müssen.
120 Die Kommission macht, unterstützt von der Bundesrepublik Deutschland, geltend, die Auswirkungen der streitigen Maßnahmen auf den Wettbewerb und den Handel zwischen den Mitgliedstaaten seien unter Berücksichtigung der enormen Nachfrage nach Übernachtungen in Berlin bestenfalls marginal, weshalb jede Annahme einer Sättigung des Marktes ausgeschlossen werden könne. Der einschlägige Markt sei nicht auf Kinder- und Jugendreisen beschränkt, sondern schließe auch Familienreisen mit ein.
121 Es ist festzustellen, dass der Vortrag der Kommission, der fragliche Markt sei nicht auf Kinder- und Jugendreisen beschränkt, sondern schließe auch Familienreisen mit ein, seine Berechtigung hat. Die Kommission merkt in den Erwägungsgründen 92 bis 94 des angefochtenen Beschlusses auch zu Recht an, dass der Marktanteil der JBO im Vergleich zur Beherbergungskapazität in Berlin sehr gering ist, dass es sich nicht um einen schrumpfenden Markt handelt, dass die streitigen Maßnahmen eine beherrschende Stellung in Berlin weder schaffen noch verstärken und dass sie auch nicht zur Aufrechterhaltung eines Ungleichgewichts auf dem betreffenden Markt führen.
122 Die Kommission hat allerdings, auch wenn sie das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe offengelassen hat, in der mündlichen Verhandlung bestätigt, dass – wie sich aus dem 59. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses ergibt – als Frage einzig verbleibe, ob die streitigen Maßnahmen einen Vorteil zugunsten der JBO enthielten, wohingegen alle weiteren Voraussetzungen für das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe, einschließlich derjenigen betreffend eine Beeinträchtigung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten, vorlägen. Im Übrigen hat es die Kommission im 58. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses ausgeschlossen, dass diese Maßnahmen unter die Verordnung (EU) Nr. 360/2012 der Kommission vom 25. April 2012 über die Anwendung der Artikel 107 und 108 [AEUV] auf De-minimis-Beihilfen an Unternehmen, die [DAWI] erbringen (ABl. 2012, L 114, S. 8) fallen könnten, da der Betrag der etwaigen Beihilfe nicht genau bestimmt werden könne. Sie kann erst recht nicht davon ausgegangen sein, dass die Maßnahmen unter die Verordnung (EU) Nr. 1407/2013 der Kommission vom 18. Dezember 2013 über die Anwendung der Artikel 107 und 108 [AEUV] auf De-minimis-Beihilfen (ABl. 2013, L 352, S. 1) fallen. Diese Verordnung wird in dem angefochtenen Beschluss nämlich nicht einmal erwähnt und sieht überdies niedrigere Schwellenwerte als die Verordnung Nr. 360/2012 vor.
123 Damit steht fest, dass die Kommission in dem angefochtenen Beschluss von dem Grundsatz ausgeht, dass die streitigen Maßnahmen den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigen können, da andernfalls keinerlei Beihilfe vorliegen könnte und es nicht erforderlich gewesen wäre, die Vereinbarkeit der Maßnahmen am Maßstab von Art. 107 Abs. 3 Buchst. c AEUV zu messen.
124 Ferner ist festgestellt worden, dass die Kommission das Vorliegen ernsthafter Schwierigkeiten im Hinblick auf die Verhältnismäßigkeit der streitigen Maßnahmen nicht in rechtlich hinreichender Weise ausgeschlossen hat. Nach der Rechtsprechung ist die Erforderlichkeit einer Abwägung der erwarteten positiven Auswirkungen in Form einer Verwirklichung der in Art. 107 Abs. 3 Buchst. a bis e AEUV genannten Ziele mit den negativen Auswirkungen einer Beihilfe in Form einer Wettbewerbsverfälschung und einer Beeinträchtigung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten lediglich ein Ausdruck des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes und des Grundsatzes der engen Auslegung der in Art. 107 Abs. 3 AEUV vorgesehenen Ausnahmen (Urteil vom 19. September 2018, HH Ferries u. a./Kommission, T‑68/15, EU:T:2018:563, Rn. 211).
125 Unter diesen Umständen konnte die Kommission das Vorliegen ernsthafter Schwierigkeiten auch für die Frage, ob die streitigen Maßnahmen den Handel zwischen Mitgliedstaaten in einer dem gemeinsamen Interesse zuwiderlaufenden Maße beeinträchtigen, nicht damit ausschließen, dass sie sich auf den bloßen Umstand stützte, dass die Auswirkungen der Maßnahmen in Ansehung der Bedingungen auf dem Berliner Markt für Low-Budget-Unterkünfte unwesentlich sind.
126 Im Übrigen ist zum Verweis der Kommission und der Bundesrepublik Deutschland auf das Urteil vom 9. Juni 2016, Magic Mountain Kletterhallen u. a./Kommission (T‑162/13, nicht veröffentlicht, EU:T:2016:341), anzumerken, dass der in jener Rechtssache vom Gericht gewählte Ansatz nicht auf die Umstände des vorliegenden Falls übertragen werden kann.
127 Zum einen ging es in der Rechtssache, in der das Urteil vom 9. Juni 2016, Magic Mountain Kletterhallen u. a./Kommission (T‑162/13, nicht veröffentlicht, EU:T:2016:341), ergangen ist, um eine Beihilferegelung und nicht – wie hier – um Maßnahmen, die gegebenenfalls eine Einzelbeihilfe darstellen. Nach der Rechtsprechung ist die Kommission indessen in diesem letztgenannten Fall verpflichtet, eine genauere Prüfung vorzunehmen (vgl. oben, Rn. 79). Zum anderen führt der angefochtene Beschluss im vorliegenden Fall keinerlei positive Nebeneffekte an, die die JBO dank der Ostkreuz-Herberge schaffen würde, während die Kommission in dem in der angeführten Rechtssache angefochtenen Beschluss darauf verwiesen hatte, dass die Förderung des Breitensports über gemeinnützige Vereine pädagogische und soziale Vorteile aufweise und positive Nebeneffekte mit sich bringe, u. a. dadurch, dass sie die Durchführung zusätzlicher Aktivitäten ermögliche, wie die Benutzung der Anlagen durch Schulen und andere öffentliche Einrichtungen.
128 Folglich kann nicht ausgeschlossen werden, dass ernsthafte Schwierigkeiten hinsichtlich einer Beeinträchtigung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten in einem dem gemeinsamen Interesse zuwiderlaufenden Maße vorliegen.
129 Nach alledem ist im Ergebnis festzustellen, dass die in dem angefochtenen Beschluss durchgeführte Prüfung zur Vereinbarkeit der streitigen Maßnahmen mit dem Binnenmarkt nach Art. 107 Abs. 3 Buchst. c AEUV es nicht ermöglichte, das Vorliegen ernsthafter Schwierigkeiten sowohl in Bezug auf den Anreizeffekt, die Erforderlichkeit und die Verhältnismäßigkeit der streitigen Maßnahmen als auch in Bezug auf die Beeinträchtigung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten in einem dem gemeinsamen Interesse zuwiderlaufenden Maße durch diese Maßnahmen auszuschließen.
130 Da der einzige Klagegrund der Klägerin somit in zweifacher Hinsicht begründet ist, ist der angefochtene Beschluss für nichtig zu erklären, ohne dass es erforderlich wäre, erstens das Vorbringen der Klägerin zu den oben in Rn. 13 erster und zweiter Gedankenstrich zusammengefassten Erwägungen der Kommission, zweitens ihr Vorbringen zur Beachtung von Art. 296 Abs. 2 AEUV (vgl. oben, Rn. 80) und drittens die zweite, die dritte und die vierte Rüge der Klägerin (vgl. oben, Rn. 55) zu prüfen.
Kosten
131 Nach Art. 134 Abs. 1 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kommission unterlegen ist, sind ihr gemäß dem Antrag der Klägerin die Kosten aufzuerlegen.
132 Nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung tragen die Mitgliedstaaten, die dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetreten sind, ihre eigenen Kosten. Die Bundesrepublik Deutschland hat daher ihre eigenen Kosten zu tragen.
Aus diesen Gründen hat
DAS GERICHT (Sechste Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:
1. Der Beschluss C(2017) 3220 final der Kommission vom 29. Mai 2017, staatliche Beihilfe SA.43145 (2016/FC) – Deutschland, mutmaßliche nichtsteuerliche Beihilfemaßnahmen zugunsten der Jugendherberge Berlin Ostkreuz gGmbH, wird für nichtig erklärt.
2. Die Europäische Kommission trägt ihre eigenen Kosten und die Kosten der a&o hostel and hotel Berlin GmbH.
3. Die Bundesrepublik Deutschland trägt ihre eigenen Kosten.
Berardis | Papasavvas | Spineanu-Matei |
Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 20. Juni 2019.
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