OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
YVES’A BOTA
przedstawiona w dniu 30 maja 2017 r.(1)
Sprawa C‑165/16
Toufik Lounes
przeciwko
Secretary of State for the Home Department
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) [wysoki trybunał (Anglia i Walia), wydział Queen’s Bench (izba administracyjna), Zjednoczone Królestwo]
Odesłanie prejudycjalne – Obywatelstwo Unii – Artykuł 21 TFUE – Dyrektywa 2004/38/WE – Osoby uprawnione – Obywatel Unii, który nabył obywatelstwo przyjmującego państwa członkowskiego, zachowując przy tym obywatelstwo państwa pochodzenia – Skutki nabycia przez obywatela Unii obywatelstwa przyjmującego państwa członkowskiego dla beneficjenta praw przyznanych dyrektywą 2004/38 – Prawo pobytu w tym państwie członkowskim członka rodziny tego obywatela będącego obywatelem państwa trzeciego
I. Wprowadzenie
1. Czy obywatel Unii, który korzystał z przysługujących mu praw do swobodnego przemieszczania się i pobytu zgodnie z dyrektywą 2004/38/WE(2) i następnie nabył obywatelstwo przyjmującego państwa członkowskiego, może powoływać się we własnym imieniu lub w imieniu swojego współmałżonka będącego obywatelem państwa trzeciego na prawa i wolności przyznane przez rzeczoną dyrektywę, biorąc pod uwagę jej podmiotowy zakres zastosowania?
2. Takie jest zasadniczo pytanie postawione w niniejszym odesłaniu prejudycjalnym.
3. Zagadnienie to powstaje wobec okoliczności, że zgodnie z art. 3 ust. 1 dyrektywy 2004/38 pojęcie „beneficjent” praw przez nią przyznanych obejmuje „wszystkich obywateli Unii, którzy przemieszczają się do innego państwa członkowskiego lub przebywają w innym państwie członkowskim niż państwo członkowskie, którego są obywatelami, oraz do członków ich rodziny, […] którzy im towarzyszą lub do nich dołączają”(3).
4. Do Trybunału skierowano zapytanie dotyczące kwestii, czy fakt nabycia przez obywatela Unii obywatelstwa państwa członkowskiego, do którego się udał i w którym przebywał zgodnie z przepisami tej dyrektywy, może pozbawić go – a także jego współmałżonka będącego obywatelem państwa trzeciego – praw, które wcześniej nabył na jej podstawie i z których w pełni korzystał do tego momentu.
5. Takie stanowisko zajął Secretary of State for the Home Department (minister ds. wewnętrznych, Zjednoczone Królestwo) w związku z niniejszą sprawą, które to stanowisko popiera Zjednoczone Królestwo.
6. W sporze z Toufikiem Lounesem będącym obywatelem Algierii minister ds. wewnętrznych odrzucił jego wniosek o wydanie dokumentu pobytowego z tego powodu, że jego małżonka, będąca obywatelką Unii, nabyła w drodze nadania obywatelstwo brytyjskie, co spowodowało wykluczenie jej z podmiotowego zakresu zastosowania dyrektywy 2004/38.
7. Chodzi o konkretny przypadek dotychczas nierozstrzygany, ale który – w opinii sądu odsyłającego – jest przypadkiem o charakterze precedensowym w Zjednoczonym Królestwie(4).
8. Wyrok, który zostanie wydany, nie rozstrzygnie wszystkich trudności związanych z podmiotowym zakresem zastosowania tej dyrektywy. Będzie on miał przede wszystkim znaczenie praktyczne, dlatego że sytuacje, w których obywatele Unii wnoszą o nadanie obywatelstwa w przyjmującym państwie członkowskim, mogą być częste, jak również teoretyczne, ponieważ orzeczenie to – wpisujące się w nurt orzecznictwa Trybunału – przyczyni się do konstruowania statusu obywatela Unii.
9. W tym względzie wyrok z dnia 12 marca 2014 r., O. i B.(5), w którym Trybunał dokonał wykładni podmiotowego zakresu zastosowania rzeczonej dyrektywy – w mojej ocenie – odzwierciedla sposób rozumowania, który Trybunał przyjmuje w sporach takich jak niniejszy i który w konsekwencji umożliwia sformułowanie wskazówek interpretacyjnych użytecznych dla udzielenia odpowiedzi dla sądu odsyłającego.
10. W niniejszej opinii przedstawię powody, dla których obywatel Unii, który podobnie jak Perla Nerea García Ormazábal w niniejszej sprawie nabył obywatelstwo państwa członkowskiego, do którego przybył i w którym przebywał na podstawie dyrektywy 2004/38, nie wchodzi już w zakres pojęcia „beneficjenta” w rozumieniu art. 3 ust. 1 tej dyrektywy, co powoduje, że ta ostatnia nie znajduje zastosowania ani w stosunku do tego obywatela, ani w stosunku do członka jego rodziny będącego obywatelem państwa trzeciego.
11. Wyjaśnię jednakże, że skuteczność praw przyznanych przez art. 21 ust. 1 TFUE wymaga, by w sytuacji takiej jak rozpatrywana obywatel Unii, który nabył obywatelstwo państwa członkowskiego, w którym rzeczywiście przebywał, na podstawie i z poszanowaniem warunków przewidzianych w art. 16 rzeczonej dyrektywy i przy tym rozwinął życie rodzinne razem z obywatelem państwa trzeciego, nie może doświadczyć traktowania mniej korzystnego od tego, z którego korzystał – na podstawie dyrektywy 2004/38 w rzeczonym państwie – przed nabyciem obywatelstwa, jak również od traktowania, jakie przysługiwałoby mu na podstawie prawa Unii, jeśli przeniósłby się do innego państwa członkowskiego.
II. Ramy prawne
A. Prawo Unii
1. Postanowienia traktatu FUE
12. Zgodnie z art. 21 ust. 1 TFUE „[k]ażdy obywatel Unii ma prawo do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich, z zastrzeżeniem ograniczeń i warunków ustanowionych w traktatach i w środkach przyjętych w celu ich wykonania”.
2. Dyrektywa 2004/38
13. Artykuł 1 tej dyrektywy brzmi następująco:
„Niniejsza dyrektywa ustanawia:
a) warunki regulujące korzystanie z prawa swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich przez obywateli Unii i członków ich rodziny;
b) prawo stałego pobytu na terytorium państw członkowskich dla obywateli Unii i członków ich rodziny;
[…]”.
14. Zgodnie z art. 2 wspomnianej dyrektywy:
„Do celów niniejszej dyrektywy:
1) »obywatel Unii«: oznacza każdą osobę mającą obywatelstwo państwa członkowskiego;
2) »członek rodziny« oznacza:
a) współmałżonka;
[…]
3) »przyjmujące państwo członkowskie« oznacza państwo członkowskie, do którego przybywa obywatel Unii w celu skorzystania z jego/jej prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu”.
15. Artykuł 3 dyrektywy 2004/38, zatytułowany „Beneficjenci”, w ust. 1 przewiduje:
„Niniejszą dyrektywę stosuje się w odniesieniu do wszystkich obywateli Unii, którzy przemieszczają się do innego państwa członkowskiego lub przebywają w innym państwie członkowskim niż państwo członkowskie, którego są obywatelami, oraz do członków ich rodziny, jak zdefiniowano w art. 2 ust. 2, którzy im towarzyszą lub do nich dołączają”.
16. Artykuł 16 rzeczonej dyrektywy, zatytułowany „Zasada ogólna dla obywateli Unii i członków ich rodziny”, stanowi:
„1. Obywatele Unii, którzy legalnie zamieszkują w przyjmującym państwie członkowskim przez nieprzerwany okres pięciu lat, mają prawo stałego pobytu w tym państwie. Prawo to nie podlega warunkom przewidzianym w rozdziale III.
2. Ustęp 1 stosuje się również do członków rodziny, którzy nie są obywatelami jednego z państw członkowskich i legalnie zamieszkiwali wraz z obywatelem Unii w przyjmującym państwie członkowskim przez nieprzerwany okres pięciu lat.
[…]”.
B. Prawo Zjednoczonego Królestwa
17. Dyrektywa 2004/38 została transponowana do prawa Zjednoczonego Królestwa przez Immigration (European Economic Area) Regulations 2006 (2006/1003) [rozporządzenie w sprawie imigracji w Zjednoczonym Królestwie (Europejski Obszar Gospodarczy (EOG) z 2006 r., zwane dalej „rozporządzeniem 2006/1003”]. Rozporządzenie to posługuje się terminem „obywatel EOG” w miejsce terminu „obywatel Unii”.
18. W wersji pierwotnej art. 2 tego rozporządzenia definiował pojęcie „obywatela EOG” jako „każdego obywatela państwa EOG”, precyzując, że Zjednoczone Królestwo było wyłączone z zakresu pojęcia „państwa EOG”.
19. W następstwie dwóch następujących po sobie zmian(6) art. 2 rozporządzenia 2006/1003 stanowi, co następuje:
„Do celów niniejszego rozporządzenia: »obywatel EOG« oznacza każdego obywatela państwa Europejskiego Obszaru Gospodarczego, który nie jest jednocześnie obywatelem Zjednoczonego Królestwa”.
20. Artykuły 6, 7, 14 i 15 tego rozporządzenia zapewniają transpozycję art. 2, 7 i 16 dyrektywy 2004/38, powtarzając w istocie ich treść.
III. Stan faktyczny oraz pytanie prejudycjalne
21. P. García Ormazábal – obywatelka Hiszpanii – przybyła do Zjednoczonego Królestwa we wrześniu 1996 r. w celu odbycia studiów, a następnie od września 2004 r. została zatrudniona w pełnym wymiarze czasu pracy w ambasadzie Turcji w Londynie. W dniu 12 sierpnia 2009 r. nabyła obywatelstwo brytyjskie w drodze nadania i otrzymała brytyjski paszport, zachowując jednocześnie obywatelstwo hiszpańskie.
22. T. Lounes – obywatel Algierii – przybył do Zjednoczonego Królestwa w dniu 20 stycznia 2010 r. na podstawie 6-miesięcznej wizy wjazdowej, a następnie nielegalnie przedłużył swój pobyt w tym państwie. P. García Ormazábal związała się z T. Lounesem w 2013 r. P. García Ormazábal i T. Lounes zawarli małżeństwo wyznaniowe w dniu 1 stycznia 2014 r., a następnie małżeństwo cywilne w Londynie w dniu 16 maja 2014 r. Od tego momentu mieszkają w Zjednoczonym Królestwie.
23. W dniu 15 kwietnia 2014 r. T. Lounes wystąpił do ministra ds. wewnętrznych z wnioskiem o wydanie mu karty pobytu jako członkowi rodziny obywatela EOG na podstawie rozporządzenia 2006/1003, które stanowi transpozycję dyrektywy 2004/38 do prawa Zjednoczonego Królestwa.
24. W dniu 14 maja 2014 r. skarżący otrzymał zawiadomienie wraz z decyzją o wydaleniu ze Zjednoczonego Królestwa, wydaną na tej podstawie, że przekroczył dozwolony czas pobytu na terytorium tego państwa, tym samym naruszając kontrole imigracyjne.
25. Następnie w dniu 22 maja 2014 r. minister ds. wewnętrznych wystosował do skarżącego pismo informujące go o odmowie wydania mu karty pobytu. Pismo to wskazywało, że w związku ze zmianą art. 2 rozporządzenia 2006/1003 rozporządzeniem 2012/1547 oraz rozporządzeniem 2012/2560, P. García Ormazábal nie mogła być już uznawana za „obywatel[kę] EOG”, ponieważ nabyła obywatelstwo brytyjskie w dniu 12 sierpnia 2009 r., mimo że jednocześnie zachowała obywatelstwo hiszpańskie. Od tego momentu nie przysługiwały jej już w Zjednoczonym Królestwie prawa przyznane przez to pierwsze rozporządzenie, jak również przez dyrektywę 2004/38. W związku z tym T. Lounes nie mógł ubiegać się o kartę pobytu na podstawie rzeczonego rozporządzenia jako członek rodziny obywatela EOG.
26. W rezultacie z postanowienia odsyłającego wynika, że obywatele brytyjscy posiadający jednocześnie obywatelstwo innego państwa członkowskiego EOG byli wcześniej uważani za obywateli EOG w rozumieniu art. 2 rozporządzenia 2006/1003 i mogli korzystać z praw przyznanych przez to rozporządzenie. Sytuacja ta zmieniła się od chwili wejścia w życie tej zmiany. T. Lounes wniósł do sądu odsyłającego skargę na rzeczoną decyzję z dnia 22 maja 2014 r.
27. Sąd ten wyraża wątpliwości co do zgodności art. 2 rozporządzenia 2006/1003, zmienionego rozporządzeniem 2012/1547 oraz rozporządzeniem 2012/2560, z prawem Unii, a zwłaszcza z art. 21 TFUE oraz z dyrektywą 2004/38.
28. W tym względzie sąd odsyłający precyzuje, że ta zmiana została dokonana w następstwie wyroku z dnia 5 maja 2011 r., McCarthy(7), w którym Trybunał orzekł, że dyrektywa 2004/38 nie znajduje zastosowania do obywatela Unii, który nigdy nie skorzystał z przysługującego mu prawa do swobodnego przemieszczania się, który zawsze przebywał w państwie członkowskim, którego przynależność państwową posiada, i który ponadto posiada przynależność państwową innego państwa członkowskiego.
29. W rozpatrywanym przypadku bezsporne jest zdaniem tego sądu to, że przed uzyskaniem obywatelstwa brytyjskiego P. García Ormazábal korzystała z prawa do swobodnego przemieszczania się i uzyskała prawo pobytu w Zjednoczonym Królestwie jako obywatelka Hiszpanii na podstawie dyrektywy 2004/38.
30. W tym kontekście sąd odsyłający zastanawia się, czy – jak twierdzi minister ds. wewnętrznych – P. García Ormazábal i członek jej rodziny utracili możliwość korzystania z praw przyznanych na podstawie tej dyrektywy w Zjednoczonym Królestwie z chwilą, gdy P. García Ormazábal nabyła obywatelstwo tego państwa członkowskiego czy też – jak twierdzi T. Lounes – mimo uzyskania obywatelstwa brytyjskiego P. García Ormazábal powinna w dalszym ciągu być uznawana za „beneficjenta” w rozumieniu art. 3 ust. 1 rzeczonej dyrektywy, w taki sposób, że P. García Ormazábal, jak również członek rodziny, który jej towarzyszy, mogą nadal powoływać się na prawa zagwarantowane przez ten akt. Sąd odsyłający zmierza również do ustalenia, czy odpowiedź na to pytanie może się różnić w zależności od tego, czy P. Garcíi Ormazábali przysługiwało prawo pobytu przez okres przekraczający trzy miesiące zgodnie z art. 7 dyrektywy 2004/38, czy prawo stałego pobytu w Zjednoczonym Królestwie na podstawie art. 16 tej dyrektywy.
31. W tych okolicznościach High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) [wysoki trybunał (Anglia i Walia), wydział Queen’s Bench (izba administracyjna), Zjednoczone Królestwo] postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy w sytuacji gdy obywatelka Hiszpanii będąca jednocześnie obywatelką Unii:
i) przeniesie się do Zjednoczonego Królestwa, korzystając z prawa do swobodnego przemieszczania się zapewnionego na gruncie dyrektywy 2004/38; oraz
ii) przebywa na terytorium Zjednoczonego Królestwa, korzystając z prawa przysługującego jej na podstawie art. 7 i 16 dyrektywy 2004/38; oraz
iii) następnie nabywa obywatelstwo brytyjskie, które posiada niezależnie od obywatelstwa hiszpańskiego, zyskując w ten sposób obywatelstwo podwójne; oraz
iv) kilka lat po nabyciu obywatelstwa brytyjskiego zawiera związek małżeński z obywatelem państwa trzeciego, z którym zamieszkuje na terytorium Zjednoczonego Królestwa;
zarówno ona, jak i jej małżonek są beneficjentami dyrektywy 2004/38 w rozumieniu jej art. 3 ust. 1, podczas gdy przebywa ona na terytorium Zjednoczonego Królestwa, posiadając zarówno obywatelstwo hiszpańskie, jak i brytyjskie?”.
IV. Rozważania
32. W swoim pytaniu prejudycjalnym sąd odsyłający zwraca się do Trybunału o wyjaśnienie, czy obywatel Unii, który – jak P. García Ormazábal – nabył obywatelstwo państwa członkowskiego, w którym przebywa w sposób efektywny i stały – zgodnie z art. 16 dyrektywy 2004/38 – jest objęty zakresem pojęcia „beneficjenta” w rozumieniu art. 3 ust. 1 tej dyrektywy w taki sposób, że jego współmałżonek, obywatel państwa trzeciego, może powoływać się na pochodne prawo pobytu w rzeczonym państwie.
33. Do Trybunału zwrócono się z pytaniem zmierzającym zasadniczo do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa Unii państwo członkowskie jest uprawnione do odmowy przyznania prawa pobytu obywatelowi państwa trzeciego będącemu członkiem rodziny obywatela Unii, podczas gdy ten ostatni, po skorzystaniu z przysługujących mu praw do swobodnego przemieszczania się i pobytu zgodnie z dyrektywą 2004/38, nabył obywatelstwo tego państwa, przy czym zachował jednocześnie swoje pierwotne obywatelstwo.
34. Przed wdaniem się w rozważania dotyczące tego pytania należy sformułować uwagę wstępną.
35. Należy bowiem moim zdaniem podkreślić, że w przeciwieństwie do tego, co wydaje się sugerować rząd Zjednoczonego Królestwa, rozpatrywany przypadek nie może być zrównany z sytuacją o charakterze wyłącznie wewnętrznym. O ile P. García Ormazábal jest obecnie obywatelką Zjednoczonego Królestwa, o tyle przyznanie prawa pobytu jej małżonkowi, będącemu obywatelem państwa trzeciego, nie wchodzi w zakres jedynie przepisów prawa krajowego.
36. Po pierwsze, w sytuacji takiej jak rozpatrywana związek z prawem Unii, a zwłaszcza z przepisami dyrektywy 2004/38 jest oczywisty.
37. To bowiem z powodu samego wykonywania praw do swobodnego przemieszczania się i pobytu P. García Ormazábal mogła uzyskać prawo stałego pobytu w Zjednoczonym Królestwie i to na podstawie tego zezwolenia na pobyt stały i zgodny z prawem, wydanego na podstawie art. 16 tej dyrektywy, nabyła ona obywatelstwo brytyjskie, a to zgodnie z przepisami tego państwa(8).
38. Istnieje zatem nierozerwalny związek pomiędzy wykonywaniem praw, które rzeczona dyrektywa przyznała P. Garcíi Ormazábal, a nabyciem przez tę ostatnią obywatelstwa brytyjskiego. W konsekwencji uważam, że Zjednoczone Królestwo nie może obecnie – z tego jedynie powodu, że P. García Ormazábal nabyła obywatelstwo tego państwa – odmówić uznania praw, które wykonywała ona na podstawie prawa wtórnego Unii, jak również nie może pominąć faktu, że ta zachowała swoje obywatelstwo pochodzenia, tj. obywatelstwo hiszpańskie.
39. Jest oczywiste, że sytuacja obywatela Unii, który – jak P. García Ormazábal – z powodu nabycia obywatelstwa znajduje się w sytuacji, która może spowodować utratę praw przyznanych przez dyrektywę 2004/38, ze względu na swój charakter i konsekwencje podlega prawu Unii.
40. Po drugie, należy przypomnieć, że nawet jeśli kwestia określenia warunków nabycia oraz utraty obywatelstwa w rzeczywistości – i zgodnie z prawem międzynarodowym – wchodzi w zakres kompetencji każdego państwa członkowskiego, to mimo to z utrwalonego orzecznictwa wynika, że owa kompetencja musi być wykonywana z poszanowaniem prawa Unii(9). Trybunał już orzekł w sprawie dotyczącej decyzji o cofnięciu nadanego obywatelstwa, w której wydał wyrok z dnia 2 marca 2010 r., Rottmann(10), że ta kompetencja, jeśli jest wykonywana w stosunku do obywatela Unii oraz jeśli dotyczy praw przyznanych i chronionych przez porządek prawny Unii, podlega kontroli sądowej przeprowadzanej w świetle prawa Unii.
41. W konsekwencji okoliczność, że pewna materia wchodzi w zakres kompetencji państwa członkowskiego, nie wyklucza tego, że w sytuacji takiej jak rozpatrywana, która w sposób oczywisty podlega prawu Unii, odpowiednie normy prawa krajowego powinny być zgodne z tym prawem.
42. Po przedstawieniu tych wyjaśnień należy obecnie przeanalizować pytanie zadane przez sąd odsyłający.
43. Zbadanie tego pytania wymaga przede wszystkim zanalizowania tego, czy P. García Ormazábal może być objęta zakresem zastosowania dyrektywy 2004/38 jako,,beneficjent” – w rozumieniu art. 3 ust. 1 tej dyrektywy – praw przyznanych przez ten akt.
44. Ta wstępna analiza jest konieczna w celu określenia, czy obywatelowi państwa trzeciego takiemu jak jej małżonek – który jak najbardziej jest członkiem jej rodziny w rozumieniu art. 2 pkt 2 lit. a) dyrektywy – może przysługiwać pochodne prawo pobytu na podstawie dyrektywy 2004/38.
45. Przypominam bowiem, że przepisy tej dyrektywy nie przyznają obywatelom państwa trzeciego żadnego prawa autonomicznego(11). Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa, ewentualne prawa przyznane obywatelom państw trzecich przez przepisy prawa Unii dotyczące obywatelstwa Unii nie są prawami własnymi tych obywateli, lecz prawami pochodnymi, wynikającymi ze skorzystania ze swobody przemieszczania się i pobytu przez obywatela Unii. Tak więc pochodne prawo pobytu przysługujące obywatelowi państwa trzeciego co do zasady istnieje tylko w zakresie, w jakim jest ono niezbędne do zapewnienia obywatelowi Unii możliwości skutecznego korzystania z prawa do przemieszczania się i pobytu w ramach tej swobody(12).
46. Jeśli musiałbym uznać, że te dwie osoby nie wchodzą lub już nie wchodzą w zakres pojęcia „beneficjenta” praw przyznanych przez rzeczoną dyrektywę w rozumieniu jej art. 3 ust. 1, należałoby wówczas zbadać, czy T. Lounes może mimo to korzystać z pochodnego prawa pobytu na podstawie postanowień Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej dotyczących obywatelstwa Unii.
A. W przedmiocie statusu P. Garcíi Ormazábal jako „beneficjenta” w rozumieniu art. 3 ust. 1 dyrektywy 2004/38
47. Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej dyrektywy „beneficjentami” praw przez nią przyznanych są „wszys[cy] obywatel[e] Unii, którzy przemieszczają się do innego państwa członkowskiego lub przebywają w innym państwie członkowskim niż państwo członkowskie, którego są obywatelami, oraz […] członk[owie] ich rodziny, […] którzy im towarzyszą lub do nich dołączają”(13).
48. Ten przepis czyni z obywatelstwa kryterium wyznaczające podmiotowy zakres zastosowania rzeczonej dyrektywy, w taki sposób, że nabycie przez P. Garcíę Ormazábal obywatelstwa państwa przyjmującego w sposób oczywisty spowodowało zmianę dotyczącego jej systemu prawnego. To na tej podstawie Zjednoczone Królestwo dąży do wykazania, że P. García Ormazábal z powodu nabycia obywatelstwa nie jest już objęta zakresem tej definicji.
49. Jeśli jest oczywiste, że P. García Ormazábal była objęta zakresem zastosowania dyrektywy 2004/38, podczas gdy korzystała z przysługującej jej swobody przemieszczania się, opuszczając Hiszpanię, tj. jej kraj pochodzenia, i udając się we wrześniu 1996 r. do Zjednoczonego Królestwa, by przebywać tam początkowo jako studentka, a następnie jako pracownica ambasady Turcji(14), to okoliczność, że nabyła ona w dniu 12 sierpnia 2009 r. obywatelstwo przyjmującego państwa członkowskiego, w którym przebywa w sposób ciągły i nieprzerwany od 1996 r., wyłącza ją obecnie z podmiotowego zakresu zastosowania tej dyrektywy.
50. O ile bowiem prawdą jest, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, że przepisy rzeczonej dyrektywy nie mogą być interpretowane w sposób zawężający, o tyle prawdą jest również i to, że sformułowanie jej art. 3 ust. 1 – zgodnie z wykładnią Trybunału – ogranicza jej podmiotowy zakres zastosowania do tych obywateli Unii, którzy przebywają w państwie członkowskim innym niż to, którego obywatelstwo posiadają.
51. Rozszerzenie podmiotowego zakresu zastosowania dyrektywy na obywatela Unii, który – podobnie jak P. García Ormazábal – nabył obywatelstwo przyjmującego państwa członkowskiego, doprowadziłoby z powrotem do samego brzmienia art. 3 ust. 1 dyrektywy 2004/38 i trwale ukształtowanego orzecznictwa Trybunału.
52. W rezultacie należy odnieść się do wykładni podmiotowego zakresu zastosowania dyrektywy, którą Trybunał przyjął w wyroku O. i B., która to wykładnia, w moim odczuciu, unaocznia sposób rozumowania, za którym ma on zamiar podążać w sytuacjach takich jak tu rozpatrywane i pozwala ukierunkować odpowiedź na pytanie sądu odsyłającego.
53. Ta sprawa dotyczyła odmowy wydania przez władze niderlandzkie panom O.(15) i B.(16) dokumentu poświadczającego zgodność z prawem pobytu w Niderlandach jako członkom rodziny obywatela Unii, który po skorzystaniu z prawa do swobodnego przemieszczania się na podstawie art. 21 ust. 1 TFUE, powrócił do państwa członkowskiego pochodzenia.
54. Sąd odsyłający zwrócił się wówczas do Trybunału w szczególności z pytaniem, czy przepisy dyrektywy 2004/38 i art. 21 ust. 1 TFUE należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie temu, by państwo członkowskie odmówiło takiego prawa pobytu.
55. Zachowując ciągłość z wyrokami: z dnia 7 lipca 1992 r., Singh(17) i z dnia 11 grudnia 2007 r., Eind(18), Trybunał doprecyzował warunki, zgodnie z którymi obywatele państw trzecich, członkowie rodziny obywatela Unii, mogą korzystać – na podstawie prawa Unii – z pochodnego prawa pobytu w celu zamieszkania z tym obywatelem Unii w państwie członkowskim, którego ten ostatni posiada obywatelstwo.
56. Trybunał wykluczył możliwość zastosowania tej dyrektywy, stwierdzając, że obywatel państwa trzeciego będący członkiem rodziny obywatela Unii nie może powoływać się na podstawie tej dyrektywy na pochodne prawo pobytu w państwie członkowskim, którego przynależność państwową posiada ów obywatel Unii(19).
57. W tym celu Trybunał oparł się na wykładni językowej, systemowej, jak i celowościowej przepisów tej dyrektywy.
58. Artykuł 3 ust. 1 dyrektywy 2004/38, jak również brzmienie jej art. 6, art. 7 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 i 2 – które regulują prawo pobytu obywatela Unii i pochodne prawo pobytu członków jego rodziny w „innym państwie członkowskim” bądź „przyjmującym państwie członkowskim” – potwierdzają, że te przepisy regulują sytuację prawną obywatela Unii, który korzystał z przysługującego mu prawa do swobodnego przemieszczania się, zamieszkując w innym państwie członkowskim niż to, którego obywatelstwo posiada(20).
59. Ponadto cel dyrektywy wskazuje zdaniem Trybunału, że nie powinna być ona stosowana wobec obywatela Unii, któremu przysługuje bezwarunkowe prawo pobytu na tej podstawie, że przebywa na terytorium państwa członkowskiego swojej przynależności państwowej.
60. W rezultacie, jak wynika to z brzmienia art. 1 lit. a) tej dyrektywy, ma ona na celu jedynie określenie warunków wykonywania prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich(21). Zatem w zakresie, w jakim zgodnie z zasadą prawa międzynarodowego, obywatelom krajowym przysługuje bezwarunkowe prawo pobytu w ich państwie na mocy prawa krajowego – gdyż państwo to nie może im odmówić prawa wjazdu na swoje terytorium i pozostania tam(22) – Trybunał w konsekwencji stwierdził, że „dyrektywa 2004/38 ma wyłącznie na celu uregulowanie warunków wjazdu i pobytu obywateli Unii na terytorium państw członkowskich innych niż państwo ich przynależności państwowej”(23).
61. Zatem, o ile nabycie obywatelstwa przyjmującego państwa członkowskiego wpisuje się, moim zdaniem, w kontynuację integracji obywatela Unii w tym państwie, co jest celem tej dyrektywy, o tyle należy zauważyć, że jeśli uwzględnić jej podmiotowy zakres zastosowania, ta zmiana stanu cywilnego wyłącza ipso facto tego obywatela Unii z kręgu beneficjentów praw przyznanych przez dyrektywę.
62. Mimo iż wydaje się to paradoksalne, rozszerzenie podmiotowego zakresu zastosowania rzeczonej dyrektywy na obywatela Unii, który – podobnie jak P. García Ormazábal – nabył obywatelstwo przyjmującego państwa członkowskiego, doprowadziłoby z powrotem do brzmienia art. 3 ust. 1 dyrektywy 2004/38 i do trwale ukształtowanego orzecznictwa Trybunału.
63. Należy zatem przyznać, że mimo oczywistego związku pomiędzy wykonywaniem praw, które ta dyrektywa przyznała P. Garcíi Ormazábal, a nabyciem przez nią obywatelstwa brytyjskiego, ta sytuacja prawna uległa z powodu nabycia obywatelstwa głębokiej zmianie zarówno w stosunku do prawa Unii, jak i do prawa krajowego.
64. Skoro P. García Ormazábal nie jest już objęta zakresem pojęcia „beneficjenta” w znaczeniu art. 3 ust. 1 rzeczonej dyrektywy, nie jest nim objęty również jej małżonek, ponieważ, jak wcześniej zauważyłem(24), prawa przyznane przez dyrektywę członkom rodziny jej beneficjenta nie są ich prawami własnymi, lecz jedynie prawami pochodnymi od tych, które przysługują obywatelowi Unii.
65. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że obywatel Unii, który nabył obywatelstwo państwa członkowskiego, w którym przebywa w sposób efektywny i stały na podstawie art. 16 dyrektywy 2004/38, nie wchodzi w zakres pojęcia „beneficjent” w znaczeniu art. 3 ust. 1 tej dyrektywy, ponieważ nie znajduje ona zastosowania ani do niego samego, ani do członków jego rodziny.
66. Oznacza to, że obywatel państwa trzeciego, który znajduje się w sytuacji takiej jak T. Lounes, nie może korzystać, wyłącznie na podstawie przepisów dyrektywy 2004/38, z pochodnego prawa pobytu w państwie członkowskim, którego jego współmałżonek posiada obywatelstwo, tj. w rozpatrywanym przypadku Zjednoczonego Królestwa.
67. Nie oznacza to jednak, że jest on pozbawiony możliwości uzyskania pochodnego prawa pobytu na podstawie postanowień traktatu, a w szczególności art. 21 ust. 1 TFUE.
B. W przedmiocie istnienia pochodnego prawa pobytu na podstawie art. 21 ust. 1 TFUE
68. Przypominam, że na gruncie art. 21 ust. 1 TFUE i z zastrzeżeniem środków wykonawczych do tego postanowienia państwa członkowskie są zobowiązane zezwolić obywatelom Unii niebędącym ich obywatelami na przybycie i pobyt na ich terytorium wraz z ich współmałżonkiem i ewentualnie z niektórymi członkami ich rodziny niebędącymi obywatelami Unii.
69. Postanowienie to jest przez Trybunał interpretowane w sposób niezwykle dynamiczny w sytuacjach, gdy z powodu powrotu obywatela Unii do państwa członkowskiego pochodzenia dyrektywa 2004/38 nie ma już do niego zastosowania, a zatem ani on sam, ani członkowie jego rodziny nie mogą dłużej domagać się korzystania z praw przyznanych tą dyrektywą.
70. W celu zagwarantowania skuteczności (effet utile) art. 21 ust. 1 TFUE w takich sytuacjach Trybunał stosuje w drodze analogii przepisy dyrektywy 2004/38.
71. W wyroku O. i B. Trybunał ustanowił zasadę prawa powrotu obywatela Unii do państwa członkowskiego pochodzenia, zgodnie z którą warunki dotyczące przyznania w tym państwie pochodnego prawa pobytu obywatelowi państwa trzeciego będącego członkiem rodziny tego pierwszego nie mogą być bardziej restrykcyjne niż te przewidziane w tej dyrektywie.
72. To właśnie efektywny pobyt obywatela Unii i członka jego rodziny będącego obywatelem państwa trzeciego w przyjmującym państwie członkowskim, na podstawie i z poszanowaniem warunków ustanowionych, odpowiednio, w art. 7 ust. 1 i 2 lub art. 16 rzeczonej dyrektywy, jest elementem, który po powrocie tego obywatela Unii do państwa członkowskiego jego przynależności państwowej otwiera drogę do pochodnego prawa pobytu – wynikającego z art. 21 ust. 1 TFUE – dla obywatela państwa trzeciego, z którym wspomniany obywatel Unii prowadził życie rodzinne w przyjmującym państwie członkowskim. Trybunał dąży do uniknięcia wszelkich form przeszkód o charakterze ograniczającym prawo podstawowe do swobodnego przemieszczania się ustanowione przez prawo Unii, gwarantując, aby warunki przyznania tego prawa pobytu w państwie członkowskim pochodzenia obywatela Unii nie były bardziej rygorystyczne niż te przewidziane w dyrektywie 2004/38 dla przyznania pochodnego prawa pobytu obywatelowi państwa trzeciego będącemu członkiem rodziny obywatela Unii, który skorzystał z przysługującego mu prawa do swobodnego przemieszczania się, osiedlając się w państwie członkowskim innym niż państwo, którego obywatelstwo posiada.
73. Trybunał oparł się tutaj na zasadach określonych wcześniej w wyrokach z dnia 7 lipca 1992 r., Singh(25) i z dnia 11 grudnia 2007 r., Eind(26).
74. Te dwie sprawy dotyczyły obywateli Unii, którzy po skorzystaniu ze swoich praw do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium Unii, powrócili do państw członkowskich pochodzenia w celu pobytu w tych państwach.
75. Mimo braku możliwości zastosowania dyrektywy 2004/38 Trybunał orzekł, że jeżeli obywatel Unii skorzystał z przysługującej mu swobody przemieszczania się i powraca do państwa członkowskiego, którego obywatelstwo posiada, jego małżonkowi będącemu obywatelem państwa trzeciego powinno przysługiwać prawo pobytu w owym państwie członkowskim na warunkach „co najmniej równoważnych tym, którymi może dysponować na podstawie traktatu lub prawa pochodnego na terytorium innego państwa członkowskiego”(27). Musi zatem dysponować przynajmniej takimi samymi prawami wjazdu i pobytu jak te, które byłyby mu przyznane przez prawo Unii, jeśli dany obywatel zdecydowałby się na wjazd albo pobyt w innym państwie członkowskim.
76. Te dwa wyroki pokazują zasadniczo, że jeżeli obywatel Unii, po przybyciu do innego państwa członkowskiego i po pobycie w tym państwie powraca do państwa członkowskiego, którego jest obywatelem, to ostatnie państwo nie może traktować własnego obywatela i członków rodziny, którzy mu towarzyszą lub dołączają do niego, w sposób mniej korzystny, niż to czyniło przyjmujące państwo członkowskie.
77. Rozwiązanie to zasadzało się na stwierdzeniu, zgodnie z którym, gdyby ów obywatel państwa trzeciego nie posiadał takiego prawa, pracownik będący obywatelem Unii mógłby zostać odwiedziony od opuszczenia państwa członkowskiego, którego obywatelstwo posiada, w celu wykonywania pracy najemnej na terytorium innego państwa członkowskiego z powodu braku pewności, czy po powrocie do państwa członkowskiego pochodzenia będzie miał możliwość kontynuowania życia rodzinnego, które mogło ewentualnie zostać zapoczątkowane w przyjmującym państwie członkowskim wskutek zawarcia małżeństwa lub łączenia rodzin(28). W ten sposób został uznany pogląd, że w takich okolicznościach może istnieć forma przeszkody w wyjeździe z państwa członkowskiego pochodzenia.
78. Trybunał zastosował tę analizę mutatis mutandis w wyroku O. i B.(29). W celu uniknięcia takiej formy przeszkody, mogącej utrudniać korzystanie z gwarantowanego prawem Unii prawa podstawowego do swobodnego przemieszczania się, Trybunał ustanowił zasadę prawa do powrotu do państwa członkowskiego pochodzenia, zgodnie z którą warunki dotyczące przyznania w rzeczonym państwie pochodnego prawa pobytu obywatelowi państwa trzeciego będącemu członkiem rodziny obywatela Unii, nie mogą być bardziej rygorystyczne niż te przewidziane przez dyrektywę 2004/38.
79. Rozwiązanie wypracowane przez Trybunał w wyroku O. i B., przewidujące zastosowanie w drodze analogii przepisów dyrektywy 2004/38 w przypadku powrotu obywatela Unii do państwa członkowskiego, którego jest obywatelem, można, moim zdaniem, odnieść do niniejszej sprawy.
80. Z pewnością stan faktyczny sprawy O. i B. różni się od stanu faktycznego sprawy obecnie rozpatrywanej.
81. W sprawie zakończonej wyrokiem O. i B. obywatel Unii opuścił bowiem przyjmujące państwo członkowskie, aby wrócić do państwa członkowskiego pochodzenia.
82. W sytuacji takiej jak obecnie rozpatrywana P. García Ormazábal nie opuściła efektywnie przyjmującego państwa członkowskiego, ponieważ pozostaje w nim i zdecydowała się nabyć obywatelstwo tego państwa. Nie doszło zatem do fizycznego przemieszczenia się.
83. Jednakże sądzę, że te dwie sprawy są do siebie zbliżone w zakresie, w jakim decydując się na uzyskanie obywatelstwa przyjmującego państwa członkowskiego, P. García Ormazábal – tworząc trwałe i ścisłe więzi z tym państwem członkowskim oraz integrując się tam trwale – wyraziła wolę życia na jego terytorium w taki sam sposób, w jaki prowadziłaby życie na terytorium państwa członkowskiego pochodzenia. W konsekwencji uważam, że można doszukać się paraleli między rozumowaniem Trybunału w wyroku O. i B. a tym, które przyjmie w niniejszym sporze.
84. Ponadto w sytuacji takiej jak obecnie rozpatrywana uważam ponadto, że stosowanie w drodze analogii przepisów dyrektywy 2004/38 jest tym bardziej konieczne, że istnieje – jak widzieliśmy – nierozerwalny związek pomiędzy wykonywaniem praw, które ta dyrektywa przyznała P. Garcíi Ormazábal, gdy ta udała się do Zjednoczonego Królestwa i tam przebywała, oraz nabyciem przez nią brytyjskiego obywatelstwa. Przypominam, że to właśnie na podstawie prawa stałego pobytu na mocy art. 16 rzeczonej dyrektywy nabyła ona – zgodnie z odpowiednimi przepisami prawa krajowego – obywatelstwo brytyjskie.
85. P. García Ormazábal doprowadziła więc do logicznego zwieńczenia swojej integracji w przyjmującym państwie członkowskim poprzez złożenie wniosku o nadanie obywatelstwa, a to zgodnie z celem przewidzianym przez prawodawcę Unii nie tylko w art. 21 ust. 1 TFUE, ale również w ramach dyrektywy 2004/38, skoro jej motyw 18 dąży do uczynienia z prawa stałego pobytu „rzeczywistego mechanizmu integracji” zainteresowanego w społeczeństwie przyjmującego państwa członkowskiego(30). Jej pobyt, który odbywał się na podstawie warunków przewidzianych w art. 16 tej dyrektywy i z ich poszanowaniem, pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że miał on efektywny charakter, a ponadto cechował się rozwojem i utrwaleniem jej życia rodzinnego w tym państwie członkowskim(31).
86. Utrata praw, którymi do tej pory dysponowała w kontekście pobytu członków jej rodziny, z tego względu, że dążyła – w drodze nabycia obywatelstwa – do ściślejszej integracji w przyjmującym państwie członkowskim, zniweczyłaby skuteczność (effet utile) praw, które wywodzi ona z art. 21 ust. 1 TFUE.
87. Moim zdaniem takie rozwiązanie byłoby nielogiczne i wewnętrznie sprzeczne.
88. Ściślejsza integracja, do której P. García Ormazábal dążyła w przyjmującym państwie członkowskim w drodze nabycia obywatelstwa, ostatecznie prowadziłaby bowiem do utraty praw, które były jej przyznane prawem Unii w stosunku do jej małżonka, co wyraźnie wiązałoby się z ryzykiem utrudnienia kontynuowania życia rodzinnego w tym państwie, a więc in fine integracji, do której dążyła. Oznaczałoby to odebranie jedną ręką tego, co zostało dane drugą..
89. Aby kontynuować rozpoczęte życie rodzinne, zostałaby więc ona zmuszona do opuszczenia terytorium tego państwa i udania się do innego państwa członkowskiego w celu ponownego ubiegania się o prawa przyznane jej dyrektywą 2004/38, a w szczególności o możliwość pobytu wraz z małżonkiem.
90. W takich okolicznościach uważam zatem, że skuteczność (effet utile) praw przyznanych na mocy art. 21 ust. 1 TFUE wymaga, by obywatel Unii – taki jak P. García Ormazábal – który nabył obywatelstwo przyjmującego państwa członkowskiego w następstwie i z powodu pobytu, który odbywał się na podstawie i z poszanowaniem warunków przewidzianych w art. 16 tej dyrektywy, mógł kontynuować życie rodzinne, które prowadził dotychczas w tym państwie ze swoim małżonkiem będącym obywatelem państwa trzeciego. Traktowanie P. Garcíi Ormazábal nie może być mniej korzystne niż to, które było jej zapewnione na gruncie rzeczonej dyrektywy przed nadaniem jej obywatelstwa oraz to, które byłoby jej przyznane przez prawo Unii, jeśli udałaby się ona ostatecznie do innego państwa członkowskiego.
91. W świetle powyższych rozważań uważam, że w konsekwencji art. 21 ust. 1 TFUE powinien być interpretowany w taki sposób, że w sytuacji takiej jak obecnie rozpatrywana, w której obywatel Unii nabył obywatelstwo państwa członkowskiego, w którym przebywał w sposób efektywny – na podstawie i z poszanowaniem warunków przewidzianych w art. 16 dyrektywy 2004/38 – i rozwinął w tym czasie życie rodzinne z obywatelem państwa trzeciego, warunki przyznania temu ostatniemu obywatelowi pochodnego prawa pobytu w rzeczonym państwie nie powinny być, co do zasady, bardziej rygorystyczne niż przewidziane w tej dyrektywie warunki przyznania pochodnego prawa pobytu obywatelowi państwa trzeciego, będącemu członkiem rodziny obywatela Unii, który wykonywał swoje prawo do swobodnego przemieszczania się, zamieszkując w państwie członkowskim innym niż to, którego przynależność państwową posiada.
92. Skoro nie można, moim zdaniem, odmówić T. Lounesowi pochodnego prawa pobytu na podstawie art. 21 ust. 1 TFUE, uważam, że nie ma konieczności badania, czy obywatel Unii – taki jak P. García Ormazábal – mógłby w tym względzie powoływać się na art. 20 TFUE, ponieważ skuteczność (effet utile) obywatelstwa Unii, z którego korzysta ten ostatni, pozostaje w moim przekonaniu zachowana.
V. Wnioski
93. Mając na uwadze powyższe rozważania, proponuję Trybunałowi, aby na pytania prejudycjalne przedłożone przez High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) [wysoki trybunał (Anglia i Walia), wydział Queen’s Bench (izba administracyjna), Zjednoczone Królestwo] odpowiedział w następujący sposób:
1) Obywatel Unii, który nabył obywatelstwo państwa członkowskiego, w którym przebywał w sposób efektywny i stały, na podstawie art. 16 dyrektywy 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniająca rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylająca dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG, nie wchodzi w zakres pojęcia „beneficjenta” w znaczeniu art. 3 ust. 1 tej dyrektywy, a zatem nie znajduje ona zastosowania ani w stosunku do niego samego, ani w stosunku do członków jego rodziny.
2) Artykuł 21 ust. 1 TFUE powinien być interpretowany w ten sposób, że w sytuacji takiej jak obecnie rozpatrywana, w której obywatel Unii nabył obywatelstwo państwa członkowskiego, w którym przebywał w sposób efektywny, na podstawie warunków przewidzianych w art. 16 dyrektywy 2004/38 i z ich poszanowaniem oraz rozwinął w tym czasie życie rodzinne z obywatelem państwa trzeciego, warunki przyznania pochodnego prawa pobytu temu ostatniemu obywatelowi w rzeczonym państwie nie powinny być, co do zasady, bardziej rygorystyczne niż przewidziane w tej dyrektywie warunki przyznania pochodnego prawa pobytu obywatelowi państwa trzeciego, będącemu członkiem rodziny obywatela Unii, który wykonywał swoje prawo swobodnego przemieszczania się, zamieszkując w państwie członkowskim innym niż to, którego przynależność państwową posiada.