Sag T-224/10
Association belge des consommateurs test-achats ASBL
mod
Europa-Kommissionen
»Konkurrence – fusioner – det belgiske energimarked – beslutning om en fusions forenelighed med fællesmarkedet – tilsagn afgivet under den indledende undersøgelsesfase – beslutning om afvisning af delvis henvisning af undersøgelse af en fusion til nationale myndigheder – annullationssøgsmål – forbrugersammenslutning – retlig interesse – manglende indledning af den dybtgående kontrolprocedure – processuelle rettigheder – afvisning«
Sammendrag af dom
1. Annullationssøgsmål – fysiske eller juridiske personer – søgsmålskompetence – afgørelse om en fusions forenelighed med fællesmarkedet – tredjemænd med interesse i den pågældende fusion
(Art. 108, stk. 2, TEUF og art. 263, stk. 4, TEUF)
2. Konkurrence – fusioner – administrativ procedure – tredjemænds ret til høring – forbrugersammenslutning
[Rådets forordning nr. 139/2004, art. 6; Kommissionens forordning nr. 802/2004, art. 11, litra c)]
3. Annullationssøgsmål – fysiske eller juridiske personer – søgsmålskompetence – beslutning om afvisning af henvisning af undersøgelse af en fusion til en medlemsstats myndigheder – tredjemænd med interesse i den pågældende fusion – foreligger ikke
(Art. 108, stk. 2, TEUF og art. 263, stk. 4, TEUF; Rådets forordning nr. 139/2004, art. 9)
4. Konkurrence – fusioner – beslutning om afvisning af henvisning af undersøgelse af en fusion til en medlemsstats myndigheder – en medlemsstats klageret med henblik på, at dens nationale konkurrencelovgivning skal finde anvendelse – søgsmål med samme genstand anlagt af en berørt tredjemand – afvisning
(Rådets forordning nr. 139/2004, art. 9, stk. 9)
1. I henhold til artikel 263, stk. 4, TEUF kan en fysisk eller juridisk person kun anlægge sag til prøvelse af en beslutning, som er rettet til en anden person, såfremt beslutningen berører ham umiddelbart og individuelt. For Kommissionens afgørelser om en fusions forenelighed med fællesmarkedet skal søgsmålskompetence for tredjemænd, som har interesse i en fusion, dog vurderes forskelligt alt efter, om disse på den ene side påberåber sig fejl ved afgørelsernes indhold (herefter »den første kategori«), eller på den anden side gør gældende, at Kommissionen har tilsidesat proceduremæssige rettigheder, som de er tillagt ved EU-retsakter, der omhandler kontrol med fusioner (herefter »den anden kategori«).
For så vidt angår den første kategori er den omstændighed, at en retsakt kan have indvirkning på en sagsøgers retsstilling, ikke i sig selv tilstrækkelig til, at det må antages, at han har søgsmålskompetence. For så vidt nærmere angår den individuelle berøring er det nødvendigt, at den pågældende retsakt rammer denne sagsøger på grund af visse egenskaber, som er særlige for ham, eller på grund af en faktisk situation, der adskiller ham fra alle andre og derfor individualiserer ham på lignende måde som en adressat.
For så vidt angår den anden kategori forholder det sig generelt således, at når en forordning tillægger tredjemænd proceduremæssige rettigheder, skal disse råde over en søgsmålsadgang til beskyttelse af deres berettigede interesser. Hvad nærmere bestemt angår søgsmål, som indbringes af fysiske eller juridiske personer, kan visse tredjemænds ret til forskriftsmæssigt efter anmodning at blive hørt under en administrativ procedure for Kommissionen i princippet kun sanktioneres af EU’s retsinstanser i forbindelse med kontrollen med efterprøvelsen af lovligheden af Kommissionens endelige beslutning. Selv når denne beslutnings indhold ikke individuelt og/eller umiddelbart berører sagsøgeren, skal han dog indrømmes ret til at anlægge sag til prøvelse af beslutningen med det præcise formål at få efterprøvet, om de proceduremæssige rettigheder, han kunne påberåbe sig, er blevet tilsidesat. Kun hvis Retten måtte finde, at der er sket en krænkelse af disse rettigheder, som har kunnet gribe ind i sagsøgerens ret til at gøre sine synspunkter gældende under den administrative procedure, for så vidt som han har anmodet herom, har den beføjelse til at annullere beslutningen som følge af tilsidesættelse af væsentlige formkrav. Foreligger der ikke en sådan væsentlig tilsidesættelse af sagsøgerens proceduremæssige rettigheder, kan den omstændighed, at sagsøgeren for EU’s retsinstanser gør gældende, at disse rettigheder er blevet tilsidesat under den administrative procedure, ikke i sig selv medføre, at søgsmålet kan antages til realitetsbehandling, for så vidt som det støttes på anbringender vedrørende tilsidesættelse af materielle retsregler.
Det følger heraf, at et søgsmål, anlagt af en sagsøger, som ikke falder ind under den første kategori, kun kan antages til realitetsbehandling i det omfang det tilsigter at opnå beskyttelse af de proceduremæssige rettigheder, han er tillagt under den administrative procedure. Retten skal herefter foretage en realitetsprøvelse af, om disse rettigheder er blevet krænket ved den beslutning, der er ønskes annulleret.
(jf. præmis 27-30)
2. En forbrugersammenslutning, der er stiftet for at fremme forbrugernes kollektive interesser, kan have en proceduremæssig ret, nemlig retten til at blive hørt inden for rammerne af Kommissionens administrative procedure i forbindelse med en undersøgelse af en fusion med forbehold af to betingelser: for det første, at fusionen omhandler produkter eller tjenesteydelser, som anvendes af de endelige forbrugere, for det andet, at der skal være indsendt en skriftlig anmodning om at blive hørt af Kommissionen i løbet af nævnte undersøgelsesprocedure. Såfremt disse betingelser er opfyldt, har en sådan sammenslutning ret til at anfægte beslutningen om tilladelse af en fusion med henvisning til tilsidesættelse af denne proceduremæssige ret.
For så vidt angår den første betingelse bestemmer artikel 11, litra c), andet led, i forordning nr. 802/2004 om gennemførelse af forordning nr. 139/2004 om kontrol med fusioner og virksomhedsovertagelser, at forbrugerorganisationer kun har ret til høring, når den anmeldte fusion berører produkter eller tjenesteydelser, som anvendes af endelige forbrugere, men det kræves dog ikke, at projektets formål umiddelbart vedrører disse produkter eller tjenester. Den pågældende fusions eventuelle sekundære betydning for forbrugerne kan ikke fratage sammenslutningens ret til at blive hørt. Kommissionen kan derfor ikke se bort fra en anmodning fra en forbrugersammenslutning om at blive hørt som tredjemand, der har en tilstrækkelig interesse i en fusion, uden at give den lejlighed til at godtgøre, hvordan forbrugere kan være berørt af fusionen.
For så vidt angår den anden betingelse præciseres det hverken i forordning nr. 139/2004 eller forordning nr. 802/2004, når de bestemmer, at visse tredjemænd har ret til at blive hørt af Kommissionen, når de anmoder herom, inden for hvilken periode denne anmodning skal fremsættes. Disse regler præciserer navnlig ikke udtrykkeligt, at denne anmodning skal fremsættes efter anmeldelsen af den pågældende fusion eller efter offentliggørelsen af meddelelsen. Eftersom Kommissionen i henhold til artikel 6 i forordning nr. 139/2004 kun træffer beslutninger om anmeldte fusioner, er det i overensstemmelse med logikken i de EU-retlige bestemmelser om kontrol med fusioner at gå ud fra, at de handlinger, som tredjemænd er forpligtet til at foretage for at deltage i proceduren, skal ske efter den formelle anmeldelse af en fusion. Nødvendigheden af, at tredjemænd, der ønsker at blive hørt, indgiver deres anmodninger efter anmeldelsen af den pågældende fusion, er i overensstemmelse med det bydende krav om hurtighed, som kendetegner den almindelige opbygning af de EU-retlige bestemmelser om kontrol med fusioner, og som indebærer, at Kommissionen har pligt til at overholde strenge tidsfrister for vedtagelsen af dens endelige beslutning.
(jf. præmis 37, 38, 40, 43, 44, 49, 53 og 56)
3. En tredjemand, som har interesse i en fusion, kan være berettiget til at anlægge søgsmål ved Retten til prøvelse af en beslutning, hvori Kommissionen efterkommer en anmodning om henvisning fra en national konkurrencemyndighed, på betingelse af, at EU-retten dels anerkender tredjemænds proceduremæssige rettigheder i forbindelse med Kommissionens undersøgelse af en fusion, dels anerkender adgang til domstolsbeskyttelse for at anfægte eventuelle tilsidesættelser af disse rettigheder. En sådan beslutning om henvisning har nemlig til følge direkte at overlade eneansvaret for kontrollen med en fusion, eller en del heraf, til den nationale konkurrencemyndighed, som tager stilling på grundlag af national konkurrencelovgivning, og fratager således tredjemænd muligheden for at lade Kommissionen undersøge lovligheden af den omtvistede fusion i henhold til EU-retten og forhindrer tredjemænd i at anfægte de nationale myndigheders vurderinger for Retten, mens Kommissionens vurderinger, hvis sagen ikke var blevet henvist, derimod kunne have været anfægtet ved Retten.
Disse proceduremæssige rettigheder og denne domstolsbeskyttelse er dog på ingen måde bragt i fare ved en beslutning om afvisning af henvisning, som derimod garanterer tredjemænd, der har en interesse i en fusion med fællesskabsdimension, dels at fusionen undersøges af Kommissionen i henhold til EU-retten, dels at Retten er den kompetente ret til at afgøre et eventuelt søgsmål til prøvelse af den kommissionsbeslutning, der afslutter proceduren. Under disse omstændigheder kan søgsmålskompetence for en tredjemand, der har interesse i sagen, ikke følge af en analog anvendelse af den retspraksis, der vedrører disse tredjemænds søgsmålskompetence i forhold til en henvisningsbeslutning.
(jf. præmis 75, 77 og 79-81)
4. Artikel 9, stk. 9, i forordning nr. 139/2004 om kontrol med fusioner og virksomhedsovertagelser giver medlemsstaten ret til at indbringe klager med henblik på, at medlemsstatens nationale konkurrencelovgivning skal finde anvendelse. Der findes derimod intet i det system med kontrol med fusioner med fællesskabsdimension, som er fastsat i nævnte forordning, hvoraf det kan udledes, at en tredjemand med interesse i sagen kan anfægte beslutningen om afvisning af henvisning under påberåbelse af, at den forhindrer, at undersøgelsen af den omtvistede fusion og mulighederne for at anlægge søgsmål til prøvelse af den beslutning, hvori denne vurdering foretages, henhører under en medlemsstats ret og ikke EU-retten. Formaliteten med hensyn til et søgsmål til prøvelse af en beslutning om afvisning af henvisning kan ikke følge af den omstændighed, at den pågældende nationale ret tillægger disse tredjemænd proceduremæssige rettigheder og/eller en mere vidtgående domstolsbeskyttelse end den, der er fastsat i EU-retten. Retssikkerheden er således til hinder for, at retten til at anlægge en sag ved EU’s retsinstanser afhænger af, hvorvidt retsordenen i den medlemsstat, hvori den nationale konkurrencemyndighed, som har anmodet om henvisningen af undersøgelsen af fusionen uden succes, giver interesserede tredjemænd proceduremæssige rettigheder og/eller en mere vidtgående domstolsbeskyttelse end dem, der er fastsat i EU-retten. Rækkevidden af disse proceduremæssige rettigheder og domstolsbeskyttelsen afhænger af en række faktorer, som dels er vanskelige at sammenligne, dels er genstand for ændringer i loven og retspraksis, der er vanskelige at kontrollere.
Selve formålet med et annullationssøgsmål ved EU’s retsinstanser er at sikre respekten for EU-retten uanset rækkevidden af proceduremæssige rettigheder og den domstolsbeskyttelse, den tillægger, og ikke påberåbelse af en eventuel udvidet beskyttelse, der følger af national ret.
(jf. præmis 82-84)